时间：2023-08-11 17:01:35
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1 种子质量检验机构设置的法律依据
《产品质量法》第二十条第一款第一项规定:从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立。
《种子法》第四十四条第一款规定:农业行政主管部门可委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。
2 法律法规对种子质量检验机构资格的要求
《产品质量法》第十九条规定:产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力,经省级以上人民政府质量监督部门或者其授权的部门考核合格后,方可承担产品质量检测工作。
《种子法》第四十四条第二款规定:承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力,并经省人民政府有关主管部门考核合格。
《计量法》第二十二条规定:为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。
按照《产品质量法》、《种子法》、《计量法》的规定,种子质量检验机构要开展种子质量检验工作,除具备相应检测条件和能力外,必须经省级以上人民政府有关主管部门的考核认定和质量认证,合格后方可开展检测工作。
3 法律法规对种子质量检验人员的资格要求
《种子法》第四十五条规定:种子质量检验机构应当配备种子检验员。种子检验员应当具备以下条件:(一)具有相关专业中专以上文化水平;(二)从事种子检验技术工作三年以上;(三)经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格。
《农作物种子检验员考核管理办法》第二条规定:本办法所称种子检验员是指《种子法》第四十四条和第四十五条规定的种子质量检验机构中从事种子质量检验工作的人员。
由以上法律法规可以看出:经过省级以上人民政府有关部门考核合格的种子质量检验机构中,从事农作物种子质量检验工作的人员,即为种子检验员。
4 法律法规对种子质量检验机构及其工作人员质量要求
《种子法》第六十八条规定:种子质量检验机构出具虚假检验证明的,与种子生产者、销售者承担连带责任;并依法追究种子质量检验机构及其有关责任人的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
《农作物种子检验员考核管理办法》第十五条规定:种子检验员从事种子质量检验技术工作,应当严格执行国家有关法律法规、技术规程和标准,遵守检验机构的有关规定,提供准确、清晰、明确、客观的检验数据。
《农作物种子检验员考核管理办法》第十九条规定:在检验工作中成绩突出的种子检验员,考核管理机关可以给予表彰奖励。种子检验员出具虚假数据或结果的,依法给予行政处分;情节严重的,由考核管理机构取消种子检验员资格,收回种子检验员证。
《农作物种子检验员考核管理办法》第二十四条规定:检验机构应当按照国家标准《农作物种子检验规程》进行检测,保证检验工作科学、公正、准确。
【关键词】 高血压；植物神经功能；动态血压；心率变异性
Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China
【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.
【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation
心率变异性（HRV）是反映心脏自主神经功能的重要指标，自主神经功能正常对维持适当的血压具有重要的意义。为了解高血压病患者自主神经功能及血压的变化规律，为临床治疗提供理论依据，我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者进行同步检测，并对两组患者各参数进行对照分析。现报告如下。
1 资料与方法
1．1 对象 选择符合WHO 1999年诊断标准的原发性高血压患者（观察组）110例作为研究对象，年龄40～76岁，平均年龄（56．6±4．04）岁；其中男72例，女38例。另选110例血压正常者作对照（对照组），年龄43～76岁，平均年龄（55．8±5．32）岁；其中男75例，女35例。两组年龄、性别相比差异无统计学意义。经询问病史、体检、UCG、ECG及实验室检查排除继发性高血压、风心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心电图为窦性心律并除外束支阻滞、Ⅱ度以上房室传导阻滞、病态窦房结综合征患者。所有患者均未用影响HRV的药物。
1．2 方法 ①动态血压测定：采用美国Spacelab 90207无创性动态血压监测仪，受试者处于日常生活状态下，测压间隔时间白天（6：00～22：00）15 min，夜间（22：00～6：00）30 min，如果24 h内有效的监测次数少于应获得次数的80%的患者，则隔日重测。有效血压读数标准：收缩压70～260 mm Hg，舒张压40～150 mm Hg。统计指标包括：24 h平均收缩压、舒张压；白天平均收缩压、舒张压；夜间平均收缩压、舒张压；夜间收缩压、舒张压下降率。②HRV测定：采用美国Centery 3000 Holter 分析系统，所有患者均行3导联（CMV5、V1、CMF）动态心电图检查，各种心律失常及ST-T改变均经过人工校正，剔除非窦性心搏。统计指标有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜间SDNN、LF、HF、LF/HF等。
1．3 统计学方法 所有资料数据均输入计算机，用Microsoft Excel进行处理，计量资料用均数±标准（x±s）表示，采用t检验。
2 结果
2．1 两组动态血压比较 见表1。
2．2 两组HRV比较 见表2。
2．3 高血压组HRV昼夜比较 见表3。
2．4 正常组HRV昼夜比较 见表4。
3 讨论
自主神经功能紊乱和交感神经活性增加在原发性高血压的发病机制中起着重要作用，心率变异性分析是评价交感-副交感神经系统功能及其平衡状态的重要指标。我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者分别进行同步检测，结果发现：观察组动态血压各参数均明显高于对照组（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率变异中各种频率成分的SDNN明显低于对照组（P＜0．01），主要反映迷走神经张力的HF低于对照组（P＜0．05），主要反映交感神经活性的LF高于对照组（P＜0．05），反映交感-迷走神经系统平衡状态的LF/HF比值高于对照组（P＜0．05）。表明高血压病患者交感-迷走神经功能不均衡下降，而交感神经相对兴奋。本组资料中，同步检测的动态血压结果也显示：观察组心率明显高于对照组（P＜0．05～0．01），进一步证明上述结论。
自主神经功能与血压波动有着密切的关系。正常人24 h动态血压曲线呈“双峰双谷”的长柄勺形，昼夜血压有一定节律，即夜间血压较白昼血压下降，下降率＞10%。动态血压的这种昼夜节律变化主要受交感-迷走神经系统的平衡机制影响，高血压病患者自主神经调节系统平衡失调，交感神经活动增加，从而导致血压的正常昼夜节律消失。本资料结果显示：观察组夜间血压下降率减低，与对照组比较，有显著性差异（P＜0．05）。其心率变异性指标中，除SDNN白昼较夜间增高外，其他指标无明显差异。而对照组HRV各指标则与动态血压昼夜节律呈现出良好的相关性变化。
Singh等[1]对119例男性和125例女性患者随访4年后发病的高血压病患者，对与高血压有关因素进行多因素分析发现HRV低频与高血压的发生密切相关，在高血压的早期甚至还没有发生高血压时就已经存在，低频可能参与了原发性高血压的始动因素。陈宝仙等[2]对113例原发性高血压病患者进行48 h动态心电图监测，结果发现，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD与无症状性心肌缺血密切相关。彭应心等[3]在对70例高血压病男性患者的HRV与高血压左室重构关系研究中发现交感与副交感神经的双重损害参与了高血压的左室重构机制，且其损害程度可能伴随左室重构过程的进行而加重。本组资料及相关的研究结果均表明高血压病患者交感、迷走神经功能双重受损，表现为HRV减低和昼夜节律消失。提示临床在治疗上除积极降压外，还应考虑自主神经功能的受损情况，给予相应的处理，才能收到较好的疗效。
参考文献
1 Singh JP．Reducted heart rate variability and new-onset hypertension：insingts into pathogenesis of hypertension．Hypertension,1998,32:293．
按照市场经济发展规律的要求，一方面把政府“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去，另一方面把应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位，促进了政府职能从微观经济事务管理回到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
改革中的问题
虽然，当前公共资源配置市场化改革虽然取得了一定成效，但由于起步较晚，仍存在着一些急需解决的问题。主要表现在：
（一）法律制度还不够健全。一是不全。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，相对比较完善。但其它推行市场化配置较晚的，如森林资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，造成了部门与部门之间、项目与项目之间、领域与领域之间推行不平衡。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》等均未明确规定资源必须以招投标、拍卖、挂牌等程序实现配置；二是不细。当前，尽管出台了一系列法律法规和政策规定，但与之配套的一些实施办法和细则较少。有的制度弹性大，不够规范、全面和系统，一般性要求规定多、强制性的处理规定少，面上要求规定多、可操作性规定少，因而执行中难以避免随机性、盲目性和不稳定性。三是不严。有的不照章办事，有利的就执行，没利的就不执行，失之于宽，失之于软。
（二）管理体制还不够合理。从管理体制上看，目前一些公共资源分散在多个部门管理，缺乏统一的资源管理机构，管理难以形成合力，比如公有房产资源，除国土房产部门、建设部门、机关事务管理部门各自手中集中了一批房产外，还有10多家行政部门拥有自管房产，给规范管理造成困难；还有一些公共资源管理部门不明确、职责不清，无法形成统一管理，统一处置的管理体系，比如公共停车场，有的是地方政府直接管理，有的是下放给街道管理，还有的是企业管理，由于主体不一，很难实行统一招、拍、挂。从管理职责上看，政府内部机构重叠、职能交叉、职责不清等问题突出，以致在对市场的监管中出现部门封锁、条块分割、多头管理、权责脱节以及有利相争无利相推或重审批轻监管等现象；从服务功能上看，公共资源市场化配置的交易平台和信息化管理等硬件设施还不健全。由于体制机制上的不健全，造成政府对公共资源市场化配置仍存在越位、错位、缺位的问题。
（三）监管机制还不够完善。一是对资源收益的监管机制不健全，造成“资源部门化”。有很多行政事业性资产不仅“单位所有”，而且没有完整的产权登记及评估定价，甚至部分行政事业性资产长期体外循环，造成政府无法真正掌控资源的底数。一些单位房产、设备等国有资产的转让、租赁、经营等收入不按规定实行“收支两条线”，而是“自收自用、多收多用”，出现“公共资源部门化，部门资源福利化”的问题。二是对资源评估等中介机构的监管机制不健全，影响了配置过程的规范性。有的通过行贿、送回扣等不正当手段拉业务；有的违规操作，搞低价评估等，造成国有资产流失。三是对运行机制的监管不健全，存在“伪市场化”现象。
职能转变与制度健全
必须通过加快政府职能转变，推进政府在公共资源配置市场化改革中由管制型向服务型转变，为改革的深入推进创造良好环境。一是弱化政府的微观经济管理职能。要最大限度地将由政府承担的企业项目投资、资源配置等职能转移出去，实现政府与企业、市场、社会的合理分工，做到企业能自主经营的，政府不干预；市场能自主调节的，政府不包揽；社会能自主办理的，政府不插手，以弱化政府直接干预市场这只“看得见的手”，强化市场调节这只“看不见的手”，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，依靠市场价格机制，促进资源合理流动，最大限度地实现资源优化配置。二是强化政府宏观调控和服务市场职能。政府直接干预微观经济管理活动的职能弱化后，为防止资源配置“市场失灵”，要强化政策制定、市场建设、宏观调控和社会管理。加强政府自身建设，全面推进政务公开，强化电子政务建设，推进公共服务信息化，提高行政效能；加强资源配置市场建设，健全统一的交易平台、交易规则、信息披露管理，强化对市场的监管，杜绝场外交易；培育和扶持会计、律师和资产评估事务所等经济鉴证类中介机构，引导中介机构规范提供资源配置市场化服务等，以规范市场主体行为，净化资源配置的市场环境。三是整合行政管理机构和职能。要以公共资源配置市场化改革为契机，进一步取消与改革不相适应的行政审批事项，规范保留的行政审批事项。要建立统一的资源管理机构，严格实行国有资产性资源管理“国家所有，分级管理”，确保政府对国有资产性资源的所有权。要加强对资源配置收益的管理，建立资源评估和收益收缴制度，确保资源收益的唯一受益人是政府。要严格执行资源评估和收益制度，确保正确估价、足额上缴，杜绝国有资产流失和资源部门化、部门福利化等现象发生。
制度是否健全和完善是资源配置市场化是否成熟和规范的重要表现。要把制度建设贯穿于资源配置市场化的各个环节，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。对各类资源配置市场化，没有制度的要及时建立，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，做到制度建设进程与市场化进程相适应。要切实提高制度建设的质量，尽可能细化、量化、具体化，增强针对性、实效性和可操作性。一是健全信息公开制度。加快建立和完善信息披露和社会听证制，对需由行政配置的资源，必须先公布信息，必要的可组织社会听证，增强决策透明度，提高决策的民主化、科学化水平。要建立资源登记、公开机制。要求资源掌控部门对所掌握的资源及时登记、定期公开，公开内容应包括现有资源的拥有情况、配置情况等，让社会公众能知情，让监管部门明家底，更有效地实施监管；严格执行出让信息公开制，对由市场配置的资源，有关部门必须按照要求，将资源出让的相关信息，通过各种形式，广泛、及时、准确、规范地向社会公开，最大限度吸引竞争，接受社会监督，切实保障群众享有的知情权、参与权和监督权。二是健全市场竞争机制。凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争，决不允许私下协议出让。对相关的评估、规划、审验、设计、、监理等中介性机构，也必须以市场竞争的方式产生。三是健全招投标管理机制。真正实现行业主管部门与招投标操作单位管办分离，防止“裁判员”、“运动员”集于一身。健全标后跟踪监管制度，建立科学的标后质量考评体系，保证招标质量。
强化监督
将资源配置工作纳入惩治和预防腐败体系建设，加强和改进党内和行政监督，严格执行民主集中制，认真遵循党委和政府的议事规则和决策程序，防止个人或少数人擅自决定资源的配置；建立资源配置责任制，明确各部门分工和职责，加强自上而下的监督；加强人大、政协、派、社会和舆论监督，建立全方位的资源配置监督体系。
第一条为维护国家对矿产资源的所有权,正确实施采矿权有偿使用制度,进一步培育和规范采矿权市场,根据《中华人民共和国矿产资源法》、《省矿产资源管理条例》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》等法律、法规和规章规定，结合本县实际，制定本办法。
第二条采矿权招标拍卖挂牌活动，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第三条本办法所称采矿权有偿出让，是指国土资源部门以招标、拍卖、挂牌、协议等方式向申请人有偿授予采矿权的行为。
其中，采矿权招标、拍卖、挂牌出让由县国土资源局委托县公共资源交易中心组织实施。
第四条本办法所称采矿权招标，是指县公共资源交易中心招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定采矿权中标人的活动。
本办法所称采矿权拍卖，是指县公共资源交易中心拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定采矿权竞得人的活动。
本办法所称采矿权挂牌，是指县公共资源交易中心挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定采矿权竞得人的活动。
本办法所称协议出让，是指法律法规另有规定以及国土资源行政主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的，经上级国土资源行政主管部门同意，县政府批准，可以协议方式出让。
第二章采矿权出让的条件和方式
第五条采矿权出让应具备以下条件：
（一）符合《县矿产资源规划》要求；
（二）符合安全生产、水土保持、环境保护等有关规定；
（三）有经评审通过的地质（调查）报告；
（四）具有与矿产资源储量相适应的开发利用方案；
（五）拟出让矿区范围内政策处理到位，无土地、山林、坟墓、道路等争议纠纷；
（六）采矿权设立经上级国土资源行政主管部门批准。
第六条对符合拟设立采矿权条件的，县国土资源局应会同县安监、林业、公安、水利、环保等部门进行联合踏勘，预先征求相关部门意见，以保证有偿出让顺利实施。
第三章采矿权出让的实施
第一节一般规定
第七条以招标拍卖挂牌方式出让采矿权的，县国土资源局应当编制包括矿区位置、有效期限、矿种、储量、出让方式和采矿权价款等内容的招标拍卖挂牌方案，报县人民政府审定。
第八条县国土资源局应当根据招标拍卖挂牌方案，会同县公共资源交易中心编制招标拍卖挂牌文件。
招标拍卖挂牌文件，应当包括招标拍卖挂牌公告、标书、竞买申请书、报价单、矿产地的地质报告、矿产资源开发利用和矿山生态环境保护要求、成交确认书等。
第九条招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：
（一）国土资源行政主管部门的名称和地址；
（二）出让采矿权的矿种、位置、储量、出让年限、生产规模、矿区范围面积；
（三）拟招标拍卖挂牌的开采矿区的基本情况；
（四）投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法；
（五）获取招标拍卖挂牌文件的办法；
（六）招标拍卖挂牌的时间、地点；
（七）投标或者竞价方式；
（八）确定中标人或者竞得人的标准和方法；
（九）投标、竞买保证金及其缴纳方式和处置方式；
（十）其他需要公告的事项。
第十条采矿权招标拍卖挂牌设有标底、底价的，在招标拍卖挂牌活动结束之前，招标标底、拍卖挂牌底价必须保密，且不得变更。
第十一条采矿权出让价款，由县国土资源局委托有资质评估机构评估，省国土资源厅备案，并根据评估结果和国家产业政策等综合因素集体决策，拟定采矿权出让方案上报县政府审定。
第十二条招拍挂出让矿区所涉及的山林、青苗、坟墓、道路和依附于探矿权采矿权的固定资产及其地上附着物等一系列政策处理，由矿产资源所在地的乡镇人民政府、村民委员会具体负责政策处理，县国土资源局予以配合，并签订相关协议。
第十三条因国家建设或社会公益事业发展的需要，需在出让范围内进行工程建设的。建设单位必须向县国土资源局提出申请，经采矿权人协商后，报县政府同意并报上级国土资源行政主管部门批准，可以变更矿区范围或提前收回采矿权，但应当按照有关规定给予适当补偿。
第十四条委托县公共资源交易中心应当依规定对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合投标、竞买条件的，应当通知投标人、竞买人参加招标拍卖挂牌活动以及缴纳投标、竞买保证金的金额、时间和地点。
第十五条投标人、竞买人应按规定缴纳保证金后，方可参加采矿权招标拍卖挂牌活动。逾期未缴纳的，视为放弃。
第十六条以招标拍卖挂牌方式出让采矿权的，竞买保证金按出让起始价的30%缴纳。竞价幅度按出让起始价的1.5%-2%递增。
第十七条以招标拍卖挂牌方式确定中标人、竞得人后，县公共资源交易中心应当根据招标拍卖挂牌情况与中标人、竞得人签订成交确认书。中标人、竞得人逾期不签订的，中标、竞得结果无效，所缴纳的投标、竞买保证金不予退还。
成交确认书应当包括下列内容：
（一）国土资源行政主管部门和中标人、竞得人的名称、地址；
（二）成交时间、地点；
（三）中标、竞得的矿区的基本情况；
（四）采矿权价款；
（五）采矿权价款的缴纳时间、方式；
（六）矿产资源开发利用和矿山环境保护要求；
（七）办理登记时间；
（八）国土资源行政主管部门和中标人、竞得人约定的其他事项。
成交确认书具有合同效力。
第十八条县国土资源局应在颁发许可证前，按《采矿权有偿出让合同》约定，一次性收取采矿权出让价款。
采矿权出让价款在扣除地质勘查、评估及委托拍卖的中介费用、公告费用、场地租用及招标拍卖挂牌会议费用后，按规定比例上交省财政外，其余由县政府安排，专项用于地质矿产勘查、矿产资源保护与合理利用、矿山生态环境治理、地质灾害防治等有关工作。
第十九条中标人、竞得人缴纳的投标、竞买保证金，可以抵作出让价款。其他投标人、竞买人缴纳的投标、竞买保证金，县公共资源交易中心须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，投标、竞买保证金，不计利息。
第二十条招标拍卖挂牌活动结束后，县公共资源交易中心应当在10个工作日内将中标、竞得结果在指定的场所、媒介公布。
第二十一条招标拍卖挂牌活动结束后，采矿权中标人、竞得人应在成交确认书约定的时间内，与县国土资源局签订《采矿权有偿出让合同》。并持矿产资源开发利用方案、水土保持方案、环境影响评估报告、工商营业执照等资料，到县国土资源局办理采矿权登记手续，按规定缴纳矿山自然生态环境治理备用金和缴纳资源补偿费。
第二十二条中标人、竞得人提供虚假文件隐瞒事实、恶意串通、向县公共资源交易中心行贿或者采取其他非法手段中标或者竞价，中标、竞得结果无效，所缴纳的投标、竞买保证金不予退还。
第二十三条县国土资源局应当按照成交确认书所约定的时间为中标人、竞得人办理登记，颁发采矿许可证，并依法保护中标人、竞得人的合法权益。
第二十四条乡镇政府应积极配合县国土资源局对本辖区内的矿山违法行为进行查处及对矿山资源开发利用情况进行监督检查，督促和指导矿山企业依法、合理、科学地利用矿产资源。
第二节招标
第二十五条采矿权招标的，投标人不得少于3人。少于3人的，县公共资源交易中心应当重新组织招标或改变出让方式。
第二十六条县公共资源交易中心应当确定投标人编制投标文件所需的合理时间；但是自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日，最短时间不得少于30日。
第二十七条投标、开标、评标依照下列程序进行：
（一）投标人按照招标文件的要求编制投标文件，在提交投标文件截止之日前，将投标文件密封后送达指定地点，并附具对投标文件承担责任的书面承诺。
在提交投标文件截止之日前，投标人可以补充、修改但不得撤回文件。补充、修改的内容作为投标文件的组成部分。
（二）县公共资源交易中心签收投标文件后，在开标之前不得开启。
（三）开标应当在投标文件确定的时间、地点公开进行。开标由县公共资源交易中心主持，邀请全部投标人参加。
开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。
（四）评标由评标小组负责。评标小组由出让人代表、有关专家组成，成员为5人以上单数，评标专家应当由县综合评标专家库随时抽取。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。评审时，可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但该澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质内容。
在中标结果公布前，评标小组成员名单须保密。
（五）县公共资源交易中心根据评标结果，确定中标人。县国土资源局也可授权评标小组直接确定中标人。
第二十八条有下列情形之一的，投标文件无效：
（一）超过投标时间所投的投标文件或截止日后所收到的邮寄投标文件；
（二）投标文件或投标文件附件不齐全或不符合招标文件规定的；
（三）委托他人，委托文件不齐全或不符合规定的；
（四）重复投标的；
（五）投标人未参加开标会议的。
第二十九条中标人确定后，县公共资源交易中心应书面报告县公共资源交易管理委员会办公室和县国土资源局，并通知中标人在接到通知之日起5日内签订成交确认书，同时将中标结果通知所有投标人。
第三节拍卖
第三十条采矿权拍卖的，竞买人不得少于3人，少于3人的，县公共资源交易管理委员会办公室应当宣布本次拍卖无效，县公共资源交易中心可以重新组织拍卖或改变出让方式。
第三十一条采矿权拍卖的，县公共资源交易中心应当于拍卖日20日之前拍卖公告。
第三十二条拍卖会依照下列程序进行：
（一）主持人点算竞买人；
（二）主持人介绍拟拍卖采矿权的矿种、位置、出让年限、生产规模及其他事项；
（三）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度；
（四）主持人报出起叫价；
（五）竞买人应价；
（六）竞买人的最高应价经拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布该最高应价的竞买人为竞得人；
（七）县公共资源交易中心和竞得人当场签订成交确认书。
第三十三条采矿权拍卖无底价的，拍卖主持人应当在拍卖前予以说明；有底价的，竞买人的最高应价未达到底价的，该应价不发生效力，拍卖主持人应当终止拍卖。
拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。
第四节挂牌
第三十四条采矿权挂牌的，县公共资源交易中心应当于挂牌起始日20日前挂牌公告。
第三十五条挂牌依照以下程序进行：
（一）县公共资源交易中心在挂牌起始日，将起始价、增价规则、增价幅度、挂牌时间等，在挂牌公告指定的场所挂牌公布；
（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；
（三）县公共资源交易中心确认该报价后，更新显示挂牌信息；
（四）县公共资源交易中心继续接受新的报价；
（五）县公共资源交易中心在挂牌公告规定的挂牌截止时间内确定竞得人。
第三十六条挂牌时间不得少于10个工作日。县公共资源交易中心在挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。
第三十七条挂牌期限界满，按下列规定确定是否成交：
（一）在挂牌期限截止时，只有一个竞买人报价，且报价不低于起始价的，并符合其他条件的，挂牌成交。如未设底价的，报价高于起始价，并符合其他条件的，挂牌成交。
（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于起始价除外；
（三）在挂牌期限内无人竞买的，挂牌不成交。
（四）在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买人要求报价的，县公共资源交易中心应当以当时挂牌价为起始价进行现场竞价，出价最高且高于起始价的竞买人为竞得人。
第三十八条挂牌成交的，竞得人和县公共资源交易中心应当场签订成交确认书。县公共资源交易中心应书面报告县公共资源交易管理委员会办公室和县国土资源局。
第四章附则
第三十九条国家工作人员在采矿权有偿出让活动中，、、造成重大损失和严重后果的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十条法律法规及规章另有规定的，从其规定。
环境公民诉讼是指为了保护环境和自然资源免受破坏，任何公民可以依法对环境污染者、自然资源破坏者以及疏于监督管理的行政机关或者违法做出行政行为的行政机关向法院提起的诉讼。根据环境公民诉讼概念我们可以知道，环境公民诉讼的被告包括两类：一类是环境污染者、自然资源破坏者，另一类是不作为的或违法作为的行政机关。由此环境公民诉讼也分为两类：针对环境污染者、资源破坏者的诉讼和针对不作为或违法作为的行政机关的诉讼。由此我们可以看出，环境公民诉讼的原告方—“公民”的范围涵盖比较广，被诉对象的范围也较为广泛，环境公民诉讼的定义本身就暗含了诉讼参与人诉讼资格的宽松化。
资格又称为权，指个人或团体所享有的在法庭对他人，尤其对政府的行为提出控告的法律权利。在目前要想使环境公民诉讼健康发展，应该首先通过立法确定宽松的资格，以保证更多的人可以提起环境诉讼，达到保护环境的目的。宽松资格的确立对保护环境具有重大意义，表现在：宽松的资格扩大了环境诉讼的原告范围，是环境公民诉讼健康发展的前提条件，是公平原则和预防为主原则的具体体现，而且有利于公众参与，并且符合国际潮流。原告资格的不断扩展使环境保护法发生了名副其实的革命。“行政法的历史，就是行政权利不断扩大的历史。”[1]考察历史我们可以看到，西方各国对于环境侵权诉讼资格方面，都经历了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的发展过程，资格变化显著，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”[2].“当代立法的趋势是放宽资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公众参与行政活动的一种表现。”[3]
1994年2月15日，加拿大安大略省《环境权利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保护个人“环境权利”的立法，或者被认为是超级法律，可以解决一切问题，或者被看作是某些基本原则的含糊阐述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的权利给致力于环境保护的公民个人。为了保证这些权利和权力受到尊重，该法案也规定了政府部门在行动上必须遵守的最低规则，并保证在他们控制之下的法规的履行。EBR的公布被视为环境决策的新纪元，因为它提供给公众更多的获知政府在环境方面活动的机会。EBR不仅为公众的环境权利提供更多保障，而且要求相关部门公开决策过程以获取更大的公众监督，并确立了宽松的资格。本文在国内首次较为全面介绍《环境权利法案》在宽松资格方面的先进做法并以之为借镜，为完善我国在环境公民诉讼资格方面的立法提出建议，以期能更好地保障公民的环境权益，促进环境保护运动的发展。
二、 加拿大安大略省《环境权利法案》关于环境公民诉讼资格的规定
EBR 通过很多途径给公众的机会。EBR第2条（3）为了实现2.（1）和2.（2）的目标而提供“公众为保护环境向法庭提出控告的更多的机会”。这条规定具体体现在：首先，EBR提供进行调查申请的权利，如果该调查申请是正当的，可能导致部门会展开此项调查，进而站在你的立场上提出诉讼。根据EBR第61 条（1）“考察申请”（application for review）：任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察。根据EBR第71条（1）“调查申请” （application for investigation）：任何两个安大略省居民如果认为受EBR约束的法律、规章、政策或文件被违反了可要求展开调查。1999年加拿大《环境保护法》也有类似规定，任何年满8周岁的加拿大公民都有权针对违法行为提出调查申请，要求环境部长对被指控环境违法的行为展开调查。部长必须对指控行为进行调查，并把调查结果反馈给申请者。第二，EBR创造了新的诉权，当某人没按法律行事导致公共资源受到破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提讼。第三，EBR排除了对公共妨害行为（public nuisance）诉讼的障碍。仅仅因为受到的伤害和其他公众个人受到的伤害是一样的就被拒绝司法的情况将不再出现。第四，EBR提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。
以上具体规定与我国的法律相比有些不同，很有特色，表现在：（1）在安大略省提出考察申请和调查申请有最低人数限制，必须两人以上。而且安大略省公民出于保护环境的目的，可以对抽象行政行为进行考察。被考察的法律、规章、政策、文件必须要有“公共利益”，标准就是法律、规章、政策或文件是在申请书提交之日起前5年内颁布和实施。（2）EBR确立公众为保护公共利益而的权利，我们国家法律规定原告为直接利害关系人或认为自身利益受到侵害的人，没有赋予公众对公共利益提讼的资格。（3）根据加拿大《环境保护法》，如果环境部长未在法定时间内进行调查或者没有做出合理反应，或者已经出现了重大环境损害，报告者的控告对象是违反环境保护的人，而不是政府。这不象我国的针对行政不作为提起的是行政诉讼，被告是行政机关。（4）EBR第86条（1）规定，根据第84条提起的诉讼中的原告在把诉讼主张告知第一被告之日起10日内把诉讼主张告知首席检察官（general attorney）。首席检察官的权利包括诉讼中向法庭提供证据及发表意见、对判决要求上诉，并在上诉中提供证据及发表意见。在我们国家检察机关只在刑事公诉中参与到具体诉讼中，在其它的诉讼活动中只是作为局外的监督者，没有提供证据、发表意见、甚至上诉的权利。
EBR 所确立的环境诉讼制度既包括私益诉讼也包括公益诉讼。EBR所创造的权利没有减少任何已经存在的权利，它仅仅主张或扩大了现存的法定权利。也就是说，EBR在确认可以因为自身的人身或财产受到损害而的基础上，加入了公益诉讼的内容。在此笔者对EBR关于公益诉讼中资格的规定作简单介绍。
（一）破坏公共资源诉讼的资格
在EBR公布前，一个人不能因他人破坏了公共资源而他，除非此人的行为侵犯了个人的健康或财产或导致某种直接的经济损失。甚至当人们或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时，依然会有一些障碍排除法庭诉讼。
根据EBR第84条，任何安大略省居民在某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将对安大略省的公共资源带来严重破坏时可提讼。EBR第84条（8）规定，原告要承担证明被告已经或即将对对安大略省公共资源造成破坏的行为属于违反既定法律、文件的行为，即要证明被告行为的违法性。
从第84条的规定可以看出，EBR确认了公民环境诉讼的主体是任何安大略省居民，被诉对象是公共资源的破坏者。本条没有要求必须在损害发生后才可以诉讼，而是规定发现某人的违法行为即将对公共资源造成破坏时就可以。与加拿大法律渊源颇深的美国环境法律也规定，以污染源为被告公民诉讼必须以被告行为违法为前提，而且不论被告的违法行为已经违法、正在违法或即将违法都可以。美国法院在查斯皮克海和自然资源保护协会诉格威尔特尼的司法解释中重申了这一原则[4].这样做有效的防止了严重破坏公共资源行为的发生。但是根据这项权利，个人为了保护公共资源而，也许不会从中得到个人所得或损害补偿。
（二）公共妨害行为诉讼确认的资格
在加拿大法律体系中，公民可以在法庭上对任何损害其财产或健康的人提讼。根据环境法律，如果有人侵犯了公民的健康或财产并且符合其它诉讼必要条件，一项诉讼可能就会产生。在过去的案例中，被告行为损害了公众利益，如果被认为是“公众权利侵犯”（public wrong）而不是“个人权利侵犯” （private wrong），私人诉讼可能不被允许。公共妨害行为曾被定义为：一种妨害行为范围如此广，作用是如此地没有差别，以至于一个个人根据自己的义务提讼来阻止这个行为是不合理的，这应被看成是公众义务[5].通常法庭认为一个问题影响了一些财产和家庭可以看作是一件公共妨害行为，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J说：“任何妨害行为很大地影响了陛下臣民生活的舒适与方便，就被视为公共的妨害行为，这个妨害的范围可能一般限定于‘邻近地区’，但这个地区损害多少人才构成‘公共妨害行为’，在每个案件中都是一个问题，我认为不必要证明这个范围的每个人都受到伤害。”他还说，很多公共妨害行为不必找证人，对这个区域内居民造成的累积性影响已经证明了公共妨害行为的存在。换句话说，证明公共妨害行为的一个正常的、合法的途径就是证明有足够多的个人妨害行为。这项“公共妨害规则”（public nuisance rule）认为个人不能，除非他们受到的损害是不同类的，或程度上有所不同。
EBR有效排除了公共妨害行为走向法庭的障碍。 EBR第103条认为，如果仅仅因为你不能显示你的伤害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的门不会因此关上。只要你表明受到了经济的或身体的损失，按正常程序的诉讼可以继续。EBR的规定扩大了公共妨害行为诉讼原告的范围，个人因为公共妨害行为受到损害可以因此而诉讼，不必证明他受到的损害是不同类的或程度上有所不同，因此赋予了更多人以的权利，体现了诉讼公平原则。由于环境污染多表现为公共妨害，因此公共妨害法在环境保护领域得到了广泛运用。EBR与美国侵权法和环境法的规定相比较而言，更有利于环境保护。从EBR第103条我们得知，在加拿大安大略省公众无论提起公共妨害损害赔偿诉讼还是禁止或消除公共妨害诉讼，都抛弃了“不同类型损害”原则，从而使更多的公众可以提起公共妨害诉讼。
（三）集团诉讼确定的资格
环境群体诉讼不是一种独立的诉讼类型，而只是与原告资格相关的一种方法和手段，这种方式可以在行政诉讼中采用，也可以适用于民事诉讼[6].提起环境侵权诉讼的成本非常高，而且诉讼时间长，很难预见提讼所能获得的收益，因此很多个人受害者对于提起环境侵权诉讼往往是望而生畏。而且，同样的诉讼被反复提起也浪费司法资源，不符合效益原则。因此很多国家都规定了群体诉讼制度，允许共同受害人选出代表进行诉讼，结果及于所有共同利益人。对于群体诉讼，不同的国家群体诉讼的名称、形式有所不同。在英美法系国家是集团诉讼制度，在日本是选定当事人制度，在德国、法国、意大利等国是团体诉讼制度，在我们国家有代表人诉讼制度。
英美法系的集团诉讼制度由19世纪的英国衡平法发展而来。最初是为了保护消费者的权益，因为如果某人受到的损害比较小不够出庭资格时，可利用集团成员的人数和个人受损数目的乘积作为损害数值，从而满足了出庭资格的要求。现代集团诉讼制度成熟于20世纪60 年代，有其深刻的经济、社会根源。20世纪60年代资本主义大生产高速发展，加上资本主义生产带有盲目性，不注重环境与人类的和谐发展，导致现代化生产与人类生存环境的矛盾日益尖锐。在这个阶段，人们要求防治污染、保护环境的呼声比历史上任何时期都高，结果导致了环境法这个新兴的独立的法律部门的形成，并提出了环境权的主张。到六十年代后期，在强大的社会舆论推动下，环境权一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题，有关环境权的理论研究工作和立法工作也得到了很大发展，在国际领域，一些环境保护的国际会议相继通过了有关环境权的原则宣言，在一些环境问题突出的国家，有关环境权的理论研究工作和立法工作取得了较大进展。在实体法方面，立法者在立法中增加了公害防治和环境保护的内容；在程序法方面，立法者对原来的集团诉讼制度予以补充和修改，使其适应环境保护的要求。
集团诉讼的显著特点是，法院对集团所做出的判决不仅对直接参加诉讼的集团成员具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至那些根本没有想到要参加诉讼的主体都具有约束力。集团代表可以行使一切权利，包括和解和撤诉的权利。但是对于集团代表的权利也不是没有限制的，如美国法律规定集团代表及集团律师必须将拟议中的撤诉和和解方案依照法院指示的方式通知集团所有成员，接受成员监督。在分析加拿大、美国等英美法系国家的法律可以知道，法律对于“通知”的规定特别完备。这些国家的法律在规定一些事项的时候，非常注重事项的透明化，每一个重要步骤的做出都要求以法定的公开方式让利益相关人知晓，这对于我们国家的一些法律的制定有借鉴意义。
集团诉讼制度在解决原告方诉讼费用方面也有独特规定。根据加拿大《集团诉讼法》第32条的规定，集团成员不承担诉讼费用，美国的集团诉讼制度也有这样的规定，诉讼费用由集团代表和集团律师垫付。如果案件败诉，由集团代表和律师自己承担诉讼费用损失；如果胜诉，或原被告达成和解，集团一方一般可以获得数额客观的赔偿金，集团代表和律师可以收回垫付的费用，集团代表还可以获得一定的报酬。
根据1992年的《集团诉讼法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集团诉讼成为可能。这意味着个人在法庭上不仅能代表他们自己的主张，而且可以代表本省所有的有相似主张的人。一个人与环境有关的个人损害诉讼可能会被公共妨害行为限制条件或排除，但他可援用集团诉讼法。集团诉讼“蕴涵着公共利益，但是本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦局限于诉讼的实际实施人及其所代表人。”[8] EBR保护公共资源的权利不能和集团诉讼法联系在一起，特别排除了集团诉讼法与新诉权的合作。但是如前所述，集团诉讼法和EBR的公共妨害条款有密切联系，它们结合使用更有利于环境诉讼的进行。
加拿大《集团诉讼法》第2条规定，一个群体中的一个或多个人可以代表群体的成员自法庭上提讼。这个群体内的成员应该有“共同的问题” （common issues），因为这涉及到能否取得集团诉讼许可的问题。只有证明有“共同问题”，才能取得集团诉讼许可，否则就要作为单个诉讼来进行。“共同问题”是指：“（a）共同的但不必是同一的事实问题；（b）共同的但不必是同一的事实问题所引起的共同的但不必是同一的法律问题。”[9]比如一个污染事故中的所有受害人，被认为是有共同的事实问题。结合EBR公共妨害条款我们可以看出，如果公共妨害行为对多个人造成的损害不是共同的，那么提起集团诉讼就不被认可，受害者必须自己提讼。但是如果公共妨害行为对多个人造成的损害是共同的，这样诉讼就可以依据集团诉讼法提起，节省了诉讼成本。
有学者认为群体环境诉讼中侵害的是“某一社会群体的集体环境利益，而不是直接损害某个人的私人利益”[10]，对此我不敢苟同。经过考察，我认为在群体环境诉讼中，受到侵害的利益应该是很多个人的利益，而不是“公益”。法律程序设立群体诉讼制度，本意不是为了保护公共利益，而是为了满足资格，使更多的受害个体能参与到诉讼中，保护的是多个个体的私人利益的集合。群体环境诉讼与公共妨害行为诉讼是不同的，这一点在前面已有说明，不再赘述。
现代环境污染破坏往往会损害到众多个体的利益，实行集团诉讼可以使许多潜在的诉讼合并为一个诉讼，有利于提高诉讼效率，节约诉讼资源。在一个社会中，大量的完全独立于政府的利益群体的存在，不仅可以有效的制约政府的行为，防止公权力的肆意和滥用，而且可以更好地保护社会不同群体的利益。在美国等国家，社会团体提起集团诉讼的例子很普遍。英美自由主义的真正理想并不是使个人与国家的关系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].
（四）赋予第三方上诉的权利
安大略省的环境上诉机构（Environmental Appeal Board）由《环境保护法》（EPA）的条件确立，2000年晚些时候，安大略政府实施《环境回顾法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），该法案对环境上诉机构的权利作了轻微改动，并把该机构的名称改为环境回顾法庭（ERT）。在《环境保护法》（EPA）和《安大略省水资源法》（OWRA）中，对主管决定上诉的权利仅限于文件或命令中指定的人，第三方无上诉权，但是第三方可以在文件所有者或项目提议人上诉后经环境上诉机构的批准加入进来。EBR第47条（7）指出：为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个规定授予了第三方上诉权，扩大了公众参与的权利。
因为部门决定批准前要对三级文件[12]进行听证，所以EBR下上诉申请批准只针对一、二级文件。任何安大略省居民可以寻求允许或许可（leave），从而对是否批准一级、二级文件的决定进行上诉。如果获得这项许可，那么一项全面的上诉因此而产生并提交到适当的法庭那里（这个法庭根据相关部门和立法的不同而不同）。上诉许可的申请必须符合一定的条件：①某人寻求上诉许可必须是因为他对这个决定感兴趣或有利益关系，先前在评论阶段的参与是对此事感兴趣的足够证据。②在EBR下这个文件是可上诉的，而且一开始就已经这样规定。这意味着公民可以根据法律已有的权利去对此决定上诉。③被上诉的决定必须受EBR下公众参与制度的约束。④第三方必须在决定通知在登记表上15天内寻求上诉。
由此我们知道EBR第47条（7）所说的“任何个人”是有条件的，必须对所参与的案件有一定利益关系。第三方的利益与原告或被告的利益没有必要重合，也就是说，第三方不必把自己的诉权依附在原告或被告身上。这样规定是有现实意义的，法律也认可第三方的独立诉讼地位，允许他们在诉讼中主张自己的权益。如美国最高法院认为“即使原告能证明第三人所受到的侵害足以构成一个‘案件’或‘争端’，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的权利和利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。”[13]
三、我国确立环境公民诉讼宽松资格之探讨
通过考察加拿大安大略省《环境权利法案》以及其他国家的一些先进立法和实践，笔者认为在我国要实现环境公民诉讼的健康发展，应该借鉴它们的优秀做法，确立宽松的资格。宽松资格的确立须从两个方面来考虑，一是属人的要素，既有权的人的范围的扩大；二是属事的因素，也就是受案范围的扩大。下面从区分环境公民诉讼的被告种类出发，来探讨宽松资格的确立。
（一）以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼之资格
以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中，关键是顺应世界潮流，赋予非直接受害者以资格，并可以借鉴集团诉讼的做法，提起群体诉讼；其次要促进属事要素的发展，即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。
1、属人要素
在针对环境污染者、自然资源破坏者的诉讼中，公民的合法权益如果因为环境污染或自然资源破坏受到损害，可以依据《民事诉讼法》提起民事诉讼。《民事诉讼法》要求原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”，这样的规定致使非直接受害者无法代表公众对致害人提讼，这样就严重制约了公民环境诉讼的发展。孙巍先生指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。”[14] EBR关于第三人的上诉权利的规定，体现了这样一个原则，任何人只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是现实已经存在还是发生在将来，只要能证明有这种利益关系，他都可以作为第三方加入进来。所以我国应该借鉴EBR所确立的方法，扩大资格主体的范围，原告不再限于直接利害关系人，任何人发现某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将严重污染环境或对公共资源带来严重破坏时可提讼。这样规定的好处是赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，在危害即将发生以前就采取有效的方式制止。
在具体的诉讼形式上，可以借鉴加拿大等国普遍采用的集团诉讼的做法，改良我国的诉讼代表人制度。集团诉讼和我国的诉讼代表人制度有点类似。我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条第3款规定：“同案原告5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在制定期限内为选定的，人民法院可以依职权确定。”集团诉讼也是由一个或几个原告代表与他们有相似主张的人进行诉讼活动。但是而这还是有一定区别：（1）代表人诉讼中，权利人须向法院进行登记后才能参加到诉讼中；而集团诉讼，只要权利人在法院公告的期间内没有明示退出该集团，即视为参加了诉讼，而不必另行，在规定时间内明确表示不参加诉讼的，将被法院排除在诉讼之外，诉讼结果对其没有约束力；（2）代表人诉讼中，诉讼代表人的代表地位和权限是基于其他当事人明确授权或法院与多数人商定的；而集团诉讼则是以默示方法消极认可诉讼代表人的地位和权限，代表人可以不经过集团成员的授权即可代表全体成员向法院；（3）代表人诉讼中，代表人诉讼的即判裁决对于未作登记的权利人仅有间接扩张力，即权利人另行后，法院可裁定适用该裁决；而集团诉讼裁决的效力是直接扩张适用于所有未明示退出集团的成员。采用集团诉讼的方式，既可以节约诉讼成本又可以因为人数众多、影响面广引起社会广泛关注，收到良好的社会效益。
如果环境污染者、破坏者的行为触犯了刑律，社会危害性比较大，就应该按照刑事诉讼法的规定提起刑事诉讼，依法追究刑事责任。在刑事诉讼过程中，可以根据自己的受损情况提起附带民事诉讼。这时候，原告的资格非常明确，按照目前我的刑法及刑事诉讼法的规定，就是检察院。
2、属事要素
我国《民事诉讼法》明确规定只有直接利益的受害人才可以。换句话说，只有主张侵害直接利益的诉讼事项才属于法院的受案范围。这为公民提起环境侵权诉讼设置了障碍。很多环境危害是“间接的”、“无形的”，如果这类侵害不属于法院要解决的“法律争端”，那么这些受害人就被排除在了法院的大门之外。很多国家理论上把诉的利益作扩大的解释，不再拘泥于法律上的利益，而是加强了对“反射性利益”的保护。环境权理论的发展使很多国家的环境诉讼实践出现了重大突破。一个重要表现就是有的国家已经把传统上认为是“反射性利益”的环境利益纳入到“受法律保护的利益”的范畴。我国是成文法系国家，“诉的利益”扩大化的原则不能由判例确立。但是我国的司法实践中，最高法院的解释在一定程度上起到了判例的作用，因此在相应立法不能马上修改的情况，最高法院应该针对这类问题做出司法解释，确认受害人可以基于“间接的”、“无形的”危害造成的损失向法院提讼，在条件成熟的时候对法律做出修改。
（二）以行政机关为被告的诉讼之资格
以行政机关为被告的诉讼，关键是拓宽传统法律规定的资格，即不限于行政相对人可以，对可能受到不利影响的非行政相对人也赋予其资格。
对传统法律规定的资格，目前的任务就是借鉴国外先进的理论和实践，在原有的基础上进行拓展。这包括属人要素的拓展，即原告资格的进一步放宽，也包括属事要素，即拓宽被诉事项的领域，使公民在受到侵害时有权主张诉的利益受损而提讼。属人要素和属事要素配套发展，才能真正实现资格的宽松化。
1、属人要素
在对不作为或违法作为的行政机关的诉讼中，公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为或不作为侵犯其合法权益，可以依据法律的规定提起行政诉讼，这类诉讼有学者称为“环境行政公益诉讼”。《行政诉讼法》要求只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具备提起行政诉讼的资格。行政机关不履行法定职责或违法行政的时候，非行政相对人也不能对行政机关提讼，这样诉讼主体的范围非常小。环境行政诉讼中的具体行政行为往往是 “可能”影响到原告而不是“必然”影响。这里应该确认的一点是，对于“可能”受到影响的人也应该赋予权。比如EBR就确定公民可以为保护公共利益而，不必非得是行政相对人。当某人没有按照法律的规定行事导致公共资源已经或者即将遭到破坏而政府没有采取行动时，公民可以到法院。所以我们国家有必要借鉴某些国家的做法，在立法中明确规定环境行政管理机关做出的具体行政行为如果损害的不是行政相对人的利益，而是与该具体行政行为有一定利害关系的公民、法人或其它组织的利益，这些受害者也有资格。除了《行政诉讼法》的修改外，对于《环境保护法》第6条也要进一步完善，可以这样规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并有权向人民法院提讼。”
不仅在以环境污染者、破坏者为被告的诉讼中提倡集团诉讼，在以行政机关为被告的诉讼中更应如此。加拿大、美国以及欧洲的一些国家，多以集团诉讼的方式提起环境公民诉讼，不仅收效显著，而且从法律意义上讲也是拓宽了环境公民诉讼的资格。欧盟的环境立法和实践一直走在世界前列。一些国家，如瑞士等，已经通过立法赋予环境团体行政权。我国也应该借鉴这些先进经验，赋予环保团体资格。在以行政机关为被告的诉讼中，很多实际的受害者可能没有发现自己的权益受到侵犯，或者知道了不愿耗费金钱和精力参加诉讼。如果按照我们的代表人诉讼制度，这些不主动参加诉讼的人实际上就不会享受到胜诉后带来的福利。但是如果按照集团诉讼的做法，只要属于这个集团，除非声明退出该集团，否则就是该集团的一员，诉讼结果有直接的扩张力，影响到每一个集团成员。而且集团只要主张其自身或其成员属于或临近污染破坏影响的区域就有资格。从这个意义上说，采用集团诉讼的形式进行诉讼也是宽松资格确立的具体体现。
2、属事要素
目前按照我国《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定，环境行政诉讼的受案范围只有六项，受案范围比较狭窄。随着环境权的发展，更多的法律法规会把环境权纳入其中。为了保障实体性环境权的实现，程序性环境权将越来越受到重视。其中，环境立法参与权、环境影响评价听证权、环境信息知悉权等权力如果受到侵害，也应该属于法院的受案范围。此外，公民在行使监督权过程中遇到问题也可以以诉讼的形式解决。比如环境监督诉讼针对环保机关履行义务不当而引起，即公民认为环境保护监督管理部门的具体项目有可能引起环境污染和破坏时，可以向人民法院提讼。目前我们国家的法律对“公共利益”没有明确界定。“公共利益，应当包括国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的法律秩序等。”[15]税收管理、环境污染和破坏、国有资产流失、政策性垄断行为都应该纳入公共利益的范畴。侵犯这些公共利益的案件都应该纳入行政诉讼的受案范围。
我们国家政府针对不特定人的文件属于抽象行政行为，按照现行的《行政诉讼法》，抽象行政行为是不可诉的。任何公民法人和其它组织都无法对行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令提讼，而只能对依据这些法规、规章、命令做出的具体行政行为。这种受案范围不利于对影响环境的行政行为进行司法干预。法规、规章、命令等对于环境造成的影响要比某个具体行政行为所造成的影响大得多，因此仅对具体的、个别的行政行为提讼很难消除全面的、整体的对环境有害的影响，而且仅对某个行政行为进行司法干预可能造成重复诉讼，这样会浪费巨大的人力、物力和司法资源，而且可能在不同法院基于同样的诉因产生不同的诉讼结果，无法体现公正和效率原则。在美国的环保实践中，公众或环保团体发现，“把有限的精力、时间和经费花在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比取缔个别污染源更有意义”[16].在加拿大安大略省，EBR第61条规定任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察，环境专员考察后决定是否制定、修改或废除相关法律、规章、政策和文件。日本也出现过“制度诉讼”的案例，公民认为现行环境保护法律不利于环境利益的保护可以因此提讼。因此我们国家立法应该借鉴外国的一些经验，扩大行政诉讼的受案范围，同时赋予公民对抽象行政行为有提起司法审查直至诉讼的权利。
（三）特殊的原告资格
除了拓宽常规的资格以外，我们还应借鉴国外的先进作法，结合国内学者的理论先导和国内某些地区法院的司法实践，赋予非常规意义上的某些个人或组织资格。
这里所提到的原告并非一般意义上进行行政诉讼的原告。目前在我国的司法实践中，检察机关作为原告提起环境行政诉讼已经有一些实例，但是法律没有明确规定。下文对这些特殊的原告资格作了探讨，并不主张马上在我国的立法和司法中得到体现，但是随着社会的发展和人们观念的改变，也许在将来的某一天这些原告资格都会真正的出现在现实的诉讼中。
1、检察机关作为诉讼的原告
检察机关能否成为民事公益诉讼中的原告？有学者认为检察机关不宜作为原告提起民事公益诉讼，“如果检察院要行使全面的法律监督权的话，也不要去损害公益的行政管理相对人（民事公诉），而是要行政管理者的不作为（行政公诉）。”我们国家目前的《检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，但是某些法律的规定可以看作是一定程度上民事公益诉讼权利的赋予，比如《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，这可以认为检察院可以提起民事公益诉讼，但是范围狭窄，只能是在刑事诉讼中附带提起。
我认为应该赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，在我国司法实践中已经有这样的例子，据统计全国提起的民事公诉案件已经有200多起[17].虽然目前立法没有民事公诉的规定，但是回顾历史，我国立法有过这样的规定。1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国和社会与劳动人民有关之一切行政诉讼。1954年《最高人民检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼和参加诉讼。[18]
“实践证明，作为法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神也符合我国的国情。”[19]亚里士多德曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只关心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顾。”检察机关是国家法律监督机关，依法对国家法律的执行和实施进行监督。公民、法人和其它组织对公共利益的关注要比私人利益少，而且环境诉讼成本比较高、周期长，私人一般不愿提讼。检察机关可以担负起公共利益维护者的职责，在法律中确立检察机关对公益诉讼的原告资格将更好的维护社会公共利益。
考察很多国家的立法和司法实践后发现，“检察机关代表公益参与民事行政诉讼，是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法”[20].比如根据EBR等法律，在加拿大首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，并可在上诉过程中提供证据和发表意见，充分参与到了具体诉讼之中，首席检察官几乎拥有基本当事人的所有诉讼权利。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察院作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提讼或以从当事人的身份参与诉讼。在德国和日本确立了“公共利益代表人”制度，检察官对于无效婚姻、禁治产案件等可以提讼。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。检察长对于涉及皇室利益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼，对公共机构的越权行为损害公民权益和社会权益的行政案件，检察长可以随时参与诉讼。在美国，检察长是政府的代表，有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提讼。
考虑到我们的立法及实践情况，可以由最高法院检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的案例，并做出相应的司法解释，在条件成熟后，修改相应的法律，正式确立检察机关提起环境公益诉讼的权利。这样在立法上确认检察机关提起环境公民诉讼的资格，为预防环境危害的发生加上重重的筹码。
2、第三方的诉讼资格
我国民事诉讼法规定，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权，或者虽然没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。在环境民事诉讼中，第三人可以依法参与到正在进行的诉讼中去。但是最高法院1994年12月颁布的《关于在经济审判工作中严格执行〈中国人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》对无独立请求权第三人的范围作了明确界定，下列人员不得作为无独立请求权第三人：第一条即与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还或者赔偿等义务的人。这里还是限定了与原被告争议的诉讼标的要有 “直接牵连”，这样就限定了一些公民参与到诉讼中去。
EBR一个重要的进步就是赋予第三方上诉权，为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个上诉权是针对政府的文件进行的。在法国“第三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到损害时，也可提起越权之诉，如法律规定担任某职位必须具有某种毕业证书，则有此证书的人可以提起越权之诉。”[21]台湾地区的法律明确规定，人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，任何人可以提起行政诉讼。学者们考察发现诉的利益经历了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的发展过程。因此在一个诉讼中，诉的利益不仅与原告和被告有关，还可能直接或间接地关系到第三人的利益。因此，我国的立法应该放宽对第三人的认定标准，允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中，这样可以节约诉讼资源，也可以保障更多公民的诉讼权利。
四、结束语
需要说明的是，我们采取宽松的资格，并不意味着任何人可以随意。比如EBR认为的先决条件是申请进行违法调查，只有在合理的时间里没有收到回应或收到不合理的回应才可以。我国台湾地区也有类似规定。1999年的1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款，公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关与书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，人民得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院，请求判令执行。同年七月修改的《废弃物管理法》第34 条也规定了类似的公民诉讼条款。所以我们在确认宽松的资格的同时，也要对原告限定一定的条件。公民可以在提起环境公民诉讼之前，先就环境利益受损的事实向有关机关进行检举、控告，请求行政主管机关及时纠正或制止，如果行政机关怠于履行法定职责或损害环境利益的行为不能有效制止的时候，公民可以提起环境公民诉讼。发生环境行政纠纷时，应确立行政先行处理原则，明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。行政处理是行政机关站在调解人的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。陈泉生先生认为，由于行政处理具有一些胜过司法诉讼的优点，从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势[22].我国的行政处理只有行政调解一种，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。我国有关法规和司法解释均有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。因此当事人不服调解结果的提起的诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不是行政诉讼。我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善，包括：制定《环境纠纷处理法》，设立环境纠纷行政处理的机构，增加行政处理的方式，确立环境仲裁的法律地位。
环境侵权诉讼涉及面大，举证困难，原告需要花费大量时间和精力调查取证，高额的鉴定费用非一般人所能负担。如果因为诉讼成本过高而使公众而被拒之于法院大门之外，无异于迫使公众放弃了环境诉讼请求，这显然不利于环境的保护。所以我们国家立法上应该降低环境诉讼的费用，如在法国，当事人提起越权之诉时，预先不缴纳费用，败诉时再按标准收费，而且收费非常低廉。另外，鉴于公民提起环境诉讼是对环境的一种热爱和保护，因此提起环境公益诉讼的公民和组织应该得到奖励。
注释：
[1] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，转引自李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第32页。
[2] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社1986年版，第419页。
[3]王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社1995年版，第618页，转引自胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，《学海》2003年第3期，第136页。
[4]叶俊荣：《环境政策与法律》，北京：中国政法大学出版社2003年版，第228页。
[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.
[6]宋波， 梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第75页。
[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[8]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。
[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[10]宋波 ，梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第76页。
[11]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第291页。
[12] EBR下有三类文件：一级文件要求最少30天的通知和评论期；二级文件要求申请人提供额外通知，如提供标志或在报纸上通知；三级文件要求在做出决定前有一个完整的公众听证程序（public hearing）。
[13]王名扬：《美国行政程序法》[M].北京：中国法制出版社，1997年版，第627页。转引自李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。
[14]孙巍：《环境公益诉讼的模式比较及立法构想》，载《2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第735页。
[15]李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第33页。
[16]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第126页。
[17] 1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提讼；1997年山西运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉；1999年四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事诉讼的同时，就公共水源造成污染提起附带民事公诉；2002年浙江省浦江县检察院就恶意串标低价拍卖固有资产一案提讼；2000年四川省泸州市检察机关提起刑事附带环境民事公诉并获得法院支持。
[18]别涛：《环境民事诉讼及其进展》，《法治与管理》2004年第7期，第20页。
[19]见《人民日报》2003年1月22日对湖南省岳阳县检察院位保护国有资产提起民事诉讼的报道评论。
[20]公益诉讼“课题组：《检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨》，《华东政法学院学报》2004年第3期，第105页。
关键词：环境会计 构建 主体
一、引言
随着经济的飞速发展，环境问题已经成为社会关注的热点，并达成了广泛共识：可持续发展是人类社会的唯一选择。正因为环境重要，环境问题迫切，社会各界都在尽其所能积极参与污染治理和环境保护。会计领域对环境会计已做了大量的研究和探讨，主要集中于环境会计的一些基本理论和部分实务，但对于构建环境会计，各方主体的角色界定问题却较少涉及。我国关于环境会计的研究起始于葛家澍(1992)发表的《九十年代西方会计理论的一个新思潮――绿色会计理论》一文。对环境会计，国内外通常采用“环境会计”、“绿色会计”、“环保会计”三种说法，但目前国内运用较多的是“环境会计”。环境会计是一门边缘学科，目前尚未有形成共识的定义。对环境会计定义，国外比较有代表性的学者有罗伯・格瑞、霍金森等，国内代表性学者则有孟凡利、李连华等。本文认为，环境会计是一门兼顾宏观利益和微观利益的多学科交叉的边缘性学科，其以会计学、环境学、经济学、发展经济学、生态经济学、系统论、控制论等多门学科为理论基础，运用会计学的原理和方法，采用多种计量手段和属性，以有关法律法规为依据，对企业的环境活动和与企业环境有关的经济活动所作的反映与控制。构建环境会计，对于企业和社会是“双赢”。
二、环境会计意义
(一)基于企业内部视角 首先，从企业发展目标看。可持续发展，较为权威的定义出自著名的“布伦特兰报告”(1987)，即可持续发展是这样一个发展，其必须建立在使资源环境条件得以改善的基础上，既能满足当代人的需求，又不要损害后代人的满足其自身需求的能力。从长期来看，可持续发展被认为是有利于世界经济乃至国家和公司的理想政策。对企业而言，企业的发展目标与可持续发展一致。引入环境会计有利于合理核算企业成本，增强企业的危机感和警觉性，有利于抑制企业短视行为，引导企业从长远利益出发，从而有利于企业长期发展。因而，构建环境会计有利于企业可持续发展。其次，从企业社会责任看。任何企业的生产经营都是处在一定社会环境中，企业平时会产生大量的环境活动，从而对社会产生影响。企业和社会有着千丝万缕的联系，两者具有作用与反作用的关系。企业的发展会促使社会的协调发展，而社会的和谐发展又有利于企业的长期发展，两者相辅相成、相互促进。构建环境会计，有利于企业履行社会责任，将企业自身的长远发展同社会的可持续、和谐发展协调起来，从而利于两者相互促进。再次，从企业管理需要看。一是有利于企业内部管理。环境会计的构建也是企业自身管理的需要。对企业内部管理而言，环境会计可以使管理者更为准确的掌握企业的财务状况和经营成果。随着社会进步和环保意识的提高，企业在生产经营过程中会发生越来越多的与环境相关的活动。这些环境活动有些可能会产生经济问题而影响财务状况和经营成果，有些可能短期影响不明显，但长远影响显著。构建环境会计，核算环境成本与费用，可以回避部分风险。如果企业不注重环境问题，可能遭受巨大损失甚至面临关闭和停业；而且事后成本往往远远大于事前成本，管理者可以根据企业的环境活动更加合理决策。除此之外，企业员工也会关注企业环境信息。构建环境会计，有利于员工与企业更好的组建利益共同体，员工更好的为企业服务。二是有利于企业外部交流。企业在生存与发展的过程中，必然与外界有诸多联系。构建环境会计，提供环境信息，可以使利益相关者了解企业环境信息。环境会计合理的确认、计量与报告企业的环境影响，将环境因素纳入企业财务报告体系，评价企业的环境绩效，督促企业生产经营朝绿色经营方向发展，使企业在发展战略上日益将环保突出放在首要位置。有利于企业树立良好形象，增强企业竞争力，开拓国内外市场。最后，从企业适应国际竞争需要看。世界贸易组织于1995年成立了贸易与环境委员会，环境壁垒正式登上国际舞台，环保成为各国推行贸易保护政策的一种工具。环境壁垒，又称为绿色壁垒，是指进口国以可持续发展、保护生态环境、自然资源、人类和动植物的健康为由和目标，制定严格的强制性技术标准，限制进口发展中国家产品的措施。自从我国加入WTO以来，企业不仅面临激烈的国内竞争，而且面临世界经济环境的挑战。环境壁垒的设置，导致我国企业产品进行国际贸易时受到诸多限制和打击。面对国际市场强大的环境压力，我国企业必须转变思想、更新技术。加强环境管理。而构建环境会计，将环境因素纳入会计核算范围，会促使企业把环保放在重要战略地位，迫使企业进行必要的工艺技术改造，努力生产“绿色产品”，树立环保形象，积极达到国际标准，提高产品竞争力，适应国际竞争力，在国际贸易中取胜。
(二)基于企业外部视角 构建环境会计不仅对企业可持续发展具有重要的意义，从企业外部看也同样具有意义。
(1)从经济角度看。一是有利于避免“公地悲剧”。生物学家勒特・哈丁在《公地的悲剧》中描述了这样一种现象：在一个公有的牧场，所有牧民都可以自由进入放牧，每个牧民都力图使自己的收益最大化，结果牛的数量无限制增加，牧场变为荒芜之地。哈丁得出结论“公地的自由毁掉一切”，由于未对公共资源收取租金而导致了资源配置的严重不当和滥用。如果人们可以无偿使用某项有限的公共物品，为获取免费资源所带来的效益，导致了对资源的过度开发和利用，从而产生灾难。构建环境会计，可以避免“公地悲剧”的产生。二是有利于社会经济可持续发展。长期以来我国国民经济增长迅速，但这种经济增长是通过“高投入、高消耗、高污染”的粗放式经营模式取得的。大量生产、大量消费和大量废弃，对自然资源粗暴的掠夺式开发，以牺牲环境和浪费资源为代价换取眼前与局部利益的现象非常普遍。只重增长速度，不重效益的增加，给环境带来严重的损害，资源和能源高消耗，利用效率却相当低下。如果构建环境会计，则会导向企业采用集约式的经营模式，即最优生产、最优消费和最少废弃，节约能源、保护环境，走向循环型经济社会的可持续发展道路。三是有利于核算“绿色GDP”。目前绝大多数国家采用GDP来衡量和反映一个国家的现行经济走势。在传统的计算方法下，没有将环境资源消耗和补偿列入国民经济核算体系。一方面会导致国民经济的虚假繁荣，另一方面是资源耗竭、环境严重污染、自然资源减少、物种灭绝等，这样就不能正确衡量和反映国家的经济水平与人民生活水平的变化。在可持续发展战略下，传统的GDP统计核算方法和体系需要修正，而“绿色GDP”，的计算和核算又需要宏观和微观的环境会计为基础。构建环境会计，有利于正确核算“绿色GDP”，客观全面反映国家的经济情况。尽管目前“绿色GDP”在我国试点推行困难，但是核算“绿色GDP”还是大势所趋。
(2)从社会角度看。随着环境问题的日益突出和社会各方环保意识的增强，环境因素对企业财务状况和经营成果的影响越来越
大。企业利益相关人即会计信息使用者迫切需要企业提供相关环境信息，以便作出正确决策。环境信息的使用者主要有政府、广大群众及企业投资者。一是有利于政府管理机构宏观运用。我国现有的经济考核指标体系都是单纯考核经济增长率，而忽视了很多指标，如社会，人文、基础教育、公共设施、能耗、环境生态等。目前国家正加紧制定有关环境保护和可持续发展的政策法规，以后对于部的考核体系将与“绿色GDP”挂钩，促进干部对经济可持续发展和环保工作的高度重视。政府管理机构是企业环境会计信息的主要使用者，需要根据企业的环境报告来评价企业对环境的污染和在环保方面的成绩。国家环保部门为了保证相关法律、法规的执行，监测企业生产对环境的影响，就必然需要了解企业的环境信息。同时，政府如果要制定相关政策及出台或修改相关法律、法规之前，为了保证政策、法律和法规的可行性，必须参考有关企业的相关环境资源和环境财务信息。构建环境会计，有利于政府正确的制定、出台或修改相关政策、法律和法规。二是有利于投资者投资决策。对于投资者而言，出于资金安全性和收益性的考虑，会关心企业环境绩效对企业财务的影响。而环境问题对企业财务的影响，既可能体现在当前也可能体现在对未来财务指标影响，并且这种影响会越来越大。因此，投资者如果要真正了解被投资企业的盈利能力特别是长期盈利能力，那么把握环境信息对投资者而言非常重要。对现实投资者而言，其需要根据了解的信息决策是否继续投资或改组管理当层；对于潜在投资者而言，其需要根据了解的信息决策是否投资。因而，构建环境会计，可以使投资者了解企业环境绩效从而做出合理决策。三是有利于金融机构投资决策。银行作为债权人，同样出于资金安全性和收益性的考虑，也会关注企业的环境绩效。与银行类似，保险公司也希望获知企业环境信息，根据企业环境绩效来确定可以接受的投保范围。构建环境会计，有利于金融机构做出合理决策。四是有利于社会公众及其他了解企业信息。随着环保观念的不断提高，社会公众越来越来关注企业的环境信息。社会公众对企业的态度对企业的影响非常重大。一个企业的环境形象，会影响企业的社会劳动力供应，影响到企业产品的销售额、运营、运转和盈利，甚至可以决定企业是否生存下去。向公众提供信息的新闻媒体和民间环保组织都非常关注环境信息及企业环境绩效，为了迎合大众需求，不断将企业环境问题和环境形象公布于众，进而在公众中产生较大影响，也会采取这样那样的手段要求企业整治环境问题、披露环境信息，向企业施加压力。
(3)从法律上看。随着人类活动对环境破坏的不断加剧，世界各国对环境问题都给予极大的关注。我国将环境保护列为基本国策。把可持续发展与环保作为基本的战略。目前许多西方国家采取严格的环境保护政策，对危害环境的产业与企业进行了限制。随着我国对外开放的力度加强，越来越多的跨国公司涌入我国。尽管我国高度重视环境保护，但由于环保工作起步较晚，仍有较多不足之处。因此，许多发达国家企业(特别是跨国公司)为降低成本、减轻本国公众对企业的环保压力和回避政府对企业的环保限制，利用发展中国家发展经济的迫切要求和对环境问题的忽视，纷纷将一些污染严重、高能耗、破坏掠夺自然资源的生产项目转移到发展中国家，对发展中国家进行“环境掠夺”。作为发展中国家，构建环境会计可以加强对这些进入我国的“高环境成本”企业进行识别；同时国家还可以依据环境会计提供的环境信息，根据需要尽快出台与国际接轨的法律、法规，采取必要的措施来遏制发达国家对发展中国家的“环境掠夺”。我国也出现越来越多的对外投资企业，做好环境会计工作有利于与国际接轨，更好参与国际竞争。
(4)从完善现有会计制度和政策上看。一是有利于扩充会计的职能与作用。由于越来越多企业的环境活动与经营有关，因而决定了环境活动在会计基本职能范围之内。现代会计不仅是对外提供财务信息，而且还要积极参与企业的内部管理。会计参与企业内部管理，要求会计为管理部门提供充分会计信息，协助管理部门做好企业战略管理。同时，会计部门由于其特殊条件，可以比其他部门更有条件对对环境工作进行监督、控制和分析，从而加强环境保护，没有会计人员参与的环境保护工作是不全面的环保工作。环境会计构建，可以使会计部门更好的参与企业内部管理，做好与环境相关的经济管理工作。二是有利于弥补传统会计在信息披露方面的不足。传统的会计信息披露仅仅披露财务信息，但是随着企业利益相关者对企业信息的多方面需求，财务信息已经不足以满足广大企业利益相关者的需求。随着环境政策和环保力度的加强，传统会计信息不能给企业利益相关者提供企业的环境风险，也就不能提供真实、全面的企业信息。在披露模式上，传统会计信息采用固定格式，采用单一计量模式，这些都难以充分、全面反映企业环境信息。因此，传统会计信息难以真实、全面反映企业信息。构建环境会计，可以弥补传统会计在信息披露方面的不足。三是有利于解决现有会计核算制度存在的局限。对于目前企业发生的与环境有关的费用核算方法，难以真正充分的反映企业环境活动对财务成果的影响。同时，对于环境成本发生的成本动因也比较模糊，不利于企业分析原因，挖掘潜力，降低成本。
三、环境主体角色构建的建议及措施
(一)政府管理机构方面 发达国家对环境会计的研究在理论和实践上已取得较大成就，政府管理机构应根据发达国家的经验，借鉴与创新。政府管理机构主要做好以下工作：(1)做好环境会计理论研究工作。政府管理机构在做环境会计研究工作方面具有其他团体不可比拟的优越性。从人才方面来看，政府管理机构具有强大的感召力，具有足够的能力吸纳、组织最优秀的多领域人才进行研究工作；从研究资金来源来看，政府管理机构具有保障的资金来源，有利于环境会计研究工作的顺利进行；从研究成果的权威性来看，政府管理机构拥有较高的权威，能够确保研究成果的顺利试点和实施。(2)制定、完善相关法律、法规和制度。政府管理机构除要做相关研究工作之外，还要制定和完善相关法律、法规制度。自1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来，我国还陆续颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境污染防治法，《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法。但是，和国外更严格、完善的法律法规，还有一定的差异，因此我国政府管理机构还要进一步制定和完善相关法律、法规制度。(3)完善、扩充会计准则。就我国目前来看，会计核算制度体系缺乏与环境会计相关的专门性制度规范。从相关业务的会计处理而言，与环境活动有关的环境问题是在发生有明确财务影响时才处理，在处理时间和处理方式上缺乏系统性，存在一定的局限性。因此，政府管理机构还要根据已有的环境会计研究理论。在实践、摸索和探讨中初步完善和扩充现有的会计准则。(4)做好一系列的激励措施。政府还应针对环境问题，做好一系列的激励措施，比如向环保产业提供无息或低息贷款；对于利用回收材料的企业实行各种优惠政策，在税收优惠上做好“绿色税收”等工作。
(二)社会公众方面 一是建立良好的舆论导向，做好环境保护工作的宣传。新闻媒体和民间环保团体的正面宣传报道具有很强的引导作用，而对反面典型的剖析具有很强的警示作用。新闻媒体和民间环保团体要加大正面典型的宣传报道力度，发挥好正面典型的引导、激励和教育作用；有重点地剖析一些典型案件，深入开展警示教育；充分发挥舆论监督的作用，形成监督合力。二是加强公众环保意识。社会公众要树立“绿色消费”理念，从身边小事做起。在日常生活中，要注意节约资源、尽量减少污染；同时。在可替代情况下，尽可能选用“绿色产品”减少污染，支持“绿色环保企业”的发展。三是开展“第三方环境审计”。作为独立于国家和企业的第三方，开展环境审计，可以对企业环境问题引起的环境绩效进行真实、客观、公正地监督，并发表审计意见，既可以满足企业利益相关者对企业环境信息客观性、公正性的要求，又可以监督和引导企业更好的做好环境保护工作。
(三)企业方面 一是严格遵守相关法律、法规。企业要严格遵守国家制定的环保方面的法律、法规和地方出台政策、法规及制度。除此之外，企业还要对员工进行环保教育，在社会上树立环保的形象。例如：杜邦公司和麦当劳公司就利用其企业的广泛影响力，大力宣传和弘扬环保意识。二是加强环保意识。在企业生产经营过程中要树立牢固的环保意识。首先要迎合市场潮流，生产对环境影响较小的“绿色产品”，满足消费者的“绿色消费”需求。其次，研究、开发新生产技术。一方面尽量采用较“清洁”的生产技术；一方面尽量利用、回收废品。由生产工艺着手，同时加强科学管理，从源头减少废水、废气、废渣的产生找出路，开展综合技术利用，化害为利，变废为宝，而不是单纯地为排放达标而进行末端治理。最后，尽量采用“清洁”原材料、易回收原材料或可降解原材料，减少污染和杜绝“二次污染”。三是做好环境会计信息披露。尽管目前我国环境会计还不够成熟，对于环境会计信息披露也没有确定的规定，但是企业还是应该采用适当的方式如实的披露企业环境信息，为国家政府管理机构研究环境会计提供研究素材，给企业利益相关人提供环境信息。
[关键词]水资源；水资源安全危机；预警机制；法律制度
[中图分类号]DF466 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2011)09―0079―08
水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的基础性自然资源，同时又是战略性经济资源，对人类的生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。水资源及其安全问题严重制约着21世纪全球的经济社会发展，并可能导致国家间的冲突与战争。水资源的开发和利用已关系到一个国家或地区经济社会发展的安全与可持续发展。水资源是否能满足经济社会与环境和谐可持续发展要求，必须采取经济、法律、行政、管理、科学与技术的多种方式手段，合理科学安排水资源的开发利用与全面治理保护，这是人类理性与智慧的必然选择。事实上，中国近几十年经济社会高速发展和人口剧增，已形成日益严重的“水资源安全危机”。水资源安全预警机制建设是应对日益严重的水资源安全危机的重要举措之一。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可或缺的一个重要方面。《水资源安全预警法》的制定是法律制度构建的关键环节。主要内容框架包括总则、技术规范与保障措施、主要法律制度、法律责任等。
一、总则
一般情况下，人们通常认为水资源安全的内涵包括水质的安全和水量的安全两个方面。一般指人类社会生存环境和经济社会发展过程中发生的与水有关的危害问题，例如洪涝、溃坝、水量短缺、水质污染等并给人类社会生产生活造成的损害。主要表现为：人类财产损失、人口死亡、健康恶化、生存环境的舒适度降低、经济社会发展受到严重制约等。由于人类活动的影响，使得水资源减少，污染加剧，改变了水文循环平衡，并且降低了水质。人类不可持续的经济社会活动使得水体弱化，或丧失正常功能，不能满足其社会与经济发展对水资源的基本要求，进而引发一系列的经济社会和环境安全问题。实质上水资源安全问题的内涵主要包括两个方面：第一，水资源安全的自然属性方面。即干旱、洪涝、河流改道、气候变化等自然属性的水资源安全。第二，水资源安全的社会属性方面。由于人类对自然水循环的大量干预影响所形成的水资源循环模式导致了水资源安全在具有自然属性的同时，还具有社会属性。例如水量短缺、水质污染、水环境破环、水生态系统功能丧失、水分配不公、水资源浪费、水管理混乱等。水资源安全的外延指的是由水资源安全引发的其他安全问题，例如粮食安全、经济安全和社会政治及国家安全等。当前全球和中国面临的水资源安全状况不容乐观，形势非常严峻，制定《水资源安全预警法》正是形势所迫。
(一)立法目的
为有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾，规范水资源开发利用行为，确立科学的经济增长方式和合理生活方式，保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展，制定本法。
1 有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾。这是本法的首要目的。水资源安全是一个由水量和水质相互联系与作用而形成的涉及水资源开发、利用、治理、管理与保护各环节的范畴，既包括自然因素，也包括社会因素，是一个关系人类生存发展与国家长治久安的根本性问题。建立科学的水资源安全预警机制是应对与缓解水资源安全危机的有效措施。水资源安全预警机制是对水资源安全预先设置不同警示级别(标准)与防范应对保障措施系统，是现代社会运行与管理预警机制的重要组成部分。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可缺少的重要组成部分。
1992年联合国环境和发展大会上通过的《二十一世纪议程》中提到，“淡水是一种有限资源，不仅为维持地球上一切生命的必需，且对一切社会经济部门都具有生死攸关的重要意义”。这表明水资源是人类生存与发展和维系生态系统循环的不可或缺的重要物质资源。我国近几十年经济社会发展和人口剧增，现实已形成水资源危机的事实，主要表现在水资源的日益短缺和匮乏、水污染加剧、水生态环境的不断恶化、水资源开发利用日益困难和费用日益昂贵等。为有效缓解这一系列的水资源安全问题，不断提高全社会的水资源安全意识，有效防范和应对的重要举措之一就是构建合理科学的水资源安全预警机制(水资源安全预警法律制度)。
2 规范水资源开发利用行为，确立科学的经济发展方式和合理生活方式。中国过去几十年的传统社会生产方式是不合理、不科学和不可持续的。人类必须“确定一种可以长期保持生态稳定和经济稳定的条件”的发展道路。建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源开发利用状况列入其中。现在各国通行的做法是用绿色GDP的方法取代传统GDP，以衡量国民经济与社会的发展。与传统GDP的计算方法相比较，绿色GDP的计算方法是在传统GDP的基础上减去自然部分的虚数和人文部分的虚数，这样才能真正反映发展的内在质量和水平。“对GDP的改革，简而易之就是要充分考虑自然资本的损耗，为经济发展提供‘更绿色’的衡量方法，在这个‘绿色核算’的衡量框架中反馈出自然资本的相关信息。”关键是，规范全社会水资源开发利用行为，包括管理、治理、保护与使用行为，确立经济社会可持续的科学发展方式和科学文明的现代生活方式。
3 保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展。我国水资源国情一方面是水资源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地区只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。可持续协调发展是指为了实现经济社会的可持续发展，必须在各类发展决策中将经济社会与环境、人口的共同发展相协调一致。它是“协调发展”只侧重于当代人发展的修正。它是从纵向关系上将经济、社会与人口、环境发展关系角度，主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把经济社会活动与水资源利用和水资源环境保护有机结合起来，并按照生态持续性、经济持续性、资源持续性和社会持续性的要求来组织和规范人类的一切活动，显然它们侧重的是当代人及其子孙后代可永续发展。毫无疑问，这是本法立法的根本目的和宗旨。
我国已形成了以宪法为核心，以《环境资源保护法》为平台，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》为基本内容，以《取水许可制度实施办法》《取水许可水质管理规定》《建设项目环境保护管理办法》等行政法规为配套措施，以《地面
水环境质量标准》《污水综合排放标准》《生活饮用水卫生标准》《农田灌溉水质标准》等为实施依据的水资源法律体系。在这一体系中，显而易见缺乏一部有效预防和应对水资源安全危机的法律，制定《水资源安全预警法》也就成为必要，同时也是符合我国水资源安全危机的实际情况。中国当前水资源安全问题非常严重，不但关系到经济社会可持续发展，更关系到21世纪中华民族的繁荣昌盛和伟大复兴，必须引起全社会高度关注和重视。突出表现在这样几方面：第一，水资源供需矛盾非常尖锐；第二，水质危机所导致的水资源危机大于水量的危机；第三，水资源“农转非”日益严重，水权冲突成为重大社会问题；第四，水资源开发利用引起的生态环境状况更加严重。毫无疑问，制定《水资源安全预警法》有其必要性和正当合理性。
(二)管理体制
县级以上人民政府承担水资源安全预警工作，制定应对水资源安全危机的预警标准和方案，采取预防和响应水资源安全的预警对策和措施，对本行政区域的水资源安全预警工作负责。
1 我国水资源管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的模式。水资源安全预警管理体制也应当遵从这一模式。国务院是全国水资源行政管理机关，省(自治区、直辖市)、市、县(区)人民政府是本区域的水资源行政管理机关。同理，水资源安全预警管理体制也遵从以上。
国务院水利部(主要归口至水政水资源司)负责全国水资源的统一管理，组织制定全国性的水资源保护法律法规并监督实施；编制全国水资源保护长远规划及年度计划；组织全国性的水环境监测网络并实施管理；编制全国性的水资源质量年报及组织与水资源保护相关的科研等。由此可知，在过去水资源管理中没有涉及水资源安全的预警管理，这是与当今中国水资源现状不相匹配的。当然，为了应对中国水灾旱灾频发的特殊情况，国务院和各级人民政府设立了准军事化机构“防汛抗旱指挥部(下设办公室)”，由同级人民政府的副行政首长负责，动员全社会力量应对突发的水灾旱灾，现在已由过去临时性的非常设机构事实上成为长期存在的常设性机构。由于中国当今的水资源安全危机已不仅仅表现为水灾旱灾，还包括其他许多方面，显而易见，这一准军事机构也难担此任。
2 现有《水法》确立了水资源流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。由于流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限不清晰和受领导层级的限制，省边界水资源管理纠纷难以提交流域管理委员会解决，从而在事实上形成条块分割矛盾，这种管理体制存在明显的缺陷。第一，不能充分地实施政府的宏观调控和严格统一监管；第二，区域管理机构与流域管理机构责、权、利相互很难界定，相互关系很难协调；第三，水资源监管力度弱与执法很难到位。水资源安全预警管理必须避免类似问题的产生。
由此可见，水资源管理体制必须改革，由现有“条块分割”、“九龙治水”的分散性管理改革为统一集中的管理，整合(撤并)各水资源管理机构，成立国务院水资源监督管理委员会(水监会)，全面统一行使对全国水资源的监督管理。在国务院水监会直接领导下，根据水资源水文自然规律，结合国家经济社会与人口布局规划，建立七大流域(水系)水资源监督管理局，全面统一行使对流域(水系)的水资源的监督管理。在流域水资源监督管理局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处，实行水资源的国家统一垂直管理体制。毫无疑问，水资源安全预警管理也归属于此管理体制之内。
(三)基本原则
1 预防原则。预防原则是指针对可能发生的水资源安全危机，应当采取积极的事前防止措施以避免水资源安全危机的事件发生，或将不可避免和已经产生的水资源安全危机的危害控制在法律允许的范围内。预防原则是一种积极防止应对的基本原则。第一，其对象是可能产生水资源安全危机的危害或事件，包括不合理与不科学的经济发展方式和生活方式；第二，其首要目标是避免水资源安全危机的事件发生，在已经发生或不可避免的情况下，其目标是防止危害的扩大，并将其控制在法律允许的范围内；第三，其具体措施应当是积极的、预期性的事前措施，而不是消极的、反应性的事后补救。
2 可持续协调发展原则。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对满足后代人需要的能力构成危害的发展。可持续协调发展的基础在于协调，目的是可持续发展。关键是协调处理好资源的开发、投资的方向、技术开发方向以及国家机构的变化关系等，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力；将经济社会、人口、环境与资源(水资源)的关系全面协调处理好。第一，将水资源(水环境)保护纳入经济社会发展计划与决策之中；第二，建立循环经济型社会，提高水的循环利用率；第三，建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源利用状况列入其中，全面考察经济社会发展与水资源安全危机的关系。
3 公众参与及全过程监督原则。在法律意义上的公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、事业单位、社会团体或其他组织。此原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众水资源(水环境)权益相关的开发、利用、治理、保护、管理与节约的一切决策与运行监督，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策与运行的盲目性，使决策符合广大公众的切身利益和需要，同时更好更有效地保护水资源(水环境)，尽可能避免水资源安全危机事件发生。第一，建立水资源决策信息公开的披露制度；第二，建立非政府专业团体(民间组织)代表公众参与决策监督的机制；第三，建立公众参与全过程监督的司法保障制度。
4 政府主导社会(公众、企业)参与原则。水资源作为一种公共资源，它具有公共资源的一般属性。为避免水资源公共产品发生“公共用地”悲剧，必须充分发挥政府与市场“有形之手与无形之手”的共同作用。水资源安全预警是一项投入大、社会效益明显的社会公共管理工作。毫无疑问，由政府财政投入建立履盖全社会的水资源安全预警体系(网络)是现代社会管理的要求。第一，每年财政预算必须列入水资源安全预警经费；第二，建立水资源安全预警设备、技术、人员等网络体系；第三，建立统一决策调度、全面监管、全社会参与的水资源安全预警机制。
当然，水资源安全预警法的基本原则还应包括谨慎行事原则、公平与效率兼顾原则、全过程控制原则、协同(国际)合作原则等。
二、技术规范与保障措施
水资源安全预警法是为水资源安全预警机制提供有效的法律制度保障。为起到应有的制度支撑作用，必须涵盖水资源安全预警的一系列技术性规范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。
(一)水资源安全预警监测评估体系
水资源安全涉及的方面很多，要设计一套合理
科学的可操作的水资源安全预警监测评估体系非常不容易。可根据我国水资源状况、经济社会发展与城市发展趋势、人口增长等实际，以《农村饮用水安全卫生评估指标体系》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》《地面水环境质量标准》等为核心，建立包括农村供水系统指标及风险评价体系、城市供水系统指标及风险评价体系、环境生态供水系统指标及风险评价体系、江河湖泊水质监测指标及风险评价体系等。
1 水资源储备标准建设。全国城乡以一定区域(市、县)及流域为单位采取工程技术(水库建设)、疏导河道、退田还湖、植树造林、生态修复与保护等多种手段建设水资源储备源(水源)。水资源储备量的多少决定抗风险能力的大小。应根据水资源一定时间干枯变化和各地的需求实际，制定相应的水资源安全预警标准，但原则上水资源储备不应小于最低限值。在来水严重减少和地下水持续下降，或现有水资源被严重污染等情况下，各地要能够维持不少于6个月的生产生活所需的供水。在突破低限值或水资源被严重污染的情况下，应启动供水应急预案，采取一定措施缓解水资源危机。
2 水资源储备途径与供水能力建设。要根据各种供水系统的不同特点或全国各地不同实际状况，建设不同的水资源储备方式和工程方案(包括汛期储水、平原水库、调水能力储备、地下水回灌等)。除水资源的应急战略储备外，要规划建设备用水源地和相应的供水工程设施，包括备用应急水库或地下水水源地、中水回用、污水处理能力、深水或咸水淡化能力、社区(农村)自备井、市场净化水应急调配等。
3 水资源监测网络建设。根据城乡不同区域的供水水源地水量水质状况，建设全履盖的监测网络，提高饮用水水源的自动监测和实时监测能力。根据城乡不同区域降水、降雪等气候变化，分析预报未来区域水资源和用水的变化趋势，做到早预报、早准备，争取积极主动，为城乡水资源储备和应急措施提供具体丰富的技术参数。特别是全面监测全国江河湖泊水量水质变化，实时掌控全国水资源数据及安全状况。包括全面评价城乡供水和水资源不同区域的风险及潜在隐患，分析存在的问题，提出应对的建议和方案。
(二)水资源安全应急预案
应急预案原则上分三级编制，即基本应急(一级：黄色)、紧急应急(二级：橙色)和极端应急(三级：红色)，分别对应一般干旱、特殊干旱或一般事故、极端干旱或重大事故三种情况。应急预案编制内容主要包括一定区域城乡供水系统(水资源、水工程、用水)现状分析，供水应急分类和警报级别划分、预测预报和应急储备、应急措施、预案可行性和影响评价、投资估算等。一般可根据当地情况特点，按照应急级别和应急类型编制几种预案。
1 编制应急预警技术标准。主要包括预警条件、渠道、程度、水资源数量与质量监测数据、未来变化趋势。同时包括城乡一定区域的可供水量，各种水资源工程项目状况、城乡供水系统风险评价等。
2 工程应急措施。工程措施是提高城乡供水应急能力的基础，要因地制宜，有针对性地制定工程措施预案。工程措施主要包括跨流域或跨区域应急调水、备用水源工程启动、污染治理工程、中水回用应急工程(深度处理)、运水工具和储水设施、社区自备井、其他水源工程(如海水淡化)等。
3 非工程应急供水管理与紧急救援。用(供)水管理是应急状态下的主要应对措施之一。为保障城乡正常社会程序，要根据应急等级，进行相应的用(供)水管制。原则上城乡居民生活用水及保障正常秩序部门单位要优先保证。实施水价临时干预调整，调整应急期的用水量。建立用水计量与监控机制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履盖全社会的紧急救援机制(机构、人员、技术条件等)，包括紧急救援状况下的储、运水设施工具的储备，信息举报(通报)系统等。
(三)城乡供水安全保障措施
国家经济社会发展规划和区域、城市总体规划必须充分考虑当地水资源条件及其承载能力，使经济社会发展规模和产业结构布局与水资源条件相适应。在此基础上，每个地方(区域)要制定水资源开发利用规划，建立符合当地实际的水资源安全预警评估体系。合理配置地表水、地下水和其他多种水源，特别是加大各种污水处理工程设施的建设，建立覆盖城乡全社会的工程措施和非工程措施相结合的供水安全保障体系。
1 加强城乡水资源一体化统一管理。建立健全城乡水资源一体化统一管理体制，实行地表水与地下水统一管理、统一调度，雨水、洪水、再生水与地下水回灌统一管理、统一规划，海水、微咸水及其他水源统一规划、合理配置，水量与水质统一监测、统一管理，水资源费、排污费、污水处理处理费统一征收、统一管理，构建水库联调、水系联网、多种水资源优化配置的网络体系。
2 加大投入，加强水资源工程项目建设与管理。为解决防洪、干旱缺水，必须修建大批水库，蓄水、引水、集雨、提水、调水工程和地下水工程等。建立“政府投入为主、准市场运作、社会公众参与”的水资源工程项目投入体制和运行机制。关键是在工程项目规划建设的同时，必须明确工程产权，建立合理科学的管理制度和管理模式。大量引入社会民间资本参与各种水资源工程项目投入。改变以往“大锅水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水价，实行有偿供水，按比例提取折旧和维修费用，准许其有合理的利润回报。可运用各种投融资方式，多渠道、多方面筹集建设资金，建立水资源工程项目投资、运行与管理的良性体制机制。
3 统筹防洪、干旱、治污与水资源保护，保障供水安全。合理规划建设城乡河流湖泊水系，扩大水源涵养地和城市绿地、透水地面面积，增加一定区域的雨洪滞蓄和地下水体蓄积空间。城镇加大推广雨水、污水分排管网，建设雨水集蓄利用设施，加大雨洪资源利用力度，加快污水处理设施和中水回用设施建设，提高污水集中处理率和中水回用率。农村主要是加大植树造林，保护植被，涵养水源地建设，包括加大退田还湖、退牧还草、退耕还林、封育保护等生态保护措施力度，涵养水源，防止农业(生活)污染，提高供水保证率。加大水土保持和生态环境的建设，建立健全水土保持与水资源生态保护的建设管理体制机制，包括水资源生态保护补偿机制。
三、主要法律制度
法律制度是立法精神、原则和措施的具体化，更是一部法律的主要规制力(约束力)部分。毫无疑问，水资源安全预警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原则和保障措施的具体法制(法律)生命力的表现。
(一)水资源安全风险评价制度
“风险”是一个表达与危险相关事物的词汇。“风险可定义为对人的生命、经济活动不利状态发生的不确定性程度及其结果大小程度。”“风险本身是一个至少包含了三个要素的复杂概念：概率、严重性和可靠性。”水资源安全风险评价制度是指在水资源规划、开发利用和配置活动以及经济
社会建设项目评估中，对可能造成的水资源影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响水资源安全的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度，也包括一定时间对一定区域范围水资源安全危机的监测评估所作出报告(结论)的制度。
1 水资源安全风险评价制度是一项具有预测性、专业性和强制性等特征的法律制度。它是环境影响评价制度在水资源领域的具体运用。第一，它是实施可持续发展战略，促进经济社会和水资源、人口与环境的协调发展的有效措施；第二，它是预防原则的贯彻和具体实施保障；第三，它是应对和防范水资源安全危机的强有力的法律制度。
2 水资源安全风险评价制度运用范围比较广，包括一切与水资源相关的重大经济社会活动。第一，水资源开发利用，配置与管理的一切活动要进行安全风险评估；第二，重大涉水经济建设项目要进行水资源利用与影响的风险评估；第三，在一定时间对一定区域、流域的水资源状况要进行水资源水量与水质的监测与风险评估。
3 水资源安全风险评价制度的主要内容(程序)涵盖比较广：第一，在规划、建设等活动前的可行性研究和报批阶段，由进行规划的机关、建设单位或其他主管部门委托评价单位进行调查和评价工作。第二，评价单位通过全面调查和评价出具《水资源安全风险评估报告书(表)》，对可能造成水资源安全不良后果并直接涉及公众利益的规划建设项目等，在《水资源安全风险评估报告书(表)》报送审批前，通过论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见。第三，将《水资源安全风险评估报告书(表)》提交有审批权的国家水资源监管行政主管部门审批；重大的影响深远项目(例如三峡工程、南水北调工程)还需得到立法机关的批准。第四，对水资源安全有重大影响的规划、建设项目实施后，规划编制部门、建设项目负责单位应当及时组织水资源安全风险的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有重大隐患的，应及时提出并采取改进措施。河流湖泊水资源安全风险的监测与评估主要是上下级或不同政府部门的协调问题。
(二)水资源安全预警公众参与制度
公众参与制度是以上公众参与及全过程监督原则的具体规则化。主要指在水资源开发、利用、治理、管理与保护领域，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与水资源安全有关的决策。这种参与，应包括决策参与(指公众在经济活动、水资源政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对水资源法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)及末端参与(指公众对水资源污染、生态破坏等水资源安全危机出现之后的参与)。
1 要充分认识公众参与应对水资源安全危机的重要性。发挥社会团体、民间组织(非政府组织)和学术组织、个人等作用。立法为公众参与提供畅通的渠道，并使之具体化、法律条文化，具有可操作性。
2 公众参与方式可以有许多种类。主要有：公告；非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会；咨询委员会；公众审查委员会；听证会；发行手册简讯；小组(专家)研究；民意调查；全民表决；设立公众通讯站；网络论坛；记者会邀请意见；发信邀请意见；同意公众提问；座谈会等。公众参与方法可以根据拟议的内容与性质、范围加以组织运用，同时应当为公众选择参与方式留下些空间(参与方式应当具有很大的弹性，随着程序的进行随时进行调整，而不能固定地规定某种确定的方式而不能根据情况的变化作灵活变通)。适用何种参与方式，并设有一套固定的标准。参与拟议行为的复杂程度决定了参与方式的不同。
3 建立信息公开和公益诉讼制度。信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与水资源安全事务的前提。公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关机构(部门)就必须履行信息公开的义务。有效的参与者应当是对项目有充分的了解，并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。只有公众对于国家政策法规有了充分的了解，对于项目的相关情况有了充分的知晓，才能有效地参与到水资源安全规划及决策中去，对项目提出相关的意见或发表相关的评论。立法中必须对此加以明确规定，包括信息公开的机构、程序、范围、内容及方法、责任等。(环境)公益诉讼是指由于行政机关或者其他公共权力机构、公司(企业)或其他组织及个人的违法行为或不作为，使(环境)公共利益遭受侵害或有害之虞时，法律允许公民或团体为维护(环境)公共利益而提讼的制度。我国目前的法律还没有真正建立起(环境)公益诉讼制度。为保护社会公共利益和水资源(环境)，调动社会公众的广泛参与，立法中必须建立水资源安全公益诉讼制度。对有关主体危害水资源行为必须有人拥有诉讼的权利，对案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定。通过适度放宽原告资格、合理配置举证责任、拓展诉讼途径、对诉讼费用确定有利于原告分担办法、采取奖励胜诉原告制度等相关规则的创新，建立切实可行的水资源安全公益诉讼制度。
(三)水资源安全责任制度
水资源安全责任制度是关于相关主体因违反水资源保护法律(水资源安全预警法)或其他相关法律上的权利义务关系而承担法定的强制的不良后果的法律制度。水资源安全责任制度是一个综合性的法律责任制度，外延非常广泛。从承担不利后果的类型来看，可以划分为“行政责任制度、民事责任制度和刑事责任制度”；从违法主体为标准，可以划分为“个人(公民)的水资源安全责任制度、企业(组织)的水资源安全责任制度和政府的水资源安全责任制度”。水资源安全责任制度的构建，既可以有效制裁水资源领域违法行为，又可以对各种主体产生警示和教育作用，从而把事后惩处与事前预防结合起来，将水资源保护与安全预警落到实处，是水资源安全预警法不可缺少的重要法律制度。
水资源安全责任制度的重要问题是责任认定问题。根据相关主体所承担的责任类型不同，各种水资源安全责任的认定也有所区别。一般来说，在判断某一主体的行为是否应承担行政责任或刑事责任时，一般要求该主体具有违法的故意或过失。水资源安全责任制度对此有所区别。在环境侵权法领域，当今世界上大多数国家都采用了无过错责任主义归责原则。
1 水资源安全刑事责任。环境刑事责任是指故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成了犯罪所要受到的刑事制裁。我国《刑法》在分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护”的罪名。水资源安全刑事法律责任是环境刑事责任在水资源与水环境保护中的具体体现，是行为人实施了严重危害水资源或水环境的行为，并造成或可能造成人身伤亡或公私财产损失或水资源安全危机的严重后果，已经构成了犯罪所要受到的刑事处罚。犯罪主体不仅包括自然人，还应包括法人或组
织；犯罪客体不仅包括人身或财产损失，而且还应包括水资源与水环境的安全。犯罪主观方面不仅包括故意或过失还包括无过错；犯罪客观方面是实施了严重危害水资源或水环境的行为并造成了水资源安全危机后果。
2 水资源安全行政法律责任。是指行为人违反《水资源安全预警法》等水事法律法规应承担行政方面的法律责任，是国家机关或承担公共事务管理的事业单位及其工作人员在水资源安全预警事务中违反其法定职责应承担的主要责任形式。一般要具备下列条件：第一，行为违法；表现为作为或不作为，主要违反《水资源安全预警法》等水事法律法规。第二，行为具有危害性；产生或可能产生的危害结果是由行为人的违法行为引起的。第三，行为人行为有过错或元过错。随着水资源安全危机日益严重，有必要作扩大解释即不管行为人有无主观过错，只要在客观上造成了水资源安全后果就要承担责任，这有利于保护水资源和受害者。第四，违法行为与危害后果之间存在因果关系(包括必然性因果关系和偶然性因果关系)。
3 水资源安全民事法律责任。指行为人的违法行为(过错或无过错)已造成或可能造成水资源安全事故(污染或破坏等)，继而造成人体健康损害或公私财产损失以及水资源安全后果，应承担民事方面的相应赔偿与其他相关责任。这是民事责任的一种特殊形式。在适用法律上，水资源安全民事法律责任依水资源安全预警法等水事法律法规而存在；在责任的功能实现上，又秉承了民事责任的精神和理念，承担着与一般民事责任类似的功能和效能预期，即具有民事责任的本质属性。水资源安全民事法律责任归责原则实行“过错责任原则”和“无过错责任原则”相结合的二元规划体系。过错责任原则即加害人对其有过错的行为承担责任，无过错即无责任。无过错责任原则，也称无过失责任原则，是指没有过错造成他人损害的，依法律规定由与造成损害原因有关的人承担民事责任的归责原则。水资源安全民事法律责任的构成要件也应该包括两类：过错责任构成要件和无过错责任构成要件。这是针对水资源安全(预警)重要的民事法律救济制度。
当然，水资源安全预警法的主要法律制度除此之外，还应包括水资源统一管理制度、节水用水激励制度、水资源安全预警信息通报与会商制度等。
同时，《水资源安全预警法》的立法一个重要方面是《水法》及相关与配套法律(《水污染防治法》《水土保护法》《防洪法》及《物权法》《环境资源的护法》《环境影响评价法》等)必须修改完善，涵盖与充实水资源安全预警的相关法律规范与制度。第一，补充完善水资源安全、水资源安全危机、水资源安全风险、水资源安全预警、水资源安全应急预案等概念及规范。第二，补充完善水资源安全风险评价制度、水资源安全(预警)公众参与制度、水资源安全危机防范制度等。第三，已有法律规范和制度与水资源安全预警法的法律规范制度的相互衔接协调，不产生法律上的矛盾与冲突。
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关键词：生态补偿；生态整体主义；环境权；主体功能区
中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01
一、森林生态补偿制度理论基础
（一）生态整体主义世界观
森林生态补偿就是指森林生态效益的受益人、国家、社会、其他组织对因森林生态保护而利益受到损失的人给予的适当经济补偿。生态整体主义认为生态系统中的任何物质对生态整体利益都是有价值的，人类应当将生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值。
就森林生态系统来说，其整体性表现在：其一，对生态系统重要组成部分之一的森林造成的破坏，往往会引起牵一发而动全身效果；其二，因森林灾害而遭受损失的地方通常又不止在森林灾害的发生地，而是跨区域的；其三，森林灾害造成的损失并不一定立刻就显现，需要经过一定的时间积累或者在特定条件下才会发生，这容易麻痹只顾追求个人利益的人类。生态整体主义理论是森林生态补偿制度的重要理论渊源，其要求人们从国家生态安全和生态系统完整性的高度来审视森林破坏问题，协调不同地区之间因为森林而产生的经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾。
（二）森林生态补偿的法学理论基础
首先，法学发展的社会化潮流。近代资本主义法律制度公法与私法、私权利与公权力、私益与公益存在着严格的区分，导致私有权利的过度膨胀和社会权利极度缩小，在对弱势群体的权利保护、公共资源的保护利用上，往往以形式上的平等掩盖了实质上的不平等。随着国家干预主义的发展，更多的国家公权力介入了公民的私权之中，以社会本位为宗旨的法律制度开始通行于各国，其更加关注社会的实质不平等等内容。 森林的生态补偿制度实质上就是受益地区对森林资源保护地区进行的经济上的补偿，换句话说，就是受益地区与因保护森林资源而遭受牺牲地区之间的利益协调，本质上反映了法律的社会化进程，体现法律更加注重地区之间发展的实质平等。
其次，公民生存权、发展权和环境权的要求。生存权、发展权是现代人权的主要内容，环境权也通常被作为第三代人权看待，人在适宜的环境中生存和发展是对人的尊严的肯定。森林资源是人类最重要的自然资源之一，森林生态效益补偿制度既可以保证人们在合理限度内利用森林资源，又可以通过生态补偿对森林资源起到一定的保护作用，保障人们的基本生存、发展需要。森林生态效益补偿机制，就是为了协调处理森林的经济效益、社会效益与生态效益的关系，使得公民的生存权、发展权与环境权能够协调实现。
二、我国森林生态补偿制度存在的问题及其根源
（一）森林生态补偿渠道单一
我国森林生态补偿资金存在的问题主要体现在以下几方面：首先，补偿资金主要是来自于政府的财政支出，忽略了社会所应当承担的责任；其次，在政府的财政支出中，主要是国家财政的承担，地方财政所占的比例很小；再次，承担生态补偿资金的地方政府通常是森林资源丰富但经济相对落后的地区，而实质上享受森林生态效益的其他地区的地方政府却没有承担起相应的责任，这造成地方政府对生态补偿积极性降低，生态补偿资金难以兑现。
（二）森林生态补偿标准过低
由于森林生态补偿的资金数额庞大，而国家投入的财力有限，补偿标准往往很低，难以反映出森林的生态价值。比如，2007年3月15日财政部和国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门列支。可见，对于森林生态补偿来说，国家的财政补偿标准实在是杯水车薪。
（三）森林资源的产权结构不合理
根据西方经济学著名的科斯定理，明确清晰的产权有助于产权所有人之间对不同的产品进行交易，从而减少中间交易成本。由于我国自然资源的公有制度，在所有权方面，《森林法》规定森林林权包括有森林、林地、林木国家和集体所有权，个人不享有森林和林地的所有权，只有可能享有林木的所有权；在使用权方面，主体往往是多样的和开放的，国家、集体和个人都可以享有森林、林地和林木的使用权。而集体林权中对集体组织的性质一直难以定论，也是造成森林资源产权难以确定的原因。
一种制度的合理构建，首先应当确定该制度的主体，接下来才可以进行相应的制度安排和制度的落实。我国森林资源的所有权与使用权相分离、集体林权残缺的现状导致我国的森林资源产权结构异常复杂，森林生态效益的补偿对象难以确定，对森林生态补偿度的建立形成了巨大的障碍。
三、健全我国森林生态补偿制度
（一）完善森林生态效益补偿基金制度
补偿标准过低是目前森林生态补偿制度建设中最现实的一个问题，要逐步建立完善的森林生态效益补偿基金制度，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，通过经济性利益驱动机制、激励机制和协调机制来调动人们保护森林的积极性，实现森林的生态效益。而过低的补偿标准没有反映出森林固有的生态价值，是难以阻止人们对森林经济价值的追求的。比如有学者就认为广东省生态公益林每亩每年的补偿费应在42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐林木后的经济损失补偿。 因此，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，是森林生态补偿制度对生态效益和生态安全等价值追求的需要。
（二）明确森林生态效益的补偿对象
由于我国林业产权制度架构的复杂，森林资源的所有者、使用者、经营者、管理者，有时候这些名称是统一的，有时候是分离的，导致我们在确定补偿对象时往往无从下手。实施生态效益补偿需要补偿（补助）到具体对象，产权必须明晰是实施森林生态补偿制度的先决条件。目前，产权混乱和不清晰直接制约了森林生态效益补偿制度的安排落实。
一方面需要建立明晰的林业产权制度。对于国有林区的产权问题，由于林地属于国家所有，其产权问题相对简单，补偿的对象也容易确定；而集体林权方面由于历史的和现实的因素交错，情况则较为复杂。因此，林业产权问题的解决应当从集体林权制度的改革入手，明确集体林权中森林、林地和林木的所有者、使用者的权利和义务的合理配置。另一方面要统一森林生态效益的补偿对象。目前我国对补偿对象的规定是政出多门，各有千秋，不同的政策有自己不同的补偿对象，这不仅不利于国家法制的统一和健全，还时常成为法律法规冲突和矛盾的根源。
（三）推进国家主体功能区划的完善
2008年7月31日，环境保护部和中国科学院联合了《全国生态功能区划》，其中明确指出全国生态功能区划的目标是“以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系。”推进形成合理的国家主体功能区，对完善森林生态效益补偿制度具有积极作用。一方面，国家主体功能区划制度要求对森林资源丰富但生态脆弱的地区实施生态补偿；另一方面，国家功主体能区划制度的出台为各功能区的功能和发展方向进行了定位，这无疑是对目前森林生态补偿制度研究的难点――补偿对象的确定具有重大的突破意义。
参考文献：
[1]刘璨，吕金枝：“我国森林生态效益补偿制度问题研究（续）”，《绿色中国》2004年第4期.
[2]王诺：“‘生态整体主义’辨”，《读书》2004年第2期.
[3] 张梓太：《自然资源法学》，《北京大学出版社》2007年版，第41～48页.
关键词：环渤海；水权；区域水权；水权转让
中图分类号：DF466
文献标识码：A
文章编号：1003-3890(2009)06-0077-05
水是人类生活和生产的重要物质源泉，是社会经济发展的重要物质基础，水权是实现水资源开发、保护和水市场建设的关键，水资源紧张已经成为全球性问题。环渤海地区水资源分布不均衡，水权法律制度的缺失，成为制约环渤海区域经济发展不平衡的重要因素。
一、水权的界定
水权制度是西方国家在水资源的管理过程中，随着用水需求增加，用水竞争日益激烈而形成的法制化管理模式，是与市场经济体制相适应的水资源管理机制，其核心是产权的明晰，水权是将产权理论运用到水资源领域的产物。目前，水权制度主要研究如何解决水资源的优化配置问题，因此，水权制度是关于水资源优化配置的法律制度。
关于水权的概念，目前学界未达成共识，存在不同的观点。姜文来和水利部部长汪恕诚认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。而崔建远教授和裴丽萍则主张水权仅指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。观点的分歧在于水权是否包含水资源所有权。笔者认为，水权不仅包括水资源的使用权，而且也应包括水资源的所有权。水权是以水资源所有权为基础的权利束，从物权的视角来看，水权包括权利人对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能，因此，水权的概念有两层含义：一是指水资源的所有权；二是指水资源的使用权，即水资源使用者在法律规定范围内对所使用的水资源的占有、使用、收益和依法处分的权利。在此意义上，水权是以水资源的使用、收益为内容的，它具有用益物权的特征，因此，可以将水权定性为用益物权。在中国，水资源属于国家所有，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。”水资源所有权由国家统一行使，这是由水资源的特殊作用和地位决定的，世界上大多数国家普遍采取此种管理制度。可是事实上，国家是一个虚拟的主体，要由国务院代表国家行使水资源所有权。具体而言，国务院将水资源的使用权授予地方政府，而地方政府自身也不是水资源的真正使用者，要通过一定的方式转让给最终的使用者，水资源的所有者、使用者不一致，水资源的所有权和使用权出现分离。
水权的主要特征是水权权能的可分离性，也就是水权的所有权和使用权的分离。水资源权能的可分离性，并没有改变水资源所有权的归属，国家对水资源的所有权也没有被虚置，这种可分离的特性反而体现了水资源所有权从静态的所有走向了动态的使用过程，从而使水资源得到优化配置，为水资源的有偿使用和水市场的形成提供了前提条件，这和土地所有权和使用权分离的原则相类似，也符合物权法的发展趋势。物权正在经历着以所有权为中心向以利用权为中心的转变，对物不求“为我所有”，但求“为我所用”，充分发挥物的效用，真正做到“物尽其用”，这是市场经济“自然选择”的结果。
关于区域水权问题，中国首例东阳――义乌水权交易案发生后，引起了社会各界广泛的讨论，“区域水权”的概念也应运而生。
区域水权是指以行政区划为单位、由区域政府管理、在该区域范围内所有居民可以共同享有的水权。区域水权是在水资源国家所有的前提下，考虑到地区之间水资源分布不平衡，充分尊重地区利益的基础上进行的制度设计。建立明确的区域水权，可以促进区域内水资源使用权的转让，使水资源得到优化配置。区域水权存在的客观性在于水资源利用中的区域性，以及法律对区域利益的认可。如，《物权法》第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”就是对区域政府利益的承认。《水法》第13条规定：“开发利用水资源，应当兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益”，表明各区域享有水资源的利益。
二、环渤海地区水权问题现状
整个环渤海地区的水资源处于贫乏状态：山西省人均水资源占有量仅为全国人均水资源量的17％；辽宁省水资源仅占全国的1.3％；北京市是全国40个水资源短缺最严重的城市之一。环渤海地区水资源利用率超过60％，居全国各大区之首，北京市甚至达到了80％。环渤海地区水资源分布不均衡，1983年“引滦入津”工程启动后，国家把河北省区域的水大量地调入京津，在某种程度上导致环渤海经济圈内区域经济发展不平衡，环渤海经济圈逐渐演变为“环京津贫困带”。河北省作为京津地区的生态保护屏障，担负着为京津阻挡风沙、水质净化和水源供给的任务，北京地区81％的用水和天津地区93％的用水来自于河北省。环京津带贫困地区不仅不能上涉及水源的新项目，而且原有的不利于水源地环境保护的项目也进行了关停，使得河北省环京津周边的县在经济发展上遭受到巨大的限制和损失。近年来，环京津贫困带区域生态环境持续恶化，河湖干枯断流、湿地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草场退化和沙尘暴的频繁发生，已严重影响了京津冀地区生态环境、城市供水安全以及大气环境质量。天津、唐山频繁出现供水水荒，北京市多次发生供水危机和应急调水，官厅水库失去饮用水质功能，强沙尘暴天气的增多，与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。京津冀地区生态灾害再次敲响了水资源危机的警钟。
水利部门的资料显示，拒马河流域目前是河北省严重缺水的地区之一，而河北省也已成为全中国最缺水的地区之一。全省多年平均水资源量为203亿m3，人均水资源占有量为311m3，是全国平均值的1／7，不到国际上公认的人均1 000m3缺水标准的1／3，甚至比不上以干旱缺水著称的中东和北非地区。海河流域的北京市和天津市情况更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m3，仅为全国平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前华北已经形成世界上最大的漏斗群，整个河北省已形成
21个漏斗区，总面积达4万km2左右。为获取水源大量开挖的深井直接导致了另一种可怕的灾害――地面沉降。《光明日报》消息说，由于长期超量开采地下水，河北省东部平原已成为全世界超采地下水最严重、地面沉降面积最大的地区，这造成了南运河河床的下降，将影响南水北调东线引水工程的安全。河北省水利厅水资源中心有关人员强调，河北省在把自己的水无偿供给京津的同时，还要花钱向黄河买水。目前，河北省自身用水也捉襟见肘。京冀两地在用水问题上除了协作，也有磨擦，“京冀拒马河水权之争”事件就是一个现实的个案。
区域经济发展不平衡的原因很多，但是值得关注的现实是，作为水源地的某些地区，却因为水源而受到损失。一方面，为了提高水源保护标准，国家和地方政府不断加大对水源地资源开发和工农业生产的限制；另一方面，在长效的水资源补偿机制建立之前，河北省几乎不能得到任何来自京津地区的补偿。河北省水利厅相关人员认为，北京市在用水上，对河北省一直没有有效的补偿机制。以官厅水库所在地的河北怀来县为例，20世纪80年代以来，怀来县取消污染水源项目38个，关停污染严重企业10余家，使全县工业废水排放量大大减少。每年怀来县因此而减少利税2 600万元。河北省的水源地由于自身贫困无力治理，而北京市的用水户却没有直接向水源地进行补偿，于是，水源地生态恶化反过来影响用水的北京――永定河上游水源污染严重，1996年官厅水库不得不退出饮用水功能，致使北京市居民生活用水出现危机。有专家提出：要妥善解决好“环京津贫困带”未来缺水问题，必须具备两个先决条件：一是南水北调通水，从根本上调整海河流域供水体系的格局。二是当地水源的初始水权要明确，为水权交易或转让奠定基础。要从根本上解决环渤海地区经济发展不平衡的问题，建立水权制度刻不容缓。在明确初始水权的基础上允许水权的依法转让，对加强环渤海地区水资源统一管理，利用水市场的调节功能优化水资源配置具有重要意义。
三、环渤海地区水权法律制度的综合构建
水权制度具有综合性。在中国的法律体系中，水权是一个综合性的概念，是“连接多门法律的钮结”。国家及各级地方政府对水权进行初始分配，需要相关行政法规对水权统一管理。水权进入交易领域后，会引发一系列民事法律关系的产生，民法中的物权与债权的规则，会对水权归属和转让加以调整。水权的有偿转让可能导致垄断的产生，需要反垄断法的规制。此外，水资源利用中出现的排污、生态平衡等问题又涉及环境法的相关规范，因此，水权法律制度的构建要考虑相关法律之间的协调，不然将增加实施中的司法成本，进而影响水权法律制度的正常运转。环渤海地区水权法律制度建设同样是一个综合性立法过程，发挥水权制度中公法规则对私法规则的辐射作用，是环渤海地区水权法律制度综合建构的关键。
(一)取水许可制向水权制度转换
中国法律只规定了水的所有权、取水权和水资源有偿使用制度，没有规定水权的转让制度。目前，区域用水权主要是通过取水许可来确定的。以环渤海地区的滦河为例，按照1983年的《国务院办公厅转发水利电力部关于引滦工程问题的报告的通知》，潘家口水库75％年份(水量保证率)供水19.5亿m3的情况下，分给天津市10亿m3，河北省9.5亿m3。行政分配的模式一直适用至今，该规则没有综合考虑流域内辽宁和内蒙的利益，而且作为水源地的河北省要无偿分出大部分水给天津，这种不合理的配水方式，为环渤海地区经济发展的失衡埋下了隐患，从法理的角度来讲，也有悖公平正义。在行政手段配水的模式下，水资源的稀缺性没有被考虑进去，难以实现市场机制对水资源的调节。
现有的取水权行政授权模式，没有解决环渤海地区因水资源分布不均衡导致的区域经济发展的不平衡，反而使情况更加恶化。2003年以来，国家开始建设从河北中部向北京应急调水工程，这一工程是南水北调中线的一部分，这一应急调水工程从石家庄的古运河枢纽至北京。它可在北京市紧急缺水时，将西大洋、王快、岗南和黄壁庄4座大型水库的水配调过去，以解决北京市水资源的严重供需矛盾。这势必会令河北水资源匮乏形势雪上加霜。南水北调中线工程沿线经过河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北调沿途各省市的水量分配尚无定论，建立水权制度的设想不可能成为现实。庆幸的是，原始水权确定的重要性已经得到有关部门的高度重视，为实施水量分配，水利部正在进行《水量分配暂行办法》(以下简称《办法》)的制定工作。该《办法》将对流域内水量分配做出统一规范，并将初步建立国家水权制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省际水量分配方案，确定各省(自治区、直辖市)的用水权指标，逐步明晰初始水权。与此同时，利用市场机制优化水资源配置也正成为各方努力的一大方向。随着该《办法》的出台，中国的水权法律制度将初具雏形，并在一定程度上解决环渤海地区水资源使用权分配不平衡问题。在环渤海地区水权法律制度的建构过程中，我们必须意识到，谋求各地区的共同发展，不在于用平均主义的政策与措施去指导和调节地区经济关系，而是在于用发展、公平的观点和规则去调整地区经济关系。
在国家“十五”计划中，第一次明确了公共资源(包括水和国有土地)在国家宏观调控下，应充分发挥市场配置资源的基础性作用。水利部也提出了“水权”、“水市场”等概念，这为水资源的市场化配置提供了依据。水权的初始配置是水权转让的前提条件。环渤海地区建立水权法律制度，可以根据水资源总量，按照环渤海地区水资源分布和区域内各省市自治区需求量，同时兼顾区域的人口、环境、经济、资源等方面因素，对流域水资源进行水权配置，确定各行政区域可取水量。这样就实现了水权的初始配置，行政区域便有了确定的水权。在制度层面，可以由国家水利部制定《环渤海地区水权初始分配办法》，明确环渤海地区初始水权配置的具体规则。
(二)建立区域水权转让制度
水权的转让是指水资源使用人将水资源使用权全部或部分转移的行为。其实质是，水资源使用人依照法律规定，将自己合法取得的水资源使用权通过买卖或其他合法方式转让给他人的法律行为。目前对取水许可流转是禁止的，这样就忽视了“市场之手”在水资源配置中的作用。
虽然现行立法对水权交易持否定态度，但是各地方已有通过市场机制实现水资源有效利用的实例。如，东阳――义乌水权交易案，开创了中国“水权制度改革的先河”，是“水权理论在实践的重大突破”，“走出了采用市场机制解决跨行政区域水资源纠纷的新路子”，迈出了水权交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省购水案，解决了漳河下游河南、河北两省沿河村庄和林州市、安阳县2.001多
万公顷(约30多万亩)耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难，预计增收3 000余万元。总理对此给予高度评价：“运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了地区之间长期存在的水事纠纷。这件事办得好，要认真总结经验。”上述案例是通过经济手段，对水资源跨区转让的典型案例，是对取水权行政授权模式的突破。这种实践是运用市场机制进行水权转让的开端，为建立水权交易制度提供了实践经验。
为了解决环渤海区域水资源不平衡问题，需要建立区域水市场。水市场泛指各种状态水及其相关权利的交易市场。水市场包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易。区域水权交易，是指经过国家对水权的初始分配，各级政府都取得对一定水权的管理、支配的权利。对于这部分水权，同流域的政府或跨流域的政府间可以在平等协商的基础上进行有偿、有期限的转让，通过水权交易实现区域利益与整体利益的协调。对于初始水权的获得，仍由国家通过行政方式分配，在初始水权明确后，就界定了进行市场流转的水权，产权的明晰为建立水权交易的一级市场奠定了基础。
建立环渤海区域水市场，可以成立统一的水权交易所，实行水权流转登记制度，要明确规定哪些水权交易应登记在案。水权登记的目的是为了能够防止水权交易对第三方造成的损失。对跨地区、跨部门或流域的水权交易要进行严格的登记和管理，保证水权交易的透明度和程序的公正性。水权制度建设中的重要内容之一是利用物权登记制度实现国家对水权流转的监督与管理，其目的在于使市场机制成为水资源优化配置的经济手段。水权流转包括水资源使用权的流转和商品水使用权的流转。对于水权流转登记，应当采取实质审查的原则。此外，还应当建立水权转让公告制度。值得注意的是，政府通过水权登记制度管理水权交易只能进行宏观调控，不能直接干涉水权流转，水权的流转应由市场机制来调节。由“政府之手”和“市场之手”共同协调水权的流转，实现宏观规制与微观规制的和谐，有利于建立健康有序的水权转让市场。
针对环渤海地区自身特点，对于影响范围和程度较小的商品水使用权的流转，可以更多地由市场主体自主安排，政府只要对其进行必要的市场监管即可，例如农业灌溉用水就可以采取这种形式。当然，在现有的农业用水分配模式下，农民的个人水权转让是不可能实现的。要实现水权流转，必须建立相应的水权再分配制度，以更加明确水权归属，建立水权交易的二级市场，真正实现市场对水资源的优化配置作用。从另一个角度来讲，只有当节水收益大于节水成本时，用水主体才有节水的动力，建立水市场、允许水权交易是用水主体获取节水收益的重要途径。永权主体的细化，能够促使权利人更加谨慎、积极地维护和行使水权，最终促进环渤海地区经济又好又快发展。
(三)完善水权交易的法律法规
水权转让需要法律支撑，如果法律禁止水权转让，签订水权转让合同就是违法行为，水权交易就没有法律效力。中国《取水许可制度实施办法》规定：“取水许可证不得转让。转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得”。显而易见，基于取水许可而获得的水权是不允许转让的。
《水法》并未明文禁止水权转让，这是否意味着水权可以转让呢?纵观水法的全部条文，均未明确规定水权是否可以转让，所以需要修订《水法》，增加水权交易条款，对水权内容、取得方式、交易条件和程序等一般原则作出规定。以修订后的《水法》为基础，制定《水权交易的意见》、《水权交易市场运营规则》、《水权交易市场监管办法》、《水量分配方法》等。可喜的是，《水权转让的意见》已经实施，《水量分配暂行方法》正在起草中，这标志着水权交易的立法工作已经启动。
(四)建立跨区域有偿用水和长效的水资源补偿机制
