时间：2023-08-16 17:11:35
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇扶贫资金的审计案例范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2016年8月5日
财政扶贫资金是指国家设立的用于贫困地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济社会全面发展的专项资金。财政扶贫资金在管理和使用等方面的合法合规性、真实性及效益性关系到国家这项重大惠民富民政策的落实效果，因此财政扶贫资金审计一直以来都是政府审计部门重点实施的审计项目。扶贫资金审计存在涉及面广、资金量大、信息综合量大等特点，传统的手工查账已经不能够适应审计需求，计算机辅助审计技术的应用是大势所趋。SQL Server是一款在扶贫资金审计中运用非常广泛并且卓有成效的软件，可以大大提高审计的效率和审计质量。在扶贫资金审计中运用计算机审计技术对于保障扶贫资金使用和管理的合法合规，对于维护广大人民群众根本的利益，促进贫困地区的发展，提高有限资源的优化配置具有重要意义。
一、SQL Server简介
SQL是英文名称Structured Query Language的缩写，中文为结构化查询语言。SQL Server由微软开发，其特点主要是方便使用、较好伸缩性和软件集成程度高。SQL Server作为审计软件之一，其主要功能包括以下三个方面：
（一）统计和汇总信息。SQL Server的数据库可导入各种各样数据信息，可以实现对数据信息的分类整理和统计，把数据之间的联系进行汇总，存取合理，从而使数据库的工作效率得到了很大提高。
（二）修改、添加和删除信息。SQL Server数据库对各种有关联和没有关联信息进行处理工作，修改数据信息就是对审计对象的实施控制和监测；对重要信息，可以添加标注，达到提醒的作用；对过期信息需要及时地清理出去，以节省数据库空间。
（三）浏览、查询信息。SQL Server数据库可以根据审计人员的需求来浏览查询信息和数据，十分方便快捷。
二、SQL Server在财政扶贫资金审计中的具体应用
SQL Server在财政扶贫资金项目审计中的运用贯穿摸底、实地抽查和审计结果汇总几个主要的审计阶段。下面以2015年开展的西部S县的财政扶贫资金项目审计为例，详细说明SQL Server的具体运用。
（一）摸底阶段，对基础数据进行采集和分析。摸底阶段需要摸清被审单位审计年份内的扶贫资金收支规模、资金来源、类型结构、资金投向以及涉及的主管部门和相关管理规定，在此基础上确定审计的重点。此次审计涉及到了县财政局、扶贫办、民宗局、发改局、水利局和人民银行，涉及面广、资金量大、分类复杂。利用SQL Server对基础数据进行采集和分析可以大大提高审计工作效率。
以从财政局采集的数据为例，先把2012～2015年4月期间的国库支付系统、农财股扶贫专账的所有项目的财务资料、涉及的贫困人员的建档立卡资料进行了采集，然后通过后台把需要的账目进行汇总并拷贝。将拷贝的数据进行简单的格式处理后，在SQL Sever中打开命令窗口，输入：Create database财政局数据库。在新建立的数据库中，将整理的数据表导入到财政局数据库中，再将省厅的数据表导入到同一个数据库中，利用查询语句，对两张表进行对比。SQL查询语句如下：“select省厅文件号，省厅金额from省厅资金a where not in（select财政局文件号，财政局金额from财政局资金表b where a.省厅文件号=b.财政局文件号）into table对比情况表”，得到表1。（表1）
根据对比情况表，我们将对上面的6个资金文件进行重点分析。首先，看资金文件，根据年份判断是否在这次的审计范围内；其次，看财政局提供的纸质资料，看项目的具体内容，判断是否属于此次审计的对象；再次，对财政局的相关负责人进行询问，以此来判断省厅为何没有记录这些资金，做到每笔资金都摸清其来源及用途；最后，对资金进行分类汇总，并和其他几个分局的数据进行核对。使用SQL Server软件辅助审计后，可以快速找出疑点，作为审计人员的进一步分析和调查的方向。
（二）实地抽查项目阶段，对数据进行对比分析。在完成摸底阶段的工作过后，下一步就进入具体的项目抽查阶段。根据审计方案，要抽查占资金总量30%的项目。根据审计目标、对扶贫办的业务数据分析、资金流情况以及数据与外部的相关性等方面的综合判断来确定实地抽查的重点项目以及三个重点抽查的乡镇。
1、审查扶贫资金的申报、分配与拨付情况。审查资金的申报情况。要看其是否建立了扶贫项目库；立项是否科学合理；是否符合当地实际。重点审查项目资金申报的程序是否规范，有无重复申报、多头申报、以少报多等现象。
以抽查基础设施中的通村公路为例。根据交通局提供的公路验收资料和扶贫办提供的公路修建数据来进行对比。把两项数据导入数据库后，运用SQL语句如：“select公路名from扶贫办公路表group by公路名having count（*）>1”。可以得出名字重复的公路名。同样可以运用查询的功能把数据不全和资金量大的公路名查找出来。通过实施SQL Server辅助审计后，就能快速地查出重复申报的公路项目，确定审计抽样的重点，为下一步的工作计划提供线索，节约大量的时间和精力。实施进一步的审计工作时，查明重复的原因，要求相关负责人予以说明，审查是否存在重复申报。最后把有问题的取证，并把情况编写在审计证据中。利用SQL查找疑点的流程如图1所示。（图1）
2、审查扶贫资金管理和使用情况。审查内容包括扶贫资金管理是否规范可控、是否按规定的用途使用、使用是否安全有效。以小额到户贷款贴息项目为例。S县人民政府将中央财政扶贫小额到户信贷贴息资金650万元，用于国家开发银行G省分行贷款支持该县贫困农户、农民专业合作社及扶贫龙头企业的产业化扶贫项目贷款贴息，截至审计时，该县人民政府向国开行G省分行贷款9，618万元，同时向该县1个龙头企业、17个专业合作社和392户贷款户兑现小额到户贴息资金4，949，571.00元。将已采集的贫困人口信息表、财政供养人口信息表和获得贷款贴息的人员信息表导入SQL Server的数据库中，分别进行比对分析，运用“SQL语句：select*from贷款贴息的人员信息表a join贫困人口信息表 b on a.身份证号码=b.身份证号码”。可以得到身份证号码相同的人员信息，并统计其个数，而剩下显示为空的，则是对比后不在贫困人口表中的人员信息。对比结果如表2所示。（表2）
同样的，财政供养人口信息表也同贷款贴息人员表进行比对，查找属于财政供养人员却违规享受贷款贴息的人员。在利用SQL Server进行查询和计算后，可以快速、准确地找到已享受贴息到户资金的1个企业、18个专业合作社和392户农户，将之与S县财政供养人员信息表和S县贫困农户信息表进行比对，发现只有85户贫困农户享受贴息资金约83万元；有1个企业、18个专业合作社和307户农户不属于小额到户贴息对象而享受小额到户贴息资金约411万元。对于这些有问题的项目，需要编制审计工作底稿，说明问题、金额等情况，并将审计证据附在后面。如果没有SQL Server的帮助而是采用手工来对比和计算的话将会浪费掉数倍的时间和精力，而且误差也会增大。
（三）总结阶段，对数据进行汇总。在项目抽查工作结束之后，需要编制和完善审计工作底稿。针对有问题的事项，将审计证据附在后面，清楚地说明问题所在，违反了哪一条法律法规，且按照相关法律法规的处理办法在审计工作底稿上予以体现。最后就是汇总所有问题项目情况，这是一项繁琐但又非常重要的工作。此时可以运用SQL Server来辅助审计结果的汇总，工作流程如图2所示。（图2）
在编制审计问题表时，格式是统一的，所以只要把表导入到SQL Server中，提取需要的数据来进行汇总，非常的快捷和准确。最后由主审根据汇总表来编写审计报告。
三、SQL Server应用中存在的问题
尽管SQL Server功能强大，但是其发挥作用需要一定的应用环境支持，本次扶贫资金审计暴露出在西部贫困地区应用计算机辅助审计技术还受到一些条件的制约。
第一，被审计单位计算机应用的软硬件环境落后。软环境方面表现为被审计单位相关工作人员计算机操作水平较弱，使得审计资料存在错误、记录不完整等问题，甚至有的单位直接没有使用计算机处理数据资料。硬环境方面，被审计单位计算机性能落后，没有及时更新换代，软件存在版本不一、版本低、功能少等问题。导致审计人员所需的电子数据不能够完整的采集，还需要花大量的时间、精力来查看纸质资料、采集数据以及整理数据，SQL Server的数据处理功能不能得到有效发挥。
第二，既懂审计又精通计算机的复合型审计人才严重匮乏。在政府审计部门，审计人员多精于审计技术，但是计算机技术水平普遍不高，一般只会基础的excel和word操作，只有少部分人会熟练使用像SQL Server这样的审计软件，导致审计工作效率得不到显著提高，审计风险得不到有效降低。
四、提高SQL Server应用效果的建议
（一）政府应加大对西部贫困地区行政事业单位计算机技术培训的投入，统一规范财务软件的使用，提高西部贫困地区行政事业单位人员的计算机技术水平。对于被审计单位的计算机操作人员来说，要利用一切可能的机会去提高自身的计算机技术，除了传统的集中培训外，在这个网络发达的时代，可以通过网络资源来提高自身技术水平、认真学习，争取跟上时代的步伐，顺应时代的发展。国家应该出台相关的规章制度来统一财务软件的使用，加大对贫困地区计算机软件使用上的帮扶力度。此外，被审计单位应该聘请专业的电脑技术人员，安装适合本单位的业务特点的软件。在使用过程中，严格按照会计准则做账。在后期使用过程中，要及时地升级和更新软件版本。
（二）国家需要加大对西部政府审计人员计算机技术的培训，提升审计人员的计算机技术应用水平。对于审计人员本身来说，除利用国家组织的培训学习之外，也要充分利用网络来获取知识，多了解一些软件的版本、功能和使用方法，积极应用计算机来代替手工查账，提高对计算机的熟练程度，在审计专业人员缺乏的当下，借助计算机审计技术来提高自身的工作效率以完成日益繁重的审计任务是应对未来挑战的必由之路。
主要参考文献：
[1]万新丽.数据库中的SQL查询语句在计算机辅助审计中的应用[J].中国科技信息，2008.7.
一是高度重视。始终把脱贫攻坚工作作为政治工作和底线工作来抓，定期召开碰头会议，研究解决扶贫工作中存在的困难和问题。二是强化责任。成立了由局长任组长，班子成员任副组长，相关股室、乡镇财政所长为成员的统筹整合财政涉农资金领导小组，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。三是周密部署。局党组定期或不定期召开会议调度财政扶贫工作，财政评审每两月出台一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式，确保扶贫资金用得下、用得快、用得准、用得好。特别是2017年8月以来，对统筹整合财政涉农资金进度，做到一月一调度，一周一通报，督促项目单位加快资金拨付进度。四是强化制度建设。为确保统筹整合工作顺利开展，我县出台了炎陵县财政专项扶贫资金管理办法（炎政办发[2016]8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施方案》（炎政办发[2016]24号）、关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开”建管模式的指导意见（炎政办发[2017]44号）等一系列文件。
二、资金的整合和监管情况
2016年-2018年整合财政涉农资金共计59118.3383万元，其中2016年8511.12万元，2017年32446.3334万元，2018年18160.8849万元。
2019年计划整合财政涉农资金15810.65万元。
在资金监管方面，县财政部门严格按照上级决策部署，抓细制度建设、抓好资金筹措、抓准资金投向、抓严资金管理、抓实监督管理、抓紧问题整改，各项工作有序推进。
（一）抓细制度建设
——出台了《炎陵县人民政府关于创新财政涉农资金统筹整合使用机制实施精准扶贫的意见》（炎政发[2016]18号）文件，成立县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组，负责年度统筹方案的确定、项目实施、督办检查、验收考评等工作。财政部门负责资金的落实和监管，制定统筹资金管理办法，确保财政资金有序统筹、有章可循。
——制定了财政涉农资金统筹整合使用方案。根据《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办法发[2016]53号）精神，结合我县实际每年制定了《炎陵县财政涉农资金统筹整合使用方案》，制定了工作目标和基本原则，明确了资金整合的范围及整合程序。整合的范围包括中央、省、市、县财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金。中央层面主要包括：财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金等20项；省级层面主要包括：扶贫专项资金、重大水利工程建设专项资金、现代农业发展专项资金（用于"一化四体系"建设的资金除外）等19项。
——制定了资金管理办法。先后下发了《炎陵县财政专项扶贫资金管理办法》（炎政办发〔2016〕8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》（炎政办发〔2016〕75号）和《炎陵县精准扶贫产业项目资金管理办法》（炎扶发〔2016〕2号），就扶贫资金的分配、使用、审批、拨付、管理和监督等事项作出明确规定。同时，简化资金审批和报账流程，确保扶贫资金用得下、用得快。财政评审每2个月制定一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式。
（二）抓好资金筹措。严格按照统筹整合财政涉农资金整合范围，应整尽整。
（三）抓准资金投向。严格按照《湖南省财政专项扶贫资金管理办法》（湘财农〔2017〕21号），围绕培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面，确定财政专项扶贫资金支出范围，2017年明确统筹整合的资金紧紧围绕“两不愁、三保障”， “七个一批”和“六大工程”安排使用，落实定资金、定项目、定责任、定时间的“四定”原则。整合资金主要用于基础设施、产业发展、公共服务、转移就业、农户补助等方面，不得用于行政事业单位基本支出、交通工具及通讯设备各项支出、各种奖金、津贴和福利补助等与脱贫攻坚无关的支出。2018年以后，整合资金主要用于农村基础设施、农业产业发展两个方面。
（四）抓严资金管理。一是实行专人、专户、专账核算。二是建立了项目资金台账。各乡镇、县直相关单位依据下达的扶贫资金使用计划，按照项目文号、项目地点、项目名称、项目内容、资金规模、支出金额等要素，建立了项目资金使用台账。三是全面推行公开公示制度。县级方面，炎陵县涉农整合年初方案、调整方案和全年下达的整合资金计划均在炎陵县人民政府公众信息网站长期公示。村级方面，村级实行扶贫项目行政村公示制度，切实提高脱贫攻坚工作透明度。在贫困村村部设立脱贫攻坚公示专栏，明确专栏的扶贫政策、扶贫资金项目、贫困对象管理等公示公告内容，同时公布项目监督单位及监督电话，并留影像资料备查。四是加大培训力度。开展财政支农政策培训，让全县相关财务人员、扶贫帮扶工作队员和村干部知晓熟悉财政扶贫政策。
（五）抓实监督检查。一是严格纪律监督。扶贫、财政、审计每年对统筹整合资金使用进行监督检查。二是严肃追责问责。对全县统筹整合财政涉农资金使用进展情况实行一周一排名、一周一通报。县人民政府对乡镇和县直有关单位当月各个项目进度排名倒数第一及整体进度排名倒数第一的单位负责人进行约谈。三是扎实开展股所共建。局班子成员和相关股室每月下乡镇财政所，对乡镇扶贫资金支出的合理性、合规性进行核查，指导乡镇扶贫资金使用管理，掌握乡镇财政扶贫资金使用动态，及时解决所遇到的问题。
（六）抓紧问题整改。一是严格按上级要求抓整改。三年以来，国家、省、市级多次对我县扶贫资金管理、分配、使用情况进行了专项监督检查，检查中发现各类问题，县财政局根据反馈意见，列出问题清单，下发整改督办通知单，要求相关单位按时整改到位。二是审计抓整改。县扶贫开发工作领导小组成立专门的审计组，对所有涉及扶贫资金管理、分配、使用的县直单位、乡镇、部分村进行全面审计，审计中发现的问题及时向县扶贫开发工作领导小组汇报，并反馈给相关单位，相关单位按时进行了整改。三是全面自查抓整改。县财政局组织局纪检、监督股、乡财服务中心对所有贫困村扶贫资金、财政涉农统筹整合资金管理、使用进行全面自查，对检查中发现的问题即查即改，目前已全部整改到位。同时，对群众举报问题进行专门调查，一个一个核实，及时回复举报人，并将核查结果及时报告省财政厅。
三、统筹整合在脱贫攻坚中的作用，及取得的成效。
炎陵县始终以脱贫攻坚作为头等大事、首要责任、第一民生、苦战硬仗，举全县之力朝着脱贫摘帽目标扎实推进。2014年，全县建档立卡初始贫困人口8164户26761人，贫困发生率16.57%，贫困村66个（建制村合并后调整为54个）；2014-2017年，全县累计脱贫6633户22881人，贫困村全部退出，贫困发生率降至0.6%。2017年12月，通过市初审；2018年2月，通过省核查，在全省5个同类县中，贫困发生率最低（0.6%）、群众认可度最高（98.49%）；6月，通过国务院专项评估检查，错退、漏评均为“零反馈”；8月3日，经省政府批准宣布脱贫摘帽。主要围绕“五个字”做文章：
（一）驱“贫”——让产业收入多起来。牢牢把握发展绿色产业、增加群众收入这个脱贫的关键，千方百计让贫困户的“钱袋子”鼓起来、“腰杆子”硬起来。文化旅游方面。打好炎帝牌、红色牌、生态牌，基本形成“一心一环三大版块”旅游格局，炎帝陵创5A进入冲刺阶段，标语博物馆成功创4A、云上大院成功创3A，神农谷旅游服务中心建成投入使用，带动39个全国乡村旅游扶贫重点村、48家休闲山庄、412家农家乐加速发展，帮助5600名群众就业创业，其中贫困人口2112人，人均增收1.8万元。绿色农业方面。“一带八基地”成为群众脱贫致富“主阵地”，带动6096户18846名贫困人口，户均年增收6800元。特别是炎陵黄桃连年产销两旺，获评国家地理标志证明商标、“湖南十大农业（区域公用）品牌”，炎陵县获评“中国优质黄桃之乡”。生态工业方面。“一区两园”扩大到11平方公里，炎陵工业集中区进入全省园区综合排名20强。把握贫困县IPO“绿色通道”机遇，成功引进欧科亿、国声声学、全康智能家电等3家投资10亿元以上的预备上市企业，入园企业发展到149家，其中规模以上企业66家，安置就业1.4万余人，带动2692名贫困人口人均年增收2.5万元。
（二）治“穷”——让内生动力活起来。注重发挥群众主体作用，让他们的心更热、腰更直、手更勤。“扶志”。切实加强思想教育和正向激励，引导和帮助贫困户从精神上立起来、强起来、硬起来。“扶智”。突出抓教育扶贫，开展“千名教师扶贫大走访”活动，通过教师进村入户比对确认建档立卡贫困学生信息，做到精准资助“一个不漏”、控辍保学“一个不失”、条件改善“一所不差”，全县义务教育入学率100%，建档立卡贫困学生无1人因贫辍学。“扶技”。大力开展就业援助，免费培训农村贫困劳动力和“两后生”， 帮助缺技术的贫困劳动力掌握致富技能，实现“培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户”的目标。开发生态护林员、生态管护员、乡村保洁员等公益性岗位728个，引导和帮助群众实现就业增收。全县农村贫困劳动力累计转移就业6658人，占59.5%。
（三）解“困”——让基本保障强起来。坚守底线，突出重点，政策始终向贫困户聚焦、向贫困人口叠加。保障“房子”。扎实推进“三大工程”，实现“居者有其屋”。坚持定户、定点、定标、定期、定责、定业的“六定”举措，分2年完成易地扶贫搬迁1234户4013人，确保“搬得出、稳得住、有事做、能致富”；按照“一提三分一统”的思路，完成农村危房改造8327户，其中贫困对象农村安居工程2543户；兼顾贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户，完成6122户农村土坯房集中整治，拆除5366栋闲置、废弃、空心破败的农村土坯房。保障“身子”。大力开展健康扶贫，形成了贫困人口基本医疗、大病保险、医疗救助、综合保险、特殊医疗、便民服务“六重保障”。贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，实行“先诊疗、后付费”及“一站式”结算服务。贫困患者县内住院费用报销比例达90%以上，5452人纳入国家健康管理系统实行分类管理和救治，有效降低了因病致贫、因病返贫的几率。保障“底子”。针对丧失劳动能力的贫困群众，实行农村低保制度兜底脱贫，做到“应保尽保、应兜尽兜”。全县农村低保对象1349户2940人，其中兜底对象294户516人，兜牢了困难群众基本生活最低保障网。实施生态扶贫，投入补偿资金6568万元，让贫困群众既守住身边的“绿水青山”，又从“金山银山”中分享红利。
（四）提“质”——让村容村貌美起来。实施“六大工程”，贫困村、非贫困村基础设施和公共服务水平全面提升。交通更通畅了。投资14.59亿元，完成国省干线公路提质改造161.51公里，建设农村公路808.22公里，危桥、渡改桥25座，客运站场224个。饮水更安全了。完成水利设施投资3.67亿元，100%解决农村安全饮水问题，其中91.7%的行政村通自来水。网络更发达了。光纤宽带和手机4G信号全覆盖，农户100%通生活用电，农网改造全面达标，51个村级光伏电站建成并网发电。环境更优美了。实施农村环境综合整治整县推进，农村卫生厕所普及率达84.38%，形成了“户分类、村收集、乡镇转运及处理”的垃圾处理模式。文化更丰富了。全县人均文体设施面积2.07㎡，送戏、送电影、送图书、送文体器材等文化惠民活动广泛开展，乡镇综合文化站全覆盖，村级综合文化服务中心建设成效显著。乡村旅游更兴旺了。纳入全省“神奇湘东”文化生态旅游精品线路，39个贫困村纳入全国旅游扶贫重点村，发展星级乡村旅游点42个。
（五）担“责”——让结对帮扶实起来。全面压实“五个责任”，严格遵守“五项制度”，坚决兑现“五个不论”，结对帮扶做到“身入”“心入”“深入”。“身入”，就是贫困村、非贫困村帮扶工作队全覆盖，贫困户帮扶干部全覆盖，累计开展“大走访”21.46万人次。“心入”，3641名帮扶干部深入千家万户，开展“三同五好”2.59万人次，成为最感人、最亮丽的一道“风景线”。“深入”，根据“贫困户所需、帮扶干部所能”，实打实为群众解决问题，帮助贫困户实现各类“微心愿”2.16万个。“大走访”经验获省委《工作情况交流》刊文推介。
四、涉农整合资金中农林产业发展项目资金成效典型案例
炎陵县发展黄桃产业推进精准扶贫
炎陵黄桃生长于炎陵县海拔300-1200米的深山之中，得益于充足的阳光、凉爽的气温、昼夜温差明显的独特气候以及松软肥沃的土壤条件，“炎陵黄桃”具有果形周正、颜色橙黄、甜度适中、酥脆可口，香气浓郁等特点，受到市场的青睐。该产业已经成为炎陵县带领广大老百姓脱贫致富的主导农业产业，炎陵黄桃线上线下热销，并带动炎陵乡村旅游、休闲农业发展，对促进农民脱贫增收和县域经济发展起到了重要的作用，有2784户8152名贫困人口因黄桃种植直接受益，年人平增收约8500元左右。获“湖南十大农业品牌”、“国家地理标志证明商标”、“中国优质黄桃之乡”等荣誉和称号。它集精致农业、观光农业、高效农业、互联网+农业等多个现代农业元素，是炎陵农业发展史上一个成功的范例，“炎陵黄桃”也成为了炎陵县一张响亮的名片。
(一)抓好贫困地区劳动力培训转移输出，拓宽贫困群众增收渠道
一是在三个省级贫困地区劳动力培训示范基地抓好劳动力转移培训，提高劳动力输出质量和效益。20*年度1200人的培训任务已全部完成;2009年度市级、*、*3个基地将培训2200人，每人补助800元，共投入财政资金176万元。目前2009年度培训正在进行中。为提高培训质量，市级财政补助20万元。其中：每个基地6万元，奖补经费2万元，为三个基地开展培训提供了经费保证，确保了培训质量。经过基地培训并取得技能证外出就业人员，月收入大多在1000元以上，实现了脱贫梦。二是认真做好引导性培训转移贫困地区劳动力工作。今年，省下达我市引导性培训计划5000人，财政补助资金100万元，其中：*县2000人、40万元，*县3000人、60万元。为实施好这一项目，市、县扶贫部门对贫困地区外出务工人员进行技能培训和就业指导，并负责输出就业工作，两个县培训转移输出任务将在省规定的时限内全面完成。三是积极配合相关部门做好劳务输出工作。积极配合农业、劳动等部门，突出支持特困农户，加强农村劳动力的素质、技能培训，积极协调组织农村劳动力合理有序转移。今年全市贫困地区劳动力培训转移输出任务全部完成后,预计新增贫困地区劳动力转移输出7200人，劳务输出收入达到7000万元以上，有力地促进了贫困农户增收脱贫。
(二)认真开展“整村推进”项目建设，增强贫困村发展后劲
全年实施贫困自然村整村推进243个村,总投入达5815万元(各级财政扶贫资金3635万元,群众自筹及投工投劳折资2180万元)。其中:中央和省财政扶贫专项资金2805万元实施187个村,市级财政配套540万元实施36个村,区县筹集财政资金290万元实施20个村。截止11月底，省级第一批50个村的建设任务已全面完成，省级第二批135个村、市县筹集资金实施的56个村建设任务已完成70,省年底追加的2个重点扶持村正在抓紧编制实施方案。预计今年243个村整村推进项目全部完成后，将在项目区新建和维修公路40条168km，桥涵52座，人马驿道9条25km;建成输电线路49件125km，配套变压器34台;建成三面光水沟27件101km，人畜饮水管道119件542km，水塘(池、窖)550个8155m3;新建沼气池340口,节柴灶191眼;发展经济林果1.5万亩，特色作物1.16万亩。引进推广优质种畜禽1.26万头(匹、只)。开展科技培训267期1.16万人次。通过项目的实施，预计使13410户56031人受益，新增灌溉面积2202亩，改善灌溉面积11610亩，新增基本农田地3220亩，解决1.9万人、4万头(匹、只)牲畜的饮水困难，解决1005户4169人用电、521户2287人的生活能源，820户3450人通路困难。项目区贫困群众新增粮食361万kg，农民人均增收191元。项目区基础设施明显改善，生活水平明显提高，贫困人口明显减少，发展后劲明显增强。
(三)积极推进产业扶贫，贫困农户收入明显增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撑贫困地区增收致富的优势、特色产业。在省办的关心和支持下，有效运用财政扶贫资金引导信贷扶贫资金投入的倍增机制，充分发挥扶贫信贷资金在产业发展中的积极作用，提高扶贫到户贷款对贫困农户的瞄准度，加大对龙头企业的扶持力度，为贫困村发展产业和群众增收提供强有力的信贷资金支持。2009年产业扶贫投入达到2*65万元：
一是发放小额信贷9000万元，覆盖381个村委会、8113户33309人，扶持农户发展种植业7.2万亩，养殖业4.6万头，扶持加工业24个。二是投放信贷扶贫贴息贷款10500万元(其中：1000万元以上项目4个共8000万元，1000万元以下项目6个共2500万元)，集中扶持了*三川火腿有限责任公司、*红土地天然植物油开发有限公司、*女儿珍生物工程有限公司、玉龙县拉市万强综合经营部、华坪县升华山羊养殖专业合作社、华坪乌木春茶叶有限责任公司、*生态牛奶有限责任公司、*滇峰蜂业有限责任公司、*雷特生物工程有限责任公司、*益多乳业有限公司等10个龙头企业大力发展原料基地,带动农民增收。三是继续积极稳妥的抓好村级互助资金试点工作,发放村级互助资金200万元。其中：*100万元，在4个乡7个村小组实施;华坪100万元，在2个乡10个村小组实施。通过无偿投入、有偿使用、滚动发展、民管民用、民受益的方式，增加贫困农户的自我发展能力。四是积极争取省级科技产业扶贫资金，2009年度省级科技产业扶贫资金为350万元，项目批复后，将实施鲁甸乡中药材产业扶贫、*县生猪标准化规模养殖等6个项目。
(四)实施易地开发扶贫，解决丧失基本生存条件贫困人口的贫困问题
一是切实抓好20*年度1200人易地开发扶贫项目的扫尾工作和验收。二是精心组织,认真实施好2009年2000人易地扶贫开发项目。2009年,省下达我市易地扶贫开发项目2000人,财政扶贫资金1000万元。其中:其中：*县1000人500万元，*县175人87.5万元，玉龙县230人115万元，华坪县445人222.5万元，古城区150人75万元。各区县前期准备工作充分,项目建设进展顺利,可在省规定的时限内全部完成。项目实施结束后，将建成安居房400套3.3万m2;新建公路3条2.8km，维修公路8条29km;人畜饮水工程22件，饮水管道40km，配套水池26个248m3;建成输电线路10件17km;建成基本农田3100亩;新建节柴灶251眼;发展经济林果1600亩;举办科技培训20期1500人次。易地安置的2000人年总收入可达360万元，农民年人均纯收入可实现1300元，温饱问题得到有效解决。
(五)动员社会力量，开展挂钩扶贫和党员干部结对帮扶
及时与各挂钩扶贫单位签订了挂钩扶贫责任书。中央、省级机关10个部门继续挂钩3个重点县，全市102个市级单位、390个区县单位挂钩帮扶到村。今年全市社会扶贫投入1159万元。其中，市级各部门挂钩配套159万元;其他各级各部门投入资金、捐款捐物折资约700万元;帮助贫困地区引进项目10个，投入300万元。在贫困地区建成一批带动经济社会发展的好项目,解决了贫困地区实际困难，帮助贫困地区增强了发展能力。
(六)加强革命老区建设,推动革命老区发展
2009年，省级财政投入革命老区开发建设资金100万元(古城、华坪各50万元)，县级配套1*万元，整合部门资金228.5万元，群众自筹及投劳85万元，社会帮扶50万元，信贷扶贫资金53万元(从小额信贷资金中安排)，总共投入624.5万元。分别在古城区金山乡贵峰村、华坪县中心镇龙洞唐家营实施。目前，两个项目进展顺利。1.金山乡项目将建设“开南研习所”红色教育基地一个，安居房5户，沼气池50口，公路10公里，发展经济林果1500亩，科技培训12期600人次，项目建成后覆盖老区1962户农户8007人;2.龙洞村唐家营项目，将种植核桃500亩，改建公路1件1.5km，建人畜饮水工程管道6km、5m3水窖40口，建陈列室1个，砖混结构学校一所，房屋改造29户、新建安居房4户，沼气池15口，改厕、改厩33户，标志碑1块，小额信贷51户。建成后使唐家营片区2个村民小组共51户224人基本解决温饱，人均纯收入1200元以上。
(七)集中力量，开展整乡推进试点
今年，我市*县松坪傈僳族乡被列为全省扶贫开发整乡推进试点，项目总投资7422.8万元，其中：财政资金600万元，地方配套整合资金6822.8万元，一次规划、分两年实施，实施时间从2009年4月至2011年4月。目前，省财政已下达资金300万元。市县及时成立了领导机构，组织力量编制上报规划，严格按年度计划组织实施项目，目前各项工作正有序顺利开展：睦科至松坪沥青硬化路面工程全线施工;完成生态树种植任务;永红、米厘和撒坝子村委会的通村公路建设工程已完成;睦科至松坪35kv并网高压输电线路建设工程通过省发改委评审，并完成了变电站选址征地工作;完成四个村委会70km人饮管线的铺设及部分配套水池建设;完成20000亩核桃种植打塘工作;完成花椒种植的地块落实,正组织群众进行栽种;种植魔芋1514亩;完成中药材种植2017亩;建成生猪养殖合作社;松坪乡生态鸡示范养殖场，完成三通一平和主体房屋建设等工程;圆满完成1161户村村通电视播放器农户接收器安装工作;沼气池建设已全面动工。
通过各类项目的实施，松坪乡基础设施得到夯实，农业产业得到改造和提升，松坪乡经济社会将得到的全面发展,从而实现历史性跨越。
(八)实施安居工程，改善贫困群众居住条件
2009年度投入财政资金120万元，实施安居工程200户，每户补助6000元。其中，*、*各100户60万元。目前，项目建设进展顺利。
(九)加大扶贫宣传和统计力度，营造扶贫开发工作良好的舆论氛围
加强与有关新闻媒体合作，通过多种渠道，及时宣传了扶贫开发成绩，报道了扶贫先进经验，树立了扶贫先进典型，反映了扶贫开发中出现的新情况、新经验和新问题，确保扶贫宣传的内容既真实准确，又富有时效性。全年由市、县电视台播出扶贫开发新闻、专题9次，编撰*扶贫开发信息16期，扶贫系统干部职工及相关部门工作人员投稿并刊登在各类报刊杂志上的文章共10多篇，营造了良好的扶贫宣传工作氛围，进一步扩大扶贫的声势和影响。
同时，继续开展好扶贫资金项目统计、财政扶贫资金监测统计、贫困村监测统计、灾情统计等统计工作。
(十)加强自身建设，干部职工素质明显提高
一是深入开展学习实践科学发展观活动。我办把开展学习实践活动作为政治任务和历史机遇，注重思想武装，加强理论学习，开展调研和案例分析，重视检查剖析，找准并解决问题，强化整改落实。全办干部职工主动按照科学发展观的要求解放思想、转变观念，努力做到学习实践与扶贫工作两手抓、两不误、两促进，领导班子领导扶贫开发科学发展的能力进一步得到提高。
二是认真开展了以“讲党性、抓机遇、重民生、谋发展”为主题的作风建设教育活动和“感恩教育”活动。全体干部作风进一步改进，精神面貌焕然一新。
三是切实抓好党风廉政建设。把党风廉政建设工作贯穿于扶贫开发工作始终,建立和完善了学习、项目资金检查监督管理等15项制度，形成用制度约束权力、按制度办事、靠制度管人的机制，自觉遵守有关规定，坚持服务基层、服务群众，坚持政务公开制度，接受社会和群众的监督，强化了监督管理。
四是严格开展了“阳光政府四项制度”工作。树立了打造阳光政府的理念，严格按要求开展了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等“阳光政府四项制度”工作，全年公示、通报有关事项20余条。
五是按要求开展了纠风工作，对扶贫资金进行了严格监管，确保了扶贫资金的安全、高效使用;参加了政风行风热线，认真解答了群众提出的问题。
二、主要做法和经验
(一)进一步统一思想，及时安排部署扶贫开发工作。及时召开全市扶贫开发工作会议、扶贫办主任会议，认真贯彻落实全省扶贫开发现场会和全省州市扶贫办主任会议精神，全面安排部署我市今年扶贫开发各项工作，进一步统一了思想，理清了思路，明确了任务、落实了责任，为创新扶贫开发机制，推进集中连片开发，加快扶贫进程奠定了良好的思想基础。
(二)切实强化管理，实行扶贫工作目标管理责任制。为把各项工作落到实处，市扶贫开发领导小组与各区县扶贫开发领导小组签订了2009年扶贫开发目标管理考核责任状，与市直挂钩扶贫牵头单位签订了市级整村推进项目建设责任状，制定了目标管理考核办法，对扶贫项目和挂钩扶贫工作进行量化考核。要求各区县扶贫办领导分工落实到乡镇或项目上，做到件件项目有人抓，任务明确，责任落实。
(三)强化制度建设，加强资金监管。为确保财政扶贫资金和工程项目建设安全,我办严格执行《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》。完善制度，严格实施《*市整村推进扶贫项目管理办法》、《*市扶贫安居工程管理办法》等扶贫项目管理办法。坚持资金跟着项目走的原则，根据工程进度及时就位资金。县、乡都设立了扶贫专户，实行扶贫资金专户存储、封闭运行，做到专人管理、专账核算。加强扶贫资金的中期管理，保证项目资金落到实处。认真执行扶贫资金回补报账制度，年度扶贫开发项目工程完成后,协调审计部门对项目资金拨付和使用情况进行审计，对出现的问题及时纠正，实现了扶贫资金的规范管理;实行扶贫资金公示制，对扶贫项目和资金分配计划、项目内容、补助对象、补助标准都进行公告公示。项目实施竣工后又在项目实施地建永久性标志牌，标示项目完成情况、资金使用情况、项目效益，广泛接受群众监督。加强与市财政、各区县分管扶贫工作领导的沟通，对各区、县在资金拨付过程中遇到的困难及时帮助协调，确保了资金的及时就位和专款专用。
(四)以思路创新推动扶贫开发工作。按照市委市政府的总体部署和要求,紧紧围绕解决温饱、稳定脱贫、加快致富、全面发展的总体目标，进一步树立大扶贫理念,解放思想，创新工作思路，以培育稳定增收产业为核心，以村委会为项目区域，集中连片开发，逐村逐乡推进。在管理体制、运行机制、开发方式、扶贫思路、扶贫内容等方面不断创新，在创新中发展，在发展中扶贫，使扶贫开发工作取得新突破。
三、存在的困难和问题
通过一年的努力，全市扶贫开发工作取得了新的成绩，但也面临着许多困难和问题，主要体现在：
[关键词]农民 合作社 扶贫
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2016）10-0058-01
改革开放以来，我国实施扶贫开发使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就。但这种依托外在能量的的贫困治理虽取得辉煌成果，但实际上尚未真正激发贫困地区的内在发展活力使得扶贫工作具有较大局限性。因此要取得扶贫攻坚战的伟大胜利，必须发挥其内在动力，即发挥贫困群众的主体作用。想要发挥贫困群众的的主体作用，就需要一个载体，而农民合作社无疑是贫困农民通过自身努力彰显主体性、提升自我管理水平和发展能力，整合资源形成合力，创新精准扶贫精准脱贫模式的最合宜、最合意的组织化形态。
1 农民合作社参与扶贫的理论探索
吴定玉（2000）认为农业合作社可以解决部分地区贫困的根源、提高扶贫资金使用效率、增加贫困户收入。同时合作社具有确立农户独立人格、协调农户与龙头企业、作为政府反贫困计划组织支撑的功能，因此农业合作社是反贫困最有效率的经济组织，。韩国民、高颖（2009）基于西部地区参与式扶贫与农民合作社的互动研究，指出西部地区参与式扶贫所面临的困境、合作社发展障碍，提出“整村推进+合作社”的反贫困模式。吴彬、徐旭初（2009）通过对合作社的益贫性及其机制研究发现，合作社能够为贫困户提供市场进入、价格改进、特色服务、收益返还、民主管理的利益。但是由于合作社成员内部的异质性和面对农业产业化的外部压力，削弱了合作社的益贫功能。王章陵（2011）通过对德国RCH合作社的基本情况、经营管理分析，提出中国扶贫合作社应当借鉴其明确产权、落实责任，加强民主管理，严格财务审计，联合发展，加大培训、提升管理层素质的经验。齐桂亮（2011）在对欧美传统合作制度探索中，指出合作社较其他组织而言具有无可比拟的优势，中国扶贫政策应该采用并完善相应法律法规。牟永福、刘娟（2013）在贫困农户合作机制研究中指出目前贫困户之间的合作主要有农民专业合作社、扶贫互助社、农村经纪人三种形式，这些形式对于解决贫困户的资金、技术、销售需求有积极作用，同时有利于创新贫困治理结构，但是依然存在一些弊端需要进一步改善。Roland Gau（2014）认为以社区为基础的合作形式取得扶贫效果的关键是基于以市场导向为目标。刘宇翔（2015）通过对欠发达地区农民合作模式的探究，阐述了其动力机制、作用、特点，主张合作社发展资源与扶贫资源进行有效耦合，推进合作社与扶贫协调发展。
2 农民合作社参与扶贫的实践
秦亚芹、张燕青（2013）以芍药村“8+2”农民专业合作社为例，通过对其内涵、特点、运行机制、可行性分析，得出其扶贫模式取得重大成效，对于合作社扶贫功能具有借鉴意义。陈琦、何静（2015）通过QZB茶叶合作社的案例分析合作社为什么参与扶贫行动、如何配置扶贫资源以及如何带动贫困农户的问题，认为合作社参与扶贫行动是其经济理性和价值理性的综合考量，政府资源的市场配置有利于提升扶贫效应、增加益贫效果，对于贫困户采用“参与式”直接带动+“发展式”间接带动模式。许军涛（2015）以H省农民专业合作社为例，分析了其在贫困治理中的参与过程和参与机制，并进一步揭示出合作社参与贫困治理的困境，指明了其参与贫困治理的行动方向。MesfinTilahuna（2015）通过埃塞俄比亚案列分析加入乳香合作社对于农民增收与减贫的影响。许俊鹏（2015）以克山县扶贫资金与农民合作社“联姻”模式为例，认为通过扶贫资金对合作社的注入，合作社资源和扶贫资金有效整合，让贫困户在合作经营中获得更大收益。
为了缓解贫困地区生产发展中的资金短缺问题，各地纷纷成立了扶贫互助合作社。扶贫互助合作社试点工作至今已有10年，多数学者基于个案分析其构建、运转等，并对成功建社与运转的合作社加以总结分析，以期对后来成立的扶贫互助社提供借鉴与指导。
袁宇星等（2012）以扶贫资金对贫困户瞄准度、扶贫资金使用效率、资金安全性、农户参与度4个指标分析了罗田县互助资金合作社的运作绩效，得出结论并提出相应建议。高杨、薛兴利（2013）通过对山东省互助社的分析，认为山东农户（贫困户）参与度较高，互助社组织管理与经营均运转良好，已初步显现出良好的经济、社会效益。
易县扶贫经济合作社的探索与实践具有典型的借鉴与启示。黄磊（2012）以易县扶贫合作社的实践为例，认为GB模式在中国本土化发展具有广阔空间，同时市场化运作的金融扶贫机构是可以自我生存和发展的。王鑫斌、张楠（2013）通过对易县扶贫社发展现状、发展瓶颈、发展出路分析，认为扶贫社在解决农民贫困、减少农村金融服务空白等方面具有重要作用。朱佳佳、阎一鸣（2014）通过对易县扶贫经济合作社运转模式、扶贫效果、存在问题、解决方法进行了研究，认为其可以增加贫困户收入、扩宽致富路径。王海净等（2016）从可持续性发展能力与扶贫成效两方面分析易县互助社的发展情况。
3 研究述评
通过对农民合作社参与扶贫的梳理发现，多数文献集中在合作社参与扶贫的理论探索，同时通过个案分析农民合作社参与扶贫的实践及其作用。但是现阶段合作社参与扶贫研究多集中在资金合作社，多侧重农村合作金融减贫的研究，而缺乏对于传统的农民合作社（农村合作组织）贫困治理的探索。
参考文献
[1].吴彬、徐旭初， 农民专业合作社的益贫性及其机制. 农村经济， 2009（3）： 第115-117页.
[2].齐桂亮， 欧美传统合作社制度对扶贫政策的启示. 企业技术开发， 2011（22）： 第58-59页.
关键词：反贫困 金融政策
通过制定金融政策来促进政府反贫困的任务主要是指在一定的金融政策的指导下，使信贷资金流向贫困人口，通过外界的力量增加贫困人口的可以利用的资本存量，使贫困人口的收入增加。
我国目前扶贫的金融政策分析
我国目前扶贫的金融政策主要是瞄准地区的贫困人口，为他们提供信贷资金。这种提供主要有两种方式，一是政府直接利用扶贫贴息贷款政策，为贫困人口提供低于市场利率的信贷资金；二是小额信贷扶贫政策，利用民间资本，农户自治管理，在小范围内以市场原则提供信贷资金。我国对扶贫资金的投放采取瞄准地区的政策，主要是因为这样可以有效地降低交易成本。而贫困地区主要分布在乡村地区，而城市虽然有贫困人口，但不够集中，政府针对这部分人口的信贷投入成本较高（政府为了识别出真正的贫困人口要面临巨大的信息收集成本）。所以目前我国的信贷投入主要是在乡村地区。下面以博弈论框架为基础对我国目前在乡村地区实施的两项金融政策进行分析。
扶贫贴息贷款
为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产，增加收入，是1986年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。12年来扶贫贴息贷款的规模不断扩大，已累计投入578.5亿元。1994年以前扶贫贴息贷款，瞄准的主要是贫困地区的生产性企业。这说明扶贫贴息贷款首先是瞄准区域的，这样可以防止影响其他非贫困地区的金融市场，而地方政府拿到有限的扶贫资金不是首先从公平的角度，贷给贫困农户（我国的扶贫主要是指对农村的扶贫），而是首选生产性企业。这是由于技术和制度的因素，投资农业的生产率较低。但是这些企业并没有太好的效益，扶贫资金的还款率很低，有许多人从管理、技术和市场的角度认为贫困地区的企业没有高的生产效率。还有个制度上的原因，就是当资金利用效率低的时候，政府没有采取惩罚行动，而是继续投入，希望能够改变现状，但这给了这些企业一个坏的信号，即政府不会不管企业的死活，即使政府发出了惩罚的威胁，也不一定会实行，因为这是政府的企业，尤其是在贫困地区，企业倒闭会引起更多的社会问题，这时企业亏损倒成了获得政府资金的筹码。这可能是大多数改革前国有企业的弊病。《国家八七扶贫攻坚计划》出台以后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，重点支持农村中的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。然而在扶贫贴息贷款的使用上，地方政府有较大的发言权，地方政府出于自己的利益最大化，可能会采取寻租的策略。所以在实施过程中出现了两个突出的问题：扶贫贴息贷款投向严重偏离扶贫目标；扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明，593个国定贫困县扶贫贷款用于种养业的平均比例为37%，有些地方只有10%左右。用于种养业的贷款大部分被非贫困人口“截获”。抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家工职人员及其家属。据对部分贫困县的统计1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。当资金的使用者消极使用时，政府没有积极性进行惩罚，因为进行惩罚的话，就没有寻租的机会了，只要资金的使用者预期到政府一般会选择不惩罚的话，消极使用资金就是一个最优选择了。
小额信贷扶贫
小额信贷扶贫是目前国际上比较流行的扶贫到户的制度安排，我国从1997年以来，开始在各地进行小额信贷扶贫试验，有一定积极的效果。从目前的情况看，基本是借鉴孟加拉乡村银行（GB模式）的经验，并在这个基础上结合各地区的实际情况进行了某些方面的调整。比较成功的试点有著名经济学家茅于轼在山西省吕梁山区的一个小村庄(山西省临县湍水镇龙水头村)所进行的信贷扶贫试验，中国社科院农村发展研究所在河南省易县和商洛地区丹风县等地区搞的试点。这些试点能够取得成功主要是在于：采取了农户自治的性质，自我管理，互相担保。在这种形式下，农户直接管理可以首先解决信息问题，可以有效地识别出贫困人口，还可以避免在资金贷出去以后农户的道德风险，这是因为农户互相担保，风险均摊，每个人都有监督别人用款的动机，并且农户的信誉对于获得贷款的可持续性很重要，没有信誉的农户很难找到担保人的，也就借不到贷款。这种小额信贷可以在比较小的范围内，还在于我国的广大农村地区还是个乡土社会，在这样的社群里，信誉的规制作用较强。并且这种信誉只是对乡土社会中其他平等的主体，在对于同政府的交易中，农户的机会主义动机更加强烈，因为农户预期政府不会采取惩罚的行为。这些试点的资金大多来自于民间和国外的捐款，所以没有政府的干预，也就不存在政府与贫困农户的博弈。这些信贷资金的利率一般也比较高，接近或高于市场利率，可以覆盖管理费用，甚至还有一部分利润，管理者可以从中获得一定的收益，并能够保证资金的保值和增值，这样资金的连续性便得到了保证。但在另外一些试点，小额信贷的效果并不突出，主要由下列原因造成的：较多地利用了现有的政府组织资源；主要集中于信贷服务，中国借鉴的GB模式其实是典型的多目标小额信贷，但在具体操作上比较重视信贷服务；贷款仍然存在利率补贴。国外的小额信贷主要是非政府组织资助和实施的，政府只起非常有限的作用，而在这些地区小额信贷试验的资金来源主要是扶贫贴息贷款或者地方财政提供的财政扶贫周转金，组织系统自然不同程度地依赖于政府组织，或者是直接依托于政府的某个部门，或者直接聘请部分政府官员作为工作人员。由于政府的参与较多，又有一定的利率补贴，前面所说到的寻租问题仍然存在，非贫困农户对这些资金的截留，使得小额信贷资金的扶贫效果在这些地区并不明显。虽然这些地区的小额信贷在贷款收回率上可能较高，但这是因为在操作过程中，比较重视贷款的抵押，同时由于在局部地区的乡土社会里个人的信誉也起到一定的作用。总的来说，对于小额信贷在范围较小的地区(比如一个自然村或一个乡)能够起到较好的效果，但是是否能够推广到较大的地区，是需要进一步考虑的。将小额信贷推广首先遇到的是资金来源的问题，依靠民间的和国外捐赠的资金总是有限的，依靠贫困地区的自我积累又是非常缓慢的，如果较多地利用政府的资金，政府自然又会参与进来，结果影响了小额信贷的自治性质。况且如果地区扩大以后，超出了乡土社会中信誉所能影响的范围，这又会影响贷款的回收。
有关建议
政府有责任制定适当的金融政策来解决贫困人口对资金的需求问题。贫困人口得不到用于生产性投资的资金主要有两个原因，一是因为地方政府在使用国家的信贷资金可能会寻租，使资金流向非贫困人口；二是正规的金融市场通常把穷人排斥在外。想获得资金的穷人也可以分为两类：一类是资金的使用效率比较低，难以承担正常的市场利率，因此需要政府的补贴；另一类是资金的使用效率比较高，可以承担正常的市场利率，但由于没有渠道从正常的金融市场上获得资金，只有通过政府或者高利贷解决。对于第一类人政府只有直接干预，给予他们一定的利率补贴；而对于第二类人，政府可通过制定相应的政策，利用市场解决。所以我国目前的金融政策选择仍然是政府有选择地对某些贫困人口进行贴息贷款，发动民间资本满足第二类贫困人口对资金的使用。但是为了克服这些政策在执行中所发生的问题，我们必须做到以下两点：
立法规范政府的信贷资金投放行为
政府为了穷人可以获得发展生产的资金，不得不介入金融市场，但是如何介入才能真正让应该获得资金的穷人获得急需的资金呢？首先通过调整宏观金融市场是不可行的。由于我国的贫困人口分布较为集中，采用“区域瞄准型"的资金投入方法，可以节约识别穷人的交易成本。但是这种资金投入方法需要借助地方政府的积极参与，地方政府除了反贫困以外还有自己独立的利益，它有可能偏离中央政府的目标。为了保证地方政府不采取寻租的方式，中央政府应该规范自己的行为，比如以贷款回收率的高低，作为发放下一期贷款的依据，并且坚定的执行这一方案，这样可以给地方政府一个肯定的预期，如果不把资金用在扶贫上，将会获得较少的贷款，甚至会失去寻租的机会（得不到中央政府的贷款）。地方政府贷款给贫困家庭的行为也需要规范，应该让获得资金的贫困家庭相信，不积极使用资金，要受到惩罚。这种惩罚，当然只是剥夺其用于发展的资金，而不是保证其温饱的资金。规范政府的行为最重要的手段是通过立法，而现在我国目前仍然不存在一套针对贫困地区使用信贷资金的法律规章制度。对贫困地区的信贷援助多是出于政治和道德上的考虑，这无形中给予了地方政府一个“预算的软约束”，这通常会导致资金的利用效率较低。而贫困地区的贫困人口也经常把这种信贷资金的投入与国家的救济混在一起，消极使用这些资金，所以如果可以通过法律的形式，给地方政府和贫困家庭一个稳定的预期，并改变他们的收益矩阵，使他们认为采取不寻租和积极使用资金的策略才是最优的。
发展民间金融
政府直接参与金融市场容易产生许多问题，比如寻租和资金利用效率低下。但如果利用民间金融市场既可以解决资金的来源问题，还可以解决一部分信息不对称问题，贫困人口可以低成本地从金融市场获得资金，并在市场的压力下，积极地使用资金。前面讲到的小额信贷其实就是一种利用民间金融的例子。发展民间金融必须减少政府的干预，政府不需要投入资金，也不需要进行利率补贴，也不需要利用自己的组织资源进行管理，而只需制定一定的法规，进行监管，防止风险的积累和非法集资。利用民间金融进行融资的贫困人口属于能够承担得起市场利率的那种类型，因此不需要政府进行利率补贴。在民间金融市场上的交易，信誉可以起到较好的规制作用，可以减少道德风险的发生。民间金融机构可以较低成本的获得穷人的信息，可以有效地避免逆向选择的发生。总的来说政府应该大力发展民间的金融机构，对于原有的地方小型金融机构，比如：农村信用社，城市商业银行等，可通过适当改制将其民营化；大胆利用民间资本来进行扶贫融资，鼓励相互担保和互助合作，对于政府参与较多的小额信贷项目，在适当时机政府要选择退出。对于现在已经取得成功的小额信贷试点，政府并不要急于推广，如果这是一种高效的制度创新模式，它可以在民间自发演进，政府应该做的是培育合适的生存环境，比如给予一定的合法地位，让它们参与同国有金融机构的竞争；建立一些公共机构为一些贫困户贷款提供抵押担保；将民间的金融机构纳入正规的金融监管体系，并考虑提供再保险机制。
参考文献：
纳克斯：1953：《不发达国家的资本形成问题》，牛津大学出版社。
向恒，1998：反贫困与人力资本投资，《当代财经》第七期。
林乘东，1997：反贫困模式比较研究，《中央民族大学学报：社科版》第1期。
郭志仪，1996：贫困实质的理论分析与中国的反贫困斗争，《西北人口》第3期。
张新伟，1998：反贫困进程中的博弈现象与贫困陷阱分析，《中国农村经济》第9期。
程丹峰，2000：《中国反贫困――经济分析与机制设计》，经济科学出版社。
，1999：《乡土中国》，《文集?第五卷》，群言出版社。
朱玲，蒋中一，1994：《以工代赈与缓解贫困》，上海三联书店和上海人民出版社。
姚遂，汪小勤，陈卓淳，2002：信贷扶贫制度的设计与创新――茅于轼扶贫案例的制度经济学分析，《中国农村观察 》第5期。
目前经济责任审计中运用效益审计的方法还没有固定的模式，经济责任审计如何与效益审计相结合，在此作一番探讨。
（一）确定效益审计的目标与标准。在选择经济责任效益审计目标范围时，应围绕责任者任期国家财政资金投入、项目的经济和社会效益，重点关注项目决策和管理环节中存在的问题等，主要把握重点审计、专项审计和局部审计三个方面的内容。可根据项目具体情况选择两种方式：一是以结果为重点的方式，主要关注被审计单位的效益或取得了什么结果，有关要求或目标有没有达到。在这种方式下，要检查被审计单位的业绩即经济性、效率性、效果性，并将所发现的情况与既定规范以及审计标准进行比较；二是以问题为重点的方式，则主要关注问题的确认和分析，一般不参考事先确定的审计标准，在这种方法下，缺点和问题是审计的起点，而不是审计的结束，审计的主要任务是核对所述问题的存在性，并从不同的角度分析其原因。选用效益审计标准与财务审计标准有所不同，并且不同的地区、时期及不同类型的单位，审计标准各异，并随着技术进步、管理改善而不断变化。因此，在选择审计标准和评价指标体系时，根据审计标准的相关性、全面性、先进性、合理性等总体原则，形成多层次、相互补充的评价体系。一要根据国家的经济方针、政策、规定及有关的经济规律、经济理论等来选择评价经济活动合理性的定性标准；二要结合被审计单位的计划目标、技术经济定额、业务标准、各种指标和有关的数字，用于评价经济效益高低的定量标准；三要对特殊的项目和目标，因地制宜地选择合适的审计标准。
（二）实施过程选用的方法。效益审计是一个广泛的现实的工作，搞好党政领导干部经济责任效益审计，就必须根据具体项目的目标，选择采取一些可行的审计方法。审前调查要制定好审计实施方案。在经济责任效益审计项目计划确定后，接受该项目任务的审计组，组织审计人员开展审前调查。首先搞好信息采集，根据被调查对象整体的现状，有选择的走访有关部门及同行业单位，采集调查对象整体的有关信息；其次，审计人员通过对被审计单位内部的实地调研，进一步熟悉被审计对象决策程序、管理途径、财务制度、生产工艺及业务流程，梳理出效益审计中应掌握的关键控制点，使审计人员尽快进入被审计事项角色。最后，审计组通过审前调查与分析有重点地选择效益审计的内容，制定审计实施方案。现场审计实施过程中，审计人员要在经济责任审计方法的基础上，根据效益审计的需要，灵活选用调查法、访谈法、利用文献资料和公共数据、利用被审计单位拥有的数据资料、案例研究等五种不同取证方法。通过问卷调查、谈话了解、资料评估、案例剖析等途径取得效益审计所需要的具有充分证明力的审计证据。同时，审计人员选择一个或若干个对象作为案例进行研究，以便对审计事项进行深入的调查和分析。案例研究的结果可以用来证实已存在的问题，还可以佐证通过其他方法得出的结论，并且研究案例的过程也是经验积累的过程。
（三）效益评价选用的方法。经济责任审计中选用效益审计评价方法的最终目的是提供有用的信息，所以整个审计过程就是一个信息收集、分析、评价并得出审计结论的过程，具体的操作技术方法有两大类：第一类是信息收集技术。主要沿用传统财务审计的五种方法：一是采用实地观察法。对整个被审计单位的工作布局情况加以观察，了解经营管理的全过程，看其功能的发挥，并获得对组织的整体印象，如对存货、设备状况进行实地观察，注意发现是否有多余积压、废弃等浪费现象，对项目、工作场所进行实地观察，可以了解项目的运作流程。二是面谈。向有关人员分别提问并获得回答，采用口头询问同时做文字记录的方式。三是座谈会。它是一种多元式的面谈，在召开座谈会前，可以事先将有关调查表提交给被审计单位，以便他们有时间做些准备，并选择相关人员参与座谈。四是调查问卷。当涉及的人员或单位很多，以致无法进行必要询问时，可以采用调查问卷法。对于受益面较广的资金支出，比如工程投资、扶贫资金等公众资金，比较适合这种方法。五是审阅法。审查阅读被审计单位或项目有关的文件资料，从中找出有用的信息。第二类是信息分析评价技术。对已取得的证据，运用一定的技术方法进行加工，以形成新证据。主要包括：一是比较分析法，就是将实际情况与一定的基准进行对比的方法，其中基准可以计划、预算、标准、历史、同行等。二是因素分析法，对事实进行分析找出成因。三是统计抽样法，适用于总体比较庞大的审计事项，同样也需要计算机应用软件的辅助。四是量本利分析法，这是一项决策技术，原理是根据产量、成本与利润之间的关系，通过分析比较选择最佳投资方案。五是净现值法是运用货币的时间价值概念，将不同时期的收益与支出全部转换为同一时点上的货币价值，进行比较作出的结论的方法，这也是一项决策技术。将上述方法取得的证据，作为党政领导干部经济责任效益审计述实评价的依据。
全面建成小康社会、全力实施脱贫攻坚，是面向历史的庄严承诺。“十三五”期间，平均每年有一千万以上人口的脱贫任务，超常规的重任需要超常的智慧和谋略。
“精准扶贫、精准脱贫”是打赢扶贫攻坚战的基本方略。针对贫困人口规模庞大、贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大的多重挑战，惟有“精准”施策、创新方式、健全机制，方能决胜“全面”。
《财经国家周刊》、t望智库组成“精准扶贫调研小组”，在宁夏、贵州、湖南、新疆等多地考证调研，追踪这场被称为“非赢不可”的战役进展。
在扶贫攻坚一线，记者看到，围绕产业造血脱贫的内生发展模式，已探索出丰富的经验;金融血液如何流向贫困户的“毛细血管”，也不断涌现出解决方案;互联网、大数据等先进技术手段，被引入扶贫工作后开始显现巨大潜力。
扶贫的艰巨性、复杂性不容小觑，不会一帆风顺，也不会有万能药方。完成扶贫攻坚重大任务，需要采取新思路、激发新动力，通过一个个山头的攻坚而获全胜。 2016年3月20日航拍的广西大化瑶族自治县七百弄乡弄平村的通村水泥路，“交通精准扶贫”是广西壮族自治区出台的精准扶贫配套政策之一。
产业造血与改革活血
产业扶贫是新阶段扶贫攻坚的重头戏。
一个地方再贫穷，有了产业支撑，就有了造血功能与内生动力，就有望依靠自身的主动作为摆脱贫困。只有从“输血式扶贫”走向“造血式扶贫”，从“救济式扶贫”走向“产业式扶贫”，才能获得永续摆脱贫困的基础。
围绕“造血能力”和“内生动力”，宁夏吴忠市的探索值得关注。
近年来，吴忠市陆续探索出了“龙头带动型”、“协会拉动型”、“支部推动型”等9个产业扶贫模式，一步步实现农民走进园区变工人、进入城镇做商人、摆摊开店当老板、土地入股成股东、进城落户变市民、技能培训做职业农民，实现了村村有产业、户户有门路、人人有活干。
其中颇有成效的特色探索，是依托“光伏+”开展的扶贫模式，光伏+新农村、光伏+农牧业、光伏+工业观光旅游、光伏+村集体经济……当地农户“靠太阳”能平均年入3000元，村级扶贫电站平均每年也能给村子创收约20万元。
这个经验即将推广至全国。今年3月份，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行联合《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，决定在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。将光伏扶贫作为资产收益扶贫的重要方式，在2020年前，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。
不过，产业造血也有深层难点。国家开发投资公司贫困地区产业投资基金总经理张元领表示，一些贫困地区的造血项目，规模小、效益不高、竞争力较弱、缺乏品牌，银行信贷难，社会资本往往不愿意进入，企业融资难、融资贵，扩大再生产的能力不强。
张元领等受访者还表示，贫困地区的企业多为中小民营企业，往往管理不规范，财务较为混乱，广大贫困户的财产权利更是分散、模糊，经营意识淡漠。这个现象加剧了各路资本“有钱投不出去”的尴尬状况，说明在产业扶贫过程中，除了产业造血，也要强化改革活血。
在改革活血方面，贵州铜仁市探索的“三权、三变、三金”具有典型性。
所谓“三权、三变、三金”，即对农村住房、山林、茶园、果园等不动产进行确权办证和价值评估试点工作，并在此基础上实施土地承包经营权、宅基地使用权、林权“三权”抵押贷款，推动农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”，使贫困群众成为流转土地有租金、入股企业有利金、进园务工有薪金的“三金”农民，实现“三权、三变、三金”良性互动。
通过“三权、三变、三金”改革，铜仁农村“沉睡的资源”变成了“流动的资本”。在“十二五”期间，全市流转土地129万亩，发放“三权”贷款3.81亿元，惠及贫困群众5.6万余人，项目区农户通过专业合作社及农业园区股金分红、土地流转租金、园区务工收入，户均增收1.2万余元。
金融“血液”流向扶贫末端
金融是经济的“血液”，也是贯穿在扶贫各个环节的重要“能量”。长期以来，金融“血液”向贫困农户“末梢”流动明显卡壳。
中国扶贫基金会会长段应碧向《财经国家周刊》记者分析，从实践来看，当前金融支持扶贫还存在不少障碍。
比如，扶贫贷款的定价存在两难，如果要照顾农户，有时就难以实现商业层面的可持续发展，而如果追求可持续发展，提高利息，农户付息压力往往偏大。再比如，扶贫贷款的成本控制有相当难度，农村信用体系缺失导致信用调查成本过高。
中国邮储银行行长吕家进认为，现有的银行管理机制也存在一些问题，难以匹配国家扶贫大局，此前的绩效考核机制不足以支持银行员工踊跃开发扶贫业务。这些约束因素需要尽快找到解决方案。
针对贷款成本高、商业银行信贷意愿不高的问题，有专家建议，从外部层面而言，央行可以加大扶贫再贷款力度，给商业银行提供低息资金，财政扶贫资金则可以分出一块成立“扶贫信贷担保基金”，降低扶贫信贷利率成本。
针对贫困户信用体系缺失、信用调查成本高的问题，有专家建议，可在国家层面尽快形成统一的贫困农户信息系统，并与银行的信息系统对接，便于银行针对贫困户进行精准甄别、精准检测、精准投放。
银行也可和各类驻村扶贫工作队强化合作，驻村工作队可以发挥项目推荐、信用把关、减少信息不对称等重要作用。
在扶贫一线，记者看到，不少地方围绕“金融血液如何流向毛细末端”这个难题进行了大量探索。
分管扶贫工作的宁夏回族自治区党委常委、自治区政府副主席李锐认为，从宁夏的实践来看，金融扶贫的核心是依托四大资源、瞄准四大领域、突出四大举措。
具体而言，即依托财政扶贫资金撬动、政策性银行中长期信贷、涉农商业银行专项信贷投放、普惠性金融信贷支持这“四大资源”，瞄准贫困地区基础设施建设、优势特色新兴产业发展、重点群体就业创新、生态建设和环境保护这“四大领域”，集中实施“四大举措”――人民银行切一块、财政部门贴一块、金融机构降一块、存贷挂钩激励。
湖南武陵山片区则通过积极探索，总结出了金融扶贫的“七个经验”：以“一授、二免、三优惠、一防控”模式推进小额信贷的“麻阳经验”;创新开发“信贷+就业担保贴息+公司基地+农户贷款”金融服务产品的“龙山经验”;搭建起“银农联结”桥梁的“沅陵经验”;“农户建档立卡+挂靠龙头企业或合作社+政府担保基金注入+设立扶贫贷款贴息专户”的“武冈经验”;以金融惠普服务推进精准扶贫的“张家界经验”;携手农商行对扶贫对象进行授信以精准投放贷款的“邵阳经验”;政府牵头设立经济风险担保基金并联合升级担保公司提供滚动担保服务的“邵东经验”。
随着这些探索的深入，金融“血液”开始在贫困地区循环起来。
“互联网+大数据”提高扶贫精度
“互联网+”深入影响经济社会的方方面面，对脱贫攻坚也有巨大潜力，全国已涌现出一大批较有成效的案例，比如阿里、京东等电商纷纷将其农村业务与扶贫工作结合起来。
记者发现，推进“互联网+扶贫”，目前还有待充实三个关键要素。
一是贫困地区往往缺乏“双创”带头人;二是贫困农户往往缺乏获取和分析海量互联网信息，进而以此为基础开展生产和销售的能力;三是缺乏高效廉价的农产品物流体系，当前物流方式低效昂贵，耗损甚大。
贵州铜仁与阿里巴巴合作，通过电商扶贫实践，提出了一个可参考的解决方案――建好“三张网”。
阿里巴巴副总裁孙利军介绍，第一张网是“天网”，即培育基层领导干部“互联网+扶贫”的思想理念和顶层设计。
第二张网是“地网”，即物流、信息流、支付流三合一的基础设施。让农产品高效率进城，让信息高效率下乡，让交易高效率支付。
第三张网是“人网”，鼓励有创业激情和想法、经过互联网洗礼、经过大城市洗礼的年轻人回乡创业，锻造农村的“双创”带头人队伍。
除了“互联网+”，大数据对提升扶贫的精准度同样意义重大。贵州黔西南州的大数据精准扶贫案例可圈可点。
黔西南布依族苗族自治州下辖一市七县，其中七个县均为国家贫困开发工作重点县，是典型的贫困地区。
针对精准扶贫发展普遍面临的数据掌握不准确、政策上下不通畅、社会扶贫缺乏参与途径等问题，黔西南打造了由一朵云（党建民生数据云）、一张网（精准扶贫信息网）、一组中心（州县两级综合决策协同中心）组成的大数据精准扶贫体系。从数据采集、数据管理、数据应用、价值实现等环节，构建了较为完整的信息服务链，支撑精准扶贫的全过程管理。
这个大数据精准扶贫体系，到底神奇在哪里？
黔西南州相关负责人介绍，它的关键在于解决了精准扶贫的四个核心难题――扶谁的贫？谁去扶贫？如何扶贫？如何退出？
以“扶谁的贫”为例，传统确认方式基本上是线下人工排查，其中难免存在瞒报、人情等问题。
而大数据云平台线上精准扶贫系统采用跨部门数据共享，针对贫困户涉及的贫困指标，通过与公安户籍、银行存款、工商登记、政府公职人员、车管所机动车、房管局不动产、残联残疾人等数据交换分析，能准确剔除不符合扶贫标准的人员，实现对贫困户线上比对审计。
除此之外，大数据扶贫还能带来一个巨大的便利――可以“随时随地扶贫”。
比如，精准扶贫云平台根据应用场景开发移动手机APP，扶贫干部精确定位贫困户，随时随地记录贫困户信息和扶贫工作情况，扶贫项目实施情况图片、文字、影像信息上传。有关部门可以随时随地查看贫困情况分析、项目实施分析、资金发放分析、扶贫干部工作效果。
以“非常之策”啃硬骨头
各地精准扶贫、精准脱贫工作取得许多成果和经验，同时，多个地方也存在不少具有共性的问题。
比如易地扶贫搬迁工作，其任务之繁重和紧迫性前所未有。
国家发改委数据显示，从2001年开始至今15年的时间里，国家累计搬迁680万贫困人口。而中央决定“十三五”期间要对1000多万贫困人口易地搬迁，这意味着未来5年搬迁任务是过去15年的约1.5倍。如分解到年度计算，“十三五”年均搬迁任务是过去15年年均的4-5倍。
面对如此史无前例的“非常之事”，需充分估计难度并实施“非常之策”。
脱贫攻坚战的另一个较为普遍的难点，是农民工返乡返贫问题。
记者在调研中发现，当前有三个重要因素触发农民工失业返乡返贫：一是资源型企业大量关停导致用工减少;二是自动化水平提高和机器人规模化应用，对传统制造业用工形成排挤;三是吸纳了近6000万农民工的建筑业降温，房地产新开工楼盘减少，停工现象增多，大批建筑类农民工“半失业”或“准失业”。
农民工失业返乡，将加大农户返贫压力，对扶贫工作形成挑战。目前农村劳动力有7～8成外出务工，非农收入占农民家庭50%左右。承担家庭经济重担的农民工一旦失业返乡，家庭收入锐减可能返贫。
按国务院农民工工作领导小组办公室2015年的数据，全国外出农民工达到1.68亿人，30岁以下的青年农民工约占60%，他们基本没有农业生产经验，在遭受冲击的情况下，农业“蓄水池”功能失效，可能在结构转型中形成长期失业群体。
受访专家认为，想要巩固扶贫成果，就要千方百计实现农民工“返乡不返贫”。在政府引导和体制机制方面，有四项工作尤其值得重视。
一是专项抓好返乡创业。针对农民工群体特征设计全方位创业辅导，鼓励技校培训基地、企业培训基地、免费发放培训券、农民工创业孵化器、互联网+农业创业指导等，尤其要引导熟悉大城市的新生代农民成为创业主力。
二是拓展本地就业容量。引导发展休闲农业、观光农业、创意农业等，挖掘推送适合返乡农民工从事的非农就业机会。
关键词：团体贷款；连带责任；利率水平
文章编号：1003－4625(2007)04－0040－03
中图分类号：F832.35 文献标识码：A
一、引言
2006年的诺贝尔和平奖被授予孟加拉国的经济学教授尤努斯及其创立的孟加拉国的乡村银行，以奖励他和乡村银行通过团体贷款在扶贫方面所作出的巨大贡献。
非正规金融在发展中国家的经济发展中的重要作用已经被众多的经济学家所肯定，例如，Zhu(2001)运用中国的省际数据的研究表明，非正规金融能够促进经济增长；Tressel(2003)认为，可持续的经济增长需要一个能大规模动员储蓄的正规金融体系的发展，但是在经济发展的初级阶段，当企业家的可抵押资产匮乏时，非正规金融对经济发展的作用是不能低估的。Dasgupta(2004a)讨论了非正规金融存在条件下的资本积累机制，他的研究结论表明：由于非正规金融具有获得企业信息的信息优势，所以能够为被正规金融拒之门外的企业提供信贷，由此减少了市场失灵的发生概率。同时，由于被正规金融拒之门外的具有好项目的企业能够从非正规金融那里获得信贷支持，非正规金融因而能够降低正规金融信贷配给的成本。所以，非正规金融有利于促进资本积累。Dasgupta(2004b)也同时探讨了非正规金融存在前提下的信贷配给和内生经济增长的问题并运用印度的调查数据进行了数值模拟，结果发现，在信贷配给机制下，当不存在非正规金融市场时，经济增长率为3.8％，在存在非正规金融时，经济增长率为4.5％；而在自我显示机制下，经济增长率为6.6％。由此可见，非正规金融的存在能够降低市场失灵和信贷配给成本，并有利于经济增长。目前我国中小企业和农户生产的融资难问题十分突出。团体贷款在孟加拉国取得成功，在模仿团体贷款机制前必须分析它的各个环节以及我们的经济和社会背景，本文将从政策制定等方面展开讨论。
二、团体贷款运行的几个关键环节
(一)团体贷款成员之间必须承担连带责任
团体贷款的一个非常关键的特征是银行不需要抵押和担保，但是，贷款成员之间必须相互承担连带责任，这一点对于团体贷款的成功具有非常关键的影响。现有理论研究表明，这种连带责任可以激发贷款者利用他们所拥有的私人信息，从而解决银行所面临的信息不对称难题。团体成员之间互相了解，知道其他人是否是一个守信用的人，或者其他成员的投资项目到底是什么，其风险程度如何。由于害怕承担连带责任，信用好的成员就不会愿意与信用差的成员结合成团体，拥有好的投资项目的成员就不会愿意与投资项目不好的成员结合成团体，这样，所有的贷款者就会“物以类聚”。所以，银行只要甄别出一个成员的信用程度及其投资项目的好坏，就能判别出其他成员的情况，而这一点，在一般的正规金融市场上是不能实现的。
研究者发现，有些地方能够很好地坚持连带责任，有些地方却没有。而一般而言，不能够坚持连带责任机制的团体贷款大多没有获得什么成功，这就表明了连带责任机制对于团体贷款成功的重要性。
(二)自下而上地自发产生而不是政府自上而下地推动
团体贷款的产生是一种自下而上的机制，并非由某个金融机构或政府机构主动设计和推广出来的。这一点对于一个制度或机制的生命力而言，是非常关键的，因为这表明它是内生于经济发展过程之中的，而不是外生的由政府创造的。内生的制度创新的生命力就在于它能够很好地满足当地信贷供求者的需要，能够满足信贷需求者和供给者的参与约束和激励相容约束，而且能够适应当地的社会经济环境。反之，外在的强加推广的政策，未必能够满足参与者的激励相容约束，从而会导致其最终失败的命运。
对于这一点，在世界各国的农村扶贫中都有大量的事实和案例告诉我们，政府自上而下的推动措施由于忽视了参与者的激励相容约束而往往导致项目的失败。例如，在农村扶贫中，众多的扶贫贷款往往是由政府推动的，这会使贷款者感觉到这种贷款是由政府发放的，这样的贷款对其使用资金的约束是软的，甚至没有产生任何约束。所以，最终的结果是，银行无法收回贷款，且贷款在农户那里的配置效率很低。
(三)乡村银行实行高利率政策
团体贷款的另一个关键特征往往容易被政策制定者所忽视，那就是它实行的是高利率政策。在不同的团体贷款实践中，很多地方的团体贷款利率要比市场利率高出很多，例如玻利维亚的一个项目的贷款利率高达47.5～50.5％，而市场均衡利率只有20％左右，并且项目还实现了赢利(章元，2005)。这一点对于现有的经济学理论而言显然是一个“谜”，因为“信贷配给”理论认为，高贷款利率会导致两种效应：第一，只有高风险者才愿意接受高利率贷款，这是因为他们相信自己还款的概率较低，所以，当贷款利率升高时，贷款者的“平均”风险就会上升；第二，贷款利率越高，使贷款者的行为就越趋向于冒险，从而有可能降低银行的利润(Stiglitz and Weiss，1981)；按照这一逻辑，普遍实施高利率政策的团体贷款的还款率应该很低而不会很高，但是为什么现实中却仍然普遍得到了高还款率的结果呢?对于这个“谜”，章元(2005)的研究给出了一个理论解释：在将现有研究所通行的二人模型进行扩展后，并且考虑了贷款者投资结束后产出的分布不平衡之后，团体贷款下的高利率反而可能会产生一种甄别机制：即拥有低风险投资项目的团体将拥有高风险投资项目的团体“挤出”信贷市场，而这一挤出效应的产生，就在于后者对前者给予了“交叉补贴”。这一点在一般的正规金融市场上反而是不能够实现的。
(四)动态的循环借贷
团体贷款是一个设计得非常精巧的机制，其中，对于贷款和还款的过程也有一个非常鲜明的特点，就是贷款者获得贷款往往是多阶段的，而且还款也是多阶段的。在这种动态的借款和还款的过程中，如果有一笔贷款没有按时归还，那么后续的贷款需求就不能实现。同时如果一个团体中只要有一个成员的贷款没有偿还，那么其他所有成员即使偿还了贷款，他们也无法获得后续的贷款。所以，贷款者为了在下一阶段继续得到贷款，贷款者必须在这一阶段中与银行保持合作而不是对抗，这就是对他们的动态激励。例如，Besley(1995)认为，在团体贷款中，通过运用动态激励可以提高还
款率，因为典型的团体贷款一般是以小额发放开始，然后才慢慢增加额度，这种重复交易――一旦有拖欠还款，就立即丧失未来获得再贷款的可能――可以克服信息失灵并提高效率。Bolton和Scharfstein(1990)认为，对未来再贷款的终止完全可以成为一个动态博弈中的可信威胁，而正是这一威胁，团体成员才会选择不偏离团体规则。Zeller(1998)的一个实证研究发现，未来再贷款的可能性的丧失可以诱导成员之间建立一种模糊的担保契约，这种担保有利于还款率的提高。另外，Ghosh and Ray(1997)还认识到，在这种动态博弈中，渐进式的贷款程序可以在开始时就用小额贷款来测试出成员的信用，这一点允许借款者在长期中与客户建立起关系并在贷款规模还没有扩大以前就将队员的类型甄别出来。Morduch(1999)也认为这一动态激励可以解释为什么许多类似机构把重点放在女性身上。因为女性一般说来不具有较强的流动性，所以携款外逃的可能性很低，而且女性一般也不会具备更多的贷款选择，从而动态博弈中的女性所具有的动态激励就更高，这一点无疑可以提高还款率；与传统贷款所不同的是，团体贷款一般在开始时就要逐步还款，即定期还款计划。Morduch(1999)还认为这一机制具有如下优点：辨别出那些不守纪律的贷款者、给银行提供早期的警告、在出现紧急情况时给成员施加横向压力。Rutherford(1998)还认为它可以使银行能够在贷款者还没有把资金全部挥霍或者转移走之前就把银行的本金留住。
团体贷款是一个精密的机制设计，它的各个环节对于其成功都具有重要作用。本文前面所讨论的几个环节是它获得成功的关键点，下面本文就针对这几个关键点进行政策分析，希望能够从政策的制定和执行上有助于成功地模仿团体贷款以促进中国的非正规金融的发展，从而有利于中国的新农村建设和经济的发展。
三、政策分析
基于上述对团体贷款的若干关键环节的分析，本文认为在模仿团体贷款的过程中，有如下几个方面需要重点考虑，因为它们对于能否成功地运用团体贷款具有关键意义。
(一)团体贷款成员之间的连带责任机制必须坚持实施
从激励经济学的角度可以看出，连带责任在团体贷款中能够激发出很多有利于银行解决“四大难题”的力量。例如，由于团体成员会担忧为其他成员承担连带责任，所以，就会利用自己对其他成员的了解，将不守信用的成员排除出贷款的团体，从而有利于解决银行与贷款者之间的信息不对称所导致的逆向选择问题。在贷款的使用过程中，对于那些不按照贷款时的要求使用资金的团体成员，其他成员就会对他们实施横向监督，从而可以克服在信息不对称的情况下的道德风险问题。在归还银行贷款时，团体成员之间是相互了解各自的投资结果和产出情况的，所以，对于团体成员是否有能力偿还贷款，是不需要银行进行审计的。因为连带责任机制会促使团体成员之间互相进行审计，有能力的成员并不会赖账。在契约的执行上，特别是在贷款的偿还中，团体贷款作为一种非正规金融也具有一种明显的执行优势。对于非正规金融的执行能力优势，Straub(2005)建立了一个信贷配给的道德风险模型，研究了非正规金融和正规金融的执行机制问题。他认为，对于非正规金融而言，其执行能力体现在投资项目失败时，非正规金融中介施加给贷款者以惩罚。例如，当投资项目失败时，非正规金融中介能够通过声誉机制让贷款者的声誉受到严重损失、通过法律之外的手段让贷款者受到惩罚等等。同时，非正规金融中介能够从施加的惩罚中获得相应的收益，通过将这一收益引入模型，他认为：非正规金融市场中更好地促进偿债的执行机制对于双方均是有利的。Ghosh and Ray(1999)则研究了非正规金融和正规金融市场中的信息问题和执行机制问题的内生决定机制。他们的模型证明：当市场上的借款人中存在最低比例的“自然违约者”时，放贷者对于新的借款申请人只给予数量有限的资金(同时可能伴随着高息)，而随着借贷关系的持续，信贷限制(包括借款数量和利息)将会放松。这种非正规金融市场上的执行机制被称为“微观配给”。同样，在一定条件下，一部分借款人可能被排除在非正规金融市场之外，被称为“宏观配给”，两种不同的执行机制决定了信贷市场的均衡。在团体贷款中，通过连带责任机制，还可以产生其他类似的执行优势，例如某个成员投资失败后，替其承担了连带责任的成员可以接受他的非货币补偿，比如农作物、牲畜等，而这在正规金融是不可能实现的。
然而，现有研究发现，在没有坚持连带责任机制的团体贷款项目中，大多最终都没有取得很好的表现，这一点提示我们，在模仿这一信贷机制时，需要坚持连带责任机制的执行。
(二)政府在推动团体贷款时的角色定位
从经营管理模式上看，目前利用国内资金进行的小额信贷模式的试点可以分为政府主导推动模式、政府推动和部门参与模式、政府推动和社团指导经营模式、政府推动和扶贫社经营模式这样几种模式，它们之间存在着较大的差异。政府介入推动模式的一个重要特点，就是可以迅速地大面积推广，形成局面和造成声势，对扶贫工作产生极大的影响。但是，罗绒战堆(2002)的研究认为，如果过分依靠政府行政力的推动，产生责任不清、分权不明、只求放款、缺乏经营、不计成本等问题，从而给项目运作留下了隐患。例如，很多研究和调查都发现，被迫提供担保的乡干部由于害怕承担责任而根本没有动力提供担保，从而根本没有积极性发放这种贷款。另外，从利用信贷进行扶贫贷款的研究中，也可以发现大量由于政府过度参与而导致扶贫资金配置效率低下以及项目失败的教训，所以，我们在模仿团体贷款时，一定要将政府在这个机制中的作用定位清楚，并且还要考虑好政府的激励相容约束，这样才能保证模仿团体贷款的成功。
(三)高利率政策需要灵活考虑
前文的综述表明团体贷款的成功有一个非常关键的地方，就是它的利率要高于、甚至远远高于市场利率，这一点也非常关键。团体贷款的高利率政策是有其根本的原因的，从团体贷款的执行机制和执行环境中我们可以看出，团体贷款的运行成本比较高，甚至要远远高于正规金融的贷款。所以，为了实现赢利或盈亏平衡，银行必须提高利率以实现可持续发展。
团体贷款的高利率政策并不完全是一个坏事情，因为它能够有效地克服信贷资金发放中的“寻租”行为，使真正需要贷款的穷人能够得到资金。现有关于贴息贷款的调查研究表明，提供给农村地区的贴息贷款往往由于资金成本低于市场成本，所以，这些资金往往为有势力的企业或富人获得，那些需要信贷资金的穷人往往根本无法获得，在中国政府发放扶贫资金的过程中，这种寻租行为发生的概率很大。如果团体贷款的利率高于市场利率，反而可以有效地克服寻租行为，使那些真正需要贷款的穷人能够获得信贷资金。另外，根据前文提供的研究文献，如果高利率政策在团体贷款之下能够将有风险的贷款者挤出去，那么将更加有利于团体贷款瞄准那些需要支持的拥有低风险投资项目的农户。当然，对于贷款的高成本，我们还必须考虑一个现实，就是需要贷款的农户和家庭往往更没有能力承受高的投资成本和借贷成本。为了解决这一问题，可以考虑将这种信贷政策与财政政策结合起来实施。
(四)团体贷款的移植需要综合考虑中国的社会经济环境
一、工作目标
以党的十七届五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持全面检查、分类指导、突出重点、务求实效的原则，通过检查，全面掌握强农惠农政策执行情况，解决强农惠农政策执行过程中存在的突出问题，查处强农惠农政策执行过程中的违纪违规行为，规范和完善强农惠农资金的监管机制，保障各项强农惠农政策全面落实。
二、检查内容
重点检查2009年以来种粮农民补贴资金落实情况、良种补贴资金落实情况、高效农业补贴资金落实情况、农机具购置补贴资金落实情况、社会救助资金落实情况、新农村合作医疗资金落实情况、职教助学金落实情况、农村河道整治补贴资金落实情况、省脱贫攻坚财政奖补资金落实情况、省农村贫困劳动力转移培训补助资金落实情况，以及是否存在增加农民负担、损害农民利益的其它问题。
（一）区农委负责的强农惠农政策落实情况
1．种粮农民补贴资金落实情况
（1）种粮农民补贴资金是否按规定时间通过“一折通”全部发放兑付到户，有无乡（镇）、村干部收回农民“一折通”存折代领补贴或抵扣其他收费项目等违规违纪问题；
（2）粮食（水稻）直补、农资综合直补面积是否实行公示，乡（镇）、村有无虚报户头、虚报补贴面积骗取补贴资金等违规违纪问题；
（3）区统计表、乡镇统计表、补贴面积到户公示清册等档案资料是否规范；
（4）补贴资金是否实行专户管理、单独核算，粮食（水稻）补贴和农资综合直补工作经费是否按规定安排使用，有无挤占、挪用补贴资金等违规违纪问题。
2．良种补贴资金落实情况
（1）农作物良种补贴面积是否落实到户，实行公示，乡镇、村有无虚报补贴面积等违规违纪问题；
（2）补贴资金是否按规定时间发放兑付到户，有无收回农民“一折通”存折代领补贴或抵扣其他费用等违规违纪问题；
（3）补贴资金是否纳入粮食风险基金实行专户管理、单独核算，财政资金拨付、地方配套工作经费落实等是否规范及时，有无截留、挤占、挪用补贴资金等违规违纪问题；
（4）是否按要求做好中国农民补贴网与“一折通”平台对接工作，相关信息是否一致。
3．高效农业补贴资金落实情况
（1）项目补贴资金是否按标准发放到位，有无挤占、挪用、克扣高效农业补贴资金等违规违纪行为；
（2）高效农业项目建设质量情况、项目完成情况。
4、农机具购置补贴资金落实情况
（1）农机具购置补贴政策是否公开透明，购机审批把关是否严格，购机程序是否规范；
（2）执行补贴政策是否公平、公正，是否按要求对购机对象进行公示；
（3）农机管理单位是否存在擅自抬高农机具销售价格、倒卖补贴农机、套取补贴资金、乱收费、搭车收费等违规违纪问题；
（4）农机管理单位是否严格执行补贴机具经销商由申报企业自主推荐的制度，农民自主选择经销商和补贴机具，农民自主与经销商商定价格等规定；
（5）农机管理单位申报的补贴农机销售报表是否真实，补贴资金结算是否及时。
（二）区卫生局负责的新型农村合作医疗资金落实情况
1．新型农村合作医疗资金是否按规定配套到位，有无配套不到位、虚假配套、挪用、挤占新型农村合作医疗资金等违规违纪问题；
2．定点医疗机构是否存在超比例用药、滥用抗生素、超范围开展医疗服务、不在新农合报销范围内而给予报销的行为；
3．参合医疗机构药品、诊疗项目收费是否符合物价部门核定的标准，有无乱加价、乱收费等损害群众利益的违法违纪问题。
（三）区教育局负责的职教助学金落实情况
1．职教助学金是否按规定配套到位，有无资金配套不到位、虚假配套、挪用、挤占职教助学金等违规违纪问题；
2．职教助学金是否按规定标准足额发放，有无少发或多发、有无以发放实物代替或冲抵学费、餐费等违规违纪问题；
3．职业学校学生信息管理系统是否完备，是否存在双重学籍重复享受、将综合高中学生列入中等职业教育助学范围，虚报人数骗取补贴资金等违规违纪问题。
（四）区民政局负责的社会救助资金落实情况
1．城乡低保资金落实情况
（1）统计报表是否按时准确上报，低保档案是否按三级档案管理模式要求，一户一档；
（2）是否严格按照户主本人申请、村（居）委会调查公示、乡镇（街道）核实、区审批程序办理低保，做到按户施保、应保尽保，有无拆户保、合户保、人情保等违规违纪行为；
（3）是否实行动态管理，定期抽查保障对象，及时办理停发、减发或增发保障金业务，是否按三级分类施保，设立不同保障标准；
（4）是否设立低保专户、实行专户管理、专款专用，是否按照城乡低保资金配套比例足额安排预算资金；
（5）城乡低保资金是否全部采用“一折通”发放，有无乡镇（街道）、村（居）干部收回“一折通”存折代领或私分低保资金等违规违纪问题。
2．救灾专项资金管理和救灾物资采购、发放落实情况
（1）救灾专项资金是否设立专户管理，有无挪用、克扣、贪污、冒领救灾专项资金等违纪违法行为；
（2）救灾专项资金和物资是否按照民主评议、登记造册、张榜公布的发放程序及时发放；
（3）救灾物资采购是否经集体研究、公开招投标；
（4）春荒采购报表、花名册是否准确详实。
3．五保供养、关爱工程资金落实情况
（1）五保供养经费是否从村级三项经费中分列出来，纳入区财政社保专户，集中供养经费是否按月足额拨付到乡镇核算中心，分散供养经费是否通过“一折通”及时足额发放，有无挤占、挪用、克扣五保供养经费等违规违纪行为；
（2）是否严格执行《关于建立五保供养标准供养机制进一步做好农村五保供养工作的通知》（宿政办[2008]124号），按时足额提高标准；
（3）关爱工程资金是否存入区财政账户，专款专用，乡镇配套资金是否及时汇入区财政专户；
（4）乡镇是否按时保质完成关爱工程床位建设任务，配套设施是否完备，有无挤占、挪用关爱工程建设资金等违规违纪问题。
（五）区水利局负责的农村河道疏浚整治项目资金落实情况
1．是否按规定执行工程招投标制、合同管理制、建设监理制，做到应招标全部招标，各项手续完备；
2．是否严格执行资金专项管理，并在有关媒体公示资金使用情况，有无超出项目资金补助范围、标准发放资金，有无挤占、挪用、克扣项目资金等违规违纪问题；
3．是否按照批准的建设内容进行实施，有无随意变更、调整项目情况，有无弄虚作假骗取补贴资金现象；
4．是否按照有关规定对年度批准实施的项目进行验收。
（六）区农工办负责的扶贫资金落实情况
1．省脱贫攻坚财政奖补资金落实情况
（1）资金拨付手续是否完备，项目有无立项，是否按有关规定组织招投标；
（2）实施的项目是否达到预期目标，项目的建设质量及社会效益情况；
（3）资金使用是否符合规定，有无挤占、挪用、克扣、贪污等违规违纪问题。
2．省农村贫困劳动力转移培训补助资金落实情况
（1）农村劳动力培训资金管理使用是否符合规定，有无挤占、挪用、克扣资金等违规违纪问题；
（2）农村劳动力培训机构是否符合定点培训机构条件，是否有与承担培训业务相适应的师资力量和培训设备；
（3）培训机构上报的培训人数与实际参加培训人数是否一致，有无弄虚作假套取培训补助资金等违法违纪问题。
三、检查方法及时间安排
检查采取点面结合，通过听汇报、看资料、查账册、走访农户等方式进行，各部门首先进行自查，区政府纠风办组织有关部门对全区资金运行情况进行检查，对惠农政策落实情况进行抽查。实施方案分以下四个阶段。
（一）组织发动阶段（8月3日-8月7日）
为保障监督检查有序开展，取得实效，区直各有关部门定人定责，指定分管领导和相关人员负责组织、领导监督检查工作。同时，要通过各种媒体宣传各项强农惠农政策，宣传此次监督检查的目的和意义，并设立公布监督举报电话，接受群众投诉举报。
（二）乡镇（街道）和区直各有关部门自查阶段（8月8日-9月30日）
各乡镇和区直各有关部门要分头组织自查。乡镇负责对本行政区域涉及的惠农政策落实情况进行自查。区直各有关部门负责对条线涉及的惠农政策落实情况进行自查，主要方法如下：
1．关于对农委各项政策落实情况检查的主要方法
（1）种粮农民补贴情况的检查：一是查看区统计表、乡镇(街道)统计表、补贴面积到户公示清册等档案资料；二是对照项目档案，随机走访农户核查实际到位情况；三是查看资金专户管理、财政资金拨付记录、资金使用与管理情况等资料。全区所有乡镇必须全部检查，每个乡镇检查行政村数不得少于6个，每个行政村访问农户数不少于10户。
（2）良种补贴情况的检查：一是查看公示照片、区统计表、乡镇统计表、补贴面积到户公示清册等档案资料；二是对照项目档案，随机走访农户，核查实际供种情况；三是查看财政资金拨付情况、供种企业证账管理、地方配套工作经费落实情况。全区所有乡镇必须全部检查，每个乡镇检查行政村数不得少于6个，每个行政村访问农户数不少于10户。
（3）高效农业补贴资金的检查：一是查看2009-2010年实施的项目资料及资金拔付等情况；二是现场察看项目建设情况。
（4）农机具购置补贴的检查：一是查看农机管理单位农机购置补贴相关文件、补贴农机具中标价格、补贴标准、购机人员名单、购机合同等相关资料；二是随机抽取部分购机人员进行走访调查；三是查看农机管理单位账目及与定点经销商的往来情况。要走访2010年度和2011年度全区购机人员总数的5-10%，走访每种不同型号机器购置人数不得少于购此型号机器总人数的5-10%，在抽取购机人员时要充分考虑到区域范围，确保每个乡镇都抽到，保证检查工作的全覆盖。
2．关于对新型农村合作医疗资金情况检查的主要方法
一是查看区资金专户管理、财政资金拨付记录、资金使用与管理情况等资料；二是抽查医院5-10种销量大、价格高的药品，并将其价格与江苏省最高限价进行核对；三是查看病人病案的医嘱用药，并与医疗定点机构上报新农合结算的药品目录进行核对；四是检查医院的财务报表，药品进销存明细账，并与医院结报信息中的用量进行核对。
3．关于对职教助学金情况检查的主要方法
一是查看区级资金专户管理、财政资金拨付记录、资金使用与管理情况等资料；二是检查职业学校职教助学金来往账目，看财政拨付的资金和学校发放的资金是否相符，有无挪用助学金或用于抵扣学生学费、餐费等；三是查看发放资金花名册，抽取部分在校就读的学生进行核实。
4．关于社会救助资金情况检查的主要方法
（1）城乡低保资金落实情况的检查：一是查看低保管理制度、资金管理账册、拨付款凭证等资料；二是对照低保对象名册档案，随机走访低保户，核查低保金实际领取情况；三是查看财政资金拨付、账务管理、区配套资金落实情况。全区所有乡镇必须全部检查，每个乡镇检查行政村数不得少于6个，每个行政村走访低保户不少于5户。
（2）救灾专项资金管理和救灾物资采购、发放情况的检查：一是查看救灾款物采购报表、公示材料、区统计表、乡镇统计表、发放到户清册等资料；二是对照发放清册，随机走访受灾群众核查救灾款物实际到位情况；三是查看资金专户管理、资金拨付记录、物资采购发放等资料。全区所有乡镇必须全部检查，每个乡镇检查行政村数不得少于6个，每个行政村走访受灾农户不少于10户。
（3）五保供养、关爱工程建设情况的检查：一是查看关爱工程建设项目批复及招投标情况；二是随机抽取部分乡镇敬老院进行走访调查，核实资金落实，核查老人在院生活待遇，集中供养率和敬老院设施建设等情况；三是查看财政五保供养资金和关爱工程建设资金专户管理及使用情况；四是随机走访分散供养老人，查看五保供养标准落实和供养资金领取情况。全区抽查的乡镇不得少于6个，检查行政村数不得少于6个，每个行政村访问分散供养人数不少于5人。全区检查的乡镇敬老院不少于5所，关爱工程不少于5个。
5．关于农村河道疏浚整治项目资金检查的主要方法
一是查看2009-2010年实施项目的招投标、资金拔付、合同执行等情况；二是现场察看项目建设完成情况，工程建后管护情况；三是走访群众，了解工程实施的有关情况。
6．关于扶贫资金检查的主要方法
（1）省脱贫攻坚财政奖补资金落实情况的检查：一是查看立项及相关台账资料；二是查看区级资金拨付账目、项目资金使用账目和项目验收报告；三是实地查看项目完成情况及质量情况。全区所有使用财政奖补资金的项目都要检查。
（2）省农村贫困劳动力转移培训补助资金落实情况的检查：一是检查区财政部门核定的补贴对象和补贴金额以及将培训补助资金拨付至定点培训机构的明细账目；二是查看定点培训机构每期培训学员档案，根据培训人员名单走访调查；三是查看培训机构相关资质及教学设施。全区所有定点培训机构都要检查，并抽取每个培训机构的每期培训人员总数的5%进行走访。
各乡镇（街道）、区直各有关部门要于10月9日前将自查情况及案例报送至区政府纠风办。
（三）区政府纠风办组织抽查阶段（8月8日-10月15日）
区政府纠风办组织区直有关部门对全区落实强农惠农政策情况进行抽查。原则上抽查与乡镇（街道）和区直各有关部门自查同步进行。一是听汇报。听取各有关部门工作开展情况汇报，查看相关资料；二是对资金运行情况进行检查。对全区各项强农惠农政策资金的运行情况进行检查；三是抽查。对全区各乡镇（街道）、村居、职业学校、定点医疗机构、敬老院、河道疏浚工程项目、高效农业项目、劳动力培训机构、标准厂房建设项目、农村专业合作社等进行抽查。
（四）整改迎查阶段（10月16日-10月31日）。
区监督检查组向各乡镇（街道）和区直有关部门反馈通报抽查情况，对检查中发现的问题及时纠正处理，严肃处理截留、挪用和克扣强农惠农资金以及其他损害农民利益的违纪违法问题，并针对问题查找薄弱环节，不断规范和完善强农惠农政策落实监管机制。同时，各乡镇（街道）和区直有关部门要对自查和抽查中发现的问题及时进行整改，以迎接市里11月份开展的强农惠农政策落实情况监督检查。
四、工作要求
