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(一)绩效审计被重视程度还显得不足够
我国财政扶贫的资金审计工作，其主要目的就是为了强化财政扶贫资金的支出管理，从而使财政扶贫资金得以有效落实。但现阶段，很多审计部门并没有真正意识到财政扶贫资金的绩效设计工作的重要性，因此其绩效审计力度也随之大打折扣。例如对于扶贫资金究竟取得了多大的成效或者是不是取得了预期效果，都没有设立相应的考核制度进行绩效审计。目前，随着我国政府部门的改革，扶贫资金的收支真实性已经得到了基本保障，但是财政扶贫资金的绩效审计工作还需进一步强化。
(二)审计的深度和力度还不够
对于绩效的管理止于事后的总结，缺乏事先的计划和事中的控制。因为事后的总结从方法上来看更加方便，相关的资料和数据的采集也较为容易，因此很多的审计部门主要进行的是时候的管理工作。但是对于资金使用的事先规划和事中的控制不够重视，导致资金虽然支付了出去，但可能并不能起到实效。这也是目前很多地区扶贫资金使用成果不高的重要因素之一。忽视了政策和制度对扶贫资金使用效率的影响。由于审计部门的一些限制或者审计人员的观念问题，审计人员更偏向于对资金的使用上来对资金的运用效率进行考量，而非对当地政府的政策情况和相关管理方式对扶贫资金利用效率的影响方面考虑。比如说，当地政府对于特定产业的市场没有引导和管理，那么扶贫资金用即使投入到位，也难以取得投入实效。更多的考虑短期的经济利益，而忽视了长远的生态和社会发展。对于那些显得较为长远的扶贫效益如环境保护、地区文化建设等这些情况，一方面难以对其效益和投资的成果加以评价，另一方面产生经济效益的速度又非常慢，由于目前审计部门的通常工作模式的原因，审计人员在审计的过程中就会更多的考虑那些关于直接的经济效益的问题，而不重视那些为长远利益而服务的项目。
(三)审计结果公开程度不高，社会影响力相对偏弱
目前来说，我国的财务活动公开化正在如火如荼的推行之中，各级政府部门也积极的公开了自身的财务情况，让人民大众来进行监督。然而对于扶贫资金的审计工作来说，还存在着一些问题。首先，公开的审计报告内容不多。报告提出的问题不多，涉及到实际情况之处也显得比较少。很多审计活动对相关管理部门的提议和建议都不够有可行性，很多都不贴合实际政府工作的情况，缺乏价值。其次，审计机关是受到当地政府所领导的，审计报告是否要披露也要在政府核准，这样很多的问题实际上是不能够在被公开的审计报告中出现的。最后，审计部门的报告结果难以取得成效。在很多时候，由于政府部门的体系或其他原因，审计部门在审计报告的制定中显得比较困扰，同时很多对策都不能得到政府部门的采纳与实行，导致审计人员缺乏制定报告的工作热情。
二、加强和改进财政扶贫资金绩效审计的措施
(一)充分认识扶贫资金绩效审计的重要意义强化绩效审计意识
对扶贫基金使用的审核与监督能有效提高扶贫基金的运用效率。扶贫基金是有限的，但是却承担着诸多的责任，这就需要审计机关用监督和报告制作的方式，来对扶贫资金的运用做出管理，提高扶贫资金的使用效率。审计报告的作用就是通过对审计内容的分析与评判，得出对扶贫资金的分配建议与意见。最后，扶贫资金的绩效审计也是提高政府行政效率的必经之路。扶贫基金使用过程的公正，有效，透明，干净，这些都是人民群众关注的重要问题，没有审计部门的监督与规范，这一切就无从说起。审计部门只有进行审计和监督，政府部门的资金运用才能提高效率，变得更加透明，同时也减少了可能出现的腐败行径。
(二)开展绩效审计监督和评价，深化绩效审计深度和力度
首先是要提高事先预测与事中监督的比重，使审计过程覆盖到整个的扶贫资金运用过程之中，对各项资金的使用目的和使用的情况进行观测，全面的发现资金运用之中的各项问题，在项目实施之前就预先提出那些可能会产生的问题，从而尽早的作出改进。其次是对于改进方法的建议全面化，对于资金的利用和运作，不能简单的只考虑资金问题，更要更多的从政府的政策与当地整体的大环境的方面来进行考量，很多的资金运作方案，很可能因为政府的相关政策与制度关系而变得效益过低或者不大便利，考虑到这一点，才能够全面的得出改进资金运用方法的建议。最后，对于长远利益也展开工作，对长远利益的投资必要性加以关注。就如今的情况来说，事实上对短期利益的扶贫资金使用方法已经非常完善。因此就需要审计机构加强对长远的社会效益与环境效益的关注与支持让对扶贫资金的使用效益的衡量更加立体化全面化，这样才能正确的对扶贫方案进行衡量。
(三)提高审计结果利用水平
一方面，要提高审计报告的质量，真实的反映审计的结果和政府机构对资金的运用情况。而后也要提高审计报告的公开化和真实化，政府部门要跟随政务工作公开化的要求，将政府行为透明化，公开真实的审计报告结果，让人民群众能得到真实的扶贫资金使用结果。之后也要注意对审计结果运用的加强，在这过程中，可以采用多种方式，与上级部门加强沟通，与纪委或者其他相关监管部门建设消息渠道，让审计的意见能够得到更好的实行，审计中发现的问题要能够及时的得到解决。最后，可以由审计署定期将各级审计机关全年扶贫资金绩效审计结果进行汇总梳理和深度分析，由此归纳出具有普遍性，典型性及倾向性问题，深入剖析问题产生的原因，力求从体制、机制、制度层面提出合理化的、切实可行的审计建议，形成年度扶贫资金绩效审计汇总专题报告，上交给上级的政府机构来进行核对和工作成果的评价。
三、结束语
张震宇向记者举了一个例子：“《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，审计署重点抽查的17个省40个县2013―2015年的50.13亿元扶贫资金中，有8.7亿元扶贫资金闲置或损失浪费，占比17.35%，闲置最长的逾15年。扶贫资金的闲置，很大程度上意味着相关工作的停滞，不仅增加了资金的占用成本，造成了资源浪费，更影响了国家宏观政策的实施，甚至延误发展机遇和扶贫战略的推进。”
张震宇认为，扶贫领域资金结存偏高的原因主要有四个方面：一是项目实施困难较多。有些扶贫项目要求直接帮扶到户，有的地方统计外出务工收入只凭当事人自己申报，由此确定的贫困户群众公认度不高，基层干部开展工作困难，致使项目整体推进受阻。二是扶贫政策不尽合理。扶贫资金使用政策调整变动，使有的项目不符合调整后的条件，难以继续实施；有的政策不符合农村实际情况，很多贫困户不愿接受。三是项目流程历时较长。扶贫项目从申报到资金划拨、具体落实，往往经历一个较长的周期，导致扶贫资金超出规定的使用周期而滞留。四是一些扶贫项目不接地气。审批实施后产品没有市场，产生不了经济效益，致使项目终止，导致扶贫资金结存滞留。五是企业多口申报。因有关职能部门的信息不共享，导致项目重复审批，重复补贴。
为此，张震宇建议从四个方面加强扶贫领域结存资金的管理使用：
一是精准发力，建立切合实际的扶贫项目库。建议在扶贫开发中妥善处理政府和市场、青山绿水和金山银山、扶志与扶智、当前和长远的关系。在科学论证的基础上，对政府、企业及社会的各类扶贫资金和项目进行整合，建立可动态调整的不同行政层级的扶贫项目库，面向全社会公布，供贫困地区贫困人口自主x择，真正让贫困群众成为扶贫开发的参与者、管理者和受益者。
二是简化程序，加快扶贫资金拨付进度。河南兰考对扶贫项目资金实施“村级决策实施、乡镇统筹审批、县级监管备案”，使扶贫资金到位更快，扶贫项目更接地气，老百姓更欢迎。建议结合财政管理体制改革和财政专项扶贫资金管理体制改革，做好扶贫项目资金的权力下放和资金整合工作，简化资金拨付流程，争取将本年度的各级扶贫资金在当年的上半年下达并拨付完毕，留给县级以下政府和部门较为充裕的资金安排和使用时间。
【关键词】 县级;财政;扶贫
我国政府高度重视扶贫工作,党的十七大对扶贫开发工作提出“一个目标,一个加大、两个提高”的新的奋斗目标和任务,为实现新的目标,我国财政除加大财政扶贫资金的投入外,加大财政转移支付力度,采用多种优惠措施给予贫困地区财力支持,使扶贫工作取得了显著的成就,贫困人口数量大大减少。但是,随着扶贫工作的深入,出现了贫困人口反弹等新的问题,扶贫工作仍然十分艰巨。县级财政作为财政扶贫中的具体工作落实层级,掌握着农村基层第一线的贫困状况数据、负责扶贫项目的选择和申报、扶贫资金的管理等基础性工作。做好县级财政扶贫工作,对探索创新财政扶贫机制,应对致贫因素由普遍性到多样性的变化,有效整合扶贫资源,提高财政扶贫效率,推动“大扶贫”,进一步深化扶贫工作具有十分重要的意义。
一、当前县级财政扶贫工作面临的问题和困难
(一)财政扶贫资金投入规模不能满足其扶贫的实际需求
县域经济是以农村经济为基础的区域性经济,农村贫困问题是县级财政扶贫所要解决的主要问题。由于农村区域广泛、贫困问题多样,涉及贫困人口较多,所以需要大量的财政扶贫资金。目前,中央财政加大了对扶贫资金的投入,但是财政扶贫资金分配是中央以省为单位拨付,资金是以项目为依托层层下达到县。这样,县级财政必须首先申报项目,经审批才能争取到相应的专项资金。在这个过程中,项目的资金规模和投向是受上级扶贫规划和导向约束的,特别是很多县财政困难,很难达到上级对项目配套资金的要求,这使得县财政能申请到的财政扶贫资金供给有限,与其实际需求矛盾较大,不能满足其扶贫的实际需求,制约了扶贫工作的展开。
(二)目前的财政扶贫开发不能动态、全面覆盖贫困群体
首先,开发式扶贫对特困人群扶贫效果较差。目前,中国的扶贫工作是以现行的对贫困的定义为基准的(2007年,我国的贫困线划定在年人均收入1 067元人民币),以人均年收入划分为绝对贫困人口和低收入人口。为帮助贫困人口年收入达到温饱标准,现在的扶贫主要是以开发式扶贫为主,特别是在农村扶贫工作上,更是以基础设施建设改善自然生产环境、结合地方特色发展农业产业化作为扶贫开发的重点工作。这些扶贫工作在对因基础设施条件差、经济开发严重滞后为主要因素而导致贫困的人口脱贫工作上取得了良好的效果。但是现阶段扶贫的对象更多的是以非经济因素(年老、疾病、残疾丧失劳动能力,自然灾害,医疗,教育等)为主要原因而导致的特困人群,开发式扶贫工作中的很多有力措施如扶贫搬迁、小额信贷、扶贫贴息等,对真正的特困人群还难以渗透,难以取得良好的效果。其次,贫困人口管理水平较差。由于县级财政扶贫工作的管理水平比较有限,在扶贫人口认定和管理上不能及时掌握已经脱贫和新增加贫困人口,不能及时更新信息,这使得财政扶贫的力量不能完全用在所需人口上,出现扶贫资源的浪费和相对不足。
(三)扶贫项目管理不甚完善
首先,目前的扶贫项目的申报脱离实际。由于目前扶贫项目采取的是申报制度,县、乡向上级申报扶贫项目,主要是根据上级扶贫项目范围、意图编报项目,项目从申报到批准实施缺乏群众的主动参与。由于受上级安排项目范围所限,出现部分项目与各地实际需求相差较远,与贫困村、贫困人口脱贫的实际需求相差较远的问题。其次,在项目实施过程中管理不善。虽然目前县级政府都制定了扶贫项目管理规定,但是在项目具体建设和实施过程中,存在着一个项目多头投资重复立项、项目招投标不能严格按照市场经济规则进行、部分项目实际建设情况与立项申请偏离较大、部分项目建设质量不合格等一系列问题,影响了扶贫项目的正常建设。再有,项目评级和监管有待加强。在项目的建设结束时,项目管理部门因报审时间等原因不能完全按照管理规定进行项目的验收和审计,使得有些项目完工不达标但仍然投入使用。同时由于缺乏对项目实施的正确评价和后续管理,出现了扶贫项目使用不善等一系列问题,这使得扶贫项目不能取得预期作用,影响了扶贫效果。
(四)财政扶贫资金管理有待加强
财政扶贫资金的使用是影响扶贫工作的重要因素,为达到好的扶贫效果,就必须管好用好财政扶贫资金。但是,基于目前县级财政管理水平比较有限,在扶贫资金管理上还有待加强。首先,在资金到位上,由于财政扶贫资金经由省、市才能下达到县,中间环节较多,扶贫资金拨到县财政,然后再由县财政负责发放到项目负责单位,这导致资金到位通常会晚于项目建设的时间进度需要,影响项目的正常建设和使用,延缓扶贫工作的正常开展。其次,资金使用管理有待加强。根据各级财政扶贫资金管理办法,财政扶贫资金根据项目使用规定进行发放,但是在操作中,项目实施部门出现了不按项目进度使用资金、不按规定使用资金、虚假报账等问题,存在“挤占挪”现象。再有,资金使用的审计监督需要加强。根据有关规定对财政扶贫资金使用情况必须进行审计,但是实际操作中,存在着县级财政和审计部门对项目审计不严、审计意见反馈整改效果差的问题。最后,目前县级财政扶贫各专项资金多部门管理,容易出现对同一项目重复投资的问题,浪费有限的扶贫资金。
二、新形势下县级财政扶贫对策
(一)加大财政投入力度,完善财政投入机制
1.增加财政扶贫资金投入、多方筹措资金
首先,县级财政部门必须充分重视扶贫工作,把财政扶贫资金投入列入年度财政预算,并根据实际需要增加相应投入。其次,在取得上级财政资金上,加强扶贫项目的筛选,加强与上级扶贫部门的沟通,提高资金取得量。再有,进一步拓宽财政扶贫的融资渠道。要积极发挥财政扶贫资金“四两拨千斤”的作用,不断增加财政贴息资金的安排规模,积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。同时,贯彻“大扶贫”理念,积极发挥社会力量,增加社会 扶贫投入。
2.建议取消项目配套资金
扶贫资金一般都要求县、乡、村配套以加大扶贫力度,提高扶贫工作责任感,想法是好的。但就贫困县来说,财政收支矛盾十分突出,县、乡财政运行非常困难,许多村债务负担沉重,所以县、乡财政和贫困村根本拿不出钱来配套。贫困县为争得资金,多数项目匹配资金都是虚配。由于资金不能全额到位,出现调整项目,减少项目投资额现象,项目实施达不到上级要求。为保证扶贫资金足额到位,扶贫项目工程按规定实施,减少贫困县财政压力,应本着有多少钱安排多少事的原则,不能强行要求配套,取消或减少贫困县项目配套资金。
(二)健全瞄准机制、加强救助式扶贫
1.对贫困人口应分类扶贫,以救助式扶贫为主
以收入为标准的扶贫分类不能有效地反映贫困人口形成、变化的规律,也不利于认识现阶段贫困人口的现状和特点。建议贫困人口的分类应从导致贫困的原因入手,将贫困人口根据致贫因素进行分类,分别采取不同的扶贫政策:一是对由于年老、重大疾病、残疾等丧失劳动能力的贫困人口直接提供扶贫资金,建立健全最低生活保障制度,完善农村低保,建立动态的低保管理制度;二是对由于自然灾害、医疗、教育等因素致贫的贫困户,尚有劳动能力的应该开展救助式扶贫,如自然灾害救助、大病救助等,帮助贫困人口渡过难关;三是对其它有生产能力的贫困人口,可以通过增加生产性资产(如小额贷款、种养业项目资金)或提高现有资产的生产率(如基础设施建设)进行扶贫。
2.建立和完善扶贫进入和退出机制
近些年,经济高速发展、社会快速进步,特别是社会主义新农村建设的全面展开,贫困村、贫困人口也相应发生变化。但是从2001年确定贫困村和贫困人口后,很少根据经济社会的发展和贫困村及贫困人口的变化及时作出调整,使原来贫困的村、户现在已脱贫的还在享受着扶贫帮助,而新出现的贫困村、户却无法得到扶贫的关爱。为最大限度地发挥扶贫作用,应当建立和完善扶贫进入和退出机制,县级扶贫部门应系统掌握贫困情况,及时更新贫困信息,对贫困村和贫困人口三年一大调整,每年年初对贫困人口进行一次小调,新贫的进入,脱贫的退出,做到动态管理,让每位贫困人口都能得到扶贫的救助。
(三)强化项目操作,建立完善严密的运行体系
一是建立健全项目库储备和申报、审批制度。在项目确定过程中,要最大限度地让贫困人口参与扶贫项目的确定或选择,根据贫困户和贫困村的实际需要和意愿,确定扶贫项目。为确保扶贫项目可行和有效,上级根据贫困县申报项目进行考察论证后再批复实施。充分考虑贫困县的实际需要,实行上级确定资金、村级上报、县级审批项目制度。建立项目库,凡是纳入项目库的项目才可审批审报,对一经确定的扶贫项目不能随意调整,如确需调整,必须经上级业务主管部门进行审批。每个项目的申报必须有项目内容和辐射带动贫困户作为申报、审批的依据,使扶贫项目制定最优化。二是要根据每个项目的特点,研究制定不同的项目运行程序,分别从前期准备、组织实施、检查验收、账目处理和归档立卷五个环节进行严格把关。三是根据不同项目,研究制定严密的检查验收程序,实现县建档、乡建簿、村建册、户建卡的规范化一条龙管理。四是要加强项目的后期审计和使用跟踪调查。
(四)完善扶贫资金管理,提高扶贫效果
首先,为解决资金下达慢的问题,县级财政部门应积极开展网上申报、审批,简化办事程序,每年年底前完成下年项目规划、申报,翌年上半年完成资金计划下达,确保项目早启动,早实施,贫困农户早受益。其次,建立精细化管理机制,对资金运行实行全过程监管。要严格按照《财政扶贫资金管理办法》的有关规定,对扶贫资金专户实行封闭运行,提高使用效益。财政部门要实行“拨付――兑现――公示――报账――检查――审计”的财政扶贫资金全程动态管理机制,按项目建设进度拨付,按资金使用情况报账。推行“财政扶贫资金监管信息系统”,完善财政扶贫资金和项目公告公示制度,强化社会监督。再次,建立健全科学实用的项目监督评价制度,根据农村的实际情况,改进审计制度。同时,针对扶贫资金部门化、专业化和部门切块管理情况较为严重问题,建议县级政府牵头,整合各部门扶贫资金,取消、合并有关扶贫专项如以工代赈,从程序和用途上统一资金分配,在现有体制下由财政牵头各部门资金打捆下达。
【参考文献】
[1] 李元江.完善财政政策 推进扶贫开发[J].财政研究,2005(05).
关键词：扶贫资金；绩效审计；全覆盖
一、引言
在2015年的政府工作报告中，总理指出，今年要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，扶贫任务仍然艰巨。由于扶贫资金直接关系到人民的生活水平，关系到国家稳定，关系到社会的和谐，需要审计部门对扶贫资金进行审计。党的十八届四中全会提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这对扶贫资金的审计又提出了新的要求，扶贫资金作为公共资金，又关系到民生大计，实行审计全覆盖是必然趋势。
二、扶贫资金绩效审计的现状
2013年12月28日，国家审计署了《审计署关于19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果》，这是国家审计署首次公布与扶贫资金相关的审计结果公告。该审计结果公告包括了对19个县财政扶贫资金进行的审计，审计结果报告中对扶贫资金的使用基本情况进行了阐述，提出了审计中发现的问题，发表了审计意见，并对审计反映问题的整改情况作了陈述，这是目前关于扶贫资金审计国内最权威的审计结果公告。通过对这19份审计结果公告的研读以及可获得的一些其他方面的资料，可以总结出目前扶贫资金审计的一些特点。1.时间维度审计工作集中在事后绩效评价。对于现有的扶贫资金绩效审计，无论是审计署组织的还是地方审计机关组织的，都集中于事后评价。绩效审计事后评价的重点集中在贫困人口的减少数、贫困发生率的变化、GDP的增长幅度、扶贫项目投入后基础设施的增加等。因为对扶贫资金进行事后绩效评价，审计证据的获得比较容易，审计评价标准比较直观，审计工作的开展也相对简单且容易出成效。但对于扶贫资金的绩效审计，扶贫资金从投入到分配使用，每个环节都影响扶贫资金的绩效。仅仅关注事后绩效评价，使得审计的职能停留在监督评价的层面上，审计关口靠后，对于扶贫项目开展中出现的问题无法及时止损。2.空间维度（1）只对重点项目、重大项目进行绩效审计。在扶贫资金审计实务中，审计机关往往只选择重点项目、重大项目进行绩效审计，对其他相对不那么重大的项目只进行财政收支审计或者干脆不进行审计。针对贫困地区的扶贫项目众多，扶贫资金的流向众多，审计资源与审计的需求之间存在矛盾，对于审计项目，未能实现全覆盖。随着国家对扶贫事业的重视，扶贫资金的总量和增量只会日益增加，扶贫资金涉及的扶贫项目及范围也会更加广泛。由于扶贫资金的重要性及特殊性，扶贫资金审计全覆盖是大势所趋，是审计机关必须面对的一项长期任务。（2）重经济效益的评价，轻社会效益、生态效益的评价。现阶段的扶贫资金绩效审计在对扶贫工作成效上的评价是比较片面的，主要集中在对经济效益的评价，如贫困地区GDP的增长情况、扶贫项目的经济效益如何等等，对社会效益和生态效益显有关注。在审计署公布的审计结果公告中，在基本情况和审计评价意见中对贫困地区基础设施、技术推广方面的情况有所提及，但基本是一笔带过，主要的问题还是集中在与经济效益直接相关的事项上。社会效益与生态效益是间接效益，绩效指标的确定有难度，审计证据的获得也需要相对漫长的过程，因此目前的审计工作主要局限在对经济效益的评价上。（3）重对项目、资金的绩效评价，轻政策评价，未实现审计对象全覆盖。目前对扶贫资金的绩效审计是就事论事型的审计，绩效审计的重点是扶贫资金运用的如何、扶贫项目的效益性该如何评价，审计重点并未覆盖到扶贫资金相关政策的绩效评价上来。实际上，扶贫政策是扶贫开发的行动指南，有了扶贫政策的指引，政府相关部门才能确定扶贫的对象、扶贫资金如何分配、设立什么扶贫项目；反之，若扶贫政策不明确、不完善、不可行，扶贫工作没有清晰的方向，精准扶贫的目标就不可能实现。因此，将绩效审计范围覆盖到政策绩效审计领域是极其必要的。
三、扶贫资金绩效审计全覆盖不足原因分析
1.外部问题扶贫资金自身的特点为审计工作的开展增加了难度，绩效审计的覆盖范围受到了限制。一方面，扶贫资金分散在各个扶贫项目之中，项目种类非常多，对所有项目在有限的时间内进行绩效评价存在不小的难度；另一方面，扶贫资金是由财政部门下发的，涉及中央和地方政府的众多部门，从中央到省、市、县、村甚至到户，其中的管理环节众多，对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，会涉及整个链条上的各个部门，工作量巨大，各个部门是否会配合审计人员的工作也是一大问题。2.内部问题（1）审计人员数量稀缺。对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，对审计资源提出了较高的要求。在对扶贫资金进行绩效审计时，主力是地方审计机关的审计人员。全覆盖的绩效审计要求能覆盖到所有扶贫资金涉及的方向，审计资金所到之处就要有相应的绩效审计。我国目前审计机关工作人员数量有限，全覆盖的扶贫资金绩效审计对当前的审计机关是不小的挑战。（2）审计资源质量欠缺。全覆盖的扶贫资金绩效审计不仅对审计人员的数量提出了高要求，更需要的是高素质的审计人才。一方面，在专业素养上，现有的审计人员在知识结构上以财务审计和合规审计的知识储备为主，对于绩效审计的知识和经验有所欠缺，这使得全覆盖的绩效审计工作缺乏专业基础。另一方面，在心理素质上，全覆盖的扶贫资金绩效审计要求审计人员深入到贫困地区，了解扶贫项目的最新情况。扶贫开发地区工作环境相对恶劣，对审计人员的心理素质也是极大的考验。
四、扶贫资金绩效审计的实现路径
1.审计关口前移，实现事前、事中、事后的全过程、全覆盖审计扶贫项目有着点多、面广、线长及地处偏远的特点，扶贫资金又有总量大、资金链条长的特点。要及时整合审计资源，在扶贫项目设置之初以及扶贫资金运行之初就要开始对扶贫资金项目进行跟踪审计，将审计把控关口前移，促进审计的全覆盖。审计机关需要统筹安排审计力量，创新审计方式方法，努力实现对扶贫资金绩效审计的全覆盖，将审计范围扩展到扶贫资金运行的全过程。审计机关应做好跟踪审计，关注扶贫资金的分配、管理和使用，通过走访调研群众等方式详细了解情况，认真审查扶贫对象、扶贫项目安排、资金使用、措施的落实、脱贫的成效，对精准扶贫的程度进行监督评价。2.关注社会效益和生态效益，建立全方位的绩效评价标准审计全覆盖的理念要求审计要全方位、多角度、有深度。在对财政扶贫资金进行绩效审计时，不仅关注经济效益，同时关注社会效益和生态效益。设立扶贫资金的目标是促进贫困地区生产条件改善、生活水平提高、贫困人口发展能力增强。扶贫资金的绩效是一个长期的过程，因此不能局限于眼前的经济效益。审计机关需关注贫困地区在文化教育、医疗卫生、科技推广、生活质量、基础设施、生存环境等各个方面的发展。重点关注当地的生态环境是否遭到了破坏，是否存在牺牲生态环境为代价而换取短暂经济利益的现象，关注贫困人口的发展能力是否增强，从长远角度来看，贫困人口是否能真正脱贫，做到脱贫后不返贫。3.关注政策绩效，实现审计内容全覆盖只有对扶贫政策、资金、项目的绩效都给予关注才是全覆盖的审计。目前的扶贫资金绩效审计是以资金绩效和项目绩效为主，对政策绩效没有太多的关注。扶贫资金相关政策与资金项目相比更加宏观，体现了扶贫资金应该向那个方向流动、扶贫项目应该如何开展的大方向。扶贫政策的效益直接关系到扶贫开发事业的绩效，扶贫政策的制定关系到是否能精确瞄准贫困人口、是否能科学设立扶贫项目，扶贫政策的遵循关系到是否能合理指导扶贫资金的分配和使用。审计人员在审计政策绩效中应当关注政策的制定是否完整、科学，政策是否得到良好的遵循，是否发挥其作用，产生的效益与预期是否相符。4.优化审计资源，助力全覆盖的绩效审计首先，建立多方合作机制，加强审计署与地方审计机关的合作、审计机关与监管部门的合作、审计机关与主管部门的合作，多方合作、优势互补，弥补地方审计机关在审计资源上的不足。其次，应着力提高地方审计机关审计人员的绩效审计业务能力，提升现有审计团队的审计素养。对审计人员进行绩效审计知识的继续教育和培训课程，尽快使审计人员跟上绩效审计的工作要求。除了专业素养外，审计人员还需要吃苦耐劳、不畏艰难的精神力量，确保审计工作的顺利开展。最后，审计机关还可以选择购买较高质量的社会审计服务，充实现有审计资源的配置。通过招标、选聘等方式，考察社会审计组织以及社会审计人员的素养，聘请一些优秀的社会审计人员，形成对现有审计力量的补充。地方审计机关人员、审计署审计人员、社会审计人员在审计工作中要注意彼此的沟通和信息共享，发挥各自的长处，优势互补，共同推进扶贫资金绩效审计全覆盖的顺利开展。
参考文献
1.王善平.财政扶贫资金审计监管的无影灯效应改进研究.湖南师范大学社会科学学报，2013(4).
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4.蔡春.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考.审计研究，2011(4).
2016年8月，审计署对湖南郴州市汝城县开展扶贫审计，随后在当地掀起一场整改风暴，且持续至今。
小县城里来了审计组
汝城县位于湖南省东南部，与粤赣两省交界，人口仅40万，其中少数民族人口6.8万，农村居民年人均可支配收入只有8323元，是个小县，也是国家级贫困县。
2016年8月，审计署长沙特派办农业处16人的审计组来到汝城，审计该县2015年至2016年9月的扶贫政策落实情况，以及扶贫资金分配管理使用情况。
审计署直接对全县的扶贫工作专项审计，在汝城县是第一次，在该县隶属的郴州市也是第一次。汝城县县长黄志文回忆，“审计人员不断地和县领导、政府部门和相关人员了解情况和谈话，大家都感觉到审计署非常重视这次审计，我们也感受到了压力。”
审计署长沙特派办副特派员辛风告诉《中国经济周刊》，围绕中央提出的精准扶贫、精准脱贫基本方略，审计署和地方各级审计机关每年都要持续组织开展扶贫审计。在湖南，审计不仅覆盖全省40多个国定贫困县的财政专项扶贫资金，还要覆盖该县纳入统筹整合使用的各类涉农资金，并教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、社保兜底扶贫等各项精准扶贫、精准脱贫政策措施落实情况进行审计，“有时候，一个贫困县审计长达3个月，一定要查深查透。”
带着“查深查透”的要求，汝城审计组一头扎进了堆积如山的各种资料中。审计人员彭君舟说：“我们在汝城的两个办公点，一推开门，只能看见一堆堆文件资料，走近一看才发现有人在埋头干活。”
这些资料从表面看起来大多并没有问题，辛风说，从这些表面“完美”的资料中找到突破口，对审计人员的专业能力是个挑战。此前，审计署长沙特派办实施的湖南省农林水审计中，审计人员通过对全省近3000个水利项目进行分析，准确地在湘西自治州某县一个项目中揪出了蛀虫。
常识有时候非常管用。汝城县上塘村农业合作社交易中心项目引起了审计组的注意。“以前从来没碰到过在村组建设交易中心的情况，这不合常理。”彭君舟说。
从资料来看，该项目主体结构为一栋两层楼房，建筑面积近900平方米，项目申报、验收等资料都很齐备，对其功能介绍却语焉不详，这进一步加深了审计人员的疑问。
审计人员决定前往上塘村实地调查。一到现场，根本不见交易中心的影子，却在项目所在地看到一家酒店。原来，该项目虽以农业合作社交易中心名义申报，但申报前就已经明确按酒店进行设计，建成后直接用于酒店经营，通过该方式，套取扶贫资金50万元。
同样靠实地走访，审计组发现汝城县文明瑶族乡的易地扶贫搬迁项目进度缓慢。
在辛风看来，只有严明的审计纪律才能保证审计避免受到人情因素的干扰，确保审计的独立性。
“贫困县、贫困户和扶贫项目大多地处山区，山高路险，有的村甚至不通车。有时为了核查一个项目可能要搭上一天时间。” 辛风说，尽管如此，审计组仍然拒绝使用汝城县任何单位和个人的车辆。而且一到汝城县，审计组就将审计“八不准”工作纪律贴在了办公楼门口，还公示了廉政监督电话，自觉接受全县人民监督。
2016年10月，审计组出具审计报告，指出了汝城县扶贫工作中扶贫资金管理使用不够规范、部分易地扶贫搬迁项目进展缓慢等问题，提出了统筹管理财政扶贫资金、强化项目管理、切实贯彻落实扶贫小额信贷贴息政策等意见和建议，对该县的扶贫工作起到了积极的促进作用。
汝城掀起整改风暴
专项审计结束后，汝城县掀起了一场整改风暴。
汝城县县长黄志文说，从最初的压力，到后来把这次审计当做规范管理的机遇，汝城县正视问题，力行整改。
汝城县从严抓好整改落实，追回违规资金231万元，惩处了一批违法违纪人员，其中就包括上塘村的村干部们。
《中国经济周刊》记者发现，半年前还是一片空地的文明瑶族乡易地搬迁项目工地上，一排排崭新的安置房已拔地而起。汝城县定下目标，2017年搬迁7126人，全面完成易地搬迁扶贫任务。
在整改中，汝城县也悄悄学会了审计组的高手路数。比如，针对审计中发现的贫困户识别不准问题，汝城县组织住建、工商、财政等多个部门，建立部门信息比对机制，用一个月的时间，清查全县建档立卡贫困户，将一批不符合标准的人及时清理出贫困人口序列，确保贫困人口精准识别。
辛风评价，整体而言，汝城县以前在扶贫资金管理、易地扶贫搬迁项目推进等方面存在部分问题，但审计指出后，整改比较到位。
黄志文对《中国经济周刊》记者表示，如今，审计及问题整改已经成为常态，汝城县不仅要全面整改审计发现的各项问题，还要持续深入放大审计的监督功能。
2017年3月，汝城县采取村级自查和县级复审相结合的方式，审查了全县309个村的财务，共查出各类问题580个，清退违规资金36万元。
2017年6月13日起，汝城县派出4个财务审计检查组、4个现场比对复核组，对全县80个精准扶贫村的扶贫资金，开展为期一个月的专项督查。
这是审计署专项审计后，汝城县整改的两次大动作。乡、村两级机构也是湖南全省狠抓扶贫腐败的重点。
湖南省纪委副书记李宗文告诉《中国经济周刊》记者，“扶贫资金、惠农资金下去以后，一般来说，村里出问题，肯定与乡里的干部有关系，如果没有乡干部的支持、帮助或默许，村干部要‘雁过拔毛’，是不可能的。反过来，村干部也要买通乡干部。这是个规律。”
为此，2016年，湖南在全省加强乡纪委配备，以党委换届为契机，每个乡配备3名专职纪检干部，专职监督。“这样的力度是前所未有的，从制度上盯防扶贫资金被‘雁过拔毛’”。
财政扶贫资金是“高压线”、“救命钱”,其管理使用情况一直倍受各方关注。为进一步推动解决县级财政扶贫资金管理中存在的问题，近期，我们选取全市X个县和X个有代表性的乡镇，精心设计并发放调查问卷X份。在前期深入摸排的基础上，赴X县开展实地调研，召开座谈会，掌握了第一手详实的资料，为领题调研顺利完成打下了基础，现反馈如下调研材料。
一、县级财政保障基本情况
2016年以来，各县级财政坚持全面履行脱贫攻坚主体责任，将支持全市脱贫攻坚和做好定点帮扶摆在财政工作的突出位置，认真研究部署，增强政治担当、责任担当和行动自觉，坚持做到“扶贫精神及时落实、扶贫工作主动规划、扶贫资金优先保障、扶贫政策足额配套、扶贫事项提前安排”。按照“脱贫、提升、振兴”三步走战略，牢牢把握现行标准，根据自身财力用足用好财政工具和政策，三年来，各县本级财政脱贫攻坚资金共支出X亿元，其中：2016年X亿元、2017年X亿元、2018年X亿元。2019年，继续加大扶贫资金投入力度，安排专项扶贫资金X万元，同比2018年X万元，增长X%。
二、县级财政扶贫资金使用方向
产业脱贫。支持开展特色种养业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫等。
就业扶贫。支持扶贫对象职业技能培训，就业就学补助、实施“雨露计划”等。
易地扶贫搬迁。为符合条件的搬迁户提供建房，生产、创业贴息贷款支持，支持集中安置区基础设施和公共服务设施建设等。
生态保护脱贫。支持重点生态功能区生态保护修复，防灾减灾避灾，传统村落保护，农村人居环境改善等。
智力扶贫。支持贫困地区落实教育资助政策，改善办学条件，支持农村贫困工区科技扶贫和公共文化服务体系建设等。
社会兜底脱贫。支持扶贫线和底保线“两线合一”，留守儿童、妇女、老人和残疾人关爱服务体系建设，贫困户危房改造等。
健康脱贫。支持贫困地区基本医疗卫生服务体系建设，公共服务项实施，对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分予以财政补贴等。
基础设施建设扶贫。支持贫困地区农村道路畅通工程、水利建设扶贫工程、农村电网改造升级和信息化建设和民生工程建设等。
金融扶贫。支持开展扶贫小额贷款财政贴息，扶贫小额贷款保证保险补助，农民资金互助组织培育，设立扶贫融资担保机构或贷款风险补偿基金等。
社会扶贫。支持“单位包村、干部包户”和驻村扶贫工作队定点帮扶等。
三、县级扶贫资金管理的模式
根据财政部、扶贫办、国家发改委、农业部《关于印发中央财政专项扶贫资金管理办法的通知》文件精神，目前，县级财政部门在扶贫资金管理过程中执行在基本上都是实行的国库集中支付和政府采购等有关规定。主要模式是扶贫部门负责根据扶贫资金预算安排情况，制定资金统筹分配使用方案，指导监督扶贫项目实施，加强项目绩效管理。财政部门根据扶贫部门的年度扶贫计划制定资金的筹措方案，落实本级财政扶贫资金的投入，严格财政资金的监管，各项目实施单位制定本单位统筹资金支持脱贫攻坚的具体方案，加强项目实施及资金使用管理，充分发挥资金使用效益。同时，县级履行扶贫资金管理、使用、监督、绩效主体责任，按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，加强对资金和项目的管理，并落实绩效管理各项要求。
四、县级财政扶贫资金使用管理中的问题
一是扶贫工作体系不健全。各县扶贫办是对扶贫开发统筹协调的管理部门，承担着扶贫工作的主要职能。但是，扶贫工作是整个社会的系统工程，一方面，扶贫需要全社会的关注与参与;另一方面，除扶贫部门外，水利、农业、林业、教育、医疗、保险、住建等部门都会涉及到扶贫工作的开展。由于涉及到扶贫工作的各个部门之间缺乏有效的协调，容易导致扶贫资金投入项目难以得到有效开展，扶贫资金投入产出比率较差。
二是县级扶贫项目库建设不完善。经现场走访了解到的情况看，个别部门前瞻意识不强，项目提前谋划不够充分，有关部门之间缺乏有效的协调配合，统筹推进力度不够，扶贫项目前期工作推进缓慢，导致扶贫项目库建设滞后，存在资金等项目的现象，资金到位后项目才落实。尤其在制定立项方案时，缺乏科学理论支持，脱离扶贫对象的生活实际，如此一来除了抑制扶贫资金使用管理效果的发挥外，还对顺利实施造成了非常大的阻碍。同时，项目的申报在乡村一级，受人口教育程度、能力水平及地理环境影响，选择的多数是短平快项目，缺少龙头企业、品牌引领，附加值不高，形不成规模，打不开市场,尤其是在项目选择上盲目跟风，完全没有考虑当地的市场情况和做好风险评判和预测，一旦市场不景气，贫困户增收就难以实现。
三是扶贫项目推进偏慢。受前期工作不精不深、审批程序复杂、招投标耗时长等多种因素影响，基础设施项目建设进度偏慢。部分项目负责人在扶贫项目的具体实施过程中疏于监管，未能及时跟进项目实施进度，在一定程度上影响了项目建设按时推进，进而影响扶贫资金支出进度。同时，新增债券资金、中央和省级第二批扶贫资金都是集中在8-9月份下达，导致一些扶贫项目等待资金，前期工作难以开展，影响到整个项目的实施进度。
四是扶贫资金管理存有缺位。由于扶贫资金管理的不到位，也容易导致扶贫资金不能真正用于扶贫项目，甚至出现资金闲置的现象。个别部门没有制定专项资金管理办法，使得扶贫资金管理难以贴合实际，加之项目资料管理混乱、资料信息收集不完善等问题不同程度存在;使得在项目实施阶段开展的一系列工程初期备案、招投标、终期审计和政府采购等活动缺乏对应责任人，监管不力，责任不清，项目实施效果不佳。
五是挪用截留问题依然存在。县级财政扶贫资金存在资金管理不规范的问题，各资金项目间的界定较模糊。调研了解到，乡镇一级制度不完善，一些上级的资金管理办法听说过但没有学过。财政专项扶贫资金使用存有随意现象，从现场实际了解到的情况进行分析，在审计环节依然存在着较为明显的私自挪用或截留专项财政扶贫资金的问题，其中占比最大的为实施单位私自挪用与截留扶贫资金，在某些地方还存在着“以拨代支”问题。
六是存有随意改变资金用途的现象。某些县级部门并未对扶贫资金的使用范围和相关政策有一个系统、全面的认识，以致在项目实施环节并没有按照相关要求来实施项目方案，如此便出现了随意改动扶贫资金用途的情况，甚至有的部门将本该用于统筹整合的扶贫资金用于了非扶贫领域，完全脱离了批复项目的初衷。
五、相关意见建议
(一)正确理解把握扶贫资金的扶贫性。坚持扶贫资金的扶贫性，这是扶贫工作的一项重大政策，是提高扶贫投入效益的首要问题。扶贫投入效益包括经济效益和扶贫效益，扶贫效益是指扶贫资金投入以后对贫困地区和贫困农民扶持的程度及解决温饱问题的效果，也就是说扶贫资金的投入要从根本上代表贫困农民的利益，要真正瞄准“贫困”对象，切切实实使贫困农民脱贫致富。从某种意义上说，扶贫资金是一种“救命钱”，是专门救助贫困农民的政治性政策性极强的“救命钱”，因此扶贫资金必须用于扶贫，必须瞄准扶持最贫困的乡村和贫困农民。
(二)切实做到扶贫资金管理的规范性。不断创新扶贫工作机制，从制度和机制上防止扶贫资金被挤占挪用。各单位要严格执行上级有关扶贫资金管理规定;建立和完善扶贫资金管理使用的规章制度;严格实行扶贫资金的报帐制管理;广泛推行扶贫资金项目的公示、公告制;对投资额度较大的扶贫项目实行公开招投标;对需要量较大的大宗扶贫物资实行政府采购。同时，要严格执行扶贫开发规划，切实加强扶贫项目库建设，不断提高扶贫项目质量;要加强对财务人员的培训，不断提高财务人员的业务素质。在此基础上，要重点做好五项工作:一是坚持“四专”原则。
对所有扶贫项目资金实行封闭运行管理。做到专款专用、专户储存、专人管帐、专账核算。二是严格公示制度。采取多种形式，推行政务公开、村务公开，向群众公布扶贫项目资金管理使用情况，自觉接受群众监督。三是严格拨款制度。坚决按项目实施合同书实施项目管理，必须按工程实施形象进度和规定程序、规定数额，凭合法手续分期拨款。四是强化报账制度。全面建立扶贫项目资金专户，推行县、乡、村三级，扶贫办与财政局两家共同参与的“三级两部门会审”报账制，坚持凭合法票据报账。五是强化全程追踪。坚持项目责任制、分片包干制、过程跟踪制，强化扶贫项目资金使用的过程监控，严防扶贫资金流失。
(三)创新扶贫资金日常监管方式。根据省委第五巡视组在对省财政厅脱贫攻坚专项巡视中的推荐意见，充分借鉴交城县扶贫资金监管经验，凝聚监督合力，由市脱贫攻坚领导组牵头组织，从涉及脱贫攻坚任务的市直单位和各县(区、市)抽调人员组成联合督导组，履行财政扶贫资金监督管理职能。授权第三方中介机构对财政扶贫资金进行全面检查，采取审核项目实施方案、申报材料、报账材料，以及复核计算相关数据、现场勘查项目实施情况、实地入户调查相结合等方式对财政资金进行监督检查。同时，加快信息网络建设。针对涉农资金量大、涉及部门多、覆盖范围宽、监管难度大，且信息共享度低等问题，需尽快完善并推广财政扶贫资金动态监控系统，加快动态监控系统与其他财政业务系统的整合。实现各级财政之间、财政与同级预算单位之间、各类财政业务系统之间的互通，为开展扶贫工作提供准确、科学的数据信息支持。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？在“十三五”规划提出的“5年内592个贫困县全部摘帽”的宏观愿景下，扶贫资金又该如何使用？
扶贫资金变成了唐僧肉
在广西壮族自治区南宁市马山县古零镇，李荣光是一个传奇人物。
1957年，李荣光出生于马山县古零镇弄拉屯。这里是全国石漠化最严重的地区之一――土壤流失、岩石、难以涵养水源，自然条件极其恶劣。全屯20余户人家散居在大小不同的10多个山头上，多年来，仅能通过在贫瘠的山地上种植玉米、采伐山上林木及野生药材贱卖贴补家用，生活极为艰苦。
在穷山恶水中成长起来的李荣光依然选择了“靠山吃山”，但“吃法”与众不同。他收过废品、卖过冰棍、跑过长途运输，又乘着国家发展种植业的东风，培育出了嫁接龙眼和扁桃树等，积累了千万财富。
在李荣光看来，尽管弄拉屯位于石山地区，但由于多年来封山育林，山上树木葱茏，生态资源保护得比较好。因此，他建议村民不要再采伐山上野生的树木和药材，而是在山腰和山脚种植金银花、枇杷、桃子等经济作物。依靠“山顶林，山腰竹，山脚药、果，地上粮，低洼桑”的发展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入达到5000元，远高于马山县的平均水平，终于成功实现脱贫。
扶贫进入攻坚期：
资金投入翻番，减贫效果变差
像弄拉屯村民一样，改革开放以来，中国共有将近7亿贫困人口摆脱贫困，减贫成就举世瞩目。
但是，随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却越来越差。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，4年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？
南京大学政府管理学院教授林闽钢告诉《经济》记者，“十二五”期间，我国区域性扶贫开发工作进入攻坚阶段，贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的少数民族地区、大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区等。这些地区自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，已脱贫的群众也极易因灾因病因市场风险等因素返贫，因而减贫人数相对有所减少。
中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵则分析指出，中国此前之所以能够在短时间内实现大量人口脱贫，最主要的原因是改革开放以来经济的持续增长和较小的收入分配差距。“我国贫困人口减少，很大一部分发生在上世纪80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠经济增长减贫就越困难。”
扶贫资金的使用效益也受到收入分配因素的影响。“上世纪80年代中期以来，我国开始有针对性地大规模扶贫，出了不少钱，确实促进了贫困地区的发展，缩小了贫困地区和其他地区的相对收入差距。但是，这些投资的收益在贫困地区内部没有得到平等分配。”汪三贵告诉《经济》记者，很多扶贫项目推进后，贫困地区相对富裕家庭的受益更多，“人均收入增长了，但真正穷的家庭，受益反而比较小”。
扶贫资金问题频出：
虚报冒领、私设“小金库”
除了上述因素对于扶贫工作的影响外，多地审计部门还审计发现，扶贫资金的管理和使用确实存在一系列问题。
贵州省审计厅对贵州20个贫困县2011-2013年扶贫资金的审计发现，20个县虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪使用扶贫资金高达7.6亿元；海南省审计厅对三沙市以外的18个市县2011-2013年扶贫资金中的生产发展资金和项目管理费的专项审计发现，在扶贫物资采购、发放、管理费用使用等方面均存在许多突出问题，违纪违规使用金额达到1.97亿元……
在“贫困人口基数大且近年来脱贫任务完成较好”的广西壮族自治区马山县，扶贫工作同样问题不少。国家审计署在其针对马山县扶贫工作的审计报告中写道：该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车……为完成上级下达的任务，该县2014年度将人均纯收入低于国家农村扶贫标准2736元的608户、2272人认定为脱贫……截至2015年7月底，该县财政扶贫资金专户结转结余9234.14万元，占该县2014年度公共财政收入的43.73%，导致百香果种植等多个产业扶贫开发项目和贫困村沙石屯路等基础设施建设项目推进缓慢，影响了贫困村整村推进和产业扶贫到户等扶贫政策实施效果。
而据《法制日报》报道：从2013年至2015年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。扶贫问题的普遍可见一斑。
汪三贵也告诉《经济》记者，马山县的问题并不少见。“一些很明显不符合穷人特征的人，比如说吃财政饭的、在城里有车的，他们被识别进来，显然是把关不严，肯定也有一部分是出于人情关系。而一些地方为了完成脱贫指标，也可能会出现虚报脱贫人数的情况。马山确实不是个例。至于审计署指出的第三个问题，‘反腐’以来，很多部门都没有‘花钱’的积极性了，怕事情做了以后出问题，所以很多资金都用不出去，这也不仅仅是扶贫部门的问题。”
【关键词】扶贫资金 监督 评价
一、引言
主席在2015年11月的扶贫开发工作会议上明确提出在扶贫过程中各级扶贫机构要做到责任清晰、任务到人，要兼顾“扶持谁”和“谁来扶”的问题。我国自1986年进行大规模农村扶贫工作以来取得了显著成就，但由扶贫工作者引发的扶贫乱象无处不在：2015年8月，广西马山因违规认定3000多名扶贫对象被查；无独有偶，同年8月，山东济宁扶贫开发科长夏洪华利用职务便利于2007-2014年7年间受贿22次，贪污金额累计64万余元。与此同时，造成扶贫乱象的根源是什么？如何改进扶贫资金的监管机制？等一系列问题也逐渐浮出水面，亟待解决。
二、我国扶贫资金使用现状及原因分析
（一）扶贫资金使用现状
违规认定现象突出，扶贫变“扶富”。扶贫对象能否准确识别一直是中国农村扶贫政策和实践关心的重大问题，近年来，不断增加的扶贫投入对一些不法官员的引诱力增强，唐睿（2009）在对甘肃调研时发现扶贫过程中在给养殖户分羊时一些和干部沾亲带故的农户会多分到羊，而真正急需救济的贫困户却因为没有特殊关系不能得到应有的救助；王春光（2014）发现有的干部因怕得罪人而采用“均沾化”方式共享扶贫资源。这样一来，扶贫资金很难按规定的标准到达贫困人口手中，贫困县里盖上了豪华办公楼的新闻从不少见，扶贫成功变成扶富。
投放程序繁琐，严重。徐汉泽（2015）发现中国农村扶贫资金需要经过省、市、县、乡、村五级分配最终才能到达贫困户手中，程序繁琐，并且耗时长；而且中国农村村干部存在两种角色博弈，他们既要代表政府与农民讨价还价以建立自己的权益空间，又要代表农民与政府协商以获更多的扶贫资源。扶贫资金繁琐的投放程序和村干部的角色博弈共同作用导致扶贫资金使用过程中现象严重，这种现象不仅存在于山东济宁，在云南、海南等地也有扶贫乱象发生，涉案金额分别为76万、1.97亿。
多头管理致使责、权、利脱节。我国农村扶贫资金管理体制从中央到地方纵向层级过多、横向机构庞大，本意是为了加强扶贫资金的监督和管理，实际上却由于多头管理导致没有一个部门对资金使用情况进行统一监管。赵曦（2009）发现我国扶贫工作地区分割差异大、机构设置重叠、政出多门、相互制约，扶贫项目审批权限过分集中、扶贫资金监管权责过于分散，导致责、权、利严重脱节。
（二）扶贫资金管理现状的原因分析
模糊不清的识别标准。一方面，财政部分配扶贫资金的扶贫对象认定过程中主要有三种方式：按项目、 “基数+增量”、因素。这样的方式容易产生很多问题，若按项目分，规模大的项目容易分到更多的扶贫资金，但往往符合贫困人口真正需求的是规模较小的项目；若按因素，容易导致地方政府的一些过激行为挑战扶贫资金分配的公平性。另一方面，一些官员在贫困户识别过程中已经忽略掉真正的标准，继而在自己心里形成了一套在自己管辖范围内施用的方法。可见，准确的识别扶贫对象是实现扶贫效益最大化的基础。
缺位的程序性监管机制。扶贫对象在经过贫困机构审定、扶贫办认可后，钱通过财政拨给专门扶贫机构，再一级一级往下拨，最终到村、到户，但是虽有程序性拨付运作机制，却没有程序性的监督管理机制，各级监管脱节。叶青（2013）认为我国扶贫资金去向不透明、不公开，使一些单位和个人有了“下手”的机会。试想，如果真正做到扶贫信息的社会公开，接受有效的社会监督，群众能随时详细了解扶贫资金的拨付到位情况，那么扶贫管理机构和一些不法人员还敢挤占盘剥吗？
不够完善的评价考核机制。我国现存的扶贫机构有一套自己的考核体系，但作为财政的考核体系并不清晰，评价考核的内容、指标也不明确，扶贫资金评价机制尚待健全。根据寇永红（2014）的研究，我国目前实施的扶贫资金审计是以事后结果评价为主，很少有对事前、事中的绩效监管，而事后结果评价又以经济效益为主，社会效益次之，造成绩效考评机制的严重缺乏。
扶贫工作是一个从立项与拨付到监督与评价的系统流程，只有严把扶贫过程的每个环节才能使扶贫效率最大化。
三、对策及建议
（1）规范识别标准，提高政策认识。要使扶贫工作顺利进行要规范扶贫对象的识别标准，解决好“扶持谁”和“谁来扶”的问题，确保扶贫范围全面、扶贫资金真正为民所用。同时要提高人们对扶贫政策的正确认识，要让社会公众产生一种共识：扶贫开发工作直接关系到贫困人口的脱贫致富和贫困地区的可持续性发展，是实现共同富裕、构建和谐社会的一项重要措施，以引起大家对扶贫工作的高度重视。
（2）完善管理体制，加大监督力度。市、县两级应分别成立一个专门的机构或者明确一个牵头责任部门对扶贫统筹规划，建立统一的体制机制，整合资源资金，对项目实施情况等进行全面监督，客观真实反映实施中的亮点特色、存在的困难和问题，针对性地制定完善措施。
（3）健全评价体系，助推扶贫工作后续发展。财政扶贫资金使用管理应按照国家和省有关规定实行绩效评价制度，将扶贫目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。在统筹安排扶贫资金时，应该变一次性扶贫为跟进式扶贫，充分考虑产业培育项目后续发展，让扶贫项目真正成为老百姓增收致富的支柱产业。
参考文献：
[1]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究，2014.
[2]徐汉泽.扶贫瞄准困境与乡村治理转型[J].农村经济，2015.
[3]赵曦，熊理然等.中国农村扶贫资金管理问题研究[J].农村经济，2009.
[4]王春光.扶贫开发与村庄团结关系之研究[J].浙江社会科学，2014.
（一）基本情况
1、全村建档立卡贫困户人口数量，已脱贫多少人？2018年脱贫多少人？未脱贫多少人？
答：建档立卡人口24户78人，已脱贫68人，2018年拟脱贫7人，未脱贫3人。
2、2018年贫困家庭劳动力外出务工情况怎么样？与前两年比有什么变化？
答：总共16人外出务工，与前两年相比有所增加。
3、贫困大病慢性病患者医疗有哪些保障措施？费用报销情况怎样？
答：所有建档立卡贫困户城乡居民基本医疗保险比率和重大疾病医疗补充保险比率、家庭医生签约服务率均为100%。重大疾病县域内住院“先诊疗后付费”和医疗费用补偿“一站式”结算服务，费用报销确保贫困患者出院只需缴纳10%的医疗费用。
4、义务教育阶段孩子上学是否有保障？
答：有保障，1户贫困户辍学（李家李江儿子李弟华，15岁，智力残疾，已完成义务教育阶段，未考取高中，厌学辍学。建档立卡贫困户在南昌县就读学生都享受到教育资助（贫困户李毅女儿李婷、6岁，享受学前教育补贴）。
5、全村2018年贫困户家庭危房改造多少户？下一步危改计划如何？危改补助多少？
答：2018年全村危房改造10户（重建2户，维修8户）。危房重建35000元每户，危房维修6500元每户。
6、村集体经济情况如何？
答：村集体经济收入80000元。
7、实现“两不愁、三保障”哪一项难度最大，为什么？
答：实现"两不愁、三保障"中医疗保障难度最大。首先，疾病具有不可预见性、突发性，一场大病对一些家庭来说就是一场灾难，可能会造成新的贫困人口。其次，现有的医学水平无法治愈所有疾病，白血病、癌症等多种疾病治疗时间长，医疗费用高，且病情容易反复，甚至治疗效果不佳，患这些疾病的贫困人群需要政府给予长期兜底保障。第三，贫困人口中有一部分人群是因病丧失劳动能力，无法靠自身努力实现脱贫，他们终身都需要政府进行兜底保障。
（二）主要措施
1.2018年以来，村里享受了哪些帮扶政策？有哪些资金支持？比2017年有哪些变化？
答：享受到了产业发展扶贫工程（光伏扶贫）、就业扶贫工程（公益性岗位）、社会保障扶贫工程（解决低保、困难救助）、健康扶贫工程、教育扶贫工程。变化：脱贫成效更好，更多的贫困户享受到优惠政策，解决了生活困难。
2.贫困识别、动态调整操作过程中，遇到哪些问题？
答：（1）家庭经济情况难以精准衡量，主要是工资性收入等隐性收入；（2）多数村民外出务工，贫困对象评定时村民参与度有待提高。
3.2017年，有些贫困户已经脱贫销号了，他们脱贫主要靠那些政策举措？
答：产业发展扶贫工程（养殖产业项目分红、光伏扶贫）、就业扶贫工程（公益性岗位）、危旧房改造工程、社会保障扶贫工程（解决低保）、健康扶贫工程和教育扶贫工程。
4. 驻村干部在村里主要做了哪些事？
答：（1）建强基层组织；（2）推动精准扶贫；（3）为民办事服务；（4）提升治理水平；（5）落实上级各项扶贫政策；（6）加强思想引导。
5. 产业扶贫中，如何动员贫困群众参与？
答：对贫困户进行宣传教育，让他们充分了解产业扶贫政策，发放相关的宣传信息，让贫困户产生积极参与的热潮，树立榜样，不仅让帮扶干部带头，也可以让贫困户带头，起模范带头作用，促进贫困户跟进的意愿。
6. 贫困户就业有哪些举措？
答：帮扶干部推荐就业，对有劳动力的贫困人员家属实行了就业培训，采取推荐就业和村里安排公益性岗位就业等办法，增加贫困户家庭收入。目前对于有一定劳动能力的贫困户，则通过安排就业的方式来助其脱贫。全村建档立卡贫困户已安排公益性岗位7人，扶贫专干4人。
7. 贫困大病慢性病患者是否能得到及时有效的治疗？
答：都能得到及时有效治疗。
8. 在现有扶贫措施中，见效最明显的是哪些？
答：产业扶贫和就业扶贫，能让贫困户有比较稳定的收入。
（三）意见建议
1.脱贫攻坚政策举措落实过程中，如何防止形式主义和倾向性苗头性问题？
答：（1）科学调整脱贫规划。贫困识别和退出要全面考虑收入和“两不愁、三保障”，综合考虑贫困程度、发展基础等因素，坚持时间服从质量，既要防止拖延病，又要防止急躁症搞数字脱贫。（2）防止产业扶贫盲目跟风。根据资源条件和市场需求，量身定制产业扶贫项目。防止产业规划脱离当地实际，搞“一刀切”,甚至强迫命令。防止不尊重贫困群众意愿，不考虑市场风险，包办代替，盲目上项目。防止简单发钱发物、送钱送物，助长等靠要思想，等着别人送小康。防止随意扩大政策享受范围，走“大水漫灌”的老路。（3）完善驻村帮扶工作。加强驻村工作管理。防止“只转转、不用心”“只谈谈、不落地”。坚决杜绝“走读式”“挂名式”帮扶。对不作为、不务实、不合格的驻村干部坚决撤换。
2. 如何进一步加强扶贫资金监管？在整治和预防扶贫领域职务犯罪方面有什么考虑？
答：（1）资金分配科学规范。坚持按贫困人口数量、农民人均纯收入、人均财力等因素分配扶贫资金。（2）资金使用公开透明。扶贫资金必须实行公告公示，乡和村的扶贫项目应在政务公开栏和村务公开栏进行公示，公示时间不得少于7天。项目启动后，项目的建设和资金使用情况要建立动态公示机制。（3）资金运行安全快捷。扶贫资金设立专户，建立专账，实行专人管理，确保安全运行。（4）资金报账及时规范。扶贫资金严格实行财政报账制。做到报账程序科学规范，报账原始资料真实完整，能够如实反映资金的最终流向。报账时间和地点要便民，资金拨付要及时。（5）接受上级审计部门检查审计。对在检查和审计中发现的问题及时整改。
3. 对市、县、乡的政策有什么看法？有哪些改进的建议？
答：无，帮扶政策很好。
4. 如期实现脱贫攻坚目标还需要解决哪些问题？主要困难是什么？有什么解决问题的举措？
答：需要解决的问题有五个方面：
一是精准扶贫体制机制还不有待于进一步完善健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”或缩小版“大水漫灌”现象。
二是脱贫攻坚责任还没有完全落到实处，极少数干部和部门工作相对滞后。
三是扶贫合力还没有完全高效形成，相关扶持政策衔接还有待于完善，要更加动员社会力量。
四是扶贫资金投入还不能满足需要。
五是贫困人口主观能动性有待提高，包办代替、大包大揽的做法可能会助长等靠要思想。
主要有二个方面的困难：
一是越往后越难。经过多年努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，“三无”贫困户脱贫完全依靠政策兜底。
