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作者简介：郭路明（1987-），男，硕士研究生，研究方向为土地利用与城乡规划。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社会经济的快速发展必然导致对建设用地需求量的增加。不合理建设用地结构会制约区域经济的发展，并拉大区域差异，造成社会不稳定。在赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析的基础上，从经济和社会发展的合理用地需求入手，以保护生态环境为原则，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，科学合理地预测建设用地规模，提出赞皇县城乡用地结构的优化措施，以有效促进土地资源可持续利用和集约利用，从而促进社会经济发展。
关键词：城乡建设用地；结构优化；社会经济发展；赞皇县
中图分类号：F323.211文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0135-05
统筹城乡用地、优化城乡用地结构，既是节约和集约用地的重要途径[1]，又是统筹城乡发展的客观需要。如何协调好经济发展与合理利用及保护有限土地资源的矛盾，成为土地利用总体规划必需认真研究的重要问题。对赞皇县城乡建设用地结构优化研究，有利于促进土地的集约利用，使土地资源的合理利用成为经济发展的促进手段[2]。
1赞皇县概况
赞皇县位于河北省西南部，太行山中段东麓，距首都北京300 km，距省会石家庄33 km，西邻山西，东距京广铁路、京深高速公路20 km。全县总面积1 210 km 2 ，现辖9乡2镇1个街道办事处212个行政村，人口25万。赞皇是山区县、老区县、国家扶贫开发工作重点县，也是世界教科文组织中国地名专家组命名的“千年古县”。
2赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析
2.1城乡建设用地结构现状
在《全国土地分类》中，城乡建设用地包括城市（201）、建制镇（202）、农村居民点（203）和独立工矿用地（204）四类用地。赞皇县为县级建制，没有城市用地，因此本研究区域的城乡建设用地只有城镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地三类。
2.1.1城乡建设用地结构现状2010年赞皇县城乡建设用地总面积为3 570.29 hm 2 ，其中农村居民点用地总面积2 916.29 hm 2 ，占城乡用地总面积的81.68%；建制镇用地面积335.57 hm 2 ，占9.40%；独立工矿用地面积318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城乡建设用地存在的主要问题
①城镇中心职能未充分发挥，存在土地浪费现象：城镇基础设施建设水平及社会经济发展水平较低，制约着建制镇中心职能的发挥，难以带动农村地区的发展。城镇建设标准低，土地容积率低，城镇居民住房多数为平房独院，商品房发展缓慢，土地利用率低。企事业单位用地存在着用少占多、圈大院现象，造成土地浪费，导致城镇土地单位面积产值低。
②村镇建设规划滞后，村民生活环境“脏、乱、差”：没有进行村庄规划或者实施村镇建设规划，没有政策、法律措施的保障，国土部门执法力度低，规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，村民居住散乱，村内土地不能充分利用。村庄小而分散，公共基础设施严重不足，不利于生活水平和质量的提高。
③乡镇企业用地粗放，土地利用率低：乡镇为了招商引资纷纷出台各种优惠政策，低价出让土地，使得工矿业用地地价严重背离其价值；企业以土地替代其他生产要素，超量占地现象比较严重，而其生产占用率极低，造成土地闲置。
2.2赞皇县城乡用地变化趋势分析
近年来随着社会经济高速发展和城镇化、工业化进程的加快，赞皇县建设用地规模呈不断扩大趋势。从表1中可以看到，建制镇用地增长较为缓慢，但总体上仍处于增长趋势，14年间增长了39.01 hm 2 。农村居民点用地变化以2001年为分界点分为两个阶段，第一阶段低速增长，4年增加了19.32 hm 2 ；第二阶段增长缓慢并有减少的趋势。独立工矿用地在1997～2001年出现了负增长，2002～2010年增长速度加快，14年间共增加了72.17hm 2 。
3城乡建设用地需求预测与结构优化
赞皇县经济社会发展处于工业化、城市化起步阶段，构建特色鲜明、初具规模的产业体系是实现经济跨越式发展的必要条件。2010年到2020年期间，要壮大扩张轻化工、生物制药、建材、农副产品加工产业，整合机械、炼铁、铁矿开采加工业，大力发展特色农业，做大做强服务业，加快经济结构调整，积极谋划实施一批立县富县重点项目，推进生产基地和园区建设，优化产业布局，为全县经济发展奠定产业基础，形成新的规模优势和竞争优势，促进工业经济强劲增长、人口快速向城镇集聚。以产业发展带动城镇建设、基础设施建设的快速发展，需要土地提供空间载体的支撑，必然导致对城镇和工矿用地等城乡建设用地的大量需求。
3.1城乡建设用地总量测算
根据近十几年赞皇县城乡建设用地总规模变化情况，采用趋势外推法对目标年城乡建设用地总规模进行预测。设城乡建设用地规模为因变量Y，自变量X为时间序列（年份），建立城乡建设用地总面积与时间的回归模型。
① Linear方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合直线趋势方程为：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合二次曲线趋势方程为：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合指数趋势方程为：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 642.89、3 701.64hm 2 。
根据以上各种方程的拟合情况，采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2015年和2020年赞皇县城乡建设用地规模分别为3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城乡建设用地分类预测
3.2.1城镇用地规模预测赞皇县现正处于城镇化、工业化加速发展时期，未来一定时期内需进一步扩大城镇建设用地规模，进一步放宽人均城镇用地，提高城镇居民的生活质量和优化城镇居民的生活环境。参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中城镇用地标准，按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，对目标年城镇建设用地规模提出三个调整方案（表3）。
对比分析以上方案，考虑到赞皇县的社会经济发展和城镇化进程，方案二较为合理，即城镇建设用地规模2015年和2020年分别为1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2农村居民点用地测算在城镇规模不断扩大的过程中，必将合并一些农村居民点用地，农村居民点用地也将呈现出下降的趋势[3]。参考国家的《镇规划标准》（GB50188-2007）中农村居民点用地标准，结合赞皇县农村实际情况和城市化进程，对目标年农村居民点用地规模提出三个调整方案（表4）。
对比分析以上方案，综合考虑赞皇县的社会经济发展和集约型土地利用模式的发展趋势，方案三较为合理，即农村居民点用地规模2015年和2020年分别为2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分别减少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3独立工矿用地测算对赞皇县独立工矿用地面积拟采用平均增长率法，剔除年增长率最大值12.98%和最小值-7.04%，对其它若干年数值取平均得到增长率为3.77%。同时考虑到赞皇县国民经济发展趋势，预测2010～2015年独立工矿用地将保持较快增长，因此将采用5.0%的年增长率；中远期独立工矿增长速度将加快，2015～2020年采用7.0%的年增长率（表5）。
因此，赞皇县独立工矿用地规模2015年将达到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年达到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城乡建设用地分类预测汇总从表6可以看出，赞皇县城乡建设用地规模2015年为3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年为3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城乡建设用地总规模确定
比较以上城乡建设用地总量测算和分类测算的预测结果，可以看出两种预测结果相差较大。考虑到总量预测可以从大体上把握城乡建设用地总发展趋势，分类预测考虑了人口、GDP、城镇化水平等多种因素且与国家标准相一致，所以取两种预测方法的平均值。如表7，预计城乡建设用地总量2015年为3 652.22 hm 2 在2010年基础上增长81.93 hm 2 ；2020年为3 834.25 hm 2 ，在2010年基础上增长263.96 hm 2 。
3.4赞皇县城乡建设用地结构优化
随着经济增长和城镇化、工业化进程加快，农村人口减少和农村居民点用地集约化水平的提高，农村居民点用地将有较大幅度的减少[4]。城镇工矿用地与农村居民点用地将从2010年占城乡建设用地总量的18.32%、81.68%，调整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城镇工矿用地所占比重将得到很大提升，表明以新农村建设为基础的城乡建设用地结构将得到优化。
在推进城乡统筹发展、控制城乡建设用地规模、加大新农村建设力度的现实条件下，逐步实施城镇用地增加和农村居民点用地减少的挂钩[5]。经测算并考虑各种因素，确定赞皇县统筹城乡居民点用地为：2010～2020年间，城镇工矿用地增加1 225.05hm 2 ，农村居民点用地减少961.09 hm 2 ，即城镇工矿用地增加与农村居民点用地缩减的挂钩比例为1.3∶1。
4赞皇县城乡建设用地结构优化的建议与措施
4.1科学编制土地利用总体规划
规划是建设的龙头，土地利用结构优化需要科学合理的土地规划作为指导[6]。土地利用规划要力求科学性。首先根据对赞皇县城乡建设用地情况的分析和预测，确定城乡建设用地规模和基础设施用地的总量控制指标和相应的分类用地控制指标，并注意留有一定的弹性，为城镇的发展留有一定余地。其次，建立城乡用地集约利用评估体系，对新增加的城乡建设用地及工矿、基础设施等非农建设用地制定相应政策，引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地空间，尽量少占耕地。第三，土地利用与社会经济相适应，根据各自不同的特点进行产业结构布局，发挥不同乡镇的特点，达到乡镇间的互补，促进经济社会的良好发展。
4.2改革土地管理体制，统一城乡土地市场
严格土地管理，完善土地制度，是确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。伴随着赞皇县城镇化进程的快速推进，近年来有的城镇出现了农村土地自发（或隐性）变为建设用地并进入市场流通的现象，使耕地保护受到威胁，土地市场受到冲击，对城镇化的健康有序推进极为不利。必须把农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道[7]，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管制的前提下，允许农村土地流转，统一城乡土地市场。农村住宅用地制度必须与农村社区建设相适应；必须打通城乡住宅用地市场，解决农民多余宅基地和多余房屋的合理流转问题，提高宅基地和农村房屋的利用率。
4.3推进农村居民点整理，完善“城乡挂钩”政策
赞皇县农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用率低。实施农村居民点整理，有利于推动村庄搬迁改造，改善村民生活环境。赞皇县逐渐进入经济的快速发展时期，对建设用地的需求越来越大，人地矛盾突出。实施“挂钩”政策，运用经济手段对农村建设用地进行整理[8]，通过将利用不合理和废弃闲置的农村建设用地整理为耕地，既适度减少农村建设用地，使其转化为耕地，又可以争取更多的建设用地指标。
4.4加快土地信息系统的建设，实现土地管理科学化
土地利用是一个随时空变化而变化的动态过程[9]。为适应土地管理的要求，要逐步实现土地管理的科学化、信息化。建立赞皇县土地信息管理系统，对土地利用进行动态监测，及时了解土地信息的变化情况并进行调控和管理，确保土地管理的实时、高效，为土地结构优化提供技术支持。
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关键词：城乡建设用地；增减挂钩；规划选址
中图分类号： F291 文献标识码： A
引言
随着社会的发展，国家针对出现的城乡建设用地矛盾问题出台了城乡建设用地增减挂钩宏观政策具有重要的理论和现实意义，不仅能够大力推进经济建设的进一步发展，也能提高我国城镇化进程的节奏，同时有利于实现“保持耕地总量动态平衡”这一目标和加快我国新农村建设的步伐。
1、城乡建设用地增减挂钩概念
城乡建设用地增减挂钩是指进行城乡建设的时候用地的增加和农村居民用地的减少他们之间的一种关系。到目前为止，我国已经制定了相关城市建设用地的规定，即根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)规定，对城乡建设用地增减挂钩主要是依据土地利用总体规划，将若干个拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成一个建新拆旧项目区(以下简称项目区），并采取相应的措施对土地进行新建和整理复垦，在确保项目区内各类土地面积达到平衡的状态，最终能够使得耕地有效面积得到很大的增加，从而使得耕地的质量得到提高，节约集约利用建设用地，更好的实现城乡用地布局合理。
2、城乡建设用地增减挂钩的原则
城乡建设用地增减挂钩的指导基础是科学的发展观，从保护耕地、保护农民的合法权益为根本出发点，使得农村、农民的生产以及生活条件在很大程度上得到提高，统筹城乡发展目标，将用地结构进行优化以及对布局进行调整作为重点。那么实现城乡建设用地增减挂钩要坚持以下原则：
①合理规划和统筹相关工作，合理优化城乡用地，优化布局，最大程度上实现土地节约化，同时促进城乡土地利用协调发展。
②建新拆旧规模主要的目标是以挂钩周转指标安排项目区作为建设，对实施进度进行相应的调控，对计划目标进行考核。
③项目区实施是整个部分的重点，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，保证项目能够进入正常实施后，逐渐的使耕地有效面积得到增加，从而使得耕地质量得到很大的提高，但是要保证建设用地总量没有突破原有规模。
④因地制宜，对其进行统筹的安排。
⑤维护人民群众的利益。
⑥促进城乡经济的协调发展，坚持以工带农，以城带乡的发展道路。
3、城乡建设用地增减挂钩存在的问题
3.1、对挂钩政策的认识存在偏差
主要是从两个方面存在着偏差，一方面是一些地方将增减挂钩工作的重视度不够，只认为其是增加城镇建设用地指标的一种方式方法，在城乡一体化发展和建设新农村的具体统筹上存在着很大的误区。或者是对于周转指标的关注度过高，期望值过大，就存在只是片面的进行周转指标的争取。而另外一个方面是工作没有按照相关的标准和要求进行，造成了各地村镇建设规划滞后，从而使得增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划存在很多的问题，衔接不够。进行试点工作的时候，对于当地农民就业、产业的发展以及建设新农村的工作的相应工作都没有做好，不能更好的推进整体的发展。
3.2、城乡二元结构导致利益偏向城市
城乡建设用地增减挂钩的主要内容是将城市建新区与农村拆旧区整合在一起形成一个总的项目区，项目区内的耕地不发生变化作为前提，使得城市建设用地的供给可以大幅度的增加。从我国城乡发展状况看，我国的政策倾向主要存在着偏向城市。从而使得进行项目实施的时候，地方政府更注重城市利益的保护，违背了城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷，加上对农村利益的侵犯，因此很难实施增减挂钩项目，并给社会造成不稳定因素。
4、城乡建设用地增减挂钩选址方案
4.1、城乡建设用地增减挂钩拆旧供给区域时序分析
农村建设用地级差指数分析土地的肥沃程度对农业用地的影响较大，但对于建设用地的影响较小，因此可以忽略土地肥沃程度对于建设用地级差地租的影响，但是好的区位条件能够为经济建设带来较大的贡献，所以应该将区位条件定为影响建设用地级差地租的主要因素。一般而言级差地租高的区域，其区位条件较好，如区位条件好的区域主要用于能够获得较高经济收益的商业、区位条件差的主要用于农业用地。因而，级差地租在一定程度上能够客观表征已经利用的农村建设用地的经济条件和区位条件。因此可以从区位条件、经济条件、农户意愿以及社会环境等四方面构建指标体系计算农村建设用地级差地租指数。其中选取到县城中心的距离、交通通达度以及邻近斑块数以表征农村建设用地的区位条件，选取投资强度、财政收入、城市化率以及人均收入作为表征农村建设用地经济状况的指标，选取愿意参与城乡建设用地增减挂钩农户比例作为代表农户意愿的指标，选取教育水平和刑事案件发案率作为表征社会环境的指标。采用层次分析法得到各指标的权重，继而通过综合评价模型计算各乡镇农村建设用地级差地租指数。
4.2、城镇建设用地需求区域时序分析
城市化进程中，城镇建设用地规模的扩大必须是质和量的同时提高，即在投入中要避免盲目扩大城镇建设用地规模，而应该将资本、人力、土地等投入资源按恰当比例投入以获得合理的预期产出，走理性的发展道路，避免不必要的重复投资。城镇建设用地需求区域的时空排序一定是在研究区域中土地利用效率较高、资源环境容量大、发展需求旺盛的区域的基础上进行的，同时在城乡建设用地总量保持不变的前提条件下，可以将农村建设用地拆旧形成的指标优先使用到城镇建设用地供需矛盾突出且城镇建设用地效率较高的区域，以理性扩大城镇建设用地的规模。
4.3、城乡建设用地增减挂钩选址方案确定
城镇建设用地需求区域和农村建设用地拆旧区域的时序安排，本着统筹规划、优化配置，突出重点，分步实施;实施城乡建设用地要本着使成本最小化，让项目区内的群众能够享有更方便和舒适的生活和生产环境的基本原则，把城乡建设用地增减挂钩在所开展的区域内分为近期、中期和远期的阶段进行规划。对于拆旧供给区域的近期规划乡镇，根据相关数据的计算结果拟选取具有较大的整理潜力，并且具有方便开展拆旧整理复垦条件、农户拆旧的意愿较为强烈的地区，具有特色农业优势、存在较大整理潜力、耗费工程量和工程成本较低、投资强度较弱的区域选定作为城乡建设用地增减挂钩规划的近期拆旧区，主要用将空心村和危房进行改造的模式开展拆旧整理。选取几个乡镇作为城乡建设用地增减挂钩规划中期拆旧区域，因为这些乡镇是全县所有乡镇中以农业用地为主，并且经济基础较好、能够释放较大农村建设用地整理潜力的乡镇，在这些乡镇中，可采用片区化的整理模式，把空心村改造、迁村并点作为整理的重点在规划中期进行。最后选择几个重要的城镇作为规划远期的乡镇，需要注意的是通过走访调查了解这些乡镇的农户的参与城乡建设用地增减挂钩的规划的意愿，并且根据居民点的具体状况紧张整改，即使不能在规划近期和中期将这些乡镇作为拆旧区域，也应该考虑在远期将其纳入规划中。
5、政策措施
5.1、行政措施
1）、统一思想，加强领导；2）科学规划，分步实施；3）分类指导，完善政策；4）注重环保，保护传统；
5.2、经济措施
1）建立多元化融资渠道；2）试行农村建设用地整理股份机制；3）激励农村居民的搬迁意愿
5.3、技术措施
1）监督规划的贯彻实施；2）合理估算农村建设用地价格；3）推行先进的方法和技术手段
结束语
城乡建设用地增减挂钩的推行，有利于满足我国建设用地的需要，同时，也很好地保护了现有耕地。
参考文献
[关键词]建设用地；增减挂钩；对策措施
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0213-01
当前，我国城乡建设用地需求不断增加、土地供给不断减少，土地供给矛盾日益突出，与此同时，伴随着城镇化进程加快，越来越多的农村居民进城居住，农村“空心村”等不断增加，通过迁村并点或整村搬迁的方式腾出土地进行复垦，结余土地指标用于建设用地供应的方法应运而生，城乡建设用地增减挂钩就是其中之一。为确保项目实施顺利推进，需要对其可行性及对策措施等进行探究。
1 实施城乡建设用地增减挂钩的背景
我国人多地少特别是东部沿海地区建设用地与经济发展需求矛盾突出，人口众多与耕地相对较少矛盾突出，坚守18亿亩耕地红线是我国的一项基本国策。但在当前经济社会发展和城镇化推进中，建设用地需求较多，通过实施城乡建设用地增减挂钩，既可以提供耕地保护的动力、增加农民增收渠道，又可以为经济发展提供必要的土地资源。从其发展背景看，既有城镇化加快推进、建设用地需求增加的因素，更重要的因素则来自农村：农村居住点布局散乱，人均居住占用土地面积较大，特别是农村宅基地分配使用缺乏统一标准，空余宅基地较多，在外出务工人员增多的情况下，“空心村”较多，村民居住条件较差。
2 推进城乡建设用地增减挂钩政策实施
2.1 城乡建设用地增减挂钩项目实施的对策措施
城乡建设用地增减挂的实施利国利民，但项目具体实施中涉及众多工作，需要采取相应的措施予以推进。一是加强组织领导，加快协调推进。项目实施必须坚持党委领导、政府主导，国土及有关部门联合推动，基层乡镇负责实施的方式进行，要整合部门资源形成工作推进机构，在乡镇成立专门的项目指挥部，在具体实施村庄形成工作小组，对资金、规划等情况进行监督评价，加强政策制定和宣传、面积测量及认定、拆迁补偿协议签订等关键环节的组织领导，形成高效运转协调的工作机制。
二是坚持科学规划，突出项目实效。项目实施成效如何，关键是规划制定是否科学合理、符合实际。为此，要在正式实施前，组织有关基层镇街对辖区土地状况、新增土地潜力等进行摸底，对辖区内农民分布状况进行全面把握，在科学测算的基础上编制完善规划。安置区建设要统筹考虑居民需求和经济能力，在坚持集中居住、节约用地的基础上，设计不同档次和层次的户型，特别是在安置区选址、安置房建设标准、拆迁补偿办法等工作环节，要全面征求群众意愿，并按照民主化流程，在经过村民大会等讨论程序后再予以公布实施。
三是强化考核监管，维护群众利益。城乡建设用地增减挂钩项目实施中，各项工作都关系到群众切身利益，且涉及到众多资金等问题，必须制定出台切实可行的考核激励和监督管理办法，坚决杜绝项目实施中的各类“跑冒滴漏”问题。考核监督和管理办法要及时予以公布，让群众有全面了解，确保通过正确引导，使项目实施全程都依法依规实施，保障群众权益不受损害。要加强源头控制，在项目审批中就要对项目区基本情况、土地和资金平衡测算情况、投融资操作方式、实施步骤以及群众意愿情况进行全面把握，在群众意愿达到一定比例后才予以审批。项目审批后，国土部门要与基层乡镇等单位联合有资质的规划设计公司制定完善土地整治实施方案和规划，并逐级向上级部门报备审批。
四是搭建操作平台，规范运行流程。要坚持政府主导、市场化运作的方式进行项目操作，由政府部门成立投融资建设公司负责项目资金和建设等工作。投融资公司作为特许经营主体，要通过贷款抵押等方式融资，并通过项目招标等方式确定安置房建设主体单位，后期可通过项目结余指标获取政府资金用于贷款利息偿还或项目建设。在项目实施全过程，都要按照规范流程操作，村民与村委会、村委会与镇街以及村委会与投融资公司、镇街与投融资公司等都要签订协议，规范各项目实施主体的责任和义务。在安置房建设中，要坚持从施工设计单位、施工材料等全部内容都要公开招标，严格按照与村民协议标准建设，确保工程质量、按时交房。
五是上下互动协调，统筹各方实施。要加强相关部门以及镇街、村居与有关部门之间的沟通联系，确保项目全过程都相互配合、协调推进。特别是在实施中要注意把握好政策实施与村民利益的最佳结合点，严格土地复垦验收、安置房建设验收等标准，确保实现项目实施效益最大化。
2.2 城乡建设用地增减挂钩项目实施中存在的问题及建议
城乡建设用地增减挂钩项目具有诸多社会效益，但现阶段实施中依然存在一些问题：农民集中居住后生活方式发生改变，无法延续传统生活方式，对居民生活造成一定影响；生活方式改变又会影响传统的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脱离了土地，如果不能及时开拓增收渠道，容易降低村民收入。
针对上述问题，在项目实施中要坚持慎重原则，提出如下建议：一要切实维护群众利益。项目实施利国利民，但具体到项目区居民，就是要尊重居民意愿、维护群众利益，在居民全部通过或达到一定比例后，才对项目予以审批、组织实施。在项目实施前要统筹考虑好居民增收渠道、乡土民俗文化保留、生态环保等问题，切忌不顾实际的盲目开展项目，目实施后获取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原则，让农民收益。二要及时保质保量完成项目。项目规划审批通过后，要严格按照实施方案和规划，按有关实施办法予以推进，确保按时保质保量完成。对复垦土地要严格标准，统筹规划好道路、灌溉水源等配套设施，确保建设为高标准农田，为农业规模化经营创造条件。三要坚持因地制宜推进项目。项目实施中要坚持个性化原则，在安置区建设、集中居住后居民增收等都要立足项目区优势和长处，积极引进乡村旅游企业、农产品加工流通企业和种养大户等，实现土地复垦后的集中规模化高效实用，坚决避免千村一面、土地粗放滥用等问题，真正做到让居民事前同意、事中顺心、事后满意。
3 结论
综上所述，随着当前城乡建设用地供需矛盾日益突出，针对当前农村土地使用现状，在适宜地区实施增减挂钩、土地整治复垦具有相当的比较效益，对项目实施流程进行研究，有利于提升项目实施水平，进一步提升项目实施效益。
参考文献
关键词：丰县；城乡建设；增减挂钩
中图分类号：D922.35 文献标识码：A文章编号：
在城乡建设中，用地增减挂钩是缓解城镇建设用地供需矛盾的有效手段，同时也是促进节约集约用地的重要举措。丰县城乡建设中各级领导要求相关部门要明确工程完成的任务节点，探索创新机制，加大督查力度，确保完成各项增减挂钩工程稳步快速推进。但在取得一定成绩的同时，同时也存在着群众利益保障需进一步加强、增减挂钩专项规划层次不高，运作机制不完善等一系列问题。
1 丰县城乡建设用地增减挂钩政策运行情况
丰县自开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，各镇、各单位工作热情很高，进展很快。丰县增减挂钩工作概况：已通过省、市验收了2007、2008、2009、2010年度增减挂钩项目53个，总规模3617.7亩，实现新增耕地3537.73亩，包括村庄搬迁项目34个，面积2596.3亩，工矿废弃地复垦项目19个，面积1021.4亩。其中：2007年度增减挂钩项目7个，总规模324.64亩，新增耕地面积294.56亩；2008年度增减挂钩项目7个，总规模575.95亩，新增耕地面积545.78亩；2009年度增减挂钩项目10个，总规模316.11亩，新增耕地面积309.39亩；2010年度增减挂钩项目29个，总规模2401亩，新增耕地面积2388亩。2012年度增减挂钩项目入库17个，总规模43.7132亩，规划新增耕地43.7132亩，待省市验收。
丰县通过开展城乡建设用地增减挂钩，总体取得了显著效果：通过统筹城乡发展规划，拆旧建新，积极引导农民集中居住，改造空心村，建设节地型住宅；加快了地方的新农村建设，改善了农民的生活环境，促进了土地的集约化利用。然而，丰县在执行城乡建设用地增减挂钩政策中也暴露了不少问题。
2 丰县用地增减挂钩政策执行中存在的问题
2.1 农民合法权益得不到保障，土地纠纷不断
虽然丰县在执行用地增减挂钩政策中，农民得到了部分好处，但从总体来看，农民的合法权益没有得到保护，土地纠纷不断。这主要体现在：一是补偿标准与农民期望值差距较大。在宅基地补偿中只按照部分符合标准的宅基地进行统一的补偿，超出部分不予补偿，这样就导致了农民对补偿新宅面积的不理解和不认可。二是农民很少有参与权。在补偿重建过程中，绝大部分农民属于被动置换宅基地。三是部分较为发达镇村，农民并居举措导致了农民生活不便，生活成本增加，违背农民意愿等问题。
2.2 存在法律和政策上的缺失
在丰县城乡建设用地增减挂钩工作中体现的法律和政策的缺失，主要表现在宅基地产权问题上。由于没有一个完善的、单一的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的流转制度和产权问题等深层次方面的相关政策很少，导致了在宅基地管理上形成了政策上的真空层。在涉及旧城镇改造方面，虽然出台了一些关于城镇改造的相关文件，但由于旧镇改造中收费项目繁多，审批复杂，目前的政策无法覆盖[1]。
2.3 复垦的耕地质量差，难以保证耕地占补平衡
在开展用地增减挂钩工作中，会出现夸大土地整理指标，造成耕地占补难以平衡问题。为了争取更多的建设用地指标，不切实际地夸大用地整理指标。如对项目区内农村建设用地进行重复性的整理开发，甚至将不能复垦为耕地的土地作为挂钩指标上报，浪费了人力、物力和财力，加重了地方农民负担[2]。
3 完善增减挂钩政策的建议
3.1保障农民合法权益，明晰土地产权
为了在工作中，切实保障农民合法权益，首先要给以农民实惠，注重改善农民的生活、生产条件，保证农民的生存质量部会降低；其次不得侵犯农民的产权，充分尊重土地所有者的权益；第三，加大宣传力度，使农民认识到土地整理工作的意义，保证整理项目的透明和公开，接收农民的监督[3]。
3.2 引入市场化运作机制，采取多种因地制宜的整理模式
农村建设用地整理的模式大致可以分为两部分：一是资金筹措模式，这种模式主要有：村集体自主型、市场主导型、政府主导型等。二是村民居住的安置模式，这种模式主要有：不离土不离乡方式、离土不离乡方式、理想力图方式等。农村建设用地整理是一项动态的过程，一方面，对于条件适合的区域，要对整理模式进行市场化运作；另一方面，要学习一些典型模式的经验，同时要因地制宜，探索并创新一些新模式。
3.3 指标置换要“双挂钩”
在农村建设用地整理时需注重复垦耕地的质量，同时要建立好耕地质量评价体系，从而完善耕地质量评价体系，科学评价，合理运作，做到建设用地指标和复垦耕地的矢量、数量“双挂钩”。要在规定的期限内整理复垦出相应面积的耕地，完成已经使用的建设用地周转指标的置换归还，可以采取先安排部分挂钩周转指标，并允许在复垦耕地前进行使用[4]。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用。
4 结语
自丰县开展城乡建设有地增减挂钩工作以来，各单位高度重视，制定方案、创新机制，增减挂钩工作取得了阶段性成效；有效地解决了土地供需矛盾，拓展了用地空间；改善了农民生产生活条件，城乡发展环境逐步优化；土地复垦步伐明显加快，万顷良田建设工程稳步推进。丰县城乡建设用地增减挂钩工作，涉及到多个部门，牵扯到各方面的利益，各相关单位要强化政府主导作用，要科学编制增减挂钩年度实施计划，进一步规划操作模式，全面实行“先拆后建”模式，在增减挂钩复垦项目实施前落实安置补偿措施，保障安置用地，创新市场化运作机制，要切实维护好群众的合法权益，拆旧建新规划方案、新居分配和旧房评估要充分听取群众意见，尊重群众的知情权和参与权，办事情办好，让人民真正受益，从城乡建设用地增减挂钩工作中得到实惠。
参考文献
[1] 李旺君，王雷. 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009，(10):67.
[2] 王朋英. 关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J]. 国土资源科技管理，2007，(6)：154.
一、“两规”协调主要问题辨析
1.1 研究对象
本次研究广义的对象为土地利用总体规划和城乡总体规划（本文统称为“两规”）。
本次研究具体的对象为《峡口镇土地利用总体规划》和《峡口镇城镇总体规划》，研究的重点为峡口镇“两规”之间的衔接与协调。
1.2 “两规”异同点
1.2.1 “两规”的差异
“两规”分属土地行政管理部门和城乡规划行政主管部门负责组织其编制和实施管理。这两个行政部门基于其行使职能的需求，形成了各自独立的规划技术标准体系、编制技术和实施途径。“两规”主要在功能界定、具体内容、标准体系和行政权力这四方面存在差异。
1.2.2 “两规”的共同特征
“两规”出了在以上四点存在明显差异外，在“两规”的刚性与弹性、基础性与地域性、阶段性与长期性等三方面存在明显的共同特征。
1.3 “两规”矛盾与负面效应
由于“两规”各自存在的差异较大，使得“两规”在实际操作实施中彼此存在矛盾，也造成了土地资源的粗放与浪费、耕地质量和数量得不到保障、城镇建设空间发展无序、政策严肃性得不到保障以及生态环境的严重破坏等一系列负面的影响。
1.4 “两规”的求同趋势
近年来，“两规”在编制部门合作、用地分类标准调整和技术体系衔接方面存在一些求同的趋势。也为日后“两规”充分的衔接奠定了基础。
二、“两规”协调实施评价和协调机制
2.1 “两规”协调的要素
2.1.1 “两规”协调的边界
“两规”协调的重点在于确定好规划的边界范围。村镇居住空间与城市地区的差异之处在于：以生态空间为基底，建成区作为斑块分散分布其中，镇建设用地与外部生态环境互为依托。镇总体规划指导镇建设用地空间内部结构和布局，镇土地利用总体规划指导镇建设用地空间与生态空间的有机协调。
2.1.2 “两规”协调的时间节点
“两规”协调的时间节点贯穿于“两规”编制和实施的整个过程。首先，进行“两规”发展规模、用地布局和建设时序等核心内容的专题研究报告；其次，依据研究报告成果指导编制“两规”；最后，通过研究报告建议的协调机制来指导具体城镇建设中涉及“两规”交叉的实施操作。
2.1.3 “两规”协调的时空关系
“两规”协调的核心内容随着时间、空间的变化而改变。镇总体规划的约束效力主要集中在镇区建成区并向逐渐减弱，镇土地利用总体规划的约束效力则主要集中在农村地区并向镇区方向逐渐减弱。随着时空的推移，城镇建设用地的扩大，镇总体规划的约束效力范围逐渐扩大，镇土地利用总体规划约束效力范围则逐渐减小。
2.2“两规”协调的层面
2.2.1 行政层面协调
由于“两规”有共同的规划对象，所以在具体城乡建设活动中土地行政主管部门和规划行政主管部门有交叉和共同作用的职权，应从“两规”的规划编制开始做好衔接工作，以便在规划实施中能更好的配合。
2.2.2 法律法规层面协调
“两规”虽然分属两个不同部门，但两者各自的法律法规均属于国家主干法法律体系。在各自规划编制中应共同遵守《土地管理法》和《城乡规划法》，对其他各自的法规规章也应该积极衔接。
2.2.3 技术层面协调
“两规”技术层面协调包括基础数据统一、规划技术平台的对接。如今，“两规”技术软件之间已经实现对接，主要是ArcGIS和AutoCAD间的文件转换。通过“转出”功能，或者“通用转换器”工具，将用地边界图、空间管制边界、规划建设用地分类图等土地利用规划图的GIS文件转换为CAD文件，也可以通过“导入”功能，将城镇总体规划图导入到GIS，进行比对分析。
三、峡口镇“两规”协调规划方案
3.1 城镇规模预测
相对于峡口镇土地利用总体规划，峡口镇城镇总体规划人口规模预测基础数据更完善、方法更妥当，人口规模预测较为准确，且有省级中心城镇人口适宜规模这项硬性指标的校核，所以本研究将沿用峡口镇城镇总体规划预测的人口规模，即近期镇区和镇域人口规模分别为3万、5万，远期镇区和镇域人口规模分别为6万、7万人。
3.2 城镇建设用地发展方向和用地选择
上一轮城镇总体规划根据自然条件、人工环境、规划及政策性因素等多个方面进行考虑，对用地条件、区域基础设施建设状况、现状城镇发展条件、产业发展基础等进行综合分析，明确了峡口镇今后的发展方向。确定为峡口镇区近期宜向南、西发展，远期宜跨江向北发展。
本研究坚持了原总体规划大致的发展方向并作出微调，确定峡口镇今后发展方向为近、远期宜向西、向南发展，远景可以考虑跨江向北发展。
3.3 “两规”协调规划思路
坚持和优化城镇总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大基础设施安排，并以此为指导，坚决执行上级政府下达的土地利用总体规划指标，并以此为载体，同步实现规划建设用地和基本农田任务的落实。
在此基础上，分两个层面展开规划编制和实施操作工作，通过“结构化”处理，形成导向化方案，指导“两规”协调；通过“精细化”处理，形成操作化方案，指导近期操作部署工作。同时，对原有峡口镇“两规”提出优化提升建议，并依托土地利用总体规划动态管理和评估机制，优化规划体系框架，建立“两规”阶段性协调机制，实现“两规”的阶段性动态平衡。
3.4 “两规”协调规划方案
3.4.1 导向化方案
（一）土地利用空间的“结构”控制
如前文所述，“两规”在工作内容上各有侧重，本研究将“两规”分别侧重的要素进行提炼，对土地利用进行“结构化”处理，形成城乡建设用地、耕地、园地、林地、水域等用地，在图纸上以面状结构表达，确保城乡土地利用空间规模适宜、结构合理，并且对“两规”的后续修编有指导作用。
（二）土地利用空间的分类管制
本研究在导向化方案阶段引入空间管制概念，以加强对城乡用地的分类管制，实现空间与资源、环境协调，在原来划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界的基础上，增加划定城乡建设用地弹性边界，对应“一类有条件建设区”和“二类有条件建设区”。将用地空间划分为 “允许建设区”、“一类有条件建设区”、“二类有条件建设区”、“限制建设区”和“禁止建设区”五类。
3.4.2 操作化方案
（一）“三线一点”的操作化方案
“两规”协调的指导操作性方案体现为“三线一点”的控制和落实，是提高“两规”协调操作性、保证各自实施有效性的关键内容之一。
“三线”的控制包括规划建设用地控制线、产业区块控制线和基本农田保护控制线。其中，产业区块控制线和基本农田保护线是城镇总体规划和土地利用总体规划分别重点关注而需要进行确定的控制线。
（二）“三点一线”的控制要求
“三线”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根据各控制线实际运行要求，分别实行刚性管制，远期由于发展条件可能发生变化，只提出弹性控制的要求。“一点”的落实是指近期重点项目选址的建议。
3.5 “两规”协调实施保障和工作方法
为了使“两规”在修编阶段到具体实施阶段能充分协调，减少两者矛盾带来的负面影响，应在工作方法上进一步明确“两规”空间职权范围，建立“两规”动态修改机制，完善“两规”利益补偿机制，以便“两规”在全阶段的实现充分对接，推动城乡建设有序发展。
四、相关用地指标研究
城乡建设用地作为约束性指标，强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。其规模在江山市土地利用总体规划和峡口镇土地利用总体规划中进行了明确的控制。我们在满足城乡建设用地规模控制的前提下，对能够调整用地指标和新增用地指标的相关政策进行梳理研究。
（1）对返回地指标的产生与使用，衢州市的政策与江山市的相关政策。返回地指标作为国家征用农村集体土地而返还农村用于二三产建设的用地指标，该指标由征地项目产生，指标落实到村里，指标的具体定量可以有江山市政府制定方案，具有较高的机动性。
（2）对于用地指标整理，主要研究批而未供用地，在建设用地面积不增加，农用地面积不减少，耕地实现占补平衡的前提下，将某一经合法批准的地块的建设用地计划指标调整区位到另一地块使用的行为。这个方面主要是调整用地空间分布，异地盘活用地指标，使得土地利用总体规划和城镇总体规划在空间布局上更加协调，在建设时序上更加统一。
（3）土地流转指标主要是由于农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩等相关政策产生，是在城乡建设用地规模总量不变的条件下，通过农村土地综合整治而产生的新增指标。
【关键词】 城乡建设用地；结构；布局
1、引言
随着我国城市化进程的向前发展，越来越多的建设用地供需问题出现在人们眼前。特别是近十几年来，我国日益发展的经济，人们生活水平的提高，对各项建设的需求增加，使得耕地面积日益减少。城市对土地的大量需求与乡村大部分住宅闲置形成了极大矛盾，必须优化城乡建设用地，减少土地利用的不合理性，实现社会效益、经济效益和生态环境效益的良性结合，统筹城乡发展。
2、城乡建设用地概念和土地结构、布局
2.1 城乡建设用地
城乡建设用地是为人们提供生产生活的必要场所，具有相对集聚的特点，且分布呈现面状，主要可分为城镇、农村居民点、独立工矿三类。
（1）城镇用地
城镇用地指的是建设城乡使用的土地和关系着城镇居民衣食住行相关的用地，如居民的居住、生产、出行、休闲、医疗、教育等的用地。在用地范畴上，城镇用地包括当前土地分类中的城镇用地和一些开发区、工业园区等部分独立的工矿用地。
（2）农村居民点用地
农村居民点用地主要是构成农村人居环境要素的用地，包括的用地类型有独立工矿用地，具有较强的居住相容性，还包括土地分类系统中的农村居民点用地。
（3）独立工矿用地
独立工矿用地则是不具有居住相容性的，不适合城镇、乡村居民居住的工业用地，如一些垃圾处理填埋场、仓储场所、采掘业用地、生产企业生产易燃易爆、有污染的用地等。
2.2 土地结构和布局
土地规划是对一定区域内的土地进行未来发展的预先安排和计划。在时空上，基于土地的自然历史特性、区域社会经济发展特点而进行的土地资源的分配和土地的综合利用，使土地更具经济价值。
土地利用结构是按照一定的构成方式将各种土地进行集合安排。
土地利用布局是再次分布土地利用，是土地规划实现的结果。土地的合理布局有利于促进区域经济发展、发挥区域优势、综合利用土地资源，实现土地的优化保护和社会的经济发展。
3、目前城乡建设用地结构和布局存在的问题
（1）农村用地减少，城镇快速扩张建设用地，耕地面积急剧减少。在快速发展的城市化下，不断有更多的土地投入建设开发中，城镇规模变大。大部分的城市在扩大发展中采取的是外延式发展模式，占用的土地基本是地势平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈发激化了我国的人地矛盾。城市快速增长的建设用地大大超过了人口的增长速度，使得人与建设处于不平衡状态。
（2）城市土地产出率低，配置不合理。城市土地利用的结构和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工业用地，分布的企业特点是技术水平低、规模小、经济效益差，使得土地存在隐性浪费现象。城市中分布的绿地、广场较少，任阔比例与城市规模不协调，不利于发挥城市总体功能。农用土地在经济影响下变为了非农用土地，打乱了土地资源的综合利用，降低了土地利用效率。
（3）乡村、镇等的建设用地的结构和布局散乱，存在严重的粗放利用现象。目前我国乡村、镇的建设土地总量是城市建设用地总量的几倍，但却不能直接进行城市化建设和工业化建设。
（4）城市用地紧张，城市人均建设用地不足，城市各项用地功能不能得到有效发展。我国人口多，土地少，没有充足的土地后备资源，城市人均用地偏少，使得城市人口过度密集，造成生活质量和生态环境质量下降。为了满足更多的人口需求，往往出现建筑的人为增高，建筑容积率提高等现象。
（5）居住用地趋向郊区化，郊区开发加快，各产业增长迅猛，但人均生活用地依旧不足。在城市市区建设用地限制下，和郊区的快速发展，道路和基础设施的完善，人们生活观念的改变和交通的便捷，使得人们朝着环境更加优美的郊区进发，居住用地日趋合理化，但人均居住土地还是较少。
4、城乡建设用地结构和布局的优化对策
优化城乡建设用地结构和布局，就是研究区域土地资源的自身特性并进行适宜性评价，从而合理安排区域内的各种建设用地数量和合理布局区域内的各种建设用的空间结构，实现建设用地利用的最大社会效益、经济效益和生态效益，并使区域土地资源满足可持续发展要求。
4.1 加强政策的宏观调控力度
优化城乡建设用地结构和布局，首先必须节约集约土地，提高土地的利用率，确保土地的可持续发展。
（1）建设用地指标实施“双控”制度，对建设用地的预审要认真、严格执行，并提高建设用地的审批管理强度，根据土地出让合同条例，对违约加强责任追究；建立健全项目用地准入制度，对新进项目的用地加强管理，并较强现场核实力度和行政执法监督管理，严格各项投资建设情况，防止实际项目建设中圈占和批多少用现象，造成土地违法占用或闲置、浪费，并有效避免土地的投机行为。
（2）建立监控和激励的约束机制。建设用地中的各项项目必须按照合同约定的时间进行竣工和验收土地集约化利用的各项指标，及时落实土地建设过程中的各项土地规模、建设情况、用地位置等情况，及时整改各项为通过验收的项目。验收合格的项目在项目投产后政府给予一定的优惠奖励，对于未通过验收的项目，则没有优惠奖励，以此来约束项目建设用地。
4.2 科学规划并优化建设用地的空间布局
根据不同的地区的人口规模、优势资源条件和经济发展水平，制定合理的、具有针对性的城乡发展思路，有效避免随意发散的发展模式。对那些相对落后的地区的规划可以是撤乡并镇，集约镇的发展，适当给予城镇一定的管理权限和优惠政策，让农民向城镇集中发展。对那些较发达地区的规划可以是合并小城镇，提升各城镇的总体经济地位，让小城镇具有特殊经济职能。城乡科学合理的布局最重要的是抓住城乡具体特点进行特色规划发展，且赋予规划一定的预期性弹性，为之后的发展预留调整空间，根据未来走向及时引导并优化配置小城镇各行业用地。
4.3 调整城乡产业结构，集约化土地资源
镇企业存在技术陈旧、劳动力过剩和资本短缺等矛盾，政府必须积极引导和调整升级产业结构，促进城镇第二、三产业的发展，集中工业园区和商业区，扩大各园区规模，形成协同效益。城乡选择主导产业，必须考虑当地的自然资源特色、当地的环境气候条件等，并结合国家大中型项目建设，保持主导产业具备较好的经济活力。城镇充分发挥极化效应，推进各要素的集聚，合并乡村居住点，优化布局各乡村基地，降低人均用地标准，集约化土地资源。
5、结语
优化城乡建设用地结构和布局，总体目标是在各城镇基础上，充分挖掘城镇用地潜力，加强土地利用的整体规划布局，加强不合理、不规范、废弃闲置土地的利用，从而相应增加城乡建设用地和农用耕地面积，促进土地的可持续发展，提高土地利用效率。
参考文献
[1] 晏涵；左美蓉；韦林利.基于第二次土地大调查下的城乡建设用地结构和布局的背景及意义研究[J].大众科技.2010年04期.
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化
中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04
城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效
近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。
各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。
城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。
1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。
2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。
3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。
4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。
二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险
作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。
1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。
2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。
3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。
4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。
三、科学实施增减挂钩政策的对策建议
1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。
2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。
3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。
4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。
实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。
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参考文献
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关键词非农化；生态价值；估算方法；土地利用转移矩阵；江汉平原
中图分类号F301.24文献标识码A文章编号1002-2104（2013）10-0146-05
土地非农化是经济发展过程中的必然现象，在我国现阶段尤指农用地转变用途，成为居住、交通、工业、服务业等城乡建设用地的过程。这一过程一般会破坏农用地的土壤质地、水分运移、生物群落与表层结构，是一个生态服务功能不断消减的过程。由于城乡建设用地的土壤层不容易复原，土地非农化多不可逆，因而相应的生态服务功能减少或消亡具有永久性[1]。土地非农化虽然在一定程度上提高了土地的经济效益和社会效益，但生态效益损失巨大，可能会导致总效益净减[2]。如果能够辨明这一过程的发生机制，将生态价值纳入土地价值体系并计入征地成本，则有利于从经济机制上防止农用地向建设用地的过度流转。当前鲜有学者深入论及这一重要问题，本文拟对土地非农化生态价值损失过程机制进行理论分析，建立相应的价值损失估算方法，并以湖北江汉平原为例进行案例研究，为我国农地保护政策和征地补偿标准制定提供参考依据。
1农用地非农化生态价值损失机制
第二条市城市规划建设区范围内的各类建设用地变更使用性质，适用本规定。
第三条本规定所称建设用地使用性质，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（）的大类进行分类。
第四条市城乡规划行政主管部门负责本市城市规划建设区内建设用地使用性质变更的管理工作。市国土资源、住房城乡建设、监察等部门按照各自职责协同做好建设用地使用性质变更管理工作。
第五条市城乡规划行政主管部门应严格按照城市总体规划、控制性详细规划确定的建设用地使用性质和要求进行管理，不得擅自变更。
第六条建设单位应当严格按照市城乡规划行政主管部门确定的建设用地使用性质进行开发建设，任何单位和个人不得擅自改变。
第七条满足环境容量要求，符合建设、消防、卫生、文物保护等相关规定，且符合下列条件之一的，可以申请变更规划建设用地使用性质：
（一）国家、省、市的有关政策发生变化的；
（二）城市总体规划、控制性详细规划和专项规划变更或者修编，造成地块开发建设条件发生变化的；
（三）因城市基础设施、公益性公共设施、重大项目建设等原因，导致地块的建设条件发生较大变化的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第八条申请变更建设用地使用性质按以下程序办理：
（一）申请。建设单位向市城乡规划行政主管部门提交变更申请报告和变更方案。变更申请报告包括建设用地基本情况、规划许可情况、变更建设用地使用性质的理由、变更幅度等内容。变更方案包括变更前、变更后的修建性详细规划方案。
（二）受理。符合本规定第七条所列情形之一的，市城乡规划行政主管部门应予受理。
（三）论证。由市城乡规划行政主管部门组织召开专家论证会，对变更的必要性、可行性和科学性进行论证，提出论证意见。
（四）公示。经论证可以变更建设用地使用性质的，由市城乡规划行政主管部门对变更方案进行公示。必要时，组织召开听证会。
（五）报批。市城乡规划行政主管部门应当依法提出变更建议，并附变更申请报告、专家论证意见、公示及听证情况、规划变更方案，报市政府批准。
（六）许可。市政府批准后，市城乡规划行政主管部门应将变更后的建设用地使用性质的情况抄告市国土资源部门，市城乡规划行政主管部门根据市国土资源部门的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或其他有关文件，办理规划许可变更手续。
第九条市城乡规划行政主管部门应严格监督规划的实施，加大执法力度，对在建设过程中擅自改变规划建设用地使用性质的，必须坚决制止，并依法进行处罚。
第十条市住房城乡建设行政主管部门应当根据《建设工程规划许可证》等相关资料核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图施工。
