时间：2023-08-14 16:49:50
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1. 建筑市场是建筑商品交易的机构，客观上来说，建筑市场分为广义市场及狭义市场两个部分。狭义上的建筑市场主要包括商品交易过程中的建筑商品场地。广义上的建筑市场涵盖了建筑生产工作的各种活动，它是不同种经济关系的综合。通过对市场理论的分析可以得知，建筑产品涉及到公共安全性，建筑产品具备其专业性及特殊性，为了满足实际工作的要求，世界各国政府进行了建筑市场的重点监管及干预。所谓的建筑市场监管法律化，就是以维护建筑市场公共安全为目标，进行建筑市场监管行为法律制度的规范，确保建筑市场的健康及有序发展。
建筑市场自身具备其特殊性，在建筑市场的法律化监管过程中，相比于其他行业的监管制度，它的监管法律化表现在几个方面。建筑市场的监管具备综合性的特点，之所以出现这种问题是由于建筑市场监管范围及对象的特殊性、多样性、复杂性，涉及到建筑产品流通、分配、生产等各个环节，需要做好建筑市场监管对象的综合性的调整。
2. 在建筑市场监管过程中，其需要进行法律化调整手段的应用，这些手段涉及到经济领域、行政领域、技术领域等。建筑市场监管法律化具备明显的技术性，其从建筑技术专业领域进行建筑市场相关主体利益的协调，而不是直接进行社会关系的调整。建筑市场监管法律化具备明显的强制性，其建筑产品涉及到公共安全、不同参与者利益，为了保证建筑市场的稳定性，必须保证建筑市场监管的强制性，受到这种强制性的制约，当事人的决定不会随意更改，当事人必须严格遵守相关规定。
二、建筑市场监管法律化的重要意义
1. 在一般情况下，建筑市场会利用供求机制、价格机制等进行市场经济运行的调节，进行市场活动参与者利润的合理且公平地分配，从而实现社会的公平性。但是由于我国缺乏强有力的市场监管法律，缺乏强有力且统一的利益协调机构，导致建筑市场机会主义的产生。
市场交易信息不对称的情况是普遍存在的，这是由于市场交易各方，缺乏对市场信息的统一性的掌握。建筑产品的技术性非常强，也就容易导致建筑市场的信息不对称现象，建筑产品的购买者不能掌握和建筑产品提供者相同的信息，导致建筑产品购买者的产品购买信息不对称的状况，从而导致其自身购买行为的抑制状况。
2. 市场失灵是由于建筑产品的垄断及不合理的价格，而导致过低的资源配置状况。在建筑市场中，市场失灵主要受到业主优势地位的影响。业主利用市场的供给不足状况，强迫承包方出现垫资施工的行为，从而影响到建筑市场的健康及稳定发展。通过对建筑市场监管法律化的应用，保证强制性规范的实施，从而进行建筑市场生产活动、流动活动、分配活动等的约束，实现市场供给的合理性、规范性，避免出现暗箱操作的现象。
3. 通过对建筑市场监管法律化的强化，可以确保社会的公平性分配，在这个过程中，不能单单依靠建筑市场的调节机制。在建筑市场监管过程中，价值观念难以进行统一性的规划，通过对建筑市场监管法律化的开展，可以为其制度规范提供一个统一性的价值观念标准，有利于全体参与者公平参与市场竞争，为实现分配的公平性、合理性，提供一个良好的市场环境。
建筑行业是我国国民经济的重要组成部分，随着社会经济的发展，建筑行业体系不断健全，其与人民群众的日常生活密切相关。建筑市场的有序运作，关系到我国建筑行业的健康及可持续发展，影响到人民群众的自身利益。建筑市场监管法律化的运作，必须针对建筑行业的特性，进行市场准入制度的运作，实现市场运作环境的规范性及合理性，防患于未然，从而杜绝可能出现的市场风险，进行各种法律法规及技术标准的制定及公布，为建筑市场管理提供良好的法律保障。
三、建筑市场监管法律化工作模式的优化
1. 目前来说，我国建筑市场的监管法律化体系尚不健全。建筑市场监管法律化是评价建筑行业健康发展的重要指标，随着时代的发展，我国的建筑行业日益市场化及国际化，建设市场经济蓬勃发展，在建筑市场监管法律化的过程，其出现于现实脱节的状况，我国的很多建筑市场规范制度尚不健全，这影响到建筑行业的稳定发展，导致建筑行业运作过程中的一系列的问题。
受到立法技术的影响，我国的建筑市场监管制度虽然不断得到优化，但在实际工作中，针对有些建筑市场活动，比如保险制度、工程融资制度等尚没有完善的规范制度，导致建筑市场的主体责任不清楚，导致工作过程中的责任推诿问题。我国对于建筑工程质量及安全生产的法律法规尚不健全，有些制度不能满足现实管理的要求，不利于我国建筑安全生产监管工作的正常开展，导致建筑市场出现一系列的违法行为，导致一系列的暗箱操作现象。
我国的建筑市场监管法律化体系是不健全的，比较流行的价值取向是重准入标准，却缺乏对过程的有效监控。市场主体经过审批程序进入市场后，如果脱离法律的有效性监控，就会导致无监管情况的出现。目前来说，我国的建筑行业缺乏强有力的行政监理体制，有些监管部门缺乏强有力的监管权责，无法针对现实中的建筑违法行为展开有效性处理，导致建筑违法行为的猖獗.
我国的建筑市场信息披露制度尚不健全，在建筑市场中，出现信息不对称、信息公开滞后的现象问题，也就不利于进行建筑市场主体交易信用风险的控制，不利于进行违规作假行为的控制。我国的建筑行业信用体系依旧处在发展阶段，缺乏强有力的信用信息评价体系，难以实现建筑信用体系及社会信用体系的系统规划，导致其对接过程中的问题，不利于建筑市场资源使用效率的提升，导致行业风险的大大提升。
2. 建筑工程的开展离不开人的因素，在现阶段建筑市场监管过程中，有些工作人员存在超时工作的状况，这就容易出现一系列的安全责任事故，有些产业工人自身缺乏严格的培训，缺乏必要性的安全防范知识，导致其工作过程中的各种安全事故的出现，这都不利于我国建筑业的平稳及健康的发展。
为了有效维持建筑市场的环境，保证其有序性、高效性运作，必须实现市场监管法律制度的完善及优化，这就需要保证建筑工程安全生产管理体系、建筑法体系的健全，不断更新建筑市场的核心法规，明确建筑市场中不同参与者的自身权利及义务，针对建筑市场中的交易活动行为展开积极调控，实现市场主体行为的规范，确保监管部门的执法有法可依。
3. 在建筑市场监管过程中，保证准入制度、退出制度体系的健全是必要的，从而满足我国建筑业的发展要求，这就需要进行市场准入门槛的提高，将不符合行业需求的市场主体排除在外，保证市场壁垒过滤效能的有效发挥，切实解决行业发展过程中的相关问题，实现市场退出体系的健全及完善，从而维持市场的公平性及高效性，保证其双向动态性调整，实现建筑行业的健康性发展。
在实践过程中，监管资源配给需要与监管对象、监管范围相协调，在监管过程中，避免由于监管资源缺乏问题而导致的监管力度不够的问题，实现监督深度及广度的兼顾，确保监管公平性的提升，通过对各种手段的应用，保证建筑市场监管法律化的有效运作，实现对经费环节、监管强制环节等的明确规定，做好监管人员的培训工作，确保高素质、高业务能力监管队伍的建立。
为了有效提升监管效能，必须确保跨部门监管协调沟通机制的建立，实现联合监管体系的健全，进行监管部门内部各个工作程序的协调。在监管过程中，要最大程度地保证监管工作的高效率，避免由于责任推诿而出现的内部监管资源消耗问题。在建筑市场交易安全的维护过程中，要保证公平竞争机制的健全，确保相关工作步骤的有法可依。在建筑行业发展过程中，要建立健全相关的法律制度，考虑到市场活动的多样性，需要考虑到法律自身的局限性，从而最大限度的进行法律作用的发挥。
结语
为了满足我国建筑市场监管工作的要求，必须要实现建筑市场监管法律体系的健全，进行市场监管信用机制的引进，满足我国现阶段的市场监管工作的要求，切实保证我国建筑行业的健康可持续发展，这需要引起相关人员的重视，做好自身的本职工作。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1．证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2．证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3．监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1．上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2．证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。
3．投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1．证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。
2．证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。
3．证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
I．证监会地位的法律完善
我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。
2．证券业自律组织监管权的法律完善
《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。
3．监管者自我监管的法律完善
对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。
(二)被监管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。
2．中介机构治理的法律完善
我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。
3．有关投资者投资的法律完善
我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
(三)监管手段的法律完善
1．证券监管法律法规体系的完善
我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。
2．证券监管行政手段的法律完善
政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。
3．证券监管其他手段的法律完善
证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。
关键词：俄罗斯金融服务市场监管法律制度
中图分类号：DF438（512）文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）04-0150-11
广义而言，俄罗斯金融市场包括银行业、保险业、外汇市场、股票市场、国债市场、地方债券市场、企业债券市场、货币市场、期货市场等。在对金融市场进行调整的过程中，法律、政治、经济、公共政策等均发挥了作用。尤其是经过了两次大规模金融风暴洗礼以后，俄罗斯建立起金融服务市场的监管法律体系，体现为以部门法为主体框架，并辅以其他单行法规和部门法中的特殊规定。
一、俄罗斯金融服务市场监管制度溯源
俄罗斯的金融服务市场监管制度与前苏联的制度具有承继关系，与前苏联和俄罗斯的社会历史背景也存在密切联系，自前苏联解体至今，经过两次金融危机的冲击，俄罗斯的金融服务市场监管制度发生了较大的变化，形成了以中央银行为核心、联邦金融市场管理局为辅助的监管格局。
（一）前身——前苏联银行监管制度
由于历史原因，俄罗斯的金融制度和监管体系直接承继前苏联，其整体框架由前苏联构建。
1917年12月14日（俄历），全俄中央执行委员会颁布法令，所有私营股份银行及私人银行一律收归国有，同国家银行合并为统一的俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民银行，同时宣布银行业务由国家垄断。①可见，前苏联初期银行业监管的目标是国有化，虽然其监管职能比较模糊，但已经出现雏形，全俄中央执行委员会为了对按人民委员会的凭证拨款实行监督，设立了财政小组委员会，该小组委员会的设立是首次对私有银行业务进行监管的尝试。但是，由于银行国有化进程是在全国各生产行业全面国有化的大背景下发生的，银行国有化法令并不适用于信用合作社，导致了部分银行业监管的失控。1921年10月，新经济政策已经开始执行，苏维埃政权建立了新的中央银行，即国家银行（Госбанк），苏联的银行业发展由此拉开帷幕。②20世纪20年代，为适应新经济政策，前苏联各行业、各地区、各经济实体作为基本单位，建立各自独立的银行信贷组织，以促进其相互竞争，国家则对它们进行间接控制。30年代起，前苏联工业国有化和农业集体化运动展开，以行政管理为特征的集中垄断型银行体制逐渐形成。1959年，前苏联银行体制进行了再次改组并逐渐发展成了四大银行体系：1.国家银行：整合了中央银行与商业银行的职能，负责制定货币政策、国家金融计划，并监督其他银行，处于核心支配地位；2.建设银行（Стройбанк）：③隶属于国家银行，是国家管理基本建设投资的专业银行；3.储蓄银行（Сбербанк）：最早成立于1841年，④1963年成为国家银行的一部分，承担办理公民储蓄业务；4.外贸银行（Внешторгбанк）：由国家银行、外贸部、部分大型外贸企业入股，组成的垄断对外贸易和经济工作的银行。可见，四大银行系统实际上仍是一个系统，即国家银行体系。前苏联实行的集中管理的监管方式一直持续到戈尔巴乔夫改革前夜。90年代，苏联银行业再次重组。1990年12月11日，苏联最高苏维埃通过了《国家银行法》（Закон о Государственном банке СССР）和《银行与银行业务法》（Закон о банках и банковской деятельности），⑤以法律的形式固定了银行业监管模式。此后又出现了三大专业银行：农工银行（Агропромбанк）、工业建筑业银行（Промстрйбанк）和住房公用事业与社会发展银行（Жилсоцбанк）。在这次重组过程中，原国家银行逐渐转化为类似西方国家的中央银行（Центральный банк），并逐渐脱离国家行政体系，成为直接向最高权力机关负责的金融管理机构。遗憾的是，随着戈尔巴乔夫整体经济改革的失败，银行业的重组没有取得预期效果。
（二）建立——俄罗斯联邦金融服务市场监管机制
1991年前苏联解体，俄罗斯全面继承了前苏联的金融遗产，包括金融资产和管理体制。1992年，俄罗斯政府采取“休克疗法”向市场经济体制快速转轨，其中调整金融市场管理体制是改革的重点内容之一。改革主要参照当代西方金融制度，建立起以中央银行为主导、商业银行为主体、多种金融机构并存，同时具有各类金融市场的金融体制，同时伴随着大规模的私有化进程。1991年11月，俄罗斯联邦颁布了《中央银行法》（《Закон о центральном банке РФ》），开始运用法律手段构建新的金融监管框架。历史上的国家银行正式改组为中央银行，形成了以中央银行为领导、商业银行为主体、多种金融机构并存的分工协作体系，明确了中央银行的主要职责是管理货币政策。货币政策成为国家宏观调控的主要手段。信用形式已由单一的银行信用向包括银行信用、商业信用、消费信用、国家信用和民间信用发展，形成了包括商业票据、国家债券以及各类债券在内的多样化的金融工具和金融手段，建立了统一的外汇管理机构，实行以贸易商品成本作为决定因素的卢布统一汇率体制。⑥1993年7月俄联邦颁布法令，对在俄罗斯境内的外国银行实行严格限制，禁止全部和大部分由外资拥有的银行为俄罗斯客户服务，旨在保护本国银行业免受外国银行竞争的影响。⑦与此同时，20世纪90年代初期，俄罗斯的证券业也逐渐形成规模。1996年，俄罗斯颁行了《证券市场法》（《Закон о рынке ценных бумаг》）。90年代后期，保险业才逐渐起步，直到今天，发展规模仍很有限，但《保险业务组织法》（《Закон об организации страхового дела в Российской Федерации》）却早在1992年就已经颁行。
俄罗斯金融服务市场的发展前期，其监管职能主要集中于中央银行，它直接向国家杜马负责。中央银行虽然是统一的监管机构，但是当银行与其他金融市场发生交叉经营时，则监管权能也会发生分散，如商业银行经营证券业务，则由中央银行和证券业管理委员会共同监管。目前，俄罗斯的监管机构仍然以中央银行为核心，主要监管银行信贷等业务，联邦金融市场管理局（Федеральная служба по финансовым рынкам，简称ФСФР）成为了监管除银行业以外的其他金融业务的主要机构。⑧前苏联解体以后，休克疗法也很快宣告失败。从那时起，俄罗斯金融服务市场改革的步伐就一直没有停止过，立法工作虽然稍晚于市场出现，但基本也可以认为是同步进行。1998年和2008年两次金融危机给俄罗斯的金融服务市场带来沉重打击，虽然在一定程度上打乱了俄罗斯国家金融体制改革的步骤，但并没有动摇改革的大方向，而且加速了其立法进程和重组过程。
二、俄罗斯金融服务市场监管法律体系构造
历经二十多年的改革历程及两次金融危机的考验，俄罗斯金融服务市场监管法律体系基本形成。
中央银行法》第57条规定，俄罗斯银行为信贷组织和银行集团确定执行银行业务、会计核算和会计制度，建立内部控制，形成和提供会计和统计报表及联邦法律规定的其他一些信息必须遵守的原则。俄罗斯银行按照理事会确定的清单，有权向信贷组织索要和获取其必要的活动信息，并要求解释。俄罗斯银行有权为银行集团股东提供活动信息制定程序。
在这些方面，根据《中央银行法》第59条的规定，俄罗斯银行有权作出信贷组织国家登记的决定，为了实施其监管职能，编制信贷组织国家登记手册，发放信贷组织银行业务许可证、暂停许可证的效力和吊销许可证。
中央银行法》第75条规定，俄罗斯银行为了查找威胁信贷组织存款人和贷款人合法利益和俄联邦银行体系稳定性的情况，而对信贷组织（银行集团）的活动进行分析。当存在这些情况时，俄罗斯银行有权采取本法第74条规定的措施，同时根据理事会的决议采取信贷组织财务健康化措施。第76条规定，为了保护存款人和贷款人的利益，俄罗斯银行有权向被吊销银行业务许可证的信贷组织派遣全权代表。在俄罗斯银行全权代表工作期间只有在全权代表的同意下，信贷组织才有权从事联邦法律许可的交易。从清理委员会建立或者仲裁法庭委派仲裁管理员之时起，俄罗斯银行全权代表停止工作。
（一）银行业监管法律制度
俄联邦1990 年12月通过了《国家银行法》（即后来的《中央银行法》）和《银行与银行活动法》。《中央银行法》成为调整整个银行业，监管银行市场的最重要法律规范，其不仅规定了国家银行在整个金融资本市场的运行规则和业务范围，还详细规定了银行在金融资本市场的调解和监督功能。
1.中央银行的地位
《中央银行法》第56条规定，俄罗斯银行是银行调节和银行监督机关。它对信贷组织和银行集团遵守银行立法、俄罗斯银行法规和法定指标的情况执行日常性的监督。维持俄联邦银行体系的稳定性，保护存款人和贷款人的利益是银行调节和银行监督的主要目的。俄罗斯银行的调节和监督职能通过其常设机关银行监督委员会来执行。
2.银行业务的监督
[JP2]在俄罗斯的银行业务领域，其最大的业务内容就是投资信贷服务，债权人、债务人、存款人和信贷机构之间发生的各种法律关系都是围绕着信贷组织亦即银行产生的，因此，关于银行业务的监督，《中央银行法》主要着眼点就是对银行信贷业务的规定，制定了针对信贷组织（银行或银行集团）的详细监督制度，用以平衡信贷组织、债权人、债务人以及储户之间的权利关系。
具体内容包括以下几个方面：一是针对信贷市场动态信息的掌握，这是履行监管职责的前提。⑨二是对信贷组织的设立和活动程序进行规制，从而确保其有序合法，避免违法侵权的发生。⑩此外，还规定了银行理事会制度、贷款额度通报制度、信贷组织保障制度、重大信贷风险额度限制制度等。三是惩罚措施。为了执行银行调节和银行监督的职能，俄罗斯银行有权对信贷组织（及其分支机构）进行检查，责令他们消除其活动中的违规行为，并对违规行为采取本法规定的制裁措施。在信贷组织违背联邦法律以及未按俄罗斯银行依据联邦有关法律制定的法规和条例提交信息或者提交不完全或者不真实信息的情况下，俄罗斯银行有权要求其撤销其违法违规行为。具体措施包括罚款、限期限制业务范围和规模等。更加强有力的是，俄罗斯银行有权依照联邦《银行及银行活动法》规定的理由吊销信贷组织从事银行业务的许可证。信贷组织违规行为的追溯期为5年。俄罗斯银行可能因其对信贷组织的罚款或其他制裁而被上诉至法院。四是强调对存款人和贷款人权利的保护。
3.投资业务的监管
俄罗斯中央银行的另一项重要任务是保障本国利益，限制外资的发展。按照《中央银行法》和《银行与银行活动法》规定，外资银行认购俄资银行股权时需要履行通知报告义务，达到10%以上时还需要征得俄联邦中央银行的同意。俄罗斯地方政府经过国家杜马授权可以限制外资银行进入境内从事经营活动。
总之，俄罗斯银行业的监管措施对维护本国信贷秩序、防止外资控制金融市场、保护存款人利益发挥了重要作用。
（二）保险业监管法律制度
[JP3]1992年11月27日，俄罗斯颁布实施《保险业务组织法》。1999年11月20日，又对该法进行了补充和修改，主要是限制外国公司在俄罗斯的经营活动，此外，俄罗斯还通过一系列的法律案对其进行修正。2004年3月11日，俄罗斯联邦保险监管局（Федеральная служба страхового надзора，简称ФССН）依据总统法令成立，隶属于财政部，负责对保险市场进行监管，2011年3月4日并邦金融市场管理局。
该条规定，国家对保险机构的监管（以下称保险监管）旨在使保险机构遵守保险业立法，预防和制止保险机构对本法所规定的法律关系的破坏，保障被保险人、其他利益方，以及国家的权利和法益，有效地发展保险事业；保险监管本着法制、公开、组织统一的原则进行，保险监管机构在其指定的出版印刷机构出版印刷公开信息，例如对职权范围的说明、登记注册信息、牌照效力信息、许可证信息等等。
第29条规定了保险公司年度账目公开的要求：账目中的内容得到确认以后，要按照联邦法律规定的期限和程序公布年度财务账目；通过公共传媒在保险公司业务活动的地区公布年度财务账目，保险公司必须在保险业监管机关公开信息的通知。
目前，俄罗斯规范保险业市场最重要的法律依据就是《保险业务组织法》。
1.调整目标。《保险业务组织法》明确规定了该法的调整目标，包括调整保险业务所涉及的主体的权利义务关系，以及国家对保险业务经营主体的监管等。一个突出的特点是，该法对市场监管主要针对外国投资者作出规范，设定了诸多对外国保险业进入俄罗斯市场的限制，旨在保护本国产业。
2.监管主体及职责。《保险业务组织法》确定了调整和监管保险业的两个主体：国家、保险机构协会。国家是从法律层面监管保险业务的最高机构，而保险机构协会属于行业自律组织，主要职责是协调保险组织之间的活动，代表和维护其成员的共同利益，组建工会和其他协会组织。该法第30条专门规定了国家对保险业的监管职责。该条第4款并规定了保险监管的具体内容：（1）保险机构的牌照发放、保险精算师认证、在国家保险机构或保险机构联合组织的目录中登记注册等。（2）监督保险立法的执行情况，包括在保险机构工作现场检查工作、核实其财务报表等，以确保保险公司的金融稳定性和偿付能力。（3）在本法规定的以下四种情形出现后的30天内由保险监管机构发出许可：一是依靠外国投资的保险组织扩大投资规模的；二是履行外国投资者参与的保险组织股权（投资份额）转让合同；三是在保险业务领域开设外国保险组织、再保险机构、经纪机构等代办机构的；四是外国投资的保险公司开设分支机构。（4）保险公司的义务，包括提供业务财务报表和金融状况信息；遵守保险立法，执行保险监管机构关于停止违反保险法行为的命令；提供保险监管机构因其监管职责所需的信息（涉及银行秘密的信息除外）。该法第31条还规定，俄罗斯联邦反垄断机关依据反垄断立法预防和制止保险市场上的垄断行为和不正当竞争行为。
3.为了降低金融风险，《保险业务组织法》设定了一系保保险公司金融业务稳定的措施，如再保险、共同保险、互助保险、转保险等等。此外还规定了保险准备金制度、会计核算制度、账目公开制度等。
（三）证券业法律制度
在证券市场，俄罗斯先后颁行了若干法律法规。1996 年4月22日，颁布《证券市场法》；1995 年12月26日，颁布《俄罗斯股份公司法》（《Закон об акционерных обществах》）；1999年3月5日，颁布《证券市场投资者权益保护法》（《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг》）。2000年以后，俄罗斯证券市场得到长足发展，上述法律至今仍然没有停止修订。2001年俄罗斯又通过了《投资基金法》（《Закон о инвестициионных фондах》）。
1.证券市场监管体制
俄罗斯证券市场监管包括两个层面，即自律组织和国家政府的双重监督。
其一，国家监管。《证券市场法》为国家对证券市场实施监管提供了法律依据。根据该法第38条的规定，国家监督和调整证券市场主要通过以下措施：制定证券市场从业人员活动的义务要求及其标准；国家对证券发行和说明的登记注册，以及证券发行人符合条件和遵守义务的监督；颁发证券市场从业人员许可证；建立起保护投资者权利、以及监督证券发行人和从业人员对投资者权利尊重情况的系统；禁止和取缔违反许可的证券市场经营活动。
例如保护投资人的知情权，要求证券发行人必须向投资人提供联邦法律所规定的必要信息，包括发行人自身信息和相关证明文件、股本比例等。《证券市场投资者权益保护法》第6条。
其二，行业自律。俄罗斯《证券市场法》也为行业自律提供了法律依据，俄罗斯证券业行业自律组织的主要监管权限是：获得按照证券市场联邦权力执行机关（证券市场联邦权力执行机关的地方办事处）设定的程序对其成员工作检查结果的信息；确定其成员业务活动的规则和标准，其中包括证券业务，以及签订和履行与衍生金融工具相关的合同业务；监督成员遵守行业自律组织制定的从业规则与标准的情况；对公民进行证券行业的培训，此外，经过证券市场联邦权力执行机构派遣或委托，行业自律组织还可以进行技术考核并颁发技术证书。
如上所述，《证券市场法》通过国家监管和行业自律组织监督的办法，从规范证券市场和保护投资人权利两个方面着手，逐步改善证券市场的秩序。2004年3月，联邦证券市场委员会被取缔，其对金融市场的控制和监督职能转至联邦金融市场管理局，该管理局成为一个负责调节和控制证券市场参与者活动的专门国家机构。该机构对金融服务市场参与者的活动进行严格监管，规范证券市场的交易行为，打击滥用内部信息的行为和非法操纵证券市场的行为。
2.证券市场投资人保护
在证券市场，相对于《证券市场法》来说，对投资人权益保护更为有力的是《证券市场投资者权益保护法》《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумар》。该法的立法目的就是从国家和社会层面为投资者（包括自然人和法人）的合法权益提供保障。该法详细规定了投资人在证券市场的各种权益和保障措施，还专门设定了保护投资者权益的法律诉讼程序，而且规定证券市场联邦权力执行机关有权为了维护投资者权益而参与到诉讼程序之中，有权向法庭并要求索赔等。近年来，俄罗斯越来越重视个人在金融服务市场的权益保护，根据2008年12月的《2020年之前俄罗斯联邦金融市场发展战略》，俄罗斯进一步提出了增强证券金融市场的监管力度，加强对投资者利益的保护，不断改善投资环境等举措。可以说，这提示了未来俄罗斯金融服务市场改革和立法的重要发展方向。
其次，在法律体系方面，部门法主导监管，缺乏统一协调。
俄罗斯调整金融服务市场主要依靠的是部门法，即《中央银行法》、《保险业务组织法》和《证券市场法》等等。其中，《中央银行法》处于支配性地位，在《保险业务组织法》和《证券市场法》没有出现之前，俄罗斯几乎完全依靠银行法来调整金融服务市场，因此，俄罗斯在金融服务市场上具有明显的混业监管特征。《保险业务组织法》和《证券市场法》的出现虽然使监管内容得到了细化，但并没有实质性改变银行法的支配地位，其根本原因在于，俄罗斯国内主要的金融监管主体就是中央银行，保险市场和证券市场最初的监管部门缺乏独立的权能，直至2004年，俄罗斯才将除银行业外的金融监管事务统一归到俄罗斯联邦金融市场管理局项下，试图打造一个集立法与执法功能于一身的金融服务市场全能监管者。
历史上，俄罗斯的金融市场监管，尤其是银行业监管，经历了从分散到集中，再到分散，然后又出现集中的趋势。十月革命前，各类银行分散管理，十月革命后逐渐变成国家银行统一管理，前苏联解体后，俄罗斯大力推行自由化和私有化，银行再次呈现分散管理的现象，但两次金融危机使俄罗斯又一次开始趋向于集中管理。目前俄罗斯每个市场具有独立的监管依据，但在实际操作中却力图采取混业共管的方式，其间难以协调统一。《金融服务市场竞争保护法》可以说是统一监管的初步尝试。
（二）金融危机的因应
1.1998年金融危机
1998年俄罗斯爆发了大规模的金融危机，众多银行倒闭，经济遭受重大打击。因此，该次金融危机带来的最大影响就是对银行信贷业务的应急改革措施。改革中涉及诸多方面的措施，其中最重要的就是银行系统的重组，通过充实银行资本金、改善资产质量、重组银行债务、促进资金流动性等办法改善银行经营状况，同时还采取了完善法律制度，加强对金融市场监管等措施来帮助银行系统重组。需要指出的是，上述种种措施并不是在金融危机爆发期间完成的，而是在金融危机爆发时及以后若干年内逐步得到落实的。俄罗斯中央银行在重组制度保障方面采取的加强监管手段主要包括如下内容。
（1）完善法律制度，增强对个人权利的保护。前文已述，俄罗斯在1990年已经通过了《国家银行法》和《银行与银行活动法》，初步建立起了俄罗斯金融服务市场监管体系。金融危机的发生对银行业打击沉重，存款人或者普通债权人的利益受到的伤害更大，银行的不安全性引起了重视。1998年俄罗斯通过《信贷组织破产法》（《Закон о несостоятельности （банкротстве） кредитных организаций》），用以规范金融机构的破产程序，从而保护债权人的利益。2002年11月俄罗斯通过了《自然人银行存款保险法（草案）》，该草案规定国家有关机构承担居民储蓄保险责任，由国家和接受个人存款的银行共同组成保险基金，用以在银行破产时补偿存款人。该草案2003年正式由普京签署颁行。2006 年12月， 俄罗斯对《中央银行法》和《银行及银行活动法》进行了修改补充，进一步严格了银行破产的条件和程序， 加强防范银行负责人滥用破产权力， 加强对破产银行的资产保全措施，以确保债权人利益。这些措施对于增强存款人对银行的信心、增加银行流动资金都具有积极意义。
（2）加大对银行经营活动的监管力度，严格准入门槛。俄罗斯经历了金融危机以后，意识到执法力度的重要性，开始加大监管力度。在银行系统内部，俄罗斯开始进行严格的检查。发现存在违反联邦法律和中央银行规定的，同时也丧失了实际偿付能力的银行或其他信贷组织，则中央银行可强制吊销其经营许可证。如果被吊销许可证的银行或者其他信贷组织经过自查，采取措施恢复了偿付能力，财务状况发生实质性的改善，则中央银行可以恢复其已经被吊销的许可证。
（3）建立银行破产预警制度，降低未来风险。银行破产预警制度是根据俄罗斯《信贷组织破产法》的规定建立起来的，是银行系统重组的重要内容之一。根据该法的规定，信贷组织在最近6个月内不能满足债权人的货币债权要求，付款义务到期后三天内由于资金不足不能履行给付义务的；在违反俄罗斯银行义务性规范的同时，信贷组织的绝对资本比照最近12个月的最大资本额减少了20%以上的；违反俄罗斯银行所要求的自有资金充足的规范的等等，当出现这些法定事由时，就应启动预警机制，及时调整，采取必要的财务恢复计划，尽可能减少破产信贷组织的数量，降低金融服务市场的风险。
1998年金融危机发生时，俄罗斯的金融服务市场初具规模，金融法律框架虽然已经具备，但体系还比较粗糙。金融危机爆发以后，俄罗斯在调整国内金融服务市场方面主要运用的还是经济手段，立法工作是逐渐进行的，仍然与其原来的金融法制改革紧密结合，直到2008年金融危机再次爆发。这期间，金融服务市场的法律制度对于稳定金融市场、恢复国民经济还是发挥了相当大的作用。金融危机的爆发也使俄罗斯认识到加强金融监管、规避金融风险的必要性和迫切性。也正因为如此，俄罗斯逐渐建立起多层次立体化的监管体系，其自上而下的监管主体分别是：中央银行、行业自律组织、银行自身，此外整个社会也负有监管金融服务市场的职责。
2.2008年金融危机
2008年在世界范围内再次掀起新一轮的金融危机，俄罗斯没有幸免，刚刚恢复的金融服务市场秩序再次受到重创。俄罗斯银行数量迅速减少、股票暴跌、货币贬值、资产大幅度缩水、外商纷纷转移投资，本国优势产业，诸如石油、矿业和钢铁等也受到沉重打击，失业率走高，人民生活受到显著影响。金融危机爆发以后，俄罗斯联邦采取了一系列应对措施，其中在法律政策方面主要进行了调整税收、救济失业和挽救金融服务市场等措施。挽救金融服务市场的重中之重是对银行业的调整，兼顾其他金融服务市场，最大限度地保护存款人的利益。金融风暴期间，俄罗斯先后出台了多个法律案，几乎所有的措施都是围绕改善银行经营状况展开的。
（1）改善银行经营状况。2008年10月13日，俄罗斯颁布了该年度第171号法律案《对中央银行法第46条的修订法案》（《Закон о внесении изменения в статью 46 федерального закона о центральном банке РФ》，简称2008年《171号法案》）和第173号法律案《支持金融体系补充措施法》（《Закон о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ》）。前者为俄罗斯中央银行增加了新的融资工具，规定央行有权向拥有一定评价等级的商业银行提供最长6个月的无担保融资。判断债务人偿还能力的评定和评定机构，以及具体的融资条件均由央行理事会决定。同年12月30日颁布的第317号法律案（《Закон о внесении изменения в статьи 46 и 76 федерального закона о центральном банке РФ》，简称2008年《317号法案》）又将最长融资期限延长到一年。这些规定对于缓解商业银行融资压力起到了巨大作用。根据《支持金融体系补充措施法》，俄罗斯开发银行和外经银行（Внешэкономбанк）有权为企业偿还外债提供外汇供给，有权取得企业海外债权人的请求权。根据该法，中央银行有权与其他信用机构签订契约，并约定央行承担该信用机构与其他信用机构交易时发生损失的补偿义务，央行还可以给企业借贷提供信用供给，协助开发银行向民间银行融资，以无担保方式向最大商业银行和储蓄银行提供贷款等。
（2）防范银行风险措施。俄罗斯除了采取措施改善银行现状以外，还采取措施预防未来风险。2008年10月28日俄罗斯颁布了第175号法律案《截至到2014年12月31日前增强银行系统稳定性的附加措施法案》（《Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года》，简称《附加措施法》）。根据该法案的规定，当银行的财务状况出现不稳定的迹象，有可能会威胁到银行系统的稳定性和存款人的合法权益时，俄罗斯中央银行和存款机构将主动干预，采取防止银行破产和快速恢复银行系统稳定性的必要措施。该法案在很大程度上优化了银行系统内部财务制度，扩大了存款保险机构的权限，也增强了中央银行对商业银行的监管能力。
（3）增强金融市场活力。金融危机爆发后，大量流动资金为了回避风险纷纷退出金融市场，为了增强金融服务市场的活力，增大资金流量，俄罗斯采取了修改银行立法、颁布法律修正案、制定鼓励政策等办法。根据前文提到的173号法律案，俄罗斯启动国民福利基金向商业银行和证券市场注资。根据2008年10月15日第766号政府决定，国民福利基金再次投向证券市场，包括向股市和公司债券市场注资。俄罗斯启动国民福利基金在一定程度上保障了金融服务市场充足的资金流动性。2008年10月28日俄罗斯颁布了第176号法律案《中央银行法及证券法第12条修正案》（《Закон о внесении изменений в закон о центральном банке РФ и статью 12 закона о рынке ценных бумаг》，简称2008年《176号法案》）。在修订以前，中央银行与国内外的信用机构，以及俄罗斯政府之间在公开的金融服务市场可以进行国债交易，根据该法案的规定，现在又增加了有价证券的交易，明显扩大了交易范围，当然也就增加了资金流动性。
（4）保护市场个人利益。根据上文中提到的2003年颁行的《自然人银行存款保险法令》，当银行破产时，由接受个人存款的银行共同组建的特别基金对个人存款提供最高10万卢布的补偿。2008年金融危机爆发后，大量国内存款有外流的倾向，同年10月13日颁布了第174号法律案《银行个人存款保险法第11条和其他俄联邦法令的修正案》（《Закон о внесении изменеий в статью 11 закона о страховании вкладов физических лиц в банках РФ и некоторые другие законодательные акты РФ》，简称2008年《174号法案》），该法案将个人存款保护的限额从原来的10万卢布提高到了70万卢布。这项举措对于保护存款人利益、防止国内储蓄外流产生了积极作用。
（三）评价
1998年和2008年两次金融危机无疑沉重打击了俄罗斯金融服务市场，但从另一角度看，也是俄罗斯金融法律体系的试金石。从前苏联解体至今的20年里，俄罗斯的金融服务市场法律体系从无到有，不断发展进步，期间经历了多次的变革动荡，再加上两次金融危机的洗礼，反而加速了法律制度的完善，推动金融服务市场朝着规范化的方向发展。
首先，在制度内容方面，安全优先于效率，符合发展规律。
俄罗斯金融服务市场的法律制度旨在保障国家金融市场的正常发展，保障各个参与者的权益，维护国家经济运行的良好状态。在市场建设初期，结构比较简单，主体数量有限，业务关系清晰，矛盾也不多，但随着改革深入，市场不断发展壮大，很多矛盾也越来越突出，为了维护市场正常秩序，就需要相应的法律予以规制。俄罗斯在制定相关法律法规时，对众多利益权衡之后，将金融市场的安全作为立法的首要目标，运行效率以市场安全为前提。另外，从俄罗斯金融市场短短20年的发展历程来看，经历了社会变革、经济滑坡和金融危机，金融市场屡次陷入信用危机之中。对于俄罗斯金融服务市场来说，重中之重是恢复和维护其安全稳定性，提高信用等级，防止资金外流。在俄罗斯金融服务市场法律规定中，众多关于行业市场监管的规范，如对监管主体、程序、方式等详细的规定，均表明俄罗斯高度重视行业秩序的维护、存款人利益的保护，以实现对金融体系安全的保障。当然，这些严密的监管措施在发挥维护安全作用的同时，也会相应抑制市场的自由竞争和创新，使行业发展速度和市场经营效率有所降低，反过来也会对国家监管本身造成一定的负面影响。但是，从俄罗斯金融服务市场的发展程度来看，当前的法律制度在内容方面更多倾向于安全是值得称赞的，是符合市场发展对法律政策要求的客观规律的。
其次，在价值取向方面，国家向个人过渡，重视权利保护。
如上文所述，曾经长期处于中央集权社会的历史背景，对俄罗斯金融服务市场立法及法律制度的完善都产生了重大影响，最明显的表现是，其法律制度更多关心的是国家社会的利益，而不是个人的权利，即公权力的维护高于私权利的保障。前苏联解体后，俄罗斯联邦对众多法律进行了修订，开始逐渐构造民主社会的法律体系，虽过程艰辛，但已见成效。这从俄罗斯金融服务市场的立法过程即可看到，如《中央银行法》、《保险业务组织法》和《证券市场法》中都包含了保护金融服务市场消费者权益的内容，为存款人、保险参与人、投资者的利益保护提供了法律依据，与此同时，还通过行业协会增大保护个人投资者和债权人权利的力度。《自然人银行存款保险法》的出台，再一次体现俄罗斯在金融服务市场中保护公民个人利益的决心，如一度将银行破产带来损失的补偿金额从10万卢布提高到70万卢布。个人利益与金融市场的整体利益是相辅相成的，因此，对市场的监管与对个人权利的保护是密不可分的。事实上，俄罗斯加强对金融服务市场的监管，其效果之一就是对金融消费者的保护。俄罗斯在金融服务市场立法价值取向上，从强调国家利益绝对化发展到重视金融消费者的权益，是与当今世界范围内金融服务市场法律制度发展的大趋势相一致的。虽然，目前的俄罗斯金融服务市场法律制度并不完备，对投资人、存款人的保护执行情况有待提高，救济程序尚需完善，保护程度还有相当大的提升空间，但这也恰恰是处于社会变革、经济转型中的俄罗斯需要逐步完善的内容。
再次，在修订完善方面，立法与改革并进，社会需求优先。
摘要：随着上海自由贸易区的成立，金融改革作为推动深化改革的重要组成部分引起国内外的高度关注，离岸金融作为金融改革一项创新举措对自由贸易区的发展有重要意义。在金融自由化和国际化的大背景下，如何建立一个与国际接轨的法治化的离岸金融市场是需要探索的问题。本文分析了离岸金融在上海自贸区的市场监管法制现状和并试着提出自由贸易区可尝试的监管模式和市场准入规定，力求完善我国离岸金融的相关法律规定。
关键词：离岸金融 市场监管模式 市场准入 上海自贸区
一、 离岸金融和法律概述
1.离岸金融的概念。对于离岸金融的概念，理论上有不同的界定，而依据中国人民银行《离岸银行业务管理办法》的规定，离岸金融业务是指经国家外汇管理局批准，经营外汇业务的中资银行及其分支机构，吸引非居民的资金，服务于非居民的金融活动。离岸金融与在岸金融应严格区分：第一，多头监管。因为离岸金融的主体是多样化的，就存贷业务来说，货款的提供者和需求者都是非居民，而提供者和需求者多数是来自市场所在国之外的其它国际组织、跨国公司或者他国政府。离岸金融市场的国际化和全球化推动下，离岸金融业务可能涉及市场所在国，金融机构母国，货款提供者或者需求者母国多个国家的事项，这样每个国家都能以受到侵犯为由行使管辖权；与在岸金融只有母国监管不同，因此多头监管也成为了离岸金融的主要特征。第二，监管较松。离岸金融的初衷就是吸引国际金融机构和国际资金到离岸市场，通过各国政府制定特殊政策对存款准备金、存款保险、税收、外汇管制等给予优惠，但为了贯彻这样的优惠政策，虽然施行多头监管，监管政策都较宽松。
2.中国的立法背景和现状。中国的离岸金融业务经历了繁荣、衰落再到重新开启的阶段。2002年以后，随着中国加入世界贸易组织，在经济全球化和金融国际化浪潮的推动下，离岸金融业务试点开启也顺势提上日程。2002年，中国人民银行批准交通银行、招商银行、浦东发展银行和深圳发展银行开展作为试点开展开办离岸金融业务，让离岸金融得以复苏并发展。虽然1989年就已开始了离岸金融业务，但直到1997年《离岸银行业务管理办法》及其细则的出台才让其发展有法可依。2009年上海国际金融中心的指导思想被确立使离岸金融业务获得了更快的发展。随着金融改革的持续推进，2013年上海自贸区的成立必将迎来离岸金融业务发展的新时期。
二、离岸金融市场监管的法律制度构建
1.离岸金融市场的监督管理模式。离岸金融市场的监督管理模式是指有关管理机构对离岸金融市场与在岸金融市场的管理服务模式、方式和方法的选择。而管理模式的选择是政府对离岸金融市场进行监督的基础和前提，国际监管模式主要有三种：内外业务混合型、内外业务分离型、渗透型。
（1）内外业务混合型的监管模式。内外业务混合型是指在岸金融与离岸金融业务经营不分离的市场监管模式，典型代表为伦敦和香港。特点为：离岸金融业务和在岸金融业务的账户合并操作，非居民和居民的存贷款业务在同一账户上操作，两类业务混为一体。采用此种模式的优势在于离岸业务和在岸业务的资金相互融通，能够及时相互补足对方资金，促进在岸和离岸业务共同发展，并且方便当时人在两种业务之间转换。而缺陷也是存在的：可能会使有关金融机构利用相互混合的业务逃避监管。当一方金融机构发生风险时，必然增加另一方风险的发生，这无疑增加了国内金融体系的不稳定性。当今只有很少国家由于历史的原因才选择了内外业务混合型模式，即使选择了该模式，为了控制风险，政府也会采取措施让两类业务分离。例如：英国政府就通过立法让离岸英镑业务只能在英属海峡群岛的离岸中心办理，而伦敦不再开办此业务。
（2）内外业务分离型的监管模式。内外业务分离型的监管模式是指离岸金融业务和在岸金融业务相互分离的监管模式，典型代表是美国和日本。此种模式是为了推进非居民之间的金融交易而创设，离岸业务和在岸业务分别开立不同的账户。将离岸业务和在岸业务分开，不仅能够给非居民交易提供税收等方面的优惠，而且能够将在岸金融市场与离岸金融市场分离防止金融风险的发生相互牵连，同时也能有效防止金融机构逃避监管。美国国际银行业务（简称IBF）和日本东京离岸金融市场（简称JOM）都将离岸账户和在岸账户严格区分。IBF就规定其接受非居民的存款，向非居民提供贷款，但是不得向美国居民办理此类业务，也不得开放其他金融衍生品的业务，例如票据、保险、债券等。JOM机构更是在IBF基础上将非居民限定在了外国法人、政府、国际机构和外汇银行的海外分行。如今多数的发达国家都是采用这一监管模式。
（3）渗透型的监管模式。此种模式严格说来并不是单独的一种分类模式，它是介于混合型监管模式和分离型监管模式中的一种。它是指离岸账户与在岸账户相互分离的情况下，居民和非居民的交易一般是分离的，但法律规定在一定情况下允许两个账户之间相互渗透。具体操作是，有的国家只允许离岸账户向在岸账户渗透，而有的国家只允许在岸账户向离岸账户渗透，有的则是允许双向渗透。双向渗透是指离岸账户和在岸账户都可以被境内居民用作投资的渠道，在风险可控的情形下就可采取该种监督管理模式，它可以避免混合账户下的风险，也可以充分利用资金，该种模式主要由发展中国家的离岸金融市场所采用，新加坡就是采取此种模式的成功范例。
（4）上海自贸区应该建立的监管模式。
上海自贸区选择内外业务分离型离岸金融市场模式更能适应金融改革的方向和离岸金融业务自身的发展。原因有以下几方面：
首先，从历史的角度看，内外渗透型的监管模式被证明不符合实际。中国在1989年设立的离岸金融业务就是采取了有限渗漏的内外业务分离型市场模式，即允许离岸金融机构早在一定条件和限度内用在岸资金弥补离岸账户资金寸头的不足。而最初的目的当然是在岸资金账户和离岸资金账户互相帮助共同抵御风险。而事实上却与设立初衷相背离，离岸账户依赖在岸账户补充资金寸头，短期还能暂时抵御风险，但长期却不仅没有抵御风险，反而使离岸业务的风险扩大到在岸业务上，扩大国内的金融风险。另一个问题就是在这样市场模式下，在岸金融机构和离岸金融机构账户相通，在岸金融机构会利用离岸业务逃汇、套汇。从1996年到2002年离岸金融在中国停滞发展就是因为渗透型的监管模式使风险扩大化使政府被迫叫停了相关业务。
其次，内外分离型的监管模式更适应上海自贸区的需要。美国IBF和日本的JOM都是在政府的政策引导下建立的，而上海自贸区也是中央政府深化金融改革、扩大对外开放等政策引导的产物，与英国和香港自发产生的内外混合型监管模式相反，适用内外分离型的监管模式更能适应上海自贸区的需求。此外，我国已经具备建立离岸金融市场的基础设施和经济基础，建立和完善离岸金融业务，提高国际竞争力也是我们的目标，所以虚拟业务型监管模式也不能满足我们的需求。
最后，现阶段的上海自贸区应当坚持内外分离型的监管模式。有些学者认为我们应当在建立内外分离型金融市场的过程中允许离岸账户和在岸账户在一定程度上相互渗透使资金得到充分利用，并指出了采取循序渐进的做法并提出了具体制度设想。而本文认为，现阶段上海自贸区应当坚定的采用内外分离型的监管模式，因为1998年的离岸金融业务失败就证明了我国目前还不具备采纳渗透型的监管模式市场环境和风险管控能力，最终导致风险管理失调和与制度施行的初衷相悖。虽然渗透型的监管模式下的确有利于上海自贸区内的离岸金融机构充分利用资金，但是目前还不适宜在上海自贸区采纳。国务院最新出台的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（简称央行“金融30条”）第二款创新有利于风险管理的账户体系也表明现阶段还是应当坚持内外分离型的监管模式。上海自贸区目前已经暂停实施四部法律，鼓励更多的资金投入到区内，让企业进驻自贸区。管理方面实行“一线放开，二线管住”即区内和国际市场是开放和融合的，但是自贸区和境内区外的领域相对隔离。这样的监管模式也在与内外分离型模式相契合。
2.市场准入监督管理法律制度
离岸金融业务市场准入监督管理的法律制度主要是指金融管理当局按照法律法规规定的标准，审核并决定有关金融机构是否能进入相关市场经营离岸金融业务的制度。
（1）准入原则。我国与一般国家通常的做法相一致，在离岸金融市场上实行国民待遇原则。居民和非居民之间、非居民之间有相同的权利义务，任何国家的金融机构都能进入中国市场从事离岸金融业务。只要金融机构满足申请进入中国离岸市场的先关条件即可。这些条件是对金融机构和从业人员资质以及相关设施建立的硬性要求。目前上海自贸区内以居民金融机构为主，非居民金融机构仅占小部分。且获得离岸金融牌照的仅为四家居民金融机构，这对于维护离岸金融的稳定有意义，但长期与国际金融市场竞争还是需要放开准入主体的范围，能够做到真正的国民待遇原则，鼓励非居民金融机构进驻并发展相关离岸金融业务。上海自贸区内已暂停实施四部法律，而对于外商投资而言，取代《外商投资产业指导目录（2011年修订）》施行上海市人民政府关于公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，其关于金融领域外商投资有限制性规定，从中我们可以看到对自贸区的金融领域的外商投资限制还很多，这在一定程度上阻碍外国资金的引入，相应的离岸金融领域的业务发展也会因此受到影响，自贸区要发展有待于进一步削减负面清单，在风险得到控制的情形下，尽可能实现非居民金融机构国民待遇，以实现离岸金融国际化，增强国际竞争力。
（2）准入主体范围。各国有不同做法，有的国家只允许金融机构进入离岸金融市场从事相关业务，因为这些国家的离岸金融市场主要集中于资金借贷业务，银行的规范化管理使风险控制和市场监管更简单。而有的国家允许非金融机构进入离岸金融市场开展相关业务，除了借贷业务外，票据、证券、保险和抵押等业务也广泛涉猎。放开市场准入主体的范围与上海自贸区的发展目标相吻合。我们建立上海自贸区不仅仅是要建立只有金融机构的离岸金融市场，我们是为了刺激金融改革，更好适应国际金融市场，增强国际竞争力，所以未来将准入主体扩大到民营企业等非金融机构是必然趋势。央行“金融30条”也在此证明了这一点。
（3）准入方式。目前离岸金融试点中，中国主要是采取传统的审批方式。从发达国家和地区的离岸金融的准入多采取发牌照的方式。发牌照即简单又方便管理。将从事离岸业务的金融机构分为：全能型银行、限制型银行、离岸银行和其他离岸金融机构四类。全能型银行能经营离岸业务，也能经营在岸业务，限制型银行能在有限的业务范围内能从事离岸业务，离岸银行只能从事离岸业务。审批机构颁发执照时主要考虑申请机构母国的市场监管能力和机构本身资金实力等。香港在自贸区离岸金融市场实行三级牌照管理（全能牌照、部分牌照和接受存款牌照）就是对其最好的诠释。对于资金实力强，内控风险管理水平高和业务完善的银行发放全能牌照；对于其他银行根据其业务量和风险管理能力先试行部分牌照，根据发展再过渡到全能牌照。上海自贸区内施行就是牌照管理模式。在自贸区内目前只有交通银行、浦东发展银行和平安银行持有离岸金融业务牌照，还没有放开对非居民金融机构的牌照管制。当然，希望通过牌照的管制来维持居民金融机构在自贸区的优势并非长久之计，为了增强国际竞争力和早日建成完善的离岸金融市场，开放对非居民金融机构的牌照管制才能扩大竞争，早日实现与国际接轨。
三、结论。随着国际金融一体化和全球化的加剧，离岸金融中心也作为一项衡量经济发展水平的标准。日本、美国、英国、新加坡等发达国家的离岸金融中心已经日趋完善。2013年上海自由贸易区的成立又为离岸业务的发展带来新的契机，我们应当继续探索对离岸金融业务的法律规制，逐步建成完善的市场监管法制以更好地服务于离岸金融市场和上海自贸区。
参考文献
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[2] 韩龙.国际金融法[M].北京：法律出版社.2007.
[3] 罗国强. 离岸金融法研究[M]. 北京： 法律出版社， 2008.
关键词:市场;市场经济;市场监督管理
一、市场监管体制框架
市场监督管理(简称市场监管)是国家权力机关的一项重要职能。所谓市场监管,就是国家权力机关凭借其社会经济管理职能,运用经济、行政、法律和社会组织等手段,对市场上的商品交易与流通活动进行组织、计划、调控和监督活动,以实现国家调控经济和维护市场秩序的目的。
市场监管体制是市场经济国家经济监管体制的重要组成部分,是按照市场经济的要求和国家经济管理的目标所设置的市场管理机构、组织制度和监管制度的总称。它包括市场监管机构体系及其法律地位,各机构相互之间的职责权限划分、监管手段和监管方式等。市场监管体制框架可以分为两个层次,即宏观层次的市场调控和微观层次的市场监督。
(一)宏观市场监管体制
宏观市场监管体制是由对市场具有计划、组织和调节职能的组织机构和运行制度所构成的市场监管体系。这些机构除了财政、计划、中央银行、统计信息等国家综合监管部门外,还有许多业务主管部门,如内贸、外贸、劳动、文化、房地产、技术等。这些国民经济调控机构,通过市场预测、信息指导、财政货币政策、经济计划等手段对市场进行干预或宏观调控。
(二)微观市场监管体制
微观市场监管体制是微观层次的市场监管体系和制度。在我国,行政执法机关对市场进行规范、监督和查处,其一类是市场监管专门机关,即工商行政管理机关,它是国家授权的市场监督管理和行政执法机构,承担着对市场体系进行全方位、综合性行政监督和执法的职能。另一类是市场监管专业机关,如技术监督、物价管理、海关、卫生防疫、税务稽查等机关,它们从某一专业方面对市场行为进行规范、监督和查处,市场监管只是其职责体制的主体,这种体制有利于广泛运用社会力量,充分调动各方面的积极性。
二、市场监督原则
(一)法治原则
市场监管的法治原则,就是在市场监管工作中树立和贯彻法治思想,监管机关在履行监管职责时不仅要严格依照法律来衡量经营者的行为,而且监管者自身的监管行为也必须严格受法律约束。没有法律依据而做出的任何认定和处理,都是不符合法治原则的;有法律依据但不正确理解法律或不正确使用法律而做出的处理决定,也是不符合法治原则的。要克服法律意识淡薄,甚至无法律意识的心态,消除以权代法、随意执法的弊端。市场监管活动应该坚持做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”;要通过建立监管制度,明确监管机关和工作人员的职责权限;要建立内部激励、约束、考核和奖惩等机制,做到各司其职,不渎职、不越权、公正廉洁、克己奉公。
(二)统一监督原则
统一监督是指政府监管机关对所有的市场活动贯彻执行统一的市场监管意图、政策、行政指令和法律规范。所有部门分割、地区分割、各自为政、政出多门的市场监管现象,都与统一监督原则背道而驰。要实现统一监督,首先,要制定和实施统一的、适用于各类市场和所有交易活动的市场监管法律政策;其次,应将各部门各地区的法律规范协调一致,不能相互矛盾或冲突;再次,必须精简机构,机构过多不符合市场经济和行政改革的发展方向,机构越多越庞杂,社会支出越多,国民经济运行的成本越高,也容易滋生腐败现象;最后,要理顺体制,体制是运行的保障,再好的法律、制度和监管人员,也会因不合理的体制而难以发挥作用,甚至偏离监管活动的目标。
(三)公开、公平和公正的原则
在市场监管中,公开是指市场交易公开和市场监管公开。市场监管的目的是实现公开交易,保护公开交易,排除隐易。公平是一种环境,它的实现首先取决于外部赋予市场主体相同的政策条件,不应在参与市场活动的条件上规定不同的标准而产生歧视现象;公平的实现还要求每一个市场主体平等地对待任何交易对手,不应在交易条件上采取有悖法律和商业道德的差别待遇。公正,就是公道、正直,它是指市场监管者对事件的处理方法和态度,它要求市场监管者处理交易纠纷和违法行为时,执行同一标准,不因亲疏而不同,不因时空变化和个人情绪等因素影响公允办案,也不能为谋求私利或接受贿赂而徇私枉法。总之,公开、公平、公正是相互关联、协调统一的市场监管原则。公开是公平、公正的基础和前提,公平是公开、公正的目的和结果,公正是公平、公开的关键和保障。
(四)正确处理政府、企业、消费者和国家之间利益关系的原则
市场是各种利益关系的集合,它集合着政府的利益、企业的利益、消费者的利益和国家的利益。市场监管的任何一项措施都必然对各方,至少对某一方或几方的利益产生影响。因此,市场监管实质上是对各方利益不断地进行调整或协调的过程。市场监管在处理各方利益关系时的原则应该是在不违背国家利益的前提下,给微观主体以最大的自,协助各主体实现其最大目标。具体说,也就是在企业利益的保护上坚持最大化,在消费者利益的保护上坚持合理化,在国家利益的保护上坚持根本性。
三、市场监管方法
(一)行政手段
行政手段是指国家行政管理机关依靠其行政权力或权威,通过市场监管的政令、条例、文件和其他行政措施,对市场经济活动进行直接干预和控制的一种监管方法。运用行政手段监管市场是市场监管的重要方法,其主要途径有:一是国家通过制定和行政命令、政策、规定、条例等来监管市场;二是市场行政管理机关通过行政监督来督促市场监管客体贯彻执行国家的方针和政策。在国家的各项方针政策公布后,各级市场行政管理机关应履行各自的职责,加强行政监督,以保证这些方针政策的贯彻实施;三是市场行政管理机关通过运用行政手段对市场交易活动中的违法违章行为进行查处。在市场交易活动中,市场行政管理机关要对一些单位和个人无视国家政策和法律的违法违章行为进行严肃查处,并给予必要的行政处罚,以督导市场参与者的市场行为,维护市场的正常秩序。
(二)法律手段
法律手段是指国家根据广大人民群众的根本利益,通过立法和司法程序确定市场运行的规范,调整市场主体之间的关系,维护社会主义市场经济秩序的一种监管方法。市场监管的法律手段主要是通过市场立法和市场执法来实现的。市场立法是市场执法的前提,市场执法是市场立法在市场运行中的实现。有了健全的市场监管法律体系,仅仅是为监管市场创造了条件,若要真正使市场依法运行,还需要有效的市场执法。如果有法不依、执法不严,市场监管法规就会成为一纸空文,市场监管法规的严肃性和权威性就会受到损害,市场主体的法制观念会越来越淡薄,整个市场就将变成一个无规则游戏的场所,市场经济秩序也就无从谈起。因此,各级市场监管组织都不能凌驾于市场法规之上,要严格按照市场监管法规的要求履行自己的职责。
(三)其他手段
1、思想教育手段。指市场监管组织和宣传教育机构为实现市场监管目标,通过各种传播媒介对市场行为主体进行的舆论宣传和思想教育工作以影响市场主体的思想和行为,保证其正确遵守市场监管法律法规,约束自己的行为。
2、消费者的监督。指依靠消费者来加强对市场监管的一种方法。消费者是商品或服务的接受者,是商品或服务质量优劣和市场秩序好坏的受益者或受害者,所以消费者出于自身利益的考虑容易培育较强的自我保护意识和能力。同时,消费者人数多、范围广,是强有力的监督群体,能够形成有效的监督网络。市场中介组织尤其是政府职能机构要支持和保护消费者监督违法行为的积极性,使消费者监督与其他市场监督手段一起形成良性机制。
综上所述,不同的市场监管手段,具有不同的功能和效用范围,并且以各自不同的形式发挥其监管作用,从而对市场运行产生不同的影响。这种影响是每一种市场监管手段在某一特定领域产生的,因而对错综复杂的市场活动过程,都表现出各自的局限性,如果只运用其中的某一种监管手段,即使是最重要的手段,要实现市场监管目标都是困难的,甚至是不可能的。因此,各种市场监管手段只有相互配合,取长补短,形成系统的合力,才能够有效地发挥系统监管的作用。
参考文献:
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2、陈宗胜等.中国经济体制的市场化进程研究[M].上海人民出版社,2006.
论文摘要：证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但由于证券市场监督管理法律制度的滞后等原因，导致证券市场监管不力，在证券市场上出现了诸多混乱现象，使证券市场的健康发展备受困扰。因此，完善我国证券市场的监督管理法律制度、加强对证券市场的监督管理，是证券市场走向规范和健康发展的根本所在。
我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1．证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2．证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3．监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1．上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2．证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。
3．投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1．证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。
2．证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。
3．证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
I．证监会地位的法律完善
我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。
2．证券业自律组织监管权的法律完善
《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。
3．监管者自我监管的法律完善
对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。
(二)被监管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。
2．中介机构治理的法律完善
我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。
3．有关投资者投资的法律完善
我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
(三)监管手段的法律完善
1．证券监管法律法规体系的完善
我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。
2．证券监管行政手段的法律完善
政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。
3．证券监管其他手段的法律完善
证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。
随着我国改革开放的不断深入，离岸金融市场的建立，对于提高我国金融业在国际金融市场的竞争力具有推动作用。我国离岸金融市场的发展现状以及存在的问题都在考验着我国应对能力。因此，我国应加强离岸金融市场的法律监管。
（一）我国离岸金融市场的发展现状批准深圳开展离岸金融业务是我国离岸金融市场发展的起点。我国首家获准开办离岸金融业务的银行是招商银行。随后，中国农业银行与中国工商银行深圳市分行、深圳发展银行（平安银行）、广东发展银行深圳分行经批准相继开办了离岸金融业务，只是，后来由于东南亚金融危机的影响，这些银行开办的离岸金融业务被叫停。2002年6月，招商银行和深圳发展银行（平安银行）又开始经营离岸金融业务。与此同时交通银行总行和浦东发展银行也开始开办离岸金融业务，因此上海从此迈入了离岸金融市场的行列。2006年5月，国务院正式批准天津滨海新区为我国的金融改革的实验区，鼓励在滨海新区进行金融创新和改革。天津滨海新区以其区域、政策等优势成为最有潜力发展离岸金融业务的地区。虽然，离岸金融市场在我国已经取得一定的成绩，但是离岸金融市场业务并不成熟。我国仍存在着离岸金融市场法律监管缺失的问题，在一定程度上阻碍了离岸金融市场的快速发展。
（二）我国对离岸金融市场法律监管的现状1997年10月23日，中国人民银行颁布了《离岸银行业务管理办法》，明确规定了离岸银行业务的行业性质、服务的针对项目及服务的业务范围、申办办法等。1998年5月13日国家外汇管理局颁布并实施的《离岸银行业务管理办法实施细则》，对离岸金融业务不能由离岸银行分支机构办理，离岸金融业务办理人员必须具有较高职业素质等做出了具体规定。后来，由于国家的高度重视，中国银行业监督管理委员会颁行《中资商业银行行政许可事项实施办法》以及《合作金融机构行政许可事项实施办法》，以及《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《境内机构对外担保管理办法》等，这些管理办法都对我国离岸金融市场中的银行业务做出了一些法律规定。通过对以上法律法规的制定与完善，说明我国政府在离岸金融法律监管方面做出了许多努力，并随着离岸金融市场的新情况、新形势的出现而不断调整和修改相关政策。但是，离岸金融市场的国际化与自由性决定了其在经济形势转变中的创新性与效率性。所以法律的修订必须要紧随形势的变化，否则法律调整的滞后性将会影响市场有效的优化资源配置。而目前，我国的法律法规已经明显的滞后于离岸金融市场的发展形势。例如：离岸金融市场的税收问题、离岸银行安全稳健性经营的维护问题、以及跨国监管的问题等等，我国现存法律法规并没有做出明确规定。我国对离岸金融市场法律监管存在的法律方面的欠缺，将在下文详细展开。
（三）我国离岸金融市场法律监管存在的问题目前我国离岸金融市场基本法律体系涵盖了市场准入、监管机关、离岸银行业务的范围、监管模式、检查和监督制度五个方面。尽管目前法律为我国建立离岸金融市场，开展离岸银行业务提供了基本的法律规范框架，但是在许多方面还需要改进。首先，离岸金融市场法律法规建设相对滞后。我国现存的相关法律法规已明显不能适应当前离岸金融市场的发展，对离岸银行市场准入条件、离岸税收、离岸金融内控机制等都没有明确而有效的规定。其次，离岸金融监管模式存在缺陷。我国实行内外业务分离型的市场监管模式，主要是为了提高离岸金融账户的抗风险能力与持续发展的能力，然而，此模式允许银行将在岸资金补充离岸头寸，这就增加了离岸贷款资金的收回风险，反而降低了离岸账户抵御风险的能力。再次，离岸金融市场监管机构职能单一且制定法规缺乏统一性。国家外管局的主要职能仅是监管有关外汇的事务，而离岸银行业务所涉及的内容存在于两方面，即：外汇交易业务和银行内部经营业务，因此银行的内部经营监管被忽视。而且，我国离岸金融市场的监管法律法规是各个部门根据自身的需要而制定，所以在具体执行时会不可避免的出现矛盾。各种法规的不一致性将会阻碍离岸金融市场的有效运行。最后，外汇管制过于严格。目前我国完全放开外汇管制的基本条件还不完备，所以实行内外分离型的离岸金融市场。但是基于我国的基本政策要求，我国的离岸金融业务中，外汇业务监管要求很严格。然而，资金的自由流动和与外国货币的自由兑换是离岸金融市场形成的重要条件，我国对资本项目外汇实行严格管制在一定程度上阻碍了离岸金融市场的运转。
二、完善我国离岸金融市场的法律监管
离岸金融市场要取得长足，健康的发展，就要重视离岸金融业务的法律监管。因此，我国应在充分认识并分析国内经济以及金融形势的情况下，建设合理有效的法律监管体系。
（一）完善离岸金融市场的立法审视离岸金融市场的发展需要，同时审时度势，针对离岸金融业务制定一部全面统一的法律，明确规定离岸税收以及税收承诺制度，明确离岸银行准入条件。以法律的形式确立统一的监管机构，通过披露、纠正和整改权力等方面的机制建设,设置较为全面监管措施，强化离岸金融机构内控机制的质量。
（二）选择合适的监管模式离岸金融监管的模式包括内外业务混合型、内外业务分离型和虚拟业务型三种。中国在构建离岸金融市场监管法制的过程中应采用内外业务分离型监管模式并允许一定程度的内外业务渗透。面对金融业全面开放和一体化金融市场可能带来的风险，我国目前的金融市场发展水平和市场运行机制在应对上述风险方面还存在许多薄弱环节。采用内外分离型管理模式并允许一定程度的内外业务渗透，将在很大程度上满足我国吸引外资的求，而且也能是监管灵活而有力。
（三）逐步开放离岸金融业务外汇管制离岸金融市场的快速发展，离不开自由的外汇交换和资金流动。因此，逐步放开离岸金融市场的外汇管制是离岸金融市场发展的重要一环。在发展离岸金融市场的过程中，可以针对离岸金融市场所在的不同区域，满足离岸金融市场的需要，实行自由外汇政策．使得外汇交易的资金资金链条自由高速运转。只有这样，我国的离岸金融市场才会在自由流畅的环境中，充分利用自身优势，灵活的从事离岸金融业务，也只有在这种情况下，离岸金融市场才会健康有序的运行。
（四）健全预警机制，打击国际金融犯罪离岸金融市场的快速发展，不可避免的带来一定的风险，健全预警机制，加强对应发生或者未发生的风险的防范，将会降低离岸金融业务的风险力度。因此，可以在金融机构中开展内部审查机制。金融机构通过定期汇报的形式，向监察机关汇报自身的离岸金融业务经营方式，以此来加强自身的审查机制，笔者认为，如果以法律的形式，将这种内部审查机制固定下来，效果会更好。离岸金融的国际性、资金自由的流动性，为国际金融犯罪提供了契机。国际金融犯罪会扭曲国际资金的正常流动，破坏金融秩序的稳定，这样会给银行体系带来较大的经营风险。比如，一些腐败的官员和唯利是图的商人，可能会利用自己拥有的权利或者资源，钻法律的空子，洗钱的风险就会出现。因此，设定反洗钱预警机制，离岸金融账户的外汇收支，要进行严格的审查登记，一旦出现重复申报或者漏报的情形，就进行严厉的惩处。
关键词：监管制度；信息纰漏制度；市场自律管理
中图分类号：D912.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0130-02
证券市场是个高风险市场，也是一个涉及众多社会公众投资者利益的特殊市场，证券发行是开展证券活动的源头，规范证券发行市场是证券市场有序、合理、高效运行的有力保障，有利于促进经济的活跃飞速发展。
一、我国证券发行市场管理的现状
《证券法》第5条规定：证券的发行、交易活动必须遵守法律、行政法规。第7条规定：国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。而我国证券监督管理机构即国务院证券监督管理机构——中国证券监督委员会是国务院的直属机构，是全国证券期货业市场的主管部门。可见，我国目前实行政府集中管理模式的监管模式。
第一，虽然集中型监管模式的监管机构脱离于证券市场的当事人之外，避免了冲突，能够兼顾证券业和投资者的利益，可以促进全国统一市场的形成，提高资本的流动性和证券市场的国际竞争力，使政府管理具有严肃性、公正性和权威性，但是该模式使市场的独立运行缺乏足够的保证，同时使监管活动与市场之间存在一定的距离，监管机构难以对市场变化做出及时的反应，自律性组织缺乏发挥其独特功能与作用的空间和环境，使自律监管与证券监管机构的监管无法做到相互协调与配合。
第二，我国股票发行的主体是股份有限公司，债券发行的主体是有限公司和股份有限公司，但《证券法》确立的核准制度只是针对股票的发行，对公司债券却保留了公司债券发行的审批制，形成了核准制与审批制并行的制度结构。这种造成审核机构分立，导致股票发行和债券发行使用不同的程序，股票发行向中国证监会申请核准，公司债券向国务院授权的部门申请审批。然而，这种二元结构却欠缺合理性：因为通常投资公司债券的安全性要比投资股票的安全性大。证券发行审核制度的二元结构，需要用两套内容职责基本相同的机构、内容相差不大的监管体系管理证券发行市场，这不仅加重了证券市场的监管者的管理者对证券市场监管费用的负担，同时也加重了证券发行人的发行成本及相关人员的费用负担，成倍地增加了发行人的信息公开成本。此外，按照《证券法》规定，证券发行的核准权或审批权由国务院证券监督管理机构或国务院授权的部门行使。这里所说的“国务院授权的部门”是指国家发展计划委员会，中国人民银行、财政部等部门。可见，目前我国在证券发行市场即一级市场，由证监会、国家发展计划委员会、中国人民银行、财政部共同行使监督权。证券的二级市场，统一由证监会负责监督。这种做法割裂了证券市场监管的统一性。
第三，我国《证券法》规定发行证券的条件有：符合国家的产业政策；有符合《公司法》《证券法》的法律条件；具有持续盈利能力、良好的财务状况的经济条件，还有兜底条款即国家批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件。但是《证券法》并没有规定怎样的产业政策符合国家的产业政策，虽然依据经济社会发展状况可以判断一般的产业政策是否属于国家的产业政策，但对有些边缘产业的发展是否符合国家的产业政策就很难判断，这给发行人、投资人以及执法部门留下法律的空白，不利于法制的统一。而且持续盈利能力、良好的财务状况这一经济条件是需要信息披露制度实现的，而我国目前信息披露制度还存在认识上的不足，披露信息的内容过于程式化，缺乏证券市场信息披露应具备的行为习惯，对披露制度的及时性、完整性、真实性、准备性标准模糊不清，没有良好的实施机制以及缺乏相关的责任制度。
第四，我国《证券法》证券发行的方式有多种，依据不同的划分标准，有不同的发行方式。按照证券承销机构是否承销发行为标准，分为直接发行和间接发行。按照发行对象的范围不同分为公开发行和间接发行。根据过节通行的做法，证券发行实践中存在“公募”和“私募”两种方式。所谓“私募发行”是指发行人向特定对象发行证券以募集资金的一种融资方式。许多国家规定向五十人以上募集基金的，如没有其他特殊情况，应视为“公募”。我国证券法对非公开发行的证券的发行未做明确界定，造成了法律适用上“私募”未做出明确的规定。事实上，我国股份公司私募发行已经取得了一定的经验，例如B股大部分是私募发行，“大众交通”向“大众科创”定向增发A股也属私募发行。但目前监管部门对私募发行仍按特例操作，其应按何种程度报经批准，如何履行信息披露义务以及如何控制风险等问题均缺乏法律的明确规定。
第五，在证券发行的程序中，我国《证券法》明确规定，发行证券必须经过制作发行方案、申报、受理、审核四个程序。其中制作发行方案中，必须有券商的推荐函、会计师事务所的财务报告、评估事务所的评估报告以及律师事务所出具描述公司所有问题而做出的律师建议书。因此，在证券市场中，中介结构发挥着重要作用。会计师事务所出具的审计报告是判断上市公司资产质量、经济效益与发展前景的最重要依据；律师事务所出具的法律意见是判断上市公司设立及运行合法性的重要依据。然而，凡是存在利益的地方，就存在利用非法手段获取利益。因此，有些将股票发行市场作为获取资金的唯一动机，为获得在证券市场上公平发行股票的资格，他们利用各种手段打通社会关系，骗取中介机构出具虚假材料或馈赠公司股票的方式行贿使验资机构违背事实甚至帮助其编造事实出具虚假报告。
二、针对我国目前发行市场的监管问题采取的措施
以上从证券监管模式、证券发行的主体、条件、方式、程序等方面论述了我国证券发行市场监管的不力，应采取以下措施：
1.实行证券行业监管为主，国家证券管理机构监管为辅。经济法是在市场失灵和国家干预失效的情况下应运而生的。李昌麒教授认为：市场自身可以解决的问题，国家就不应去干预；市场通过自身内部组织可以克服的，国家也不应该去干预。只有那些市场通过自身的运作规律和相互作用无法克服的，国家才应该干预。而证券法作为经济法部门的一个下位法，在实行证券监管过程中，我认为应采取证券交易所和证券业协会等证券业自律组织调整证券业市场的监管，在证券业自律组织无法实现或出现自身无法克服的证券问题时，再依靠国家强制力为后盾的国家证券监管机构管理。虽然上海证券交易所、深圳证券交易所的成立是政府为了消除当时证券交易所遍地开花的分散状态，实现集中交易的制度安排，是从分散的柜台交易到集中的交易所交易的强制性制度变迁，但在这种自律精神的严重缺失的制度下，我们恢复市场运行的一般规律，加强证券业自律管理，证券发行市场才会有序合理稳健运行。因此，在股份制有限公司在发行股票，有限责任公司或股份有限公司在发行公司债券时，应先符合本行业规定的各种条件，然后国家证监会进行必要的复核，对符合条件的公司允许其发行证券。这有利于既保护证监会作为中央政府的直属机构的权威性，又保护证券发行的效率性和专业性。
2.界定产业政策范围，完善信息披露制度，规范证券发行市场的条件。首先，证券业协会应依据法律法规以及现实经济情况，对国家的产业政策适时地作出明确的界定。比如可以借鉴经济学社会学各界对产业政策进行界定：它是相对于一个国家的经济基础（由各个生产条件，生产要素包括资源、劳动力）确定一个有利本国经济发展的方式。我国的产业政策有：优先发展传统产业（包括加工业、采掘业、农业），加强基础设施建设（交通、公路、桥梁），限制高耗能、高污染、低产值如烟草业、发电厂、化工厂等，社会保障性如保障性房地产市场进行的扶持等等。
然后，完善我国证券发行市场上的信息披露制度。证券市场的基本功能在于为融资提供一个直接的渠道，而影响这一功能正常发挥的关键因素首先是市场价格是否能根据有关信息而自由变动，其次是证券的相关信息是否能充分披露和均匀分布，而信息披露制度是这两个因素的决定性因素。目前，我国信息披露制度的价值有点扭曲。信息披露只要把影响市场价格的信息及时、准确、真实、完整给予披露即可。但我国的投资者很不成熟，由政府先判断哪一企业是“好”的企业，再由投资者去投资，这不利于投资者对其投资风险的承担，不利于证券发行主体信息披露的意识以及不能充分调动社会的力量，不利于证券发行信息披露行为的监管。因此，应细化承担信息披露的主体、内容以及根据社会经济情况适时进行经济政策的调整，同时增强证券发行主体信息披露意识，实行国家监管和社会监督相接合的信息披露监管制度。
3.明确规定私募发行证券方式，同时强化中介机构的自律管理。虽然我国很多证券业中介机构实行严格审批制有利于规范对中介机构的监管，但它从长远来看，不利于中介行业的做大做强。因为行业准入容易造成一个垄断利益阶层，人为的垄断使得同行业间的竞争变得相对宽松，从业者就缺乏较强的动力去提高业务水平，缺乏开拓新业务的类型，缺乏寻找如何发展壮大增强竞争力的方式，容易形成规模小、业务领域有限、业务水平低、服务意识差的局面。所以应强化中介机构的自律，取消行业准入制度，保障中介机构自由充分竞争，实现公平竞争机制。同时，建立完善的行业内奖励与惩罚相结合的保障机制，保障证券业中介机构自身的权责统一。
三、结语
经过对我国证券发行市场简短的分析，我们不得不认识到注重以证券业自律监管为主，以证券国家监管为辅的经济法律依据和制度设计的必要性。同时从证券法对证券发行的主体、条件、方式及程序方面规定的不确定性造成监管的不力出发，得出我们必须完善立法的有关规定，确定国家监管的可操作性，在确保证券监督管理委员会监管证券发行市场的权威性的同时加强证券业自律管理的证券发行管理制度。
参考文献：
[1]刘春竹.证券发行监管法律制度研究[D].北京：首都经济贸易大学，2002.
[2]李松霖.证券发行监管法律制度比较研究[D].北京：对外经济贸易大学，2005.
论文摘要：证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但由于证券市场监督管理法律制度的滞后等原因，导致证券市场监管不力，在证券市场上出现了诸多混乱现象，使证券市场的健康发展备受困扰。因此，完善我国证券市场的监督管理法律制度、加强对证券市场的监督管理，是证券市场走向规范和健康发展的根本所在。
我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1．证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2．证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3．监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能以权谋私，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1．上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2．证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。
3．投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1．证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。
2．证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。
3．证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
I．证监会地位的法律完善
我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。
2．证券业自律组织监管权的法律完善
《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。
3．监管者自我监管的法律完善
对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。
(二)被监管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。
2．中介机构治理的法律完善
我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。
3．有关投资者投资的法律完善
我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
(三)监管手段的法律完善
1．证券监管法律法规体系的完善
我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。
2．证券监管行政手段的法律完善
政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。
3．证券监管其他手段的法律完善
证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。
