时间：2023-08-21 17:10:36
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关键词：资产管理 基本概念 框架构建 管理方法
一、公路基础设施资产管理的基本概念
上个世纪70年代由澳大利亚公司提出了道路管理系统的雏形，其系统被定义为资产管理系统，在基础设施的管理历史上第一次雏形了资产的概念，并使之与管理联系在一起。从设施管理到资产管理可以说是一个跨越性改变，这经历了一个较长的时间。主要的动力是公路设施的大量建设，以及公众对公路基础设施的要求也不断提高，为了满足公众对服务的需求，并很好地实现交通部门的管理职能，资产管理的概念就此产生。其管理的目标集中在战略上而不是细化资产管理的模式，主要的目标是从宏观上将资产技术状况和使用情况纳入到管理中，从经济学的角度看是一种对经济效益追求的优化，同时改理念提出从系统的角度对资产进行寿命周期的成本与效益分析，以此为基础对资产实现综合性管理。同时资产的管理不仅仅是帮助决策，更是为系统用户和政府、管理者提供了一个交流的平台。让所有与公路基础设施管理相关的各方都可以直接参与管理。公路交通基础设施的资产管理通过综合利用交通工程，企业管理、计算机技术等，对其完成系统化科学化的管理与控制，利用改建、维护、更替等管理方式，达到为决策提供短期与长期管理规划的目标。
二、公路基础设施资产管理的总体框架
通常公路基础设施的资产管理框架如下图1，基本构成为网络级别和项目级别，两个层次之间相互独立也紧密关联，其中间环节集中在持续的维护与评估上，并利用数据库作为分析基础，以此为决策提供数据支持，同时两个层次都应将不易控制的外部因素考虑在内，如网络构建中的融资、预算、政策管理，项目建设中的标准规范与环境保护等等。
三、公路基础设施资产管理的方法分析
公路基础设施的资产管理，应将重点放在系统构建与方法选择上，建立适应项目的管理系统并采用针对性的寿命周期分析方法来提高管理效果才能保证管理目标的实现。
四、公路基础设施资产管理系统构建
作为公路基础设施资产管理的系统应将规划、设计、施工、维护、更新等作为管理系统的核心思路，并按照中体框架构建管理系统。其功能应将客户作为核心服务对象，明确任务并制定长期目标，利用友好界面提高其适应性。但是应当注意的是在建立管理系统的时候应对管理的机构、对象进行分析，选择使用自身的IMS才能起到应有的效果。IMS的目标存在差异，所以应分析管理的对象是那一个级别的公路，并结合当地政府、企业、设施情况等在大原则下建立相适应的IMS。同时在系统建设时注意其规划、设计、施工、维护等对项目寿命与周期成本的影响，如在项目规划阶段与总体成本相比占比较小，同样在施工阶段成本也仅仅是运营和维护费用的一小部分。但是在项目建设的初级阶段所作出的决策对今后的费用支出走向影响较大，所以规划阶段就应将合理化的费用支出作为资本控制的目标。
五、寿命周期成本控制
利用寿命周期作为成本管理的基础，就是分析整个项目使用寿命周期中的各个阶段的成本支出，以此来对经济性进行评价，包括了初期成本，运营费用（维护、修复、改建、复原、增铺）的成本分压和用户成本的折现值是多少，其目的是选择一个最为经济的方式，即周期寿命成本最低。以这个思路为核心，其方法采用的步骤如下：1）先设计选择多个合理的维护与保养方案，对每个方案的具体实施过程进行分析并对必须采用的修复与维护工程进行时间表分析；2）评估各种工程所需的成本，即将业主的直接成本和用户付的成本考虑在内，而用户成本则是因为工作面施工而导致的交通延误带来的损失。3）按照项目的现金流对各个不同的方案的寿命周期成本进行分析与计算，可以利用净现值法，这样可以直接看到差异。
在项目规划时采用寿命周期成本法进行分析，且配合一个合理寿命周期管理规划，使得各种维护活动有据可循。其管理计划包括：正确的使用施工指导；正常试用期的常规养护制度；突况的管理方案；设备和结构等维护规划；需求改变而进行的改建、修复、维护等工程的基本方式与工艺措施，包括因为不作为而产生的不良后果进行评估；运营的周期和寿命周期养护的费用应有合理的财务规划。
寿命周期分析中应突出的就是基础设施的服务寿命周期，即从施工完成到整个设施的某个部位出现损坏、性能下降、功能丧失等而导致其服务功能失效的时候，或者维护的费用已经超过出了从新修建的费用为止。服务寿命往往取决于工程设计、施工工艺、使用环境、维护措施、运营行为等，不同的基础设施所体现出的寿命周期是不同的，如高刚性和柔性的路面其寿命为15-30年，而粒料路服务时间在3-8年，且服务寿命与设计寿命要和经济寿命不同。在规划新项目、大修或者重建时，通常可以对关键部位进行寿命评估以此保证其寿命周期的准确选择。
参考文献：
自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。
1.何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。
2.有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说“：说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
3.陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理（publicmanagement）与公共行政（publicadministra-tion）,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“：所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“”从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷：其一，就译名而论，publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，publicadmin-istration既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说publicadministration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？
4.上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
关键词 公共管理硕士 系统科学 复杂系统
中图分类号：G642 文献标识码：A
公共管理硕士（Master of Public Administration，缩写为MPA）是为适应社会公共管理现代化、科学化和专业化的要求而设立的，其培养目标是为政府部门及公共机构培养德才兼备、适应社会主义现代化建设需要的高层次、应用型、复合型的管理人才。课程设置在MPA教育中起着十分关键的作用，合理的课程设置有利于学员知识结构的构建以及指导学员的工作实践。我国MPA课程设置尚处于初步完善阶段，课程结构一般分为核心课、选修课、社会实践与研讨。本文讨论了面向MPA开设系统科学选修课程的必要性及意义，并介绍了国防科技大学在开设相关课程方面的探索与实践。
1 面向MPA学员开设系统科学课程的必要性与意义
MPA专业学位教育的学科基础是作为公共部门管理及政府管理研究领域的公共管理学。公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，是研究公共管理机构的组织机构设置、管理过程、管理手段、管理效能及其规律性的科学。随着信息化、全球化和科学技术发展，公共管理问题日益复杂，其理论和实践都已经发生了深刻的变化。①
公共管理研究对象复杂是公认的，而且其研究重点、范围还在不断发展变化，有学者形象地将其比喻为“变形虫”。②单一学科、简单还原论的方法是难以满足公共管理科学这种“变形虫”式发展的需要。事实上，围绕社会公共事务的解决，研究者已经自觉或不自觉地整合来自各学科的知识和方法，包括政治学、经济学、社会学、管理学、数学、统计学、运筹学、未来学和系统分析等。多学科交叉与方法融合始终伴随着公共管理的发展，非还原论研究策略也为公共管理研究提供了新的思路。但是，由于公共管理研究是以问题为导向的，目前对方法的关注主要来自统计学、数学、管理学等其他领域的研究者。当以复杂系统为研究对象、方法论研究为特点的系统科学发展并日益受到其它研究领域关注的时候，公共管理学相关的研究还不多见，也不十分系统，这样的情况在国内尤为突出。③④
系统科学是一门研究事物整体的学科，是一门从事物整体性的角度观察世界、研究事物、认识问题的学问，是人类对于系统规律认识的总结。⑤系统科学作为横断学科，比一般的交叉学科如生物物理等涵盖的范围更宽。系统科学把事物看做系统（物理系统、化学系统、生物系统、经济系统、社会系统），在自然科学与社会科学各领域的大量实际经验的基础之上，总结出人类认识、描述、设计、管理、控制系统的一般性的理念、方法与具体步骤，是各门学科的方法论和基础。系统科学以系统论为哲学基础，一般系统学作为基础理论，运筹学、控制学、信息学等为基本方法，以系统工程为工程技术，为人类从整体的观点认识世界和改造世界提供了一整套的思想理论和技术方法。
面对当今世界，科学技术迅猛发展，经济全球化，各国的高等学校都在进行教育改革，探索如何培养适应时代要求的人才。加强通才教育，提高学生的思维素养，重视文理相通，扩展学生的视野，已成为高等教育界的共识。MPA学员作为政府部门以及非政府公共机构的高级管理人才，除了学习公共政策分析、公共管理学等专业选修课程，还非常有必要学习系统科学这类通识性选修课程，其意义主要表现在以下三个层面：（1）系统科学的思维。通过系统科学课程的学习可以培养MPA学员从整体出发、从全局出发考虑问题的系统思维以及解决复杂问题的能力。（2）系统科学的方法。通过系统科学课程的学习使得MPA学员掌握构建、管理、运行公共组织以及合理高效处理公共事物的方法。（3）系统科学的工具。通过系统科学课程的学习使得MPA学员掌握相关系统建模、分析、仿真的工具。
2 面向MPA学员开设系统科学课程的教学实践
国防科技大学是在钱学森倡导下在国内最早开设系统工程专业的高校之一，遵照钱老的专业建设思想和规划，经过20多年建设和发展，取得了丰硕的教学科研成果。⑥依托相关学科优势，作为全国首批试办MPA的院校之一，国防科技大学自2001年招生以来，开始面向MPA学员开设系统科学课程，不断探索、积极改革，取得了良好的教学效果。
2.1 教学目标
通过本课程的学习，使学员熟悉系统科学的基本概念和发展历程，重点掌握动态系统理论、自组织理论、复杂适应系统理论、复杂网络理论以及系统工程方法论，使学员具备初步运用系统思想、理论、方法分析和解决公共管理中的复杂系统问题的能力。
2.2 教学内容
按照钱学森提出的系统科学体系结构，系统科学可分为“三个层次一座桥梁”，其中系统学为基础科学层次，信息学、运筹学、控制学等为技术科学层次，系统工程为工程技术层次，系统科学哲学为连接系统科学与哲学的桥梁。具体教学内容包括如下。
第一讲：系统科学的基本概念。
重点介绍系统的定义及其相关概念，包括系统的分类、结构、行为、功能、状态、演化；系统科学的概念及内涵；系统科学的体系结构。
第二讲：系统科学的发展历程。
主要介绍古代系统思想的萌芽；近代科学中的系统思想；现代系统科学的兴起与发展；系统科学在中国的发展。
第三讲：系统学基础理论。
主要包括确定动态系统理论，包括轨道、暂态和定态解、轨道稳定性与结构稳定性；随机动态系统理论，包括随机过程与随机涨落、主方程与福克普朗克方程；自组织与他组织、序的概念与内涵；静态有序、动态有序；耗散结构与协同学；自组织理论的应用等。
第四讲：复杂适应系统理论。
主要介绍复杂适应系统理论的基本概念，包括Agent及其相关概念，包括聚集、非线性、流、多样性、标识、内部模型、构筑快；复杂适应系统的基本观点，即适应性造就复杂性；复杂适应系统的主要特点。复杂适应系统整体建模方法，包括刺激响应模型，包括规则的表示、适应度的修改与确认、新规则的产生；回声模型，包括资源、位置；复杂适应系统软件平台等。复杂适应系统理论在经济领域的应用；复杂适应系统理论在军事领域的应用；人工生命等。
第五讲：复杂网络理论。
该部分内容主要有复杂网络的结构属性，包括度分布、小世界性、积聚性、度关联性；复杂网络的结构模型，包括规则网络模型、随机网络模型、小世界网络模型、无标度网络模型。复杂网络同步动力学、复杂网络传播动力学、复杂网络交通动力学、复杂网络抗毁性等。
第六讲：控制论、信息论、运筹学。
控制、控制论、控制系统；控制的任务，包括定值控制、程序控制、随动控制、最优控制；控制的方式，包括简单控制、补偿控制、反馈控制。信息的概念、信息的度量、信息的传递；信息论的概念、信息论的历史、信息论与其他学科的关系。运筹学的概念、运筹学的发展、运筹学的分支。
第七讲：系统工程概述。
系统工程的基本概念及发展历史，系统工程的基本方法等。
第八讲：系统工程案例。
系统工程发展史上的典型案例，以及当前国内外的热点大工程项目等。
2.3 教学方法
理论、技术、方法与实践的有机结合，是MPA教育质量与效果的重要保证，其中理论、技术与方法是核心，实践是理解消化理论、技术、方法的重要途径。系统科学是一门理论性、技术性都很强的课程，甚至被学员戏称为“MPA的哲学课”和“MPA的数学课”，很容易陷入“听不懂、没有用”的尴尬境地。
考虑到MPA学员哲学、数学基础普遍较差的实际情况，我们在教学过程中采取了案例驱动的教学方式，除了第一讲、第二讲以理论讲述为主外，本课程教学内容均以实际案例作为入手点，通过案例引出理论、技术、方法，通过理论、技术、方法归纳总结实际问题，引导学生举一反三。例如，第三讲动态系统理论我们从计划生育政策讲起，第三讲自组织理论我们从市场经济和计划经济的区别讲起，第四讲复杂适应系统理论我们就从股市震荡、大规模讲起，第七讲系统工程我们就从三峡工程讲起。
此外，我们还引导学员结合现实世界中的热点问题利用系统科学的相关知识进行思考和讨论。例如，我们在课程中讨论了“从系统科学角度看中医”、“从系统科学角度看风水”、“从系统科学角度看科学发展观”、“从系统科学角度看全球金融危机”等等。同时，我们还鼓励学员结合自己工作中的实际问题去理解和认识系统科学，并把它作为开卷考试的论述题。
3 结束语
MPA教育作为一种全新的学位教育，为培养我国公共管理领域的高层次、复合型人才开辟了一条新路。但同时也应看到，MPA教育在我国尚处于方兴未艾的发展时期，特别是课程体系建设方面尤其薄弱。为此，必须不断进行教育创新，以促进MPA教育的持续健康发展。本文探讨了面向MPA学员开设系统科学课程的必要性及意义，从教学目标、教学内容、教学方法等方面介绍了国防科技大学开设相关课程的教学实践。希望与广大从事MPA教育的工作者们一同探讨。
注释
① 查尔斯・蓝伯.公共政策研究的新进展[J].公共管理学报，2006（2）：60-69.
② 刘霞.公共管理学科前沿与发展趋势[J].公共管理学报，2004（2）：38-43.
③ 杜海峰，李树茁，朱正威，白萌.公共管理与复杂性科学[J].浙江社会科学，2009（3）：13-20.
④ 朱正威，杜海峰，李树茁，白萌.公共管理中复杂性科学研究的进展与展望――以农民工流动研究为例[J].中国行政管理，2009（4）：114-119.
［关键词］公共领导；服务型政府；服务能力建设
［中图分类号］D693［文献标识码］A
［文章编号］1672－2426（2007）09－0016－02
一、公共领导与公共管理的相关性
公共领导概念是依托于公共管理领域的相关研究而提出的，这一概念的提出不仅丰富了领导科学理论，而且也加深了公共管理研究的场域。由此可见，公共领导必然与公共管理有着密切相关的联系。中山大学王乐夫教授在《论公共领导》一文中指出，公共领导就是特指具有“公共性”的领导，具体而言，是指公共部门在管理过程中，为了实现公共利益?熏体现公共精神而进行的高层次的管理活动。这一概念是基于领导与管理的基本区别提出的。王乐夫教授认为，在广义或外延上，领导与管理具有最宽泛的相同外延；在狭义或功能上，领导是高层次的管理?熏管理是低层次的领导。由此我们来看公共领导与公共管理的关系：
1．在定义范畴上的统一性。公共管理从广义内涵上分为：宏观层面、中观层面和微观层面。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。而公共领导在大的范畴上属于公共管理，但它是高层次的公共管理，公共领导是一种具有公共精神的、政治或政策性的、战略性的领导管理活动。这表明公共领导既区别于一般管理的领导，又区别于公共管理的执行层面或具体的方法技术层面等。公共领导是公共管理的核心与灵魂，它起到统领全局、把握方向的作用。无论是在理论上还是在实践中，公共领导代表着组织并使组织获得发展以至于达到管理终极目标实现的目的。
2．实现目标上的互动性。就广义层面上看，公共领导统属于公共管理，同时，公共领导也是整个公共管理体系的一个有机组成部分。公共领导必须把自己领导活动的基础建立在狭义的公共管理之上，即以中、下层的管理和执行的效果来体现公共领导的真正价值。否则，公共领导就失去其存在的意义。公共领导的基本任务就是把握时展的方向，引导组织、公众去最大限度地实现公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下层面有效配合起来，引导他们去实施、执行政策，才能实现公共领导的目标，一定意义上，公共管理是公共领导实现其目标的途径。这里的公共管理即为狭义的概念，它包括中间管理层和技术执行层。公共领导与公共管理具有异体共生但又紧密相关的联系。
3．依托主体上的类同性。无论是公共管理还是公共领导，其依托的主体均是公共组织及其组成人员。公共组织既包括政府组织，也包括第三部门组织。而且目前在治理理念的指导下，公共领域正在积极倡导并探索第三部门在公共服务中发挥的重要作用。但起主导作用的也就是核心的主体仍然是政府组织。在此，有所不同的是公共领导主体指的是公共组织中具有领导性质的组织、部门或个人，他们往往在战略性事务或大的发展方向上起着把握和引导的作用。广义上的公共管理的主体指的是所有的公共组织，而狭义上仅指政府组织及其公务人员。另外，两者的运行基础也具有一定的重合性，都是以公共权力为运行基础的，当然不排除公共领导主体通过自身的领导魅力而获得的非权力影响力。
可见，公共领导概念的提出是领导科学的基本概念和原理在公共管理领域的创新运用，而且这种创新也为如何有效地、明确地分析公共管理的体系层次以及如何有效地实现公共管理的基本任务奠定了基础。鉴于公共领导在公共领域的重要作用，在大力倡导建设服务型政府、服务型社会的今天，我们必须通过加强和提高公共领导的公共服务能力来实现公共利益的最大化。
二、公共管理的新任务：构建服务型政府
服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下?熏在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
1．服务型政府的理念是“以民为本”、“为民服务”。服务型政府的主要职责是为公民提供公共服务，公务人员是公共服务产品的生产者，他们所拥有的基本权力是为人民服务的权利。这种“以民为本”、“为民服务”的理念是服务型政府的基石。
2．服务型政府的过程是与公民“协商互动”、“共同合作”。服务型政府提供的公共服务，是公民与公务人员的一种互动过程。公民需要什么样的公共服务，可以通过法定的民主程序，与服务提供者协商?熏达成一致。政府不是高高在上，提供公民无法选择和拒绝的公共服务。另外与公民或其他组织进行合作也是服务型政府的重要过程，政府可以转移部门职能给其他组织或部门，以高质、高效地实现公共服务。
3．服务型政府提供的是满足公民需要的“公共产品”。服务型政府以为公民服务为宗旨，引发出为公民提供什么服务的问题，也就是政府的角色定位、政府的职能。服务型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“导航式政府”。
4．服务型政府必须为其服务行为承担责任。服务型政府是“责任政府”，通过责任约束，制约行政权的运行，保障公民权的行使，确保依法行政的推行。建立服务责任约束机制的目的是提高公共服务质量，保证公民满意。
5．服务型政府必须以社会发展、公平正义为优先选择。政府的终极目标是实现经济与社会的协调发展，实现效率兼顾公平的可持续发展。服务型政府的施政目标是由民众意愿和合法期待决定的，所以，服务型政府除了努力为民众解决困难，提供方便，提高人民生活水平外，还必须以社会的发展为优先选择。服务型政府以民众为服务对象，做到在提供服务时公开透明，不偏私，才能使全体公民公平地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。它体现了公民和社会的偏好以及正当的社会关系。
三、加强公共领导的服务能力建设
1．公共领导的服务能力建设的必要性。从公共领导和公共管理的相关性可以看出，两者紧密相联、不可或缺。公共管理与公共领导目标的完成是一个相互影响、相互促进、共同实现的过程。公共领导寄于大范畴上的公共管理之下，其活动也必然在大的公共管理环境之下进行，其目标也必须和公共管理的大目标达到有机结合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在当前建设服务型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共领导找到了新的发展方向。服务型社会治理理念及其模式要求公共领导必须要提高其服务能力，以公民大众为服务对象，以实现公共利益最大化为公共领导活动的根本出发点。
2．在服务型政府建构中全面加强公共领导的服务能力建设。服务是当今社会治理的基本理念，服务型政府建构为服务型社会的实现提供了一个主导模式。同时，这也和现代领导的发展趋势不谋而合。适应公共管理环境、顺应领导发展趋势、加强服务能力建设是公共领导发展的取向。
首先，以民众为导向，树立“服务至上”、“价值为本”的领导理念。领导理念，是对领导活动的价值评判，是领导活动的价值取向，它决定了领导为什么、是什么以及如何做等基本问题。在构建服务型政府这个大的领导环境中，公共领导服务能力的提高首先是领导服务理念的确立。
传统的领导，要求被领导者对领导者的服从，领导者个人成为组织的化身，以致形成种种、家长作风、特权现象。民众导向是一种服务型领导方式，运用民众这个概念也就形象化的说明了领导的服务职能，它要求领导者必须增强对被领导者乃至社会的服务意识。民众导向的政府管理，要求公共领导要将关注的焦点对准民众的需要，领导创新要紧紧围绕着民众来展开，一切都以民众为导向，并以民众的满意度作为公共组织的最大使命。另外从目标来看，领导应该是追求价值的，是为社会的全面发展归根结底是人的全面发展而开展的活动。所以公共领导应该由过去的过分关注效率和过程而转向关注价值，以新的科学发展观为指导，通过领导创新，实现经济、政治、文化、社会和人的全面和谐发展。
其次，顺应现代领导发展趋势，实现领导角色转型。公共领导角色是与现代领导发展趋势一脉相承的，也应随着领导环境的不断变化而变化。传统的领导者角色多被形象的比喻为“领头羊”、“运动员”、“船长”等，他们往往事无巨细，事必躬亲，一个组织的发展往往靠领导者的个人业绩或精神来带动他人前进，而忽视了对下属的培养和锻炼。在新的环境下，社会对领导者有了新的角色期待。美国管理学家彼得・圣吉在《第五项修炼》一书中指出，领导者是仆人、设计师和教师。领导者应该是组织系统的设计师；是实现共同愿景的仆人；是帮助下属学习进步的辅导员。作为公共领导者更多的角色承担应该是仆人，更多的工作应该是服务。公共领导者应该是以全心全意为人民服务为价值追求的，而很多领导者追求的是升官发财，他们努力不去冒犯任何人，或者试图让每个下属都喜欢，这样的价值追求将自己引向了平庸。这不仅毁坏了自己的形象，也势必贻误了工作时机，影响了组织发展。高明的公共领导者践行领导就是服务的宗旨，只有全心全意为群众服务的干部，才能受到群众的爱戴和拥护。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
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[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
一、公共管理的基本概念
关于公共管理的概念界定，有很多种说法，学者们按照自身研究的侧重对公共管理进行概括，至今无统一提法。从社会实践的角度出发，笔者对公共管理理念的概括为：政府通过整体规划，以促进社会发展为目的，采取多种方式对社会群众的生活和社会本身发展进行的调节和控制活动。
近几年，公共管理的发展迅速，主要因为相对于公共行政来说，公共管理更为贴近群众生活，更容易被大众接受。当然，从广义上讲，公共管理包括公共行政，更包括非政府公共部门在内的多元社会力量，这些力量共同解决社会公共问题，满足社会发展需求。
公共管理理念在社会实践中的应用主要体现在公共管理社会化，即政府简政放权的过程，主要表现在两个方面：一是促使政府更多地从宏观方面进行管理，将多数具体执行的过程分配给社会;二是引入了市场竞争的机制，促进公共服务多元并存，优胜劣汰，使被服务者有更多的选择权和资源。
二、公共管理理念在社会实践中的重要意义
一是有利于优化政府职能、精简职能，促进政府结构优化，减轻财政负担。传统的公共行政管理以政府占主导，引入公共管理理念以后，政府的执行操作越来越少，更多的是政府指导、计划与监督，市场操作，政府与市场之间形成了相互补充与合作的关系。政府简政放权，市场根据经济规律进行优胜劣汰，最终达到最优运行效果。政府通过改变做事的方式，更能优化自身结构，改变政府臃肿的体制机制，抑制低效的政府管理，控制政府规模，节约成本，减轻财政负担。同时，引入公共管理之后，政府与社会各种力量合作，一些国家建设项目可以引入社会资金，让民间财力发挥作用，既减轻政府财政负担又能够促使社会资源与政府共同承担社会责任，实现财政资源的合理配置，优势互补，促进社会良性发展。
二是更有利于社会主义民主建设。在社会主义制度下，人民是国家的主人，国家的一切权利属于人民。公共管理理念在社会实践中的重要意义之一就是要充分反映人民群众的意愿，调动和组织更多的群众参与到社会公共事业的管理中来，参与经济、文化的发展改革，确保人民安居乐业，全面维护社会稳定，促进社会主义民主社会的建设。
三是优化社会结构，增强全社会的活力。公共管理在社会实践中的应用就是要促进公共权力回归社会，促使部分管理社会的职能转移给非政府组织和市场运作，政府只负责整体规划，其角色也从管理者向服务者转变。我国政府提出的使社会充满活力，就是要使一切促进社会进步的意愿得到支持，创新活动得到鼓励，创业激情得到发挥，创造的成果能够发挥作用，就是要充分调动一切积极的因素，使公共管理的效用得到最广泛的发挥，从政策上促进、从制度上保证整个社会的创造活力。在我国，随着公共管理在社会实践中应用的不断深化，大量的社团组织从政府中独立出来，在市场中寻找新的发展活力，建立出一种更适合市场运作，更符合群众需求的管理模式，进而推动“小政府、大服务”的改革目标。
四是有利于维护社会稳定。公共管理理念在社会实践中的运用为化解社会矛盾提供了一种有效的方法。随着市场化进程的不断深入，我国社会的不同群体出现了不同的利益诉求，公共管理的运作模式能够切实反映不同利益主体的具体利益需求，从而形成有效的协商机制，其主体包括各类社会团体、群众组织、协会、中介组织等，这些主体通过明确的利益表达和博弈来沟通社会矛盾，形成社会管理的有效渠道，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，促进社会均衡发展。
三、公共管理理念在社会实践中的运用与经验
公共管理理念的运用首先体现在政府机构改革中。在改革开放初期，我国的政府机构有过一次过度膨胀的过程，这些增加的部门多数与经济发展有关，臃肿的机构体制促进了我国政府在1982年左右进行机构精简，虽然国务院的部门由100个减少到61个，但数量的增减没有真正使权力精简。几年的运行之后，中央提出要转变政府职能，促进体制机制创新，这在公共管理方面做出了有益的尝试。1998年，我国提出要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这3个方面来，公共管理理念在不断渗入。这期间最重要的转变就是撤销了所有的工业经济管理部委，按照简政放权的理念，规定所有的工业经济部门不再直接管理企业，市场化运作具备了现实意义，而且，此次改革有200多项职能被下放给地方政府、企业或社会中介组织;人员也有一半左右进行了精简，推进了公共管理理念对社会管理体制进行改革的进程。
公共管理理念的运用还体现在社区管理中。近几年，社区管理在社会管理中占据了越来越重要的地位，各类职能、权限更多的下放给社区，整体来看，社区建设中基础设施建设、管理机构建设等都初具规模，但一些软实力的方面，如社区文化、精神文明建设等却差强人意，许多方面的建设还不能符合真正意义上的公共管理理念。成熟的社区管理模式要有明确的社区定位，能够独立承担一些责任，不依赖政府组织活动，经营管理具有独立性，同时，社区要有明确的规章制度和居民自治制度。
公共管理理念的运用更体现在社会组织中。随着政府机构体制改革的深入，各类非盈利组织、行业协会正如火如荼的发展中，公共管理的理念正不断渗入这些组织中。非政府、非营利，正是这些组织的创建初衷，参与公共管理、提供公共服务，促进政府职能向社会转变。当然，在转型初期，这种非政府、非营利组织的独立性和管理的力度还没有体现出来，更多的组织还依赖政府进行运作，无论是组织结构还是制度建设都还不成熟，缺乏社会公众基础。
综上，公共管理理念在社会实践中的运用还处于发展初期，尚需要经验的积累和不断引入市场的竞争，优化资源配置、提高服务水平、改革体制机制，逐步形成“小政府、大社会”的格局，使公共管理的理念得到充分发挥，促进社会结构更合理、社会发展更有活力，全面建成社会主义和谐社会。
作者简介：
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
【关键词】城市管理；新公共管理；现实意义
伴随着如今新公共管理的不断推广，它在我国也得到了认可以及落实，而且大大提升了中国城市管理整体水平。尽管新公共管理的相关理论用为较为普遍的指导性，不过它不能彻底解决我国的城市管理全部问题。
一、基本概念
所谓“新公共管理”，它指的是比起传统公共管理模式而言的一种管理模式，传统公共管理模式建立于韦伯官僚制以及威尔逊政治形成两分法的基础之上，强调行政系统的内部结构特点，相对来说比较封闭。和传统模式下的公共管理相比，本文当中所提及的新公共管理在一定程度上打破了这种比较封闭的传统系统，通过更加包容且更加开放的管理系统对公共事务展开实践以及管理。
二、在新公共管理得以实践应用过程中存在的漏洞
如今新公共管理的相关理论于我国的城市管理模式当中得到了比较普遍的实践以及实际应用，如今我国城市管理也在向着更深层次的有序、民主、有效发展着。不过在这一过程当中，因为受到传统思想的影响，令它的实践应用有较多的漏洞存在，不利于我国的城市管理。
（一）在理念以及执行之间的矛盾
在新公共管理的相关理论当中提出了很多新型的概念，例如企业型政府、政府、市场化政府以及国家市场化等都来自于此，不过这些理论都是仅仅存在于理想化的城市管理形式。在进行真正的执行操作过程当中，因为可能会对一些集团利益产生影响，很可能会受到某些潜在势力所排斥或者是抵制，进而导致管理理念严重缺少可行性，其执行环境也不是非常成熟。
（二）私营企业的成功模式无法得到落实
在新理念当中提出，城市管理可以适当地借鉴各个私营企业成功经营的模式，并借此发展自身的管理模式。不过在实际进行执行的过程当中，很难切实的采纳私营企业经营模式的经验，对其进行改革的力度甚至还没有满足私营企业十分之一的力度。进行城市管理的各个公共部门对于自身的责任认知以及职能观念都没有发生变化，自然就无法将社会公众当做重要的服务对象来展开工作，导致为人民服务的理念仅仅停留在一个理论层面上，没有付诸实际。在新型管理理论下，鼓励城市管理者结合私营企业的成功经营经验对其管理理论进行完善，这对于城市管理实现更加深层次的进步和发展有非常积极的影响作用。
（三）实际应用的过程中缺少针对性
结合新城市公共管理理论所指定的城市管理计划方案当中，各项规划内容都拥有非常高度的普遍性，而且能够和我国的各个地区城市进行管理的模式相互符合。不过这种规划相对来说没有特殊性以及针对性，因此无法在实际应用当中结合各个不同的城市特殊情况展开详细的分析以及总结，令它在进行实践应用的过程当中出现了较多的问题，无法实现预期所制定的各个目标，城市管理的发展进程也比较缓慢。在日后的发展进程当中，需要提升城市管理模式的针对性，结合实际情况来对管理模式进行适当的完善，以此来适应更多的城市现状。
（四）应变能力薄弱
城市管理相关理论在实际实践应用的过程当中，我国各级部门都可以执行原有方案，并由此获得一定成绩。不过在出现了特殊情况的时候，大部分部门都不能及时有效地应对，不能在短时间内获得处理问题的方式以及具体措施。在新公共管理的相关理论为城市管理者提供更多机遇的同时，自然也带来了很多的挑战，城市的各个管理部门需要在日常工作当中实现更加灵活且自主的应变能力，才能能够在城市管理的过程当中实现更加理想的工作效果。
（五）不同的地区评价指标协调性差
各个地区就当前情况来看，尚且没有针对城市管理的相关评价指标进行协调统一，仅仅依靠目前单一、或者是不完善的评价指标无法实现科学的评价。我国在进行城市管理实践以及实际应用的过程当中，需要重视政府职能的转变，并且强调公众值上的理念。
在新公共管理的相关理论当中，认为城市管理需要凭借有效的服务、持续性的发展和进步、公众支持概率、社会责任等作为主要的评价指标，并实现各个地区的指标统一。
结 语
在城市管理进行实践以及应用的过程当中，政府以及社会间的处理模式当中也建立起了新关系，并且培养出大批社会理想，给整个社会的和谐发展打下了良好的基础，给政府转型带来新的动力，而且也由此取得了较为理想的成绩，不过从整体上来看，城市管理还有漫长的路要走，需要共同的努力，并且在实践应用当中探索出新的道路。
参考文献：
[1]廖飒.新公共管理在我国城市管理的实践与应用[J].管理观察，2013（29）.
