时间：2023-08-18 17:31:43
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论文关键词 政府公共关系 伦理困境 公共性
一、政府公共关系中的伦理困境
政府公共关系就是通过各种传播手段与社会民众进行平等的互动交流，进而塑造良好的政府形象、获得社会民众的信任和支持。而衡量政府公共关系良好与否的一个重要指标就是政府公共关系实践过程是否有悖伦理。现阶段，我国政府公共关系之所以紧张就是因为公共伦理的缺失。
（一）政府的媒体危机意识淡薄
在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息方面存在着严重的问题：一是封锁消息、欺上瞒下。如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。如2013年山西苯胺泄漏事件，事发5天才向上级政府上报。二是不能第一时间坦诚表态和信息。尤其是危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意。但是，从实然的角度来讲，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员怕担责任而选择不接受媒体访问，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也致使部分基层政府陷入伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来讲，政府在接受媒体访问基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性较小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸惹了麻烦而丢了“乌纱帽”的情况却屡见不鲜。
（二）政府公共关系主体的可信任度低
唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的对官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而致使社会公众对政府不信任；三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难，这又形成了另一个新的伦理困境。
（三）政府与民众的沟通渠道不畅
政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动的参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会民众的监督权利给予肯定与支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的较少，多以间接参与为主；主动参与的层次较低且途径少；参与主体仅限于本地户籍；社会团体组织化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系密切相关。
二、政府公共关系中伦理缺失的原因
（一）权力本位的传统行政文化
以权力为本位的行政文化传统使得部分官员在处理与公众关系时未能从公共利益出发。这种倾向于个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系的伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。权力本位的文化传统也影响了部分政府公关人员与公众的平等沟通，他们认为公众没有必要了解政府的工作过程，更没有必要向公众解释。这也是近年来危机事件频发和升级的一个重要原因。
（二）政府理性经济人的假设
政府及其官员具有公私双重属性，一旦私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被政府的自利性所侵蚀。换言之，政府的自利性是造成政府公共关系伦理困境的一个原因。一方面，市场经济的前提假设——人是理性的自私者。政府仍属于“经济人”的范畴，经济人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。政府掌控着公共权力和公共资源，在做出决策的时候也容易把自身利益放在优先考虑的位置，满足自身的经济需求。另一方面，由于政府是由非理性的人组成，故而其做出非理性的有悖行政伦理行为的可能性较大。
（三）伦理监督机制的缺席或失语
造成政府公共关系实践中伦理缺失的重要原因之一在于行政伦理精神及其伦理监督机制的缺席或失语。这主要表现在以下几个方面：首先，群众监督的独立性不强。从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏相对的独立性，客观上导致这些监督机构只能听从而不可以监督。其次，作为社会监督主体的人民群众拥有知情权，然而现有的政务信息仅停留在形式上的或内容有限的公开，缺乏实质性内容。再次，新闻舆论监督受行政干预。我国媒体监督和西方媒体监督有着本质的区别即党管媒体，新闻舆论部门并不能充当独立的的发言人。
（四）政府公共关系主体的公共责任意识不强
公共责任是公共管理伦理的具体化。在我国政府公共关系的实践中，由于某些政府官员的公共责任意识不强，导致政府公关失败的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件为例，民众质疑为何事发5天才通报事故，长治市新闻办主任称，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报5天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，出边界了这才需要报，再详细的我也不是很清楚。”公共责任意识薄弱最根本的原因在于政府为公众服务意识的缺乏。事实上，服务意识直接影响着政府公共关系主体的执行力和回应力，当公众得不到政府的有效回应时，政府公共关系紧张，伦理困境产生。
三、政府公共关系伦理困境之路径策略
伦理缺失是政府公共关系实践中普遍存在的问题，而且世界各国都存在这样的问题。笔者基于政府公共关系本质——实现和增进公共利益最大化，提出破解政府公共关系实践中伦理困境的路径策略：以公共性为出发点，以健全行政伦理体制和监督机制为准绳。
（一）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德
作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库珀还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由裁量权的有效行使与治理是否有效的纽带。公共行政虽然是公共权力的执行领域，但是依然存在着一定的自由裁量权。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。
（二）健全民意表达渠道，加强政府与公众之间的沟通
让公众参与进来也是政府社情民意的有效渠道。公民参与度有限其根本原因在于参与渠道太少，难以表达利益诉求，而健全广泛性民意表达和舆论性民意表达则是加强政府与公众沟通的有效渠道。政府与公众沟通的前提是政府信息公开，这是因为要取得公众的理解信任，必须提供让公众理解的基础条件，即政府告知民众与其密切相关的公共事务。网络时代，政府实行信息公开最有效的途径就是借助新媒体信息平台，建立一个反应灵敏、运作有序的沟通运行机制。政府官员或政府新闻发言人可以尝试性地就群众关心的危机事件为主题，通过网络平台与网友进行在线交流，或者通过官方微博或者微信及时通报已掌握的有关情况，加强政府、新媒体与社会民众的有效信息互动。
1.1公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
1.2“顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
1.3“经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
2对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
3总结
【关键词】网络新闻舆论；公共管理；对策分析
在我国网民数量越来越多的形势下，网络新闻舆论为广大网民发表自身言论提供了一个开放的平台，这个平台具有较强的言论自由，能抒发自己内心的真实的想法，与此同时，还能以多人参与讨论的形式实现人们对信息的索取，同时，作为我国行政管理部门，网络新闻舆论能有效帮助政府部门及时了解民生民意，通过对大众需求和意见的调查分析，为政府部门制定相关的管理条例提供了很好的参考。
1.网络新闻舆论公共管理的现状和困境
1.1网络新闻舆论公共管理的现状
互联网技术带给人们生活上很多的变化，在网络新闻内容和模式朝着多样化的发展过程中，在对网络新闻舆论公共管理上，一直缺少相应的法律法规进行具体规范，虽然国家出台了一些举措，但是整体还有诸多缺陷①。首先，网络新闻舆论的公共管理立法只是对网络方面实行了相应的整治，而缺少细节上的手段加以管理；其次，在国家制定法律的时候，对网络新闻舆论整体系统约束性不够，导致立法不太完善；另外，目前有关部门在公共管理过程中跟不上网络新闻舆论的更新速度，导致公共管理制度的滞后性。当前我国网络整体运营过度商业化，导致网络新闻舆论与公共管理上容易产生一些相冲突的现象，造成网络新闻舆论在公共管理上不能顺利推进。网络新闻舆论是一个相对开放自由的网络平台，相对其他大众媒体本身具有的商业性质，网络新闻舆论在互联网大环境下，难免受到其他媒体商业运作的影响，这也给网络新闻舆论的公共管理上造成了很大的影响。
1.2网络新闻舆论公共管理困境
其一，政府管理力度不够。首先在网络新闻舆论管理上，我国法律对新闻网站的数量有严格的限制，但是实际上，仍然有很多已经超过数量之外的新闻网站，如雨后春笋般不断在增加，更为关键的是大部分新闻网站的信息和内容很难定性，具有很强的商业性，又不属于新闻的范畴，而且这类网络新闻在传播上又很广泛，为公共管理的执行造成很大的困难②。另外，还有大量的新闻网站不在政府的管理范围内，在网络新闻大力发展的形势下，网络上有很多单位和企业建立的网站，有的还属于非新闻性质，这几类网站很大程度上在避开政府的监管，但是由于网络的公开透明性，让网络新闻舆论的公共管理更加困难。其二，政府缺乏对娱乐新闻的监管。根据数据显示，在网络新闻阅读上，网民浏览最为广泛的类别是娱乐新闻，超过一半以上，由此可见，娱乐新闻是组成网络新闻的重要一项，正因为网民关注度高，娱乐新闻的辐射范围相对更广。从年龄阶段上看，青少年是浏览娱乐新闻上的主力军，这对青少年的身心健康发展具有很大的影响。在目前来看，娱乐新闻不乏很多低俗、趣味低下的内容出现，加上青少年对信息缺少正确的选择和甄别能力，反而容易受不良新闻的引导，造成很多与青少年相关的问题产生。由此可见，对娱乐新闻上的管理是政府部门急需解决的问题，政府应该对娱乐新闻的监管落到实处，尽可能遏制庸俗娱乐新闻的和传播，为广大网民营造一个开放、绿色、健康的网络新闻环境。其三，网络新闻舆论把关不严。造成网络新闻舆论把关不严的现象一部分来自于网络新闻平台本身的开放性，在这样一个环境里，具有体量巨大的信息，加上网络新闻舆论的快速传播性和随意性，使得很多信息找不到源头，更无法进行辨认，因此，在公共管理上对很多网络新闻舆论把控难度非常高，经常存在虚假舆论和负面舆论的发生。为构建更加开放有序的网络新闻平台，就需要对网络新闻舆论实行严格的把控，在具体操作过程中，需要对个人行为或者团体行为进行识别区分并进行严格的把关，通过对信息源头的监管和控制，实现有力的辨别和整治，从而达到对网络新闻舆论公共管理目的。
2.网络新闻舆论公共管理的对策分析
2.1推行网络实名制
网络新闻舆论中对虚假新闻的管理是一项长期而又繁琐的工作，网络新闻处在一个虚拟性的网络平台，这给虚假新闻的制造和提供了条件，虚假新闻对网络整体环境的影响非常不利，为人们对有效信息的识别造成了诸多不便。为网络整体环境和网络安全考虑，实现网络新闻舆论的有效监管，网络实名制是切实可行的举措。网络实名制的施行能很大程度上约束网民不正当信息内容的行为，新闻制造和者也需要充分对自己的新闻内容负责，在这种制度下，虚假新闻事件将会得到有效的遏制，对净化整体网络环境也有积极的意义。网络实名制是国家近年来一直大力提倡的网络改革机制，但从整个媒体领域来看，真正实现网络实名制的媒体数量相当少。这一方面源自网民的不配合，觉得实名制使自己的隐私受到了侵犯，因此遭到网民抵制。而网络媒体又不愿失去用户量，导致网络实名制在推广道路上一直处于停滞不前的状态③。在这种情况下，我们应该向国外看此我国应该充分借鉴国外富有成效的经验，将网络实名制逐步有效地推进，使网络新闻舆论公共管理实现良好的发展。在具体实施过程中，国家应该从我国基本国情出发，按照我国相应的法律法规，对网络实名制采取适当的强制手段，在保证网民切身利益和隐私不受侵犯的前提下，积极推广网络实名制，当然，这需要政府大力完善和施行网络公共管理方面的法律法规，加大宣传力度，促进网民网络安全意识的提高。
2.2完善相关的法律法规
针对目前网络新闻舆论中普遍出现的问题，国家应该展开相应的调查和研究，整理出问题的来源和关键，分析出是由于网络本身特征造成的，还是网民素质的问题，或者是政府立法部门在管理法律法规中存在漏洞④。笔者认为，政府应该首先从自身问题出发，及时找到网络管理法律法规中的不足，然后根据现有的网络新闻舆论问题，对目前网络管理法律法规进行有效的修改和完善，将过时或者和现阶段网络发展不匹配的规章制度去除，让法律法规更加规范。在完善法律法规的时候，政府需要时刻保持与时俱进的眼光，对网络市场和互联网发展做到清醒的认识和掌握，根据网络新闻动态及时调整法律法规的方向和可行性。同时，在法律法规逐步完整的过程中，政府在管理水平上还需要提高监管的力度，在对网络新闻舆论进行公共管理时，通过实行责任追踪制度，加强对网络新闻管理的深度。互联网的快速发展对网络新闻舆论具有很强的影响，这就需要法律法规的明确指导，充分发挥法律法规长期稳定的作用，为网络整体环境做出贡献。
2.3健全网络新闻的管理体系
完整的网络新闻管理体系需要多方面共同作用，通过法律法规的制定，能确保网络新闻管理有法可依，改良网络自身建设能使网络环境得到有效的净化，此外，健全政府在网络新闻上的审批制度和流程监管对网络新闻管理上具有很重要的影响⑤。除了政府参与网络管理外，还需要社会以及整个媒体行业协同合作，充分发挥媒体行业在网络新闻管理上的约束能力，尤其是加强对网络新闻舆论的监管，自觉提高网民对网络新闻管理的态度和意识，必要时还可增设对网络新闻评价机制，做到对网络新闻切实的管理，较好地推动公共管理的施行。
关键词：社会工作本土化 伦理困境 实践
一、社会工作本土化
社会工作本土化是指产生于外部的社会工作模式进入中国，同其相互影响以适应中国社会的需要而发挥功能的过程。社会工作作为一门专业的助人自助的学科，其价值体系具有相对的独立性，尽管社会工作是由西方国家引入近我国本土，但是社会工作的独立价值体系是不受任何文化制约的，而这一部分正是社会工作最具有核心价值的部分，它超越了国界和传统的意识形态。所以，当我们把社会工作专业引入我国本土时，我们需要将社会工作的专业知识与我国实际国情和文化相结合，以便更好的适应我国国情，促进社工作在我国的发展。
二、社会工作本土化所面临的困境
（一）价值冲突。社会工作是一种带有价值观色彩的专业与职业，其根本原因是因为社会工作的起源是西方的慈善事业。社会工作的价值观“在实践者的日常生活中得以反映，提供专业实务的方向和指导， 并对服务对象、干预框架、实务策略及成败界定等具有关键影响”。而中国人与西方人的价值观存在明显差异，这种差异导致了社会工作本土化的过程中会产生一系列的困难与冲突，所以要想社会工作可以真正的扎根于中国社会，就要寻求中国与西方价值观相同或相似的地方。
（二）保密与否。社会工作中的保密原则规定不得向他人透露案主情况与个人隐私。但中国社会人情关系复杂，案主亲属迫切想要了解案主的状态，而社会工作者通常情况下会碍于朋友关系告知，这就违反了社会工作的保密原则。而我国社会工作服务的主要形式是政府购买，在这一前提下，保密原则的遵守就更加困难了。
（三）专业界限。社会工作中需要案主与社会工作人员保持一定的界限，但在具体的服务中很难不产生其他关系与情感，这就使案主与社工陷入了双重困境中。而在我国本土的情况下，人与人之间很容易产生其他关系，这就极有可能导致专业界限模糊。
（四）利益冲突。当社工与案主发生利益冲突时，社会应以案主的利益为首要利益。在我国这样一个以政府购买为主的环境下，一些青年社会工作者在发生案主与自身的利益冲突和案主与政府发生利益冲突时很难取舍，造成了相应的伦理困境。
（五）公平分配。合理配置资源，将资源进行公平分配也是社工的准则。可是当资源过少无法进行公平分配时，社工如何做计划，如何进行资源配置就面临一定的伦理问题了。
（六）同事关系。社会工作作为一个新兴的专业，我国缺少相应的专业人才，很多社会工作者都是非专业出身，这就导致了同事之间会出现价值观冲突，提供服务能力不同的情况。而同事之间的价值观冲突将会导致对待案主的态度不同，从而影响服务的进展。
（七）案主自决。案主自决主要强调案主应自己做决定。而在实际的社工服务中，受外在环境的影响，尤其在我国这样的文化传统的背景下，案主自决受到了一定的影响。
三、社会工作本土化伦理困境的一些解决办法――以双重身份为例
（一）双重身份的一些解决措施。当社会工作者承担了双重角色任务，同时又对他提出相互冲突、不能协调的角色要求和互不相容的角色行为规范时， 便会产生角色冲突（roleconflict）。在中国传统文化的大背景下，案主及社工可能就会发展为朋友关系，这样，案主和社会工作者之间就不仅仅是案主与社工的关系了，还是朋友关系。这样的关系给社工在工作中带来了很大的麻烦。这时就需要社会工作者扮演好社工的角色，掌握一定的社会工作专业方法，可以在社会工作中给自己的案主更好的提供服务。
（二）建立相应的督导学习机制，同时加强社会工作者伦理教育。在当代中国，我国还没有完善的社会工作伦理守则价值体系，我国只制定了相应的宏观的社会工作伦理守则，而没有重视微观的、与情感相关的价值体系。所以笔者认为，我国需要加强社工机构与教育机构的合作，建立完善的社工伦理价值体系。与此同时，对高校大学生及相应的社会工作者进行伦理教育，以便他们可以更好的为案主服务，当他们遇到类似于双重身份这样的伦理困境以及其他伦理困境时，他们可以更好的解决。
（三）处理双重身份的原则。我国社会工作者进行相应的社工服务时，很容易遇到各种伦理困境。而本土情境下的双重身份困境时，社会工作者应遵守下列原则：尊重人，相信每个人是独一无二的且能够自我改变、成长和发展；持有道德关怀和道义追求信念；将人际信任和制度信任、人情关系和工作关系、普遍关系和特殊关系、无私奉献和薪酬福利相结合。
总而言之，在现代中国这样一个拥有大量人口、社会关系复杂的大背景下，如何处理好社工在服务中所面临的伦理困境是迫在眉睫的。笔者认为，要处理好这些困境，就需要社会工作者进行相应的研究与实践，争取早日得到一系列可以给前线社会工作者提供一些科学的理论上的指导，更好的促进中国社会工作的发展。
参考文献：
[1]王思斌.试论我国社会工作的本土化[J].中国社会导刊，2007，（12）.
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[3]郑杭生.社会学概论新修（第3版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
关键词：战略管理；局部与整体；困境
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）09-0011-02
一、盲人摸象：游弋在整体与局部之间的战略管理
公共部门战略管理兴起是全球化、信息化和知识经济时展的必然产物，是传统公共行政范式向新公共管理方式转变的一个重要部分。公共部门战略管理的兴起不仅受到“新公共管理运动”的影响，也是私人部门战略管理示范性效果下的产物。公共部门战略管理肇始于20世纪70年代末80年代初西方发达国家的政府改革浪潮，以钱德勒、安索夫、斯隆、明茨伯格、波特等人的著作为代表，这股浪潮迅速席卷全球，如今更有愈演愈烈之势。与此同时，战略管理本身的一些问题在实践中也逐渐暴露出来，也包括我们称之为的“战略管理的悖论”。战略悖论是指在战略构成的要素中存在着的相互对立的矛盾。
目前的战略管理悖论主要集中表现在五个方面：（1）局部与整体；（2）现实与理想；（3）竞争与合作（4）市场环境与能力；（5）理论与实践。本文为了体现一定的针对性，主要从局部与整体这个悖论出发，具体阐释如何明白其产生的缘由及存在的形态以及如何找到战略管理悖论的消减之道，这些问题对重新认识和调整战略管理有一定的意义，也正是本文所努力探讨的问题。
管理学大师明茨伯格曾论述：“我们对战略形成的认识就如同盲人摸象，没有人具有审视整个大象的眼光，每个人都只是紧紧抓住了战略形成过程的一个局部，而对其他难以触及的部分一无所知。而且，我们不可能通过简单拼接大象的各个部分去得到一头完整的大象，因为一头完整的大象并非简单的局部相加。不过，为了认识整体，我们必须先理解局部。”明茨伯格这段话中就道明了战略管理中局部与整体之间存在的矛盾，战略管理的首要核心任务就是建立起对整体的系统认识，找到把握全局的方法，进而概括出具有全局意义的战略目标与战略规划。我们无法想象具有前瞻性和指导性的战略规划是在无法正确认识整体的情况下形成的，那么战略管理无法达到预期是显而易见的。另外，在战略执行的过程中，模糊的整体战略目标细化为明确的局部目标时，也会出现局部叠加不等于整体的结果。正如西蒙所言，人只有有限理性，不是全知全能的，因此我们无法做出最好的决定，尤其是要满足集体要求的时候，只能追求“最满意的结果”。走出战略管理悖论的困境需要正视各种悖论，我们必须明确的是，悖论并不是错误的，悖论的存在促使战略管理的利益相关人员不断反思原有理论的缺陷，并且促进战略的管理理论的推陈出新和实践的不断发展。
二、整体与局部的悖论：经验性的还是逻辑性的
如果我们和莱布尼兹一样，相信这个世界上存在一个全知全能的上帝，那么对于上帝而言，所有的问题都是逻辑性的，即问题需要借助意义分析就可以找到答案；反之，我们了解一个问题的方法只能通过实践获得，那么这个问题就是经验性的。如上文所说，公共部门战略管理中的局部与整体的悖论体现为两个方面：第一，在战略规划过程中，具有前瞻性和指导性的战略目标与人的有限性相矛盾；第二，在战略实施的过程中，模糊性的总体战略目标并不能确保与局部目标的叠加相吻合。
笔者认为这个悖论的第一方面是逻辑性的，因为根据波普可证伪性的观点，“人是全能全知”的这一观点是可以证伪的。社会协作系统学派的创始人切斯特・巴纳德认为，人并非是“完全理性的经济人”，而是只具有有限的决策能力和选择能力。美国管理学家和社会科学家、决策理论学派的重要代表人物赫伯特・西蒙继承并发展了巴纳德关于人的决策能力有限性的思想，在1947年出版的《管理行为》中对“完全理性的经济人”假设提出了质疑：“单独一个人的行为，不可能达到任何较高程度的理性。由于他所必须寻找的备选方案如此纷繁，他为评价这些方案所需的信息如此之多，因此，即使近似的客观理性，也令人难以置信。”人的思维活动机能的有限性，人的记忆能力时间的有限性，人的知觉范围和活动范围的有限性等都足以在逻辑上证明人的有限性。康德认为，在人类理性结构中先天地存在着导致逻辑悖论的必然性。他在《纯粹理性批判》中这样表述到“当理性一方面根据一个普遍承认的原理得出一个论断，另一方面又根据一个也是普遍承认的原理，以最准确的证明得出一个恰好相反的论断。在这样的情况下，理性迫使自己泄露了自己隐蔽的辩证法。”从本质上看，公共部门战略管理的最重要的是需要战略思维中理性与逻辑的结合，战略制定者必须有战略规划所需的全部知识经验，另外还需有预见力、创造性等艺术层面的元素。但是，由于主体理性的有限性，战略制定者不可能设想出所有的方案，预见其结果，并对各种战略的优劣进行理性的排序，并在此基础上选择最佳的方案，因此，战略管理悖论的出现在所难免。
关键词：高级管理人员；适用；劳动法；困境
一、引言
随着中国经济新常态的到来，制造型企业将面临更加严峻的挑战，企业间的竞争除了努力降低劳动力成本、融资成本，提高产品附加值，还要建立一个现代化的管理体系，其与普通员工不同，看似过于单一的岗位工作未能凸显为全面的沟通、服务与统筹管理职能，掌握公司核心资料、技术与人脉关系，其劳动关系的高级管理人员的劳动法适用性问题显得尤为关键。鉴于高级管理人员不同于一般劳动者，他们之间的管理者与“被管理者”的明显不同劳动关系特征让其在我国现行的《劳动合同法》适应性不同，尤其是在当前“以人为本”的新时代，人们的法律意识、维权意识越来越强。因此，为了更好的规范企业的管理，大部分国家都对其劳动法的适用范围进行了严格的定位、对象界定以及管理与规范。而纵观当前我国现行的《劳动合同法》，虽然经过2003年与2012年的两次修订，却依旧没有对其中的保护对象进行明确的区分，让高级管理人员的劳动法适用性问题迟迟得不到有效的处理，高级管理人员劳动关系的法律困境越来越窘迫，因此，考虑到企业雇主与雇员之间的特殊关系，必须对高级管理人员的《劳动合同法》适用性问题进行关注与重视。
通过调研发现，当前，我国所实行的《劳动合同法》过于简单与笼统，对不同劳动者的分层问题认知不足，对社会组织中的劳动者群体的关注缺乏差异性，诸如：管理层与普通劳动者的劳动法适用性问题[1]。从企业高管人员与普通员工参与公司日常活动的深度、广度与风险来看，企业高级管理人员不应当与所在单位仅仅维持劳动法中所规范的劳动关系，而应当建立立场，建立一种符合其运与公司委托、的劳务关系，并将高级管理人员劳动法是适用性问题踢出《劳动合同法》，归入《公司法》与《民法》的调整与规范范畴，而不是仅仅是劳动法所能规范与管理的问题，劳动法对企业高级管理人员的工资问题、加班问题以及就职离职等问题的适用性局限太多，要有效解决上述问题，必须联合我国的劳动立法者、学者和实务界进行全面的改革与升级。企业必须立足于企业的实际，将公司的所有管理人员按高、中、低层原则进行管理与规范，打造配一个稳定和谐、公平公正的劳动关系，协调好用人单位和劳动者的利益。
二、企业高管人员劳动法适用现状分析
目前，国内对于高级管理人员的定义，尚无一个比较统一的概念与明确的定义，现行《劳动合同法》中也没有对高级管理人员给予明确的定义，只是在《劳动合同法》第24条中对高级管理人员的范围进行了大致的划分，依据现行《公司法》的相关规定与内容，高级管理人员代表着公司具有一定决策权与分配权的公司相关部分负责人，站在公司的立场与员工的立场上，可以发现，这些高级管理人员与普通员工不同，他们在公司活动中承担了一定的权利与义务，诸如：正、副经理、负责人、董事会成员等。但从本质上来看，其并没有对高级管理人员的具体人员、岗位职责进行明确的定义与举例，由此可见，在我国现行的相关法律规范与制度中，都没有一条制度有对高级管理人员进行明确而特别的规定[2]。公司高级管理人员属于涉及公司利益的“高层”管理人员，其与企业的关系比较微妙，同时具备着管理者与被管理者的角色，在部门工作的实施与开展中发挥着不容忽视的重要作用，也对公司的管理与运营担负着不容忽视的重要作用，属于公司人力资源管理中的核心员工部分，其不论层级高低，都承担着一定的特殊义务与责任。当前，私人企业与国企、事业单位中的高级管理人員离职获巨额经济补偿金的事件越来越多，金融危机以来，金融机构高管薪酬受到广泛的指责，不合理的薪酬激励安排影响了企业与市场的正常发展，实践证明，人力资源对企业管理发挥了巨大作用，尤其是高级管理人员与核心员工的管理，为了更好实现企业发展目标，必须对企业高管人员劳动法适用性问题进行有效的解决。
三、企业高管人员劳动法适用问题研究
当前，公司高级管理人员使用劳动法的问题越来越突出，不论是国有企业、上市企业，还是民营企业，都面临着这个棘手的问题，由于《劳动法》中仍没有排除对高层管理人员，也没有对管理人员与普通人员的薪酬待遇等进行区分，未能对双倍工资罚则、集体劳动法、以及解雇保护法等内容进行选择性的运用与管理。
（一）“劳资对立”立法思路与实际的日常公司管理属性相互矛盾
《劳动合同法》的制定与出台目的在于实现更规范、更人性化的管理，而在实际的公司管理实践中，公司高管人员与普通劳动者不同，他们处于与公司同等的地位，进行劳动薪酬议价时，其往往具有与企业（雇主）进行谈判与议价的空间，这种社会属性让其不像普通的劳动者一般，他们不处于弱势地位，这点与《劳动法》强调保护处于弱势地位的劳动者相矛盾。这种“劳资对立”立法思路在我国实际日常公司管理越来越突出，这个与《劳动合同法》的建设初衷是非常不符的，我国《劳动合同法》是对处于弱者地位的一般劳动者进行保护，案例应当将处于公司强者地位的高管人员排除在《劳动合同法》的保护对象范围中。在实际的企业活动中，高级管理人员所实施的活动行为具有着各项重大事务和重要资源的直接支配权，从本质上看，在企业中代表或雇主从事管理活动，支配和控制着公司，因此，其具有的是领导者与管理着的强势角色，与公司谈判时，公司与高级管理人员的地位让其与普通的公司职员之间并不具备平等的色彩，而是具有更大的自由裁量空间，也就是参与权、决策权，因此，其并不符合劳动关系中“劳动者”所具有的“被管理”、听从他人命令、服从他人指挥的“人格从属性”特征与属性。因此，从实际的实践情况来看，“管理他人”的特性让其并不适用于我国《劳动合同法》的相关规定。但是当前《劳动合同法》中将其与普通劳动者进行一概而论，缺乏理性的区分与管理，让公司高级管理人员适用劳动法的困境越来越窘迫[3]。
（二）高级管理人员适用劳动法削弱了劳动者的集体谈判与协商能力
从高级管理人员与劳动者的本质属性去看，可以发现，二者存在一定的层级关系，中国五千年历史所沉淀下来的阶级观念，让人与人之间的关系变得非常的微妙。现行《劳动合同法》中将公司高层管理人员与普通劳动者进行统一定义与等同，必然会与社会大众的现实观念产生一定的冲突，让劳动者在实践活动中丧失一定的话语权。诸如：工会的管理与控制问题，当前，国内对于工会会员资格问题并没有进行过多的法律限制，对于公司高级管理人员的参与权利也没有进行特定的限制与约定，让很多公司的高级管理人员都有机会参与到工会活动中，那么对于劳资双方所产生的分歧或纠纷，会让高级管理人员与劳动者之间产生矛盾，必然会影响到普通劳动者合法权益的保障建设与实施，导致工会的制度越来越形式化，失于现实，进而让劳动者进行集体谈判与协商的可能性越来越小。
（三）我国高级管理人员劳动法的相关制度建设比较滞后
纵观当前国际关于用人单位与劳动者之间的关系管理，可以发现，不论是欧美国家、西方国家，还是我国的台湾、澳门或香港地区，其对用人单位与劳动者的定义都不像我国雇佣关系这样局限，其雇主的定义比较广泛，不单单包含有像我国“用人单位”这样的雇主概念，同时，还包含有其他具有雇主性质的单位、个体或者组织，其雇主的概念等同于我国用人单位中的企业高级管理人员，《日本劳动基准法》明确指出，企业主、经理人或代表企业主处理企业中有关工人事宜的人等对象都属于高级管理人员。上述国家的劳动合同法律建设相对比较先进，不具备“强势化”，而是将具有雇主属性的单位、组织与个体踢出劳动法保护的范围，诸如：德国劳动法律中对不具有人身依赖性的雇主、雇主及雇主利益代表者以及白领雇主等等，而对不具备强势色彩的弱势劳动者群体进行一系列的保护与管理，《德意志联邦共和国企业委员会法》中，其所对象不含有法人、法人代表或者社团成员，其中，以合同的方式来规范高级管理人员的权利与义务。相较于上述的几个国家劳动法的开立条件与内容，可以发现，我国高级管理人员劳动法仍存在着较大的局限性，不单单是相关制度建设的落后，更重要的是没有从法律高度上意识到企业高管人员劳动法适用性问题，让没有将高级管理人员排除适用劳动法，这种立法滞后性与法律法规建设的不完善，让社会、企业承受了巨大的损失与管理风险。
四、突破企业高管人员劳动法适用困境的措施探讨
综上所述，可以发现，企业高级管理人员使用劳动法的困境对企业的运营、管理以及利益的保障都产生了巨大的影响，鉴于我国《劳动合同法》仍处于初级阶段，社会各界与企业管理者都意识到突破高级管理人员使用劳动法困境的重要性与迫切性，为此，必须进行进一步的探索与创新。
（一）明确高级管理人员的劳动法中的角色定义
现行的《劳动法》自颁布20多年以来，经历了部分的调整与修改，但依旧没有将高级管理人员与企业普通劳动者进行定义上的区分与法律法规上的协调，让公司高级人员与公司之间的关系存在一定的漏洞，必须借鉴国外的先进经验与管理经验，对公司解聘高级管理人员适用劳动法问题进行详细而明确的解释与说明。对于学术研究界而言，则必须关注与重视高级管理人员劳动法中的适用性问题，诸如：公司高级管理人员的属性、地位、被解聘后的劳动关系以及相应的经济补贴等问题，达成一定的共识与认知，直接由劳动法律规范进行调整与处理。
（二）严格区分高级管理人员与劳动者的劳动争议
对于企业来说，对于公司员工来说，高级管理人员、中、低级管理人员与普通员工存在着属性上的差异，在企业活动中扮演着强者与弱者的不同角色，因此，为了确实提升《劳动合同法》的法律效用，必须要解决高级管理人员适用劳动法的问题，必须解决好《劳动合同法》的保护对象问题，制定保护对象的标准，严格区分与处理公司高级管理人员与普通劳动者的身份，认识到高级管理人员身份地位和权利义务的特殊性，将公司的高级管理人员剔除出去，定位好劳动保护对象，让司法实践更契合实际的企业活动与社会需要。
（三）制定公司解聘公高级管理人员适用劳动法的特殊规则
上述对企业管理管理人员劳动法适用性问题的研究，可以发现，从我国现行的《劳动合同法》等相关法规来看，高管人员和普通劳动者之间并没有什么区别，致使公司的管理存在较大的劳动法律适用的困境，不利于公司的可持续性发展。当前，我国《劳动合同法》仍处于成长阶段，具有较强的可塑性与光明的发展前景，为此，必须从我国现行法律规范入手，制定公司解聘公高级管理人员适用劳动法的特殊规则，让《民法》、《公司法》以及《劳动合同法》都具有约束高级管理人员的法律效用。
（四）创新劳动立法管理与控制手段
创新是为了更好的满足社会发展的需求，是一个国家、企业、组织与个人不断发展的动力。从我国当前《劳动合同法》的实践情况来看，《劳动合同法》的完善与健全具有不容忽视的重要作用。通过与欧美国家、西方归家以及我国台湾、香港等国家与地区劳动法的对比与分析，可以发现，我国企业高管人员劳动法适用困境的出现是必然的，进行改革与完善，也是迫切的且必然的。为此，必须借鉴国外的优秀经验，摒弃《劳动合同法》中的“劳资对立”立法思路，实施“劳动者分层”思路，对企业的管理人员进行分级管理与分层规范，调整《劳动合同法》的保护重心，进一步对劳动法的倾斜保护对象进行约束，实现“掐头”规范与管理，切实实现“保护该保护的”的立法目标。
五、总结
随着经济的发展和社会需求的增加，企业的现代化管理制度改革在不断的深化，高级管理人员的建设与管理、人力资源管理等深层次问题表现得越来越突出，关于我国现行《劳动合同法》中劳动立法不加区分地将公司高管人员适用劳动法的倾斜保护问题，对整个社会的发展影响较为深重，不利于公司的可持续性发展。为此，必须清楚的认识到企业高管人员劳动法适用问题，我国高级管理人员劳动法的相关制度建设比较滞后，“劳资对立”立法思路与实际的日常公司管理属性相互矛盾，高级管理人员适用劳动法削弱了劳动者的集体谈判与协商能力。通过与其它国家劳动法的建设与管理的对比，如何突破高管人员劳动法的适用性已经棘手，个人认为，必须立足于企业的实际，进行不断的完善与健全，应当联合政府、社会与企业，进行全面的改革与创新，明确高级管理人员的劳动法中的角色定义，对企业员工进行明确的区分与管理，将具有管理者与“被管理者”双重属性的高级管理人员从《劳动合同法》中剔除，纳入到更具有适应性的《民法》与《公司法》中，切实发挥《劳动合同法》“保护弱小”的法律效用，推进企业现代化管理的有序发展。
参考文献：
[1]李家成.公司高级管理人员适用劳动法问题研究[J].法制与社会，2016（20）：218-220.
[2]徐嘉.论公司解聘高管适用劳动法的困境及对策[D].华东政法大学，2016.
【关键词】施工企业财务管理;问题;对策
随着社会主义市场经济的进一步发展完善,施工企业竞争日趋激烈,全行业已进入微利时代,很多企业面临着营利能力和调控能力差、财务管理水平低、经营状况不佳等诸多问题。通过强化施工企业财务管理来堵塞漏洞、降低成本费用,提升经营管理水平,已成为当前施工企业亟待解决的重要课题之一。
一、目前我国施工企业财务管理存在的主要问题
(一)财务管理观念淡薄,对财务管理在企业管理中的核心地位认识不足
许多施工企业比较重视施工任务的承揽、重视施工进度的完成和工程质量的提高,认为抓好生产是关键,忽视了财务管理的重要性,认为财务部门是事后算账的“报账先生”,经济效益是干出来的,不是算出来的。财务管理观念淡薄,没有认识到财务管理具有很强的综合性,贯穿于企业管理的各个方面,企业各项管理的优劣成败,最终都体现为不同的财务成果。
(二)财务管理体制不够健全,财务监督职能较弱
规范的财务行为必须要有相应的财务管理规章制度约束才能形成,建立健全财务管理规章制度是提高财务管理水平最直接、有效的途径。虽然大部分施工企业都有自己的财务管理办法,但内容过于单一,往往侧重于成本费用支出审批程序等会计基础工作,其预算管理、收入管理、资产管理、财务分析等重要职能均不能充分体现。有的施工企业管理层权力过于集中,缺乏有效的监督制约机制,使得财务的监督职能弱化,给企业经济造成了一定损失。
(三)企业融资困难,周转资金严重不足
从债权融资途径来看,由于建设单位拖欠工程款,使得施工企业的债务不断增大,资产负债率普遍偏高,各家银行都不将施工企业作为信贷资金发放的重点;从融资途径来看,吸纳股权投资受国家法规、企业经济效益等因素影响,外部股权融资很难成为施工企业融资的一个主要途径。另外,当前施工企业行业利润率偏低,税后利润留存基本不能满足企业对资金日益增长的需求。施工企业既无法在市场上融资,又难得到银行贷款,融资难成为施工企业的普遍现象。
(四)资金管理薄弱,缺乏统一管理
施工企业的特点是流动频繁,高度分散,造成企业资金分散,影响了资金的筹集、调配和使用效率。一方面,个别单位多头开户,资金闲置,沉淀严重;另一方面,一些单位却为筹集急需的小额资金而为难。有的企业内部单位经营状况好的时候自行其是,总想摆脱公司总部的监督、控制,当经营状况恶化时,又回过头来寻求公司总部资金的支持。企业资金缺乏统一管理,在有新工程的同时却面临着严重的资金短缺问题。
(五)项目成本控制力不强,企业效益难以保证
项目是施工企业效益的源头,项目成本管理的好坏直接影响到企业经济效益的高低。近年来,很多施工企业在规模扩张的同时,管理水平没有提高,还停留在较低水平上。对成本控制措施的制定和实施过于简单化和表面化,普遍存在按照经验成本降低率编制成本计划和制定目标成本的现象,而忽略了该工程的现场环境、施工条件和工期的要求,导致成本核算、设计变更、工程索赔等方面存在极大的隐患,企业效益隐形流失严重。
二、现阶段加强施工企业财务管理应采取的主要措施
(一)发挥财务管理的核心作用,提高企业财务管理水平
财务管理是对企业资金运动全过程进行决策、计划和控制的管理活动。财务管理贯穿于企业管理的全过程,既是企业管理的突破口,也是企业运行的控制点,作为企业管理的核心,其目标与企业的总目标相一致。这就要求企业各级领导层牢固树立财务管理是企业管理的核心这一基本理念,并将这种理念贯穿于企业的各项日常工作中,以点带面,建立完善的财务管理体系,并不断创新,逐步提高企业的财务管理水平。
(二)建立健全财务管理制度,全面提升财务管理水平
作为企业管理重要组成部分的财务管理,一直是我国企业管理中的薄弱环节,施工企业要在夹缝中求生存、求发展,必须要加强财务管理工作,要把财务管理渗透到企业法人治理结构和组织管理的各个层次,覆盖企业的所有部分,建立起事前、事中、事后全方位的财务监控体系,既要不断更新拓展财务管理理念,又要运用信息技术、互联网、电子商务等现代化手段,改造企业落后的业务流程和运作模式,以成本、效率为核心,全面提升企业的财务管理水平,为企业参与市场竞争奠定良好的管理基础。
(三)加强银企合作,扩大企业资金来源
施工企业要加强自身建设,树立良好的信誉,加强与银行的合作。按正常的经济运行机制来看,银行是企业循环发展的血库,企业要降低资金成本,达到最佳的资金结构以及获得更高的收益,就必须合理调整自有资金和借入资金的比率,必须获得银行的资金支持。因此,树立良好的信誉并与银行建立长期的合作关系对于企业来说就显得尤为重要。
(四)加强资金管理,提高资金使用效率
施工企业内部各单位要根据施工计划,本着量入为出的原则,合理地编制年度资金收支计划和月度预算。按照多年来企业运作情况看,施工企业成立资金结算中心,加强对资金的统一管理已成为共识。这样一方面提高了企业内部资金的利用效果,减少了资金闲置;另一方面有效地监控了企业内部各单位的经营运作,尤其是资金运作,确保了其经营行为的规范、安全和高效。同时,要重视清欠工作,建立行之有效的措施,对历史遗留的老账、呆账进行清理,及时清理债权、债务,避免新的呆坏账的发生,保证资金安全和现金流通畅,提高资金使用效率。
(五)强化项目成本管理,提高企业经济效益
论文关键词 公司解散 经营困难 管理困难
一、指导性案件引入
常熟市凯莱实业有限公司（以下简称凯莱公司）成立于2002年1月，林方清与戴小明系该公司股东，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及执行董事，林方清任公司总经理兼公司监事。凯莱公司章程明确规定：股东会的决议须经代表二分之一以上表决权的股东通过，但对公司增加或减少注册资本、合并、解散、变更公司形式、修改公司章程作出决议时，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。2006年起，林方清与戴小明两人之间的矛盾逐渐显现。同年5月9日，林方清提议并通知召开股东会，由于戴小明认为林方清没有召集会议的权利，会议未能召开。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委托律师向凯莱公司和戴小明发函称，因股东权益受到严重侵害，林方清作为享有公司股东会二分之一表决权的股东，已按公司章程规定的程序表决并通过了解散凯莱公司的决议，要求戴小明提供凯莱公司的财务账册等资料，并对凯莱公司进行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函称，林方清作出的股东会决议没有合法依据，戴小明不同意解散公司，并要求林方清交出公司财务资料。同年11月15日、25日，林方清再次向凯莱公司和戴小明发函，要求凯莱公司和戴小明提供公司财务账册等供其查阅、分配公司收入、解散公司。从2006年6月1日至今，凯莱公司未召开过股东会。江苏常熟服装城管理委员会（以下简称服装城管委员会）证明凯莱公司目前经营尚正常，服装城管委会调解委员会于2009年12月15日、16日两次组织双方进行调解，但均未成功。
原告林方清诉称：凯莱公司经营管理发生严重困难，陷入公司僵局且无法通过其他方法解决，其权益遭受重大损害，请求解散凯莱公司。
被告凯莱公司及戴小明辩称：凯莱公司及其下属分公司运营状态良好，不符合公司解散的条件，戴小明与林方清的矛盾有其他解决途径，不应通过司法程序强制解散公司。
江苏省苏州市中级人民法院于2009年12月8日判决驳回林方清的诉讼请求。宣判后，林方清提起上诉。江苏省高级人民法院于2010年10月19日判决撤销一审判决，依法改判解散凯莱公司。
二、案件的争议焦点
我国现行的《公司法》第183规定，公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东可以请求人民法院解散公司。这条对于公司解散的规定过于原则，造成实践中适用的困难，难以取得应用的实效。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（二）》（以下简称《公司法司法解释（二）》）针对该条规定中存在的不足，加以具体规定，《公司法司法解释（二）》采取列举式加概括式的表述方式，列举了三种公司出现经营管理严重困难的情形，即公司持续两年以上无法召开股东会或者股东大会，公司经营管理发生严重困难的；股东表决时无法达到法定或者公司章程规定的比例，持续两年以上不能做出有效的股东会或者股东大会决议，公司经营管理发生严重困难的；公司董事长期冲突，且无法通过股东会或者股东大会解决，公司经营管理发生严重困难的；同时保留了“经营管理发生其他严重困难，公司继续存续会使股东利益受到重大损失的情形”的兜底性条款，为根据实际情况纳入新的司法僵局情形以及尊重法官自由裁量权保留了空间。而且，《公司法司法解释（二）》明确了诉讼当事人地位和司法解散诉讼案件的管辖法院，理清了公司解散与公司清算的关系。
虽然，《公司法司法解释（二）》对《公司法》183条做了进一步的解释，细化了“公司经营管理发生严重困难”的三种情形，但这些规定仍然过于笼统，司法实践具体操作中仍会产生争议，《公司法司法解释（二）》中每一种情况均涉及“公司经营管理发生严重困难”，在该司法解释公布后，对于何为“公司经营管理发生严重困难”，仍未有统一意见，特别是对于公司经营亏损是否是认定“公司经营管理发生严重困难”的必备条件，说法不一。“林方清凯莱实业有限公司、戴小明公司解散纠纷案”中，服装城管委员会证明凯莱公司仍然运转正常，那么，判断“公司经营管理发生严重困难”时，公司经营正常在能否作为其考虑的因素或者阻却事由，换句话说，“经营因素”能否作为“公司经营管理困难”的判断要素之一，现行法律没有明确的规定，这在理论和司法实践中颇具争议，同时也是该案件的最大争议焦点。
三、对“公司经营管理困难”的判断
（一）“公司经营管理严重困难”判断中存在的两种观点
对于《公司法》及《公司法司法解释（二）》中所规定的的“公司经营管理发生严重困难”这一实体要件，在立法和司法实践中都没有一个明确的判定标准。字面解释上，“公司经营管理发生严重困难”包含“经营”和“管理”两个要素，涉及公司的外部经营和内部治理两个层面。在实践中，公司会出现三种情况，一是经营严重亏损而且管理陷入僵局，企业不能正常运转；二是公司能够正常运转，甚至尚处于盈利状态，但是陷入管理的严重困难；三是经营发生严重困难，但是未发生内部治理的问题。针对实践中的三种情况，如何判断“公司经营管理发生严重困难”，理论上存在着很大的分歧，一种观点认为“经营管理发生严重困难”是指公司治理层面上的困难，典型的情况是“公司僵局”，具体外部经营层面的财务困难，公司盈利不应该作为解散公司的一种适用条件或阻却事由，称为“管理困难说”。例如刘俊海教授认为“‘经营管理困难’主要是指公司治理层面的困难，而不应该理解为财务困难。” 另一种观点则认为，“公司经营管理困难”包括经营的困难和管理的困难两种情况，经营层面上的财务困难可以作为司法解散的一种适用情形，或者至少作为判决是否解散公司的一个重要的考虑因素，被称为“并存说”。例如学者周苏友认为，“‘经营管理发生困难’包括经营的困难和管理上的困难，若属于前者则至少应当达到“扭亏无望”的程度。” 所以，对“公司经营管理发生严重困难”的认识上，存在着“管理困难说”和“并存说”两种观点。
（二）指导性案件对“公司经营管理发生严重困难”的判断
凯莱公司中的两名股东存在分歧、互不配合，无法形成有效表决，凯莱公司已持续4年未召开股东会，无法形成有效股东会决议，也就无法通过股东会决议的方式管理公司，股东会机制已经失灵。执行董事戴小明作为互有矛盾的两名股东之一，其管理公司的行为，已无法贯彻股东会的决议。同时，林方清作为公司监事不能正常行使监事职权，无法发挥监督作用。所以说，凯莱公司的内部机制已无法正常运行、无法对公司的经营作出决策，即使尚未处于亏损状况，也不能改变该公司的经营管理已发生严重困难的事实。
该案件的法院判断“公司经营管理发生严重困难”中，从公司组织机构的运行状态进行综合分析，侧重于公司管理方面，例如股东会机制，没有片面理解为公司资金缺乏、严重亏损等经营性困难。法院认为凯莱公司虽处于正常经营状态，但其股东会机制长期失灵，内部管理有严重障碍，已陷入僵局状态，可以认定为公司经营管理发生严重困难。对于符合公司法及相关司法解释规定的其他条件的，人民法院可以依法判决公司解散。
（三）指导性案件确定了“公司经营管理严重困难”的标准
实践中同时存在“管理困难”和“经营困难”的第一种情况不存在争议，可以认定为“公司经营管理发生严重困难”，但是第二种情况仅有“管理困难”以及第三种仅有“经营困难”是判断“经营管理严重困难”的争议焦点。林方清诉凯莱公司、戴小明公司解散纠纷案中，凯莱公司只是管理出现困难，经营上还处于正常运转状态，在这种情形下，法院没有把“经营因素”作为司法解散的考虑因素。法院确定“公司经营管理发生严重困难”时，主要判断公司管理方面是否存有严重问题，而没有把公司的资金缺乏、亏损严重等经营性困难视为“公司经营管理发生严重困难”的判断要素。至此，第二种情形仅有“管理困难“可以认定为“公司经营管理发生严重困难”。
该指导性案件排除了“经营因素”作为判断“公司经营管理发生严重困难”的考虑因素，如果公司仅仅发生经营问题，则在实践中不能确定为“公司经营管理发生严重困难”，这体现了公司自治的价值，公司作为一个特殊的市场主体，财务经营困难大多属于正常的市场风险，股东的投资就表明股东愿意承受这种可能的市场风险以及利益损失，而且这种经营困难导致的财务危机可以通过改变经营策略、债务重组、获取新的融资或者宣告破产等方式加以解决，而且这些方式能够更好的保护债权人，不会把风险不合理的转嫁给社会。所以，第三种情形也不能认定为“公司经营管理发生严重困难”。
指导性案件确定这样的标准符合立法目的，“经营管理”的用词只是一种习惯用法，并不具有特殊的含义，“并存说”认为具备经营困难和管理困难才能认定为“公司经营管理严重困难”不具有合理性。如果只有等到经营困难时法院才给予救济，会丧失保护公司价值的机会，导致公司财产的流失。公司的股东发生冲突，从而引起股东会僵局或者董事会僵局，却因为公司尚能运转或者仍然盈利，就否认股东求情解散公司的请求权，将不利于保护股东的利益，不符合立法目的。
四、“公司经营管理严重困难”判断中的其他问题
《公司法》第183条体现了公司法对利益受损的股东的关怀，具有重要的现实意义。判断“公司经营管理发生严重困难”时是否考虑公司经营财务状态，实践中具有不确定性，造成实践中司法自由裁量权过大，司法解散判断标准不明。这种情形下，最高任命法院指导性案例，有利于统一判断标准，对司法实践具有重要的指导意义，防止在诸多因素影响下的个人臆断造成的同案不同判的情形，避免案件处理的不公。但是，司法实践中，对于运用“公司经营管理严重困难”时，仍然存在着诸多需要解决的问题。
一是根据“公司经营管理发生严重困难”的规定，公司经营管理过程中发生的一般困难，并不能成为公司司法解散的事由，必须是“严重困难”的程度，才能诉诸司法解散公司。但是，何谓“严重”，应由法官根据个案情况作出裁量，没有具体的标准，更没有具体到什么情况视为公司现实存在的困难已经达到难以解决的程度。
随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。
一、协同型公共管理背景及理论基础综述
随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：
(一)资源依托论
这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。
(二)交易成本理论
在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。
(三)跨部门协同治理理论
政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。
二、当前公共管理面临的困境剖析
(一)显现出与治理体系现代化要求的不一致性
公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：
第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。
(二)公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题
公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。
(三)组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能
公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力;如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境
我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。
三、协同型公共管理的转型与组织创新启示
(一)转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式
长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。
(二)创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式
传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。
这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。
(三)创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标
协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。
协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。
(四)创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制
在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程;二是整合组织的功能内部治理过程;三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。
从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。
(五)协同型公共管理的参与主体多元化
在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。
四、结语
协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。
