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[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
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[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28
【关键词】新公共管理顾客导向
“新公共管理”是从传统公共行政管理的基础上演变而来的，其作为一种公共事务管理的新理念和新模式正在全世界范围内大行其道，反过来对传统公共行政管理的理念和行为方式形成极大的冲击和震撼。
“新公共管理”运动首先在英美发起，随后又在澳大利亚、新西兰、日本等国掀起，而后波及到其他发展中国家，它是基于西方自上世纪80年代以来风云变幻的社会现实，更多地采用了企业管理的理念、方法和技术引进市场竞争机制。从学科发展的意义上讲，其吸纳了多学科的最近研究成果，有着多学科的理论背景，在公共行政学基础上，集纳了经济学、管理学，特别是企业管理以及政治学、社会学、政策分析、公共关系学等学科的观点。其目的是提高公共事务管理水平和公共服务质量。它主张要冲破政府对公共事务管理的独占，实现管理主体多元化；要求重新定位政府与公民的关系，形成“顾客导向”的主、客体关系；要抛弃政府揽权的做法，采取市场化的运作机制；要改变命令式、管理式的做法，进一步确立沟通、协商式的管理方式；在工作业绩的考核上，纠正过去仅仅强调行为过程的倾向，更加注重产出的效果和综合效益。
“新公共管理”所倡导的是在现代市场经济体制下，随着社会事务的日益复杂、公众需求多样化和个性的加强，以及偏好外延和内涵的同步拓展、政府的行政理念、组织原则和运行方式都应进行平静而深刻的变革和再造。整个政府再造的过程应建立在这样的价值理念之上:以顾客导向、竞争导向、结果导向为中心，提供具有整体性、连贯性、无缝隙服务，以实现同等投入得到更多产出或减少成本而不减少产出，最终满足顾客的需要，赢得市场竞争力。
一、顾客导向产生的背景和原因:由生产者社会转向顾客社会
19世纪中期以后，随着市场的开拓和技术的进步，大规模的工业化生产模式占据了主导地位，此时的社会是一个生产者导向的社会，在国民收入的决定模型中，总供给相对于总需求更为重要，这也从侧面反映了当时社会状况:由于市场的相对广阔，顾客的作用不被凸显，生产者主导了社会，整个社会呈现的是一种卖方市场。在这种工业化模式的影响下，政府和其他公共组织也逐步吸纳了这些组织原则和运行方式，形成了一个职能分工、层级节制的官僚制模式。
20世纪初尤其是30年代以后，需求相对于供给对国家经济显得更为重要，因此国民经济的决定模型被修正为总需求决定模型。到20世纪80年代，社会的各主要领域不同程度地出现了买方市场，顾客社会得以确立，顾客为上帝的观念从商业部门扩展到各个领域，能否满足顾客的需求关系到各类组织的生存与发展，政府也不例外。对政府而言，能否满足公众的需求是其合法性和有效性的基础。
二、“新公共管理”中顾客导向的主、客体关系
很早以前，卢梭就将人民与政府的关系界定为主仆关系，按照这一理论，政府官员是人民的勤务员，理所当然地为主人提供服务，但在传统的公共行政学说中，政府管理者处于社会金字塔的顶端，它受命管辖公共权力，政府与民众之间是管制者与被管制者的关系，这使得官员中普遍盛行着精英主义意识，使得他们将自己与民众的关系定位于不平等。在“新公共管理学”中认为，政府与民众之间的关系实质是“契约”，政府应当在平等的基础上为社会、为民众提供服务，所以它更多地借鉴了市场学的观点，认为政府管理者是公共产品的生产者和得供者。而民众则是需求并接受这种产品和服务的“顾客”，认为一个民主的政府及存在的价值就是为它们的公民服务，管理者必须以民众为中心，为民众服务，满足顾客的需求。可见新公众管理校正了传统的主体中心主义，强调“顾客导向”的客体中心主义，由过去的管理者唯我独尊转变成为“顾客至上”。
三、充分理解“新公共管理”所提的政府顾客的定义和范围
在商业模式中对顾客最权威的也是全世界较为认同的释义来自ISO，即国际标准化组织(InternationalOrganizationforStandardization)。该组织是由多国联合组成的非政府机构，成立于1947年，其公布的ISO9000标准中，就对顾客的定义和顾客导向在商业模式中的作用加以阐述，他们认为顾客为关注焦点(Customerfocus)是组织发展的源动力，组织是依存于顾客。因此组织应理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并力争超过顾客期望。顾客是指“接收产品的组织或个人”。例如消费者客户最终使用者、零售商、受益者和采购方，顾客可以是供方组织内部的或是外部的。如政府公务员就是政府组织内部顾客。顾客的需求是不断变化的，因此，组织不仅要了解的掌握顾客目前的需求，还要了解顾客未来的需求和期望，要始终关注顾客需求的变化。同时组织应确认顾客明确和隐含的需求，了解顾客的期望，包括组织有能力满足和无法满足的期望，并与顾客进行沟通，将顾客的需求转化为组织内部的目标和需求，并在组织内部分解落实，以满足甚至超过顾客的要求和期望。政府作为一个组织，做好顾客需求的分析是至关重要的。
四、顾客导向是“新公共管理”倡导下“政府再造”的源动力
在一个顾客导向的社会中，消费者群体处于首要地位，并且随着社会的发展，消费者也逐步意识到并坚持着这种首要地位，因他们的需求偏好不同，要提高消费者的满足度，供应商就必须提供个性化的、快捷的、优质的、多样化的新产品和服务。由于存在着政府组织的管理服务的扩张，日益增长的顾客需求与期望之间存在差距，这种“势能”必将推动政府组织改变自身的不足来提高服务水平，以提升政府的声誉和形象。这种动力来自政府组织对外部顾客需求的判断，并化作政府再造的源动力。:
五、“新公共管理”的顾客导向将使政府组织持续改进，提供了一个良性循环
在ISO9000标准的管理体系中，提出了一个由顾客需求导向而引出的组织可持续改进的PDCA循环(Plan:计划、Do:执行、Check:检查和Action:行动)，见图1。
图1中，顾客和相关方的要求，包括法律法规要求作为产品实现的输入，通过产品实现过程，输出产品提交顾客，以取得顾客满意。其中有“管理职责”、“资源管理”、“产品实现”和“测量、分析、改进”代表了体系四大板块，四大板块通过箭头形成闭环，表示体系是不断循环上升，持续改进的。政府组织以顾客导向为出发点形成良性循环，将提升其对顾客群众的服务水平。
六、“新公共管理”中顾客导向出现的偏差
在顾客导向中很难对顾客做出准确的判断，甚至会出现不同顾客群体的需求是与之相悖的。也存在眼前顾客、潜在顾客、近期顾客、长期顾客、内部顾客、外部顾客、个体顾客、整体顾客、直接顾客和间接顾客的不同。在了解顾客需求时，由于顾客的知识水平、科技水平，利益集团不同，会提出一些看似合理，但有可能对其他顾客利益形成损害，或牺牲环境，或牺牲资源的需求，这就要求政府组织在了解顾客需求时要用科学发展观的思想通盘考虑，去伪存真。以政府土地规划部门为例，所有土地建设报批单位毫无异议都是该政府组织的顾客；但并不是顾客的全部，在这些报批单位中都代表不同集团的利益，作为一个商业化组织应首先考虑其利益的最大化，其提出的需求有可能会伤害到公众这个最大顾客群落的利益，而公众顾客的需求并不容易简单识别。因此，作为土地规划部门对报批单位的这种顾客需求的满足是程序的合法性、一次性告知义务、审批结果的及时性和明示。而不是一味考虑满足其单方面利益需求。如果政府组织没有认识到或执行中没有严格遵循这种原理，必将导致顾客导向的偏差。
七、“新公共管理”的顾客导向在中国政府治理的创新:从“管理型政府”向“管理服务型政府”转变
经过20多年的改革，中国政府治理模式，已成功的实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。现阶段的中国政府，无论是对内即政府自身，还是对外即面向社会，都必须承担起繁重的管理职能，至少目前还不到淡化管理的阶段。同时把政府定位于“管理服务型”决不意味忽视政府公共服务的重要性，而是要不断扩大公共服务范围，最大限度的提高公共服务质量。中国政府以为人民服务为宗旨，满足广大人民群众这一整体顾客的需求，注重民意更应该是我们各级政府义不容辞的首要职责。从发展的角度来看，政府应更好地履行这样的职责并有效地促进经济社会的发展与进步。
总之，顾客导向是“新公共管理”的核心。在现实中既要利用顾客导向来推动政府组织的改造，提升政府机构服务大众的水平，使政府工作得到持续改进，又要防范由于一味地追求顾客需求或对顾客群体没能做出准确的判断，而对工作中产生的偏差问题的探讨，将对我党和政府深入落实科学发展观；以人为本的思想有着重大的现实意义。
【参考文献】
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关键词：人性；耻感；公共管理伦理；规范构建
作者简介：李宏斌，郑州大学体育学院副教授，哲学博士(河南郑州450044)
公共管理与国家统治不同，它是以人为本的管理，其终极目标是为公众增添福祉，促进公众自由而全面地发展。因此，公共管理涉及到人性、人的本质、人的价值等基本伦理问题。伦理，是人们关于正义与非正义、善与恶、公正与偏私、荣与辱的观念和规范的总和。公共管理伦理是职业伦理的一种类型，是人们在公共管理过程中有约束力的道德观念和行为规范的总和。公共管理伦理通过改变公务员的内在取向，促进公共管理走向善政，促使公务员真正成为民众的福音和“行政国的卫士”。
德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)曾为公共管理伦理学绘制了一张“航行图”，他认为公共管理伦理的建构需要注意以下两个方面：首先要对公共管理中伦理的历史演变进行梳理和研究；其次要综合各种社会科学的方法研究公共管理伦理问题。本文尝试从探讨我国古代圣贤的人性理论出发，以“耻感”形成的心理机制分析为线索，解析公共管理伦理建构问题。
一
何为“耻”?国内外学者从哲学、伦理学、心理学、社会学、精神卫生等领域开展了大量的耻感相关研究(如：舍勒／1913；萨特／1943；本尼迪克特／1946；皮尔斯与辛格／1953；林德／1958；爱伯华／1964；威特金／1971；金耀基／1986；胡凡／1997；陈少明／2006；高兆明／2006等)。由于研究的方向和理论基础不同，学者们对耻感下了不同的定义。
《说文解字》曰：“耻也，从耳，心声。”孟子曰：“耻之于人大矣。”《广韵》曰：“耻，惭也。”《六书总要》曰：“耻，从心耳，会意，取闻过自愧之意。凡人心惭，则耳热面赤，是其验也。”顾炎武云：“士而不先言耻，则为无本之人。”从上述论述中可知耻感是人们基本的心理经验之一，常伴随悔恨感、紧张感和焦虑感等情感，并会通过人的内心感受而引起人们行为的变化。
国外学者谢夫(scheff)通过对大量文献综述后认为耻感包括困窘、羞辱、失败、羞怯、无能等，就好象一个大家庭，他们之间通过“对社会契约的威胁”关联起来。波尔森(Poulson)曾指出：“羞耻经常会被人们忽视或误解，但它却又是一个非常强大的促进因素。”因此，从功能主义角度来看耻感的话，可以说它是一个警告信号，人们因畏惧羞耻所造成令人痛苦的后果，从而避免那些可能发生的行为，因此在一定程度上说，耻感也常被认为是一种社会控制机制。
早在两千多年以前，中国人的耻感就超越了单纯的心理学意义，开始与早期的公共管理发生联系。春秋时期的孔子在谈到如何进行国家管理时指出，“道之以德，齐之以礼，有耻且格。”(《论语·为政》)管仲所提出的“国之四维”——“礼、义、廉、耻”中就包括耻感；明末清初的大思想家顾炎武进一步强调“四者之中，耻为尤要”。清朝的大儒阎若琚认为：“耻乃根于心之大德也。”
在先秦儒家中，“性善论”的主要代表是孟子。它的人性论是中国文化史上最早的完备形态，并且奠定了中国人性论的基调。孟子的人性立论的起点是：“人之所以异于禽兽者几稀，庶民去之，君子存之。”(《孟子·离娄下》)孟子人性论的立足点是人与禽兽的区别，人所具有而动物所没有的属性就是人性。这种人性的内涵就是“心之同”，即心理、思想品质方面的相同点。“心之同”亦称“四心”，这“四心”就是仁、义、礼、智的德之端，“恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。”(《孟子-公孙丑上》)孟子认为，人人生来都具有天赋的道德良知，不待特殊的教育就能趋善避恶，这种道德良知能够自然发挥出来，并形成道德的基础。耻感的人性基础是人的良知良能，而不是功利目的，正所谓“人性本善”，“仁义礼智根植于心”。基于“人性善”的前提，耻感，窆辑起点应该是“从善”，以肯定方式获得“善”的结果。如果将“耻”与先王的“不忍人之政”联系起来，可以把它看作“不忍人之政”的先决条件。恻隐、羞恶、辞让、是非等属于道德情感，仁、义、礼、智则属于道德理性。道德理性是道德情感的升华，是一个由情及理而连续不断发展变化的过程。因此，耻感是通向“仁”之境界的必由之路。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治―解放的政治到治理―生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理―生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者――公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标――部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。“”版权所有
关键词：项目管理；现代工程项目
一、引言
现代工程项目管理作为管理科学中的一个重要学科领域有着极其丰富的内涵，一般来说，它具有一次性、独特性、单件性、建设周期性、过程渐进性、不确定性、组织临时性、管理整体性以及其成果的不可挽回性的特点，它是运用系统工程的观点、理论和方法对某项复杂的一次性生产和工程项目形成的全过程管理。
二、工程项目管理概念及主要目标
（一）项目管理的概念
工程项目管理就是以工程项目为对象，由项目经理对工程进行高效率的计划、组织、领导、控制和协调，以实现项目目标的过程。工程项目管理以项目经理责任制为中心，以工程合同为依据，按工程项目管理的内在规律，对项目进行范围管理、时间管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采购与合同管理和综合管理。工程项目管理以顾客为关注焦点，必须以实现项目利益相关者的要求和期望为目标。
（二）项目管理的主要目标
现代项目管理是以顾客为关注焦点，必须以实现项目利益相关者的要求和期望为目标。
1、满足项目的要求与期望，其主要涉及到项目范围、项目费用、项目时间和项目质量等方面。
2、由于项目利益相关者所处的地位不同，所以对项目的要求和期望是不同的，必须满足项目利益相关各方不同的要求和期望。
3、满足项目已识别的要求和期望。
4、满足项目尚未识别的要求和期望。
三、进行科学的项目管理
（一）建立现代项目管理公司制度
现代项目管理公司制度是以“适应市场经济要求，产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”为特征的项目管理公司制度，其目的是使项目管理公司按市场法则运行，形成社会主义市场经济体制的基础，进而使市场经济体制对项目管理公司的资源配置发挥基础性的作用，建立现代项目管理公司制度也是项目管理公司改革的方向。
1、建立现代制度是为工程项目管理创造市场条件，项目管理公司管理的工程项目是产品，也是商品，因此项目管理要以市场为“舞台”，使项目管理公司按市场法则进行，规范项目管理公司行为，让市场在项目管理公司资源配置上起基础性作用。
2、建立现代项目管理公司制度，确立项目管理公司法人财产权，使产权主体多元化、社会化，使资产的所有者和资产经营者分离，经营管理层和作业层分离。项目管理公司可以按工程项目的特点建立项目团队，项目经理部可以按合同要求独立地实现各项目标。
3、建立现代项目管理公司制度，用以调节所有者、经营者和生产者之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制，有利于资源优化配置和动态组合的项目管理机制，从而极大地调动职工的积极性，最优地实现项目管理的目标。
（二）坚持科学的项目管理体制
1、坚持科学的项目组织结构
项目组织结构应按照项目的所在地域、规模、结构、技术复杂程度组建，项目所在地与公司总部在同一区域应实行矩阵制管理。项目经理应有弹性的、可变的、动态的，其人员随项目管理的需要而有序流动，项目距公司总部较远的可实行事业部管理，公司可授权项目经理部较大的人、财、物及经营管理权限。
项目组织结构中公司总部为经营决策层，项目经理部为工程经营层，施工队为劳务作业基层，三个层之间的关系为：①公司层次与项目层次之间，应是服务与服从，监督与执行的关系。②项目层次与作业层次的关系应是甲乙双方平等的经济合同关系（劳务作业层可面向项目管理公司，也可以面向社会，但最好是公司建立具有独立法人资质的劳务承包公司）。
2、坚持优化和动态地组建项目团队
项目团队应本着“目标统一、管理跨度和层次简单、精干高效、具有弹性”的原则组建。项目团队应坚持三个“一次性”的科学定位，即：项目团队是一次性的施工生产临时组织机构；项目是一次性的成本中心；项目经理是一次性的授权管理者，项目完工后项目团队解体。项目团队成员在接受项目经理领导的同时还应接受项目管理公司职能部门的指导、检查、监督和考核。项目团队内部不提倡搞项目股份合作制，以免造成公司管理失控，资产流失等经济损失。
目前在推进项目管理体制改革中个别工程项目把项目管理搞成个人承包，使项目团队严重错位，出现了项目团队留利，购置生产资料，造成项目经理部固化，严重弱化了项目管理公司法人层次的宏观调控和项目管理公司的总体经济实力。
3、坚持项目经理责任制
项目经理在项目管理公司法定代表人的授权范围内进行工程项目的组织、计划、实施、控制全过程及对项目产品负责，项目经理是项目组织的核心，是项目团队的灵魂。项目经理要以领导项目全体成员实现项目目标为已任，保证项目在预算范围内按时、优质、高效地完成任务，从而实现项目管理的目标。项目经理有权决定项目内部具体的分配方案和分配形式，制定合理的激励措施，但工程主要材料采购、资金回收与使用等权力应集中于项目管理公司。 对工程项目经理的选择应坚持以下两点：
（1）项目经理的选择可以通过竞争招聘、经理委任、内部协调、基层推荐等方式选定。但项目经理应具备优秀的实践能力、管理能力、经验水平、知识结构和个人魅力。
（2）项目经理一经任命产生后，项目经理与项目管理公司法人代表之间的关系是委托与被委托，授权与被授权，直接对项目管理公司总经理负责，既是上下级关系，又是工程承包中利益平等的经济合同关系。项目经理必须按项目管理公司法定代表人授权时间、权限和范围对项目进行具体的组织实施工作，不能越权。
4、坚持项目成本核算制度
坚持“项目管理公司是利润中心，项目是成本中心”的原则，正确处理项目管理公司与项目的经济利益关系，项目管理公司应坚持每个项目单独核算，落实责任会计，加强成本管理。项目管理公司以项目成本作为项目经理经济责任制的重要考核依据，项目完工后，应通过审计确认项目经济责任目标情况，不留尾巴。
5、坚持项目经营管理层和作业层分离
在现代项目管理公司制度下，坚持项目经营管理层和作业层分离，这是项目管理公司推行项目管理、逐步形成内部劳动力资源有序流动和重组机制不可缺少的必要条件。
6、坚持生产要素的优化配置
在项目管理过程中要加大科技投入，提高技术装备水平，加强公司经营管理人员技术培训，推广应用新技术、新工艺、新材料、新设备，提高工程建设的科技含量。这是项目管理公司的能量和竞争实力的体现，也是我国建筑改革的出发点、立足点和着眼点。
（三）构筑与运用企业文化
Abstract:Project Management has formed a certain scale after 10 years of development and achieved remarkable social and economic benefits. With the further development of the construction market,there have been many problems and misunderstandings. Changing relationships between the project supervision and project management and the work need to do in the future development are discussed.
关键词:监理;工程项目管理; 转变
Key words:supervision;engineering project management;change
中图分类号:TU71 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)06-0165-01
工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托,根据国家批准的工程项目建设文件,有关工程建设的法律,建设法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同,对工程建设实施阶段的监督管理。工程项目管理是指从事工程项目管理的企业,针对工程项目建设的要求,接受业主的委托,按照双方合约的规定,代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。
从以上定义可以看出,工程监理和工程项目管理是有区别的。工程项目管理是项目管理代表业主方,按照双方合约的规定对整个工程项目组织实施管理或服务,而监理企业则是一种有偿的技术技能服务,它不具备项目管理企业更加广泛的职能和职责。而且监理制度推行的本意是随着市场经济的发展,改革原有的建设管理模式,但由于在目前的经济环境下,项目法人不可能将投资、进度、合同管理等交给监理人去进行。国家的政策法规又规定建设单位必须要有监理,所以建设单位也只有把质量管理交给监理公司来进行。虽然近几年建筑主管部门对建筑安全监管十分重视,要求监理也要对安全负监管责任。但根据目前施工企业参差不齐和业主的授权权限要完全管好安全生产、文明施工等,还需要一段过程。监理制度的缺陷主要表现如下:
1工程监理就是质量监理
监理企业的职责原本应当概括为“三控、二管、一协调”。但是在目前整个工程建设过程中,由于种种原因,特别是体制原因、机制不配套原因。使原本监理单位的职责多被拆解,该做的没做够,该给的没给到,不该的却担着。监理的三控即“投资、进度、质量管理”职能多被大大弱化,绝大多数监理单位仅仅是以“质量监理为主”。工程建设中的监理工程师也就是质量检验员。面对于工程建设中的前期咨询、勘察设计、招标等内容服务却基本不涉及。正因为如此,工程监理变成了业主单位聘请的工程质量监督旁站人员,有些业主单位甚至认为聘请工程监理纯粹是为了满足国家法规的要求,是应付办理施工许可证的需要。正是由于对前期阶段监理的缺失,使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等多方面不够完善和健全,直接导致施工阶段设计变更较多,工期失去控制,成本预算超出目标,工程质量得不到保障,严重的时候大大影响了整个工程的建设。
2工程监理对业主行为无规范
业主行为规范与否,直接关系到工程建设项目能否顺利进行,建设目标能否如期完成。业主方往往是出资方,因而相当一部分业主对监理工作干预较多,有的不通过监理工程师直接给承包商下达指令,造成监理在现场根本不知情。对于大型的项目,有时业主还要自行组织一套人马来控制工程进度和投资,从而形成恶性循环,造成极为不良的后果。从理论上讲,监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理人员,业主委托了监理,就应由工程师去实施对工程建设项目的监督与管理,业主的意见和一些决策也应通过监理工程师去实施,而业主真正要做的是如何做好对监理的管理,而非直接对工程建设项目进行管理。
3工程监理缺少高智能人才
自从工程监理制度实施以来,对监理费的收取逐年呈下降趋势,特别是一些厂房和私人房开项目,本身业主就要降低监理取费,低价竞标更加压低了工程监理费的收取,有的项目工程监理费还未达到标准取费的五分之一。过低的监理费对工程监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响。具有高职称、高水平和高管理能力的人才不愿意到监理行业来。有些高智能人才即使愿意从事这个行业,也由于监理企业无力常年聘用,他们多为临时工,有项目需要时被招聘过来,项目完成后即解除聘用。造成人员流动性过大。因此使得监理人员的结构不合理,素质不高,加之监理单位考核激励机制不健全,培训费用少等因素,使得整个监理行业很难形成具有核心竞争力的企业。
目前从理论上讲,业主方可以自行完成项目管理中的部分任务,但是从技术管理、经济管理、合同管理、组织协调等多项业务职能上,业主的能力是与专业项目机构的能力无法对比的。而业主如果要配建各专业齐全的基建班子,无论从人力还是财力来说都是不合算事情。正因为这样,工程项目管理企业,一者可以基本解决以上不足之处,二者还可以为业主节省费用和精力,这也是工程项目管理得以发展的基础。
目前监理行业还存在以上问题和机制的不足之处,参考国外西方发达国家比较成熟的项目管理机制,再加上我们与国际交往和合作逐渐增多,项目管理的重要性已经被各方所重视,推广项目管理的紧迫性已经被各方所意识。也是今后发展的方向,所以当前监理企业要着重做好以下几方面工作:(1)监理单位应全方位转变观念。即由传统的工程建设模式向项目管理和总承包的工程项目管理模式转变。(2)要宣传项目管理服务理念。用现代管理理论和新的知识结构来提高管理人员素质,提升监督管理水平。(3)要重视人才的引用和培养。对外要加强擅长合同管理、各专业管理人员以及懂得设计人员的引用,对内要发掘技术骨干并加强专业技术培训,对普通员工的项目管理基本知识培训和着重现场实务实用的专题性培训等。(4)重视必要的投入。为了增加工作的主动性和效率,在重视配备必要的检测、办公设备同时,还需要更多投入信息系统的建设,组建管理信息系统平台。充分利用现代管理手段,来提高工作的效率和准确性。(5)项目管理企业应建立具有自己特色并且更为严谨的业务标准和工作规范。这些标准和规范应该和企业自身的内部基本管理制度结合起来,体现自己企业的文化和理念,这些标准和工作规范应该成为企业员工的业务手册,成为保证企业正常运作的基本保障。
结束语:虽然工程建设监理在目前还有一定的市场,但是随着建筑市场的不断发展和规范,监理企业只有通过自身的努力,完成由单一监理向项目管理的转变,这是提高企业自身素质的过程,也是通过提高服务质量,取得业主的信任,进而获取更大利润的空间,从而使建筑监管市场走入良性循环的过程。
参考文献:
关键词:监理;工程项目管理;建筑市场;
工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托,根据国家批准的工程项目建设文件,有关工程建设的法律,建设法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同,对工程建设实施的监督管理.工程项目管理是指从事工程项目管理的企业,针对工程项目建设的要求,接受业主的委托,按照双方合约的规定,代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务.
正因为二者之间的区别,工程项目管理是项目管理代表业主方,按照双方合约的规定对整个工程项目组织实施管理或服务,而监理企业或公司则是一种有偿的技术技能服务,它不具备项目管理企业更加广泛的职能和职责.而且监理制度推行的本意是随着市场经济的发展,改革原有的建设管理模式,但由于在目前的经济环境下,项目法人不可能将投资、进度、合同管理等交给监理人去进行.国家的政策法规又规定建设单位必须要有监理,则工程项目管理的全过程只有质量管理交给监理公司来进行.虽然近几年对建筑安全监管十分重视,各地均发文要求监理也要对安全负监管责任.这一系列的定位,职责的界定使工程监理和工程项目管理之间存在着一些问题和差距.
1当前监理工作存在的主要问题
111工程监理就是质量监理
监理企业的职责原本应当概括为“三控、二管、一协调”.但是在目前整个工程建设过程中,由于种种原因,特别是体制原因、机制不配套原因,使原本监理单位的职责多被拆解,该做的没做够,该给的没给到,不该的却担着.监理的三控“即投资、进度、质量管理”职能多被大大弱化,绝大多数监理单位仅仅是以“质量监理为主”.工程建设中的监理工程师也就是质量检验员.面对于工程建设中的前期咨询、勘察设计、指标、设备采购与建造等内容服务却基本不涉及.正因为如此,工程监理变成了业主单位聘请的工程质量监督旁站人员,有些业主单位甚至认为聘请工程监理纯粹是为了满足国家法规的要求,是应付上级政策的对策.正是由于对前期阶段监理的缺失,使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等多方面不够完善和健全,直接导致施工阶段设计变更较多,工期失去控制,成本预算超出范围,工程质量得不到保障,严重的时候大大影响了整个工程的建设.
112工程监理对业主行为无规范
业主行为规范与否,直接关系到工程建设项目能否顺利进行,建设目标能否如期完成.业主方往往是出资方,因而相当一部分业主对监理工作干预较多,有的不通过监理工程师直接给承包商下达指令,造成不必要的纠纷和误解.对于大型的项目,有时业主还要自行组织一套人马来控制工程进度和投资,从而形成恶性循环,造成极为不良的后果.从理论上讲,监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理人员,业主委托了监理,就应由工程师去实施对工程建设项目的监理与管理,业主的意见和一些决策也应通过监理工程师去实施,而业主真正要做的是如何做好对监理的管理,而非直接对工程建设项目进行管理.这似乎是一个很容易处理和解决的问题,但是在实际工程建设项目中,由于对业主缺少规范,往往由此出现了许多问题.
113工程监理缺少高智能人才
自从工程监理制度实施以来,对监理费的收取逐年呈下降趋势,低价竞标更加压低了工程监理费的收取,有的项目工程监理费还未达到标准取费的三分之一.过低的监理费对工程监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响.具有高学历、高职称、高水平和高管理能力的人才不愿意到监理行业来.有些高智能人才即使愿意从事这个行业,也由于监理企业无力常年聘用,他们多为临时工,有项目需要时被招聘过来,项目完成后即解除聘用.
由于工程监理基本上是属于施工队伍的“三控、二管、一协调”,与真正意义上的项目管理有很大差距,它们并未进入前期的科研和采购范围.因此它们也缺乏适合项目管理的人才,尤其是经济、管理、商务和法律等方面的人才,而目前工程监理企业所有的人才则对这些方面的知识和能力严重不足.基于以上原因,导致了专业监理人员的数量和质量不能满足监理工作的需要.另一方面由于工程建设任务的急剧增加,而合格的监理人员又严重不足,使各监理企业和单位只有大量聘用非工程专业人员来充当监理人员.因此使得监理人员的结构不合理,职责宽泛,素质不高,加之监理单位考核激励机制不健全,培训费用少,人员调动困难等,使得整个监理行业很难形成具有核心竞争力的企业.
2工程项目管理的意义
工程项目管理是建筑市场发展到一定阶段的必然产物,因为随着社会分工日益细化,专业化程度日益提高,建筑市场的规范也得到大大提升.目前从理论上讲,业主方可以自行完成项目管理中的部分任务,但是从技术管理,经济管理、合同管理、组织协调等多项业务职能上,业主的能力是与专业机构的能力无法对比的.对投资方的业主而言要配建各专业齐全的基建班子,是人力、物力所不允许的,而且是十分困难的事情.正因为这样,工程项目管理企业,则为投资方业主提供了可以解决这些困难的途径.这也是工程项目管理得以发展的基础.而一个以质量监督为主要职能的工程监理企业,就势必要向工程项目管理转型和发展.
211建立高素质的人才队伍
项目管理从项目建议书阶段就开始了,历经可行性研究、设计、招标、施工招标、项目实施、竣工验收、试运行和项目后评估等一系列过程,因此对人才的要求,特别是高智能、高素质人才要求十分苛刻.监理企业要过渡和转型成为项目管理公司就要在人才的培养和引进上下大功夫.要建立合理的人才结构,采取积极的措施,引进急需的人才去实现专业功能配套,功能补全.除此之外,还应采用不同类型的各种培训,如对员工的项目管理基本知识培训和着重实务实用的专题性培训以及实用外语能力培训等,提高员工的能力.通过以上这些手段,建立起一支具有复合型和开拓型能力的,懂设计和管理的高素质人才队伍.
212建立标准和工作规范
各个企业都有自己的项目管理唯一标准和工作规范.项目管理不同于工程监理.它除了自身完成相应的专业服务外,还要担当起项目策划及在工程建设全过程中负起组织协调等主导作用.因此项目管理企业应建立具有自己特色并且更为严谨的业务标准和工作规范.这些标准和规范应该和企业自身的内部基本管理制度结合起来,体现自己企业的文化和精神设计,这些标准和工作规范应该成为企业员工的业务手册,成为保证企业正常运作的另一重要资源.
213努力开拓市场
目前在我国的建筑市场上不可能将项目管理企业所承担的工作全部交给监理公司来完成,即使已经从公司转型过来的项目管理公司也不可能全部接手工程项目的全部管理.但是作为有实力的建筑监理公司承担这些,则是今后的发展方向.除上述应该建设的好的内涵部分外,还应加大对业主的宣传力度,主动开拓市场,主动向业主方介绍项目管理的全过程、管理的内容、意义,以及委托项目管理公司进行专业化管理的必要性,这些宣传和市场开拓,对政府投资或者是私人投资的业主方均要实施.使它们逐渐明白项目管理对一个建筑项目的重要性和重要意义.
3结论
虽然工程建设监理在目前还有一定的市场,但是随着建筑市场的不断扩大和发展,建设监理势必要向项目管理企业转型.除此之外为了满足业主方获得最大效益,工程监理趋向项目管理也是必然趋势,只有这样才能使建设监理更上一个新的台阶.
参考文献:
[1]谢坚勋.浅谈工程监理与项目管理接轨[J].建设监理,2004(2)
随着社会经济的不断发展，我国固定资产的投资规模呈现逐渐增加的趋势，公共建筑项目得到的发展，并占据重要的地位，给人们带来便捷，也创建了崭新的城市面貌。首先，公共建筑主要是具有公用性或公益性的建筑，其中包含办公、商业以及旅游等建筑。因此，可以将一般大众有权使用的建筑称为公共建筑，而建筑面积在20000平方米以上的公共建筑也被称为大型公共建筑；其次，公共建筑有着公共性的特点。其占地面积较大，消耗资源较多，对公众产生一定的影响。公共建筑运用公共资源来提升城市中综合条件的基础，这也是建设公共建筑的主要任务。因此，必须做好公共建筑项目管理工作，通过满足公共需求来协调社会，促进社会发展。公共建筑项目管理质量的高低对社会的发展有着重要的意义。因此要充分认识到公共建筑项目管理中存在的不足，采取有效措施提高管理的质量[1]。
2公共建筑项目管理的现状
2.1公众参与机制上的不足。我国的公共建筑项目管理发展历史相对较为长远，加之在初创、形成以及推广等阶段的影响下，现阶段中已经建立出了一些相对有效的管理理论与方法，并取得了一定的成绩。但是在公共建筑项目不断增多的影响下，依然存在着较多的问题。公共建筑项目涉及到公共资源的运用，在决策的过程中就要坚持从民意上出发。但是在一些地区中所进行的公共建筑项目决策时，公众参与机制不健全。首先，公众参与渠道上的不足，从而造成了参与形式过于简单。一些项目从开始到实际建设都没有设立听取民众意见的渠道，即便是设计了也存在着设计不完善的现象，这样也就难以形成有效的参与模式；其次，公众所提出的意见没有得到重视，更多是将公众参与转变成为了形式化的现象，只是简单的对公众意见进行征集，对于是否采纳等却并没有明示。在这一现象的长期影响下，使得民众的参与积极性逐渐降低，最终也就使得公共建筑项目建成后使用效果上严重不足，浪费资源[2]。2.2规划设计难以满足。经济实用的原则通过调查可以看出，我国现阶段的建筑能耗占据全国总用能量的四分之一左右，尤其是对于公共建筑项目的能耗来说，其消耗上更加突出。主要是因为一些形象工程不断增多，加之其为了追求新奇等盲目跟随高标准，采取了较多的高能耗资源，并没有从节能环保等方面出发，不仅降低了公共建筑项目的实用功能，同时也造成了建筑规划设计的经济性严重不足。
3公共建筑项目管理的措施
3.1完善公众参与制度。首先，从法律的角度上来说，就要确立出完善的公众参与公共建筑项目建设的措施，坚持从原则性的规定上出发，以此来保证公众可以积极参与到其中。在公共建筑项目中，项目的决策到最终的运行，往往被看作是政府部门或是拥有政府性质的投资公司来进行的内部工作，这样也就降低了公众的参与权与知情权。因此，针对这一现象，就要及时出台相应的法律政策，将参与权借助系统化的条文等进行明确规定，以此来实现公众参与的权利与义务；其次，规范法律程序。对于法律程序来说，就要在实现权利与义务的基础上来进行的规范，且从法律的角度上来说，就要从程序上来进行监督与约束，不断提高公众参与的积极性与效果；最后要建立出相应的听证制度。作为公众直接参与到监督中的形式，就要做好完善与健全工作，在必要时还要在不同阶段进行，突出其侧重点[3]。3.2完善信息管理工作。首先，要建立出相应的项目库。也就是说通过拟建公共建筑项目，在网络上进行评估与论证，尤其是要从节约能源与保护自然资源的角度上出发，始终坚持其环境标准。在评估阶段中不仅要从专家意见上出发，同时征集公众的意见，以此来提高决策的公共性，提高项目的可行性。只有在确保项目可以实现低能耗与少排放等目标后，才能优先获取支持。就项目库来说，借助计算机来进行信息化管理，可以将入库项目标注在电子地图中，通过点击电子地图等来进行下一环节的操作。在我国的一些地区中已经成功建立出了项目储备库，因此在实际中要做好项目入库工作，通过完善与健全以此来提高工作的效果；其次，完善项目资料库。对于已经完成的公共建筑项目来说，就可以借助资料库来进行完善，以此来为项目或是类似的项目提供支持。对于一些完成的工程项目来说，通过项目资料收集工作，也可以为其他项目提供论证与评估的资料。也就是说在项目决策或是实施活动的过程中可以为其提供分析与评价活动。从范围来说，在决策阶段中就可以对项目进行的可行性与经济性等方面进行分析。在实施阶段中，也可以对实施的情况以及项目中的环境变化等方面提供跟踪评估资料。在完成项目施工后，也可以进行后评估资料。通过将资料进行对比，以此来判断出项目的实际效果，对前期所进行的预判进行判断，在此基础上来总结经验与教训，为以后的项目决策提供指导。就我国现阶段的公共建筑项目后评估管理工作来说，存在着较为松散的现象，在政策与法律等方面也缺乏相应的支持，这样也就造成了后评估工作出现了形式化的现象。因此，在实际中我国就要不断完善后评估体制，同时还要健全相应的规则与方法等，充实后评估指标体系，借助法律的形式来实现固定与完善，健全公共建筑项目管理，提高管理的效果。在项目库与资料库中，所收入的信息可以为人们提供大量的信息，但是想要确保信息的完整性则需要项目各个环节中所提供的信息支持，所以就要加强两者之间的关系，保证各个环节上的有效配合[4]。
4结束语
在经济的快速发展下，公共建筑项目管理工作也逐渐受到了社会与政府等方面的支持。因此，在实际中就要坚持从实际出发，实现公众上的有效参与，完善信息管理与资金管理等工作，提升公众的满意度，提高社会效益。
作者:焦挺峰 吴青 单位:1.南京交通职业技术学院 2.捷宏润安工程顾问有限公司
参考文献：
[1]郑斌.瞿焱.公共建筑项目管理现状分析与对策研究[J].经济师,2007,(11):176.
[2]王金玲.高层公共建筑防排烟设计探究[J].工程技术研究,2017,(7):217+241.
（一）工程项目管理的概念。所谓的工程项目管理就是以在满足工期要求、较大可能的节约成本、在保证质量的基础上确保安全施工、实现人力资源和资金的合理调度作为其管理核心，同时也是其管理的最终目标。
（二）工程项目管理的特点。1、拥有复杂完整的系统，内部要素紧密联系。在这个系统中，有各个方面的子系统组成，这些子系统由不同的单位组织构成，甚至一个子系统是由好几个单位组成。想要协调好这些不同的组织需要较长的时间和精力，而且有的问题用金钱也没有办法解决。所以，各个部门之间的配合协作是十分重要的。我们在实际施工的时候。要加强相关经验的积累，在项目开始之前就做好与工程相关的服务部门，配备相关专业人员，随时服务。2、公路工程建设具有显著的社会性。其主要表现在公路建成以后给周围地区带来很好的经济效益。特别在一些经济欠发达的地区，公路的建成回极大的促进这些地区经济的建设与发展。而在这个经济效益的背后，更要注意项目管理的廉洁和环保。一方面来看，公路建设投资是十分巨大的，但同时投入肯定会有回报，而这些回报需要相关人员的监控和关注；另一个方面就是不能单纯的追求经济效益，也要注意保护周围地区的环境保护。经济发展和环境保护一定要做好配合，找到平衡点。3、公路工程是不可重复的一次性工程，但是并不包括部分路段的维护和维修。这也就要求施工方在施工的过程中不能仅仅的追求经济效益，更多的是要考虑社会责任和社会效益。因为是一次性的投入，工程质量的好坏直接影响到公路投资能否给当地带来长期稳定的回报。进行科学的管理控制和监督，是保证公路工程建设能够顺利进行。在这其中，人的因素占有很大比例，如果管理人员能够尽到他的责任，那么工程的质量和安全就可以得到保证，否则会带来严重的安全隐患。质量的好坏的决定性因素虽然不在施工者，但是施工者在材料的购买以及使用上有很大程度上影响着工程质量的好坏。因此，可以看出人的主观因素对于是一个十分重要的影响因素。4、公路工程投入资金大，招标过程中的资金管理十分麻烦。在我国，公路项目大多数都是由国家投资来建设的，投资金额十分巨大，工期也是十分长的，其中还牵连到了各个方面的人力和物力。前期一旦投入进入，后期工程进行不顺利，资金的周转就会出现问题，面对这样棘手的问题，，一些实力比较弱的承包商就无法承担这样巨额的负担，而一些信誉差的小企业如果投标到公路项目工程里的话，会给国家和地区带来严重危害和损失。
二、施工前的准备阶段的管理
（一）充分的施工准备。1、建立起科学合理的激励机制，并确保机制能够正确有效地实施。要学会利用规章制度对人进行规范教育，利用规范来管理工程。2、要事先充分调查公路施工沿线的环境因素，并标注出平面的位置图。之后进行仔细认真的分析和论证，准确真实地的写出调查报告，作为施工方案实施的修订和编制施工预算的重要依据。3、认真研究施工图纸，要充分的了解设计图的含义，解决设计图中存在的问题和不足，对于监控点要加强监控和保护。4、进行相关的技能、业务的培训和交流，使得相关工作人员能够规范操作，对施工流程、施工标准和安全质量要求有很清楚的了解。5、根据施工项目和当地的实际情况进行综合分析，从中选择最优的施工方案，同时也要进一步完善施工组织的设计。
（二）施工人员的准备。一定要建立起严格的制度规范，并且要用规章制度来推动工程项目的管理。与此同时，也要指定每个施工岗位人员的责任制度，建立起各项规章制度。还要组织相关的人员进行相关工作的技能培训，以便能够全面了解设计，以及施工的难点问题。
（三）对施工资源进行合理的配置。对施工资源进行合理的配置，是确保工程能够在施工现场的动态变化中能够达到最佳的组合，施工结束阶段，能够取得最大收益。在施工的过程中要对人力、资源进行一个比较精确的统计和预计，并在变化着的施工工作中及时的做以调整。要根据施工进度调整施工资源的配置，根据天气情况调整施工计划等等。
三、施工管理中的质量管理
（一）加强施工人员的管理。在施工的过程中，直接参与或者间接参与公路施工的建设，都会对施工产生一系列的影响。要做到充分调动人们的积极性，使得人们发挥自己的主观能动性，从而可以减少失误带来的严重危害。因此，在人员的选择中，应该充分全方面多层次的综合考虑。
（二）加强施工材料的控制。工程材料是整个公路工程的物质基础，所以对于施工材料的角度是十分必要的，这也是提高施工质量的一个重要保证，一定要严格把关，严禁一些劣质材料的使用。
（三）加强施工环境的控制。影响到施工质量的环境因素主要可以分为三类，一是工程技术环境，二是工程环境管理，三是劳动环境管理。环境因素是多变的，在同一个项目中，工程技术环境和、工程技术环境在不同的时间，是有很大不同的，在不同的工程项目里更是不相同。
（四）施工机械的合理配置。要及时的对施工机械做出合理的配置和调配。采用机械化施工可以极大的降低成本、提高质量和保证施工进度的合理进行。在受到由于天气等因素影响，机械的使用数量发生较大改变的时候，作为现场管理者，要适当的对机械进行分配。同时还要对器械做好相应的定期维护，组织维护和抢修小组，提高器械的完整率，保证施工的顺利进行。
四、结语
