时间：2023-01-17 20:39:06
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今年8月，我作为专家评委参加了财政部第二批PPP示范项目评审，主要是对申报的交通类项目进行评审。结合评审情况谈谈这一轮示范项目申报材料几个突出特点，以及对相关PPP项目准备工作的建议。
PPP示范项目申报材料呈现出来的特点主要有：
1、申报项目数量多，质量参差不齐
项目总数达到700多，单交通类就有157个，相比第一批的两类项目（新增和存量转换共计120多个），第二批数量上有了大幅度增加，反映出地方政府对运作PPP的热情高涨，认识在加深，动员工作也更扎实。有的项目申报材料准备精心，内容要素齐备，方法深度符合规范，质量很高；但也有的项目申报材料极简单，要素缺失，甚至出现实施方案只有一页的！
2、咨询机构作用彰显
从评审情况看，有咨询机构参与协助的申报项目，材料质量明显要高过无咨询机构参与的申报材料。本次示范项目申报是在财政部76号文近一年，第一批示范项目清单后大半年，地方政府和市场参与者在经过比较充分的动员后进行的。借助市场提供的机会，参与PPP服务的咨询机构数量得以充实、专业能力获得快速成长，为政府方客户运作PPP提供了良好的专业服务支撑，总体上切切实实提高了项目准备的质量。
3、政府方实施机构主体合规性差
这批申报项目近1/3在第一阶段的定性筛选中出局，重要原因是项目确定的实施机构主体不符合规范。财政部113号文第十条规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”但是，相当一部分申报项目，将国有平台公司或其他国有企业，定位为项目实施机构，这是完全错误的一种项目结构设计。我们知道，实施机构是在PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表，应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。但是，由于我们长期以来形成的政企不分，政府和国有企业之间的边界模糊问题，使得大量基建项目的前期工作由国有企业承担和完成。当项目运作方式转换成PPP时，地方政府仍然习惯性认为，下属部门及国有企业应按“谁家孩子谁抱”的原则，把PPP项目简单视为分配任务，交由原先负责项目前期工作的国有企业继续负责，后者自然“被动”成为实施机构。
4、存在变相融资
虽然财政部57号文明令禁止将变相融资包装为PPP项目，我们还是遗憾地从第二批申报项目材料中发现多起名为PPP，实质是固定回报、明股实债的变相融资。当然，经过博弈，地方政府变“聪明”了，他们即便想通过PPP变相融资，在实施方案等书面材料上包装更加隐蔽，识别难度大了。我认为，单靠项目入选评审这一道关筛选判断还不够，今后应结合建立动态跟踪检查机制，对PPP全过程进行监管，让“假、伪”PPP无处遁形。
5、按绩效付费意识弱
申报材料中，不少项目实施方案似乎直接脱胎于可行性研究报告，对于PPP实施方案应该包含什么内容，这些要素如何展开和设计不甚清楚。例如，编制人对“产出说明”不能正确理解，常常将其描述为硬件设施的工程、技术指标，而没有意识到PPP的产出说明是专指以绩效指标反映的项目综合产出―服务能力及其效果。导致的直接结果是，申报项目的回报机制中按照绩效付费思路设计很少，即使提到内容也不准确。大多数项目体现的还是“建设工程+融资回报”的思路。
6.两个评价论证的责任主体不清
由于了有关操作指引和填报要求，第二批申报项目的PPP物有所值评价和财政承受能力论证至少内容形式上有了，完全缺失两个评价论证的申报材料很少。但是，究竟应该谁来做PPP项目的评估论证，认识和操作方面尚存在误区。我认为，物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证（FAA）可以看作项目按PPP模式运作的可行性研究，由综合部门如发改、财政在一个区域/一级财政的层面上根据项目重要性、优先度以及一定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡和取舍更为合理。
申报项目中屡见不鲜的由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行委托咨询机构做VFM+FAA的做法，很容易让两个评价论证流于形式：谁也不会让咨询机构评价出一个不可行的结论！更进一步，项目单位及行业管理部门也无法掌握评价论证所需的优先顺序、综合财力等关键数据和信息。承接的咨询公司同样很难保持独立公正性，这个问题应该引起重视。
7、社会资本中民企外资少
在进展比较快的、有披露投资人的申报项目中，多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色，民营企业、外资企业作为社会资本的很少。这一现象反映出地方政府PPP项目的潜在投资人市场还有很大的拓展空间，但需要政府注意民营外资参与PPP项目的关切，真心诚意地引商、兴商和稳商。
给政府PPP项目准备及采购工作提几条建议：
一、过去半年多，各级地方政府出于规范中介服务机构市场，引导更多有经验有能力的专业服务机构有序进入PPP咨询服务，同时也提高政府方采购咨询服务的效率，建立了许多不同层级的咨询机构库，有省级、地市级，甚至还有县级。存在大量重复的报名、提交资料，有的地方还提出交纳投标保证金、履约保证金，或者先免费编制一个PPP项目的实施方案来测试水平等闻所未闻的奇招、怪招，让咨询公司不胜其烦，苦不堪言。同时，重复建库也浪费了政府的大量行政资源。强烈建议在国家层面推动建立一个分类别的咨询机构库和专家库，实行动态管理，各级政府需要时都可以引用。
二、建议在PPP实施方案中及PPP综合管理信息平台上，将PPP运作时间计划（至少涵盖项目识别、准备及采购三阶段的时间表）作为一项重要的必填要素和考核标准。明确的运作时间计划一方面对政府行为提出了约束性要求，形成所谓按时序的项目储备库（pipeline）；另一方面也给潜在投资人提供接触项目、开发项目的重要指示性信息。这在国际上是通例，在我国大范围推广应用PPP的今天，有必要考虑它的作用和管理意义，尽快推行。
三、建议示范项目应该要求申报地方政府签署承诺函，承诺入选项目后续实施时，未经同意不得对项目申报方案做重大改变，若有违背，视做放弃示范/退出示范名单处理，返还享有的优惠扶持等等。以此约束过去常见的申报材料写的天花乱坠，实际执行走调离谱的情况。
关键词：公司债 治理结构 融资渠道 发行成本
近两年，为抑制通货膨胀和管理通胀预期，国内实施紧缩货币信贷政策，很多上市公司面临贷款难的问题，企业快速发展与资金紧张的矛盾有所加剧。而公司债以其融资难度较股权融资低、审核周期短、不强制要求抵押或担保等优势，为上市公司提供了新的融资选择。新疆八一钢铁股份有限公司于2011年10月发行公司债，为企业融资12亿元，本文结合实际工作对公司债发行过程进行思考和总结，从微观角度分析了公司债对上市公司发展的促进作用，提出了推进公司债券发行工作的具体举措。
一、公司债的概念
所谓公司债，就是指上市公司依照法定程序发行、约定在一年以上期限内还本付息的有价证券。是由中国证监会监管的中长期直接融资品种。
二、债权融资工具的比较分析
短期融资券、中期票据、公司债是上市公司债权融资的三个主要备选工具，与前二者相比，公司债具有比较明显的优势：
（一）审批周期较短
中国证监会于2011年推出公司债审批“绿色通道”制度，将债券融资审核与股权融资审核分离，设立债券审核小组专门从事债券审核，取消见面会、反馈会，规定申请文件受理次日五个工作日内出具初审意见。并专门指定一组审委会委员负责审核工作，审核过程中如未发现重大问题，原则上从申报日起一个月内完成全部审核工作（短期融资券和中期票据的审批时间约为两个月），审核机制与流程的优化使债券审核周期明显缩短。
（二）市场化程度较高
短期融资券和中期票据的发行指导利率由银行间市场交易商协会规定，虽然实际发行利率高于指导利率，但指导利率往往低于未市场化的银行同期贷款利率，因此，两者的市场吸引力很大。但随着商业银行贷款利率的市场化，其优势会随着上述利差的消失而不复存在。
公司债券的利率则完全由发行人和保荐机构（主承销商）通过市场询价方式，采取网下向机构投资者进行票面利率询价，并根据询价结果确定，真实地反映了市场供求关系，使债券发行人的信用价值通过市场机制得到全面体现。
（三）满足企业中长期资金需求
短期融资券发行期限不超过1年，中期票据发行期限为2-5年，公司债券发行期限为3-10年。发行公司债券的募集资金能够为企业投资建设大型项目、收购资产等提供长期的资金支持，且公司债在核准后半年内完成首次发行，剩余数量可在两年内发行完毕，其发行时间安排更为灵活，发行人可以自行确定发行时机，既能规避市场利率波动风险，提高资金使用效率，也可满足公司不同时段的资金需求，降低长期筹资成本。
（四）募集资金用途广泛
发行短期融资券和中期票据的募集资金用途均为日常生产经营，而公司债券募集资金的使用更为宽松，可使用于包括固定资产投资、收购资产、增资子公司、归还银行贷款、补充流动资金等多种用途。
三、公司债发行的重要性分析
（一）优化上市公司治理结构
成熟高效的治理结构能够保障上市公司的健康运行和持续发展，公司债券还本付息的法定义务对经理层有较强的监督和约束作用，将激励管理层努力追求企业利润最大化；另一方面，作为证券资信评级机构出具的公司债券信用评级报告和跟踪评级报告的重要内容，公司治理结构越好，资信评级越高，发行成本越低，也会促使上市公司不断完善治理结构，提高治理水平。
（二）改善上市公司财务结构
我国上市公司负债结构短期化、短期借款用于长期投资的现象较为普遍。以截至2011年末的新疆37家上市公司为例，其中：既无长期借款，也无短期借款的为2家，其余35家公司中，短期借款占全部借款比重达60%以上的为18家，占比51.43%，即超过一半的公司外部借款以短期借款为主，这使公司面临较高的短期偿债风险和短期利率变动风险。公司债期限为3-10年，以5年以上为主，故发行公司债可以显著改善上市公司严重短期化的负债结构，缓解短期偿还压力，降低财务风险。
（三）拓宽上市公司融资渠道
作为直接融资的手段，公司债为上市公司筹集发展资金提供了一种高效便捷的方式，特别是对控股比例不高，发行股票可能丧失控股权的上市公司，或急需发展资金但缺乏合适融资项目的上市公司，甚至对一些处于立案稽查期间或被行政处罚不满三年的上市公司，发行公司债券均是比实施股权融资更快速有效的途径。
（四）促进上市公司回报投资者
与投资股票相比，公司债券的投资者能够获得固定的利息收入并到期还本，受此影响，投资者必然提高对上市公司的分红要求和预期，面临股市下行的风险时，对缺乏定期回报投资者意识、不分红或者分红过少的公司，投资者或将抛售其股票而选择有稳定回报的公司债，这不利于公司股价稳定。因此，发展公司债券市场将促进上市公司增强现金分红意识，实现股票和债券市场的良性发展。
四、推进公司债发行的具体举措
（一）选择合格的保荐机构
保荐机构依法对上市公司公开发行募集文件进行核查，向证监会出具保荐意见，负责债券发行的主承销工作，并向上市公司提供包括方案建议、材料制作、跟踪核准、销售发行等全面服务。在向证监会报送材料及销售债券等关键环节，其所具备的有效沟通渠道和良好关系，以及强大的销售实力和推介能力，是确保公司债券顺利发行的核心条件。因此，在保荐机构的选聘上，要注意区别于股权融资，在具有保荐、承销资格的机构中，根据资金实力和人员素质等，选择营销渠道更强的保荐机构。
具体而言，主要考察其规模程度，即注册资本大小、保荐人数量；信誉程度，即以往工作质量、服务态度、诚信情况，包括有无受到证监会处分；经验程度，即对涉及行业熟悉与否、承销该行业项目数量、保荐代表人阅历。同时，判断本公司在其业务构成中的定位，即保荐机构能否选派一流专家参加现场工作，能否在其业务繁忙时将本公司放在优先位置。
（二）提高发债的核准效率
中介机构进场开展尽职调查至公司债券在证券交易所正式上市，约历时4个月。在此期间，公司应与主承销商、会计师事务所、律师事务所和信用评级等机构进行统筹协调，首先，开展申报材料的制作报送工作，鉴于材料涉及发行方和担保方的战略规划、工商税务、财务管理、安全环保、生产经营和产品质量等各方面信息，需要公司职能部门按照中介机构的要求准确快速地提供信息，同时，要加强与信用评级机构的沟通联系，提高发行主体和公司债券的信用等级。在中介机构的协助下，将申报材料报送中国证监会初审。其次，在证监会提出反馈意见后，要迅速修正和补充申报材料，形成反馈意见进行回复，争取证监会的无条件核准。
（三）降低债券的发行成本
债券的票面利率和中介费率决定着公司债券发行成本的高低，因此，发行方要及时参照同期银行间债券市场的利率变动趋势，全面了解近期其他上市公司发债的利率水平和债券二级市场的收益率。在获得中国证监会的核准后，发行方应当与保荐机构协商，选择好合适的发行窗口，如银行、基金、保险公司等机构投资者资金比较宽裕的时期，按照债券的信用级别、期限长短，结合市场询价以及市场预测的结果，确定一个有优势的利率完成债券发行。
此外，要从公司的具体情况出发，与券商、评级、律师、媒体等中介机构进行沟通和协商，尽量在保荐及承销费用、审计师费用、律师费用、资信评级费用、发行推介费用、信息披露费用等各项费用的行规和公司利益之间寻求一个最佳平衡点，达到既减轻公司的发债成本，又避免发行风险的目的。
（四）提高信息披露的质量
270亿元，这个数字比去年的额度高了将近50％（2001年为195亿元）。不惟如此，今年企业债的实际发行规模也很可能创出近年新高。截止到8月底，已有六家企业已经发行了约100亿元债券。此外，业内预计年内至少还有三峡债、中远债和广东移动债等大规模发债活动，届时总额将超过230亿元――而2000年和2001年，这一数字分别为100亿元和147亿元。因此有媒体乐观地宣称，“此次发行人民币债券计划的规模，以及涉及的公司数量均高于以往年度，这说明政府打算放开债券市场。”
这确实有些“乐观”。据一位业内人士透露，此次国家计委最初上报国务院的数字超过了270亿元，达到300多亿元，共有13家企业在报送名单之列。最终，包括江苏悦达和中国化工进出口总公司在内的三家企业没有“过关”，而中国石油天然气股份公司（HK857）的发行额度也被削减为15亿元。此举说明国家仍有适当控制规模的意向，并不希望一下子提速过快。还有，对企业的规模、偿债能力和发债募集资金的使用上，决策部门依然十分审慎，并没有全面放宽的趋势。据悉，江苏悦达申报的项目属地方的一个中小型项目，而中石油也正是由于部分申报项目尚未在国家计委立项而被削减了额度。
最终过关的有广东移动通信有限责任公司、浙江沪杭甬高速公路（HK576）、上海久事公司、上海浦东发展集团、武汉钢铁（集团）公司等10家企业。其中，广东移动――中移动（HK941）的全资子公司拿到了最大的单子，将发行80亿元企业债。其次是上海久事和广东核电，各为40亿元。
此次企业债上报额度的确为近几年规模较大的一次，尤其是在1993年《企业债券管理条例》出台之后，但并非最大规模――1998年国家计委安排企业债发行规模曾达到380亿元。同时，从绝对数字来看，中国企业债规模仍然较小：2001年末，全国企业债券发行余额仅为500亿元左右，不到当年GDP的1％。而发达国家企业债券余额占当年GDP的100％左右，美国甚至超过100％。2000年，我国证券市场融资规模为6400多亿元，其中，国债融资4800亿元，股票融资1400亿元，而企业债融资仅仅100多亿元。目前中国的企业债市场既无法和国债市场的火爆场面相比，更是远远落后于股市的发展，成为资本市场的一只跛足。
企业债兴衰
中国企业债市场的低迷和萎缩有着深刻历史原因。
从1982年开始，一些地方国营企业开始自发地向社会或在企业内部集资。当时主要是为企业筹集生产建设资金，既没有政府对企业的许可，也没有相应的法律法规，更没有统一的管理。截止到1986年底，这种类似于发企业债的集资行为大约筹集了近100亿元的资金。
1987年3月，《企业债券管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）由国务院颁布实施。暂行条例规定，中国人民银行是企业债券的主管机关，企业发行债券必须经中国人民银行批准。同时，中国人民银行会同国家计划、财政等部门拟定全国企业债券发行的年控制额度，下达各省、自治区、直辖市和计划单列省辖市执行。中国人民银行对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。3月28日，国务院又了《国务院关于加强股票债券管理的通知》，对于上述有关条款再次作了强调。
正是在这一年，有关部门第一次编制了企业债券的发行计划。当年，国家安排75亿元的发行规模，其中地方项目30亿元，重点建设项目45亿元。1988年，为了控制固定资产投资规模，治理通货膨胀，国家计委没有安排企业债券发行。下半年，为解决企业流动资金困难问题，开始批准发行短期融资券。
1990年，企业债券发行首次被纳入国民经济和社会发展计划，并将其作为固定资产投资正式来源渠道。紧接着，国家计委与中国人民银行联合制定了企业债券额度申报制度及管理办法。
与此同时，企业债券的年发行量开始骤然猛增，其中1992年是企业债历史上发行量最大的一年，达到惊人的683.71亿元。也就是在这一年年底，“国发68号文件”规定，企业债券由地方政府审批。
在此期间，企业债发行出现了一定程度的失控现象，一些地方越权审批，有的企业甚至只需填写一张表格就能获准发行。一些规模小、资信差的企业也乘机浑水摸鱼，有的甚至是濒于破产的企业也通过发行企业债来发工资。这一阶段的主要债券品种除了中央企业债和地方企业债外，还发行了国家投资债券、国家投资公司债券、地方投资公司债券、住宅建设债券等。
1993年初，国务院批准发行490亿元的企业债券。但由于不断恶化的通货膨胀，当年固定利率国债发行非常困难。4月，国务院宣布在国债完全发行完毕之前，不得发行企业债券，企业债券的利率不得高于新发行国债的利率，不久又宣布发行计划改为新增银行贷款，即债改贷。
到了1994年，企业债已一片凋零。按照《企业债券管理条例》的规定，大部分的债券品种被取消，当年仅安排地方债券发行计划45亿元。同时，早期发行的一些企业债（包括大量的融资券）的风险开始释放，各地陆续出现了到期不能兑付的问题。有数据显示，截至1997年末，全国大约有近30亿元的企业债券逾期未能兑付。其中，辽宁和吉林的情况尤为严重，未能兑付的比例占到总额的50％以上。某些地区还因此引发了社会问题，甚至出现一些恶性事件，发行企业债也一度与乱集资画上了等号。由于当时绝大部分企业债的购买者为普通百姓，最终，各地政府不得不出面，通过“债改贷”――银行替企业部分偿付，企业欠银行的钱转为贷款，另外，有一部分由承销商垫付，还有一部分则通过财政拨款的形式进行偿还。在这种沉重代价之下，尽管大量企业不能兑付本息，但普通投资者基本没有受到损失。
额度审批何时松口？
经过无节制的过度放开之后，企业发债的布袋从此被收紧了口。1993年4月11日，国务院了“关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知”。8月2日，《企业债券管理条例》（以下简称条例）出台。条例规定，将由国家计委会同中国人民银行、财政部、国务院证券委员会拟订全国企业债发行的年度规模和规模内的各项指标，报国务院批准后，下达各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府和国务院有关部门执行。未经国务院同意，任何地方、部门不得擅自突破企业债券发行的年度规模，并不得擅自调整年度规模内的各项指标。延续至今的极其严格的额度审批制度由此发端。
条例还规定，中央企业发行企业债券，由央行和国家计委审批，地方企业发行企业债券，由央行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。自此，企业债的主要品种变成了中央企业债和地方企业债，即中央和地方的项目债。
据中国电力财务有限公司债券基金部经理李芝木梁介绍，目前企业债券发行审批要经过两个阶段――计划发行额度的审批和发行申报材料的审批。以中央企业债为例，首先，除个别中央直属的特大型企业可以直接上报国家计委外，计划发债的企业将申请报告报到行业主管部门或行业性总公司，经审核汇总后再上报至国家计委。与申请企业和项目有关的国家计委各个司局――一般有经济政策协调司、基础产业司、投资司、高科技司等，将会对申请进行审查后会签。除极个别企业会单独报送，一般情况下，国家计委都会集中筛选出一批申请企业，整体报送国务院办公会议批准。通常，这样的报送一年一次或两次。
在国务院审批、国家计委正式下发额度后，企业将进行第二阶段的工作――具体发行申报材料的报批。发行申报材料由发行人和主承销商制定并报送国家计委。国家计委对承销机构以及发行章程等具体发行事宜进行审核后，再经中国人民银行核准利率（如涉及证券公司参与承销或债券上市，须经中国证监会的核准）后，企业就此完成申请，进入实际发行阶段。
据多家发行企业和承销机构介绍，从报送申请到最终发行一般要经历大约一年左右。记者在采访中获悉，广东移动上报申请是在今年1月初，大约在5月份国家计委受理了最后一家企业的申请。至少，在新的企业债券管理条例还没有出台前，这种严格的审批制度并没有任何调整的信号。
此外，从发行体的角度来看，今年拿到额度的10家企业几乎全部是清一色的国有大型企业。这一原则从1993年实行以来贯彻至今，并无松动的迹象。而被视为例外的广东移动，其本身规模虽然不大，但作为中移动（香港）的全资子公司――同时也是所有子公司中实力最强的公司――广东移动拥有母公司以及中国移动通讯集团的双重担保。
1993年后，企业债基本上都与国家以及地方大型项目紧密挂钩，且这些项目必须已在计委立项。在“八五”、“九五”时期，企业债主要用于支持能源、交通、通信、重要原材料等“瓶颈产业”的发展。进入“十五”后，企业债开始向基础设施、西部开发以及增加投资、扩大投资倾斜。而此次获批的10家企业的筹集项目以基础设施和交通运输为主，如上海久事公司将募集40亿元用于上海轨道交通明珠二期工程，江苏交通控股公司则计划投入20亿元用于宁靖盐高速公路的建设。
点滴突破
在严格的“规矩”之下，企业债也正在各个方面寻求各种可能的突破。
近两年来，企业债的市场发行由平淡逐渐变得火爆起来。据中信证券固定收益部高占军博士介绍，一方面，快速发展的机构投资者队伍成为企业债认购的主力军，而国债发行利率的持续走低与股票市场的长期下跌使得居民对企业债的青睐达到了前所未有的程度。年内发行的几只企业债，如02中国金茂债券、02神华公司债券都受到了广泛的追捧，出现排队抢购的场面；另一方面，发行企业债作为比银行贷款、股市融资更便宜的一种融资方式和企业调整财务结构的重要工具，对企业具有不可抵抗的“诱惑力”。发债额度的稀缺性日渐突出，也是近年来企业债发行规模逐渐扩大的一个内在推动力。
同时，企业债在资金用途上的限制有所松动。
1993年的《企业债券管理条例》中明确规定，“所募应当按照审批机关批准的用途，用于本企业的生产经营”。2001年6月，广东移动发行50亿元债券，用于偿还中移动（香港）收购项目中的银团贷款――企业债的发行第一次与生产经营项目脱钩，此后更是一发而不可收：今年4月28日，金茂（集团）股份有限公司发行10亿元企业债，资金用途中包括偿还旧债；基于同样的目的，广东移动此次80亿元资金是为偿还欠母公司中移动28亿美元的债务。今年7月，中移动（香港）贷款给广东移动，向中国移动集团收购了八个省市的移动网络；广东核电集团公司的40亿元也将用于岭澳核电站工程款项的支付和替换过桥贷款。
此外，根据1993年颁布的《企业债券管理条例》，“企业债券的利率不得高于银行同期居民储蓄定期存款利率的40％”。而实际上，近年来企业在发债中大多通过发行中长期债券或浮动利率债券来绕过40％的利率上限的限制。对此，中国电力财务公司李芝木梁认为，首先，自1996年以来，我国连续七次降息，利率已经到达一个历史低位。这条规定使得企业债的利率与实际收益率随之走低，降低了投资者购买的积极性，从而直接影响到企业的发债融资；在中短期债券上，这种非市场化的“一刀切”，导致发行人与承销商不管企业信用高低，一律把发行利率定在等于或接近于银行同期居民储蓄定期存款利率140％的最高位，因此出现好企业筹资成本偏高，而一般性的企业债券又不包含风险收益的错位现象。其次，目前银行定期存款期限最长的为5年，对中长期债券而言，不能直接套用有关规定，于是给债券发行利率的确定留下了一定的活动空间。企业债市场的发展与现存管理法规之间存在的矛盾日渐突现。
新条例欲说还休
早在1999年，国家计委年便开始起草新的《企业债券管理条例》，当年底便报送到国务院。期间，新条例几易其稿。目前，最新的条例草案已经正式报到国务院，正在等待最终的批复。
媒体对企业债市启动的乐观预言，很大程度上正是来自于对新条例即将出台的信心，而新条例的颁布无疑将会对企业债市的重新启动产生巨大影响。市场人士普遍认为，新条例将会充分体现企业债市场化的改革取向。
记者在采访中看到了一份国家计委报送国务院的《企业债券管理条例》（送审稿）。其中蕴涵了几点重大的突破。
首先，审批制可能过渡为核准制。同时，取消发行计划规模管理，淡化企业债的行政管理色彩。
其次，企业债发行的利率水平将实现一定程度的市场化。取消企业债利率的限制性规定，由发债企业和主承销人根据市场情况确定企业债券的流通性、发行和付息方式，参照信用评级的结果提出利率方案，由监督管理部门核准。
第三，放宽企业债券募集资金的使用限制，在主要用于固定资产投资项目的同时，可以用于其他生产经营活动。
此外，送审稿中还体现了监管部门“发挥中介机构作用、强化社会监督”等思路。
也许，“一放就乱”始终是决策者心头一个挥之不去的阴影。所以，新条例始终是“只闻楼梯响，不见人下来”。有业内人士指出，即使新条例很快出台，企业债市场也不会发生跳跃式的发展，而只会在经过一个平稳的过渡期后实现有限度的市场化。
尽管条例何时出台还是个未知数，但政策似乎并没有因此停下脚步。几乎就在270亿元企业债额度下发的同时，9月9日，国家计委、人民银行、国家外汇管理局等三部门联合了《国有和国有控股企业外债风险管理及结构调整指导意见》，宣布“资信较好，且具备一定条件的国有大中型企业，经国家计委、人民银行报国务院批准后可在境内向商业银行等金融机构发行外币债券，用于外债结构调整”。
意见还指出，该外汇债券只限于金融机构之间进行交易，禁止居民个人和工商企业进入。有关人士指出，这对正在预热中的企业债市场来说无疑是一个突破。
同时，该意见将“允许符合条件的国有大中型企业发行人民币债券，用于调整外债结构”作为鼓励国有大中型企业加强外债风险管理的政策措施之一。在新的企业债条例尚未出台之际，这为类似于广东移动等用于偿债目的的企业债发行提供了新的依据。分析人士指出，这在一定程度上缓解了要求新条例尽快出台的压力。
蓄势待发
企业债市场正逐渐成为中国金融体系改革中的核心问题，然而旧有范式的种种制约使得它只能继续保持蓄势待发的态势。
近日，中国证监会主席周小川在一次发言中称，发行企业债应根据国情进行创新，因为原有的先搞“精品店”再逐步扩展的思路，不可能为中小企业融资服务：一方面，在银行资金充裕的情况下，真正特别好的企业很容易从银行贷款，这样的企业发债或贷款均可，发债的积极性不是很高；另一方面，由于国债和银行贷款利率之间的关系，AAA级的企业债不一定比银行贷款要便宜，所以也影响发债的积极性。
需要指出的是，目前的债券市场尽管春风频吹，但还需要切实给企业发债适度放开门槛、简化手续、增进活力。因为，现在能够发债的主体仍然是非常之少，要么是上市公司，要么是背景雄厚的国有企业，它们应该算得上是中国企业里最好的部分了，在全部企业中估计1%都不到。而其他企业只能通过集合债筹资，并且这么多年过去也就那么几单，仅仅覆盖到几十家企业。除非是财务状况极度恶化、需要破产重组或者其他一些方式重组的企业――这类企业可能资金较紧，实际上只要是有造血功能的，都应当能够获得发债的机会。
当然，很多企业、尤其是民营企业并不愿意发债，除非资金非常紧缺，毕竟发行债券是一个硬成本，需要还本付息，有条件的肯定优先选择增发股票。而且从成本上讲，股权融资虽然确实很高，例如创业板的融资费用率达到7%，但一次性也就“搞定”了。
也有人对企业发债抱有疑虑，认为在中国现有的信用环境下，一旦债券市场口子开得太厉害，发债人会有赖账的可能，形成一堆垃圾债券。即便不是这样，相比银行贷款、股权融资都要指明用途，监管部门没有对公司债募集资金的投向有一个硬性的规定，换句话说，上市公司一般只要说明是偿还银行借款和补充流动资金就可以过关。
[关键词] 投资项目 财务效益评估 问题 对策
虽然投资项目评估工作在我国开展已有多年，其财务效益评价的内容和方法已比较成熟，但在具体应用时也还存在不少问题，这些问题的存在，严重影响着评估的效率和质量。为了使项目评估工作更科学、合理，笔者根据自己近几年参与项目评估的经验，从政府、银行为投资主体的角度，以政府委托评估机构和评估专家对各单位申报的、寻求资金支持的投资项目进行评估的方式，来探讨现行委托投资项目评估中财务效益评估存在的问题，并探讨解决这些问题的具体办法。
一、现行投资项目财务效益评估中存在的问题
1.不注意区分不同投资主体的差异性。项目评估机构和评估专家，可能是接受政府或银行等金融机构的委托，对各单位申报的投资项目进行评估；也可能是接受单位的委托，对该单位的投资项目进行评估。很明显，投资主体不同，项目评估的目的、方法、内容等也会不同。但现行投资项目财务效益评估的内容和指标主要是围绕单位本身的投资项目评估来设计，很少有以政府委托评估机构和评估专家对各单位申报的、寻求资金支持的投资项目进行评估的方式来讨论投资方法。这就造成了无论何种形式的投资，其评估的目的、方法、内容等都基本一致，财务效益评估指标设计也无差别，这种不区分投资主体的评估存在不能达到预期目的的风险。
2.申报单位提供的财务报表缺乏公正性。投资项目评估中的主要内容之一就是评价项目申报单位近期的财务状况、营运能力和盈利能力。评估依据一般是单位随申报材料提供的该单位近1―2年经会计师事务所审计的财务报表及其附注等。但在实际评估时经常遇到下面一些问题：一些单位提供的财务报表或者没有经过审计，或者不全面；有些以单位内部的部门或个人名义申报的项目（如高校中各系部和个人申报的项目等）则无法提供财务报表，也就无法正确地对这些单位的财务状况、营运能力和盈利能力等财务指标进行评估；如果按现行的投资项目财务效益评估指标体系的评分标准，就会使计算结果差异很大，造成一些高质量的投资项目落选，影响评估结果的公平和公正。
3.投资项目财务效益评估指标体系不尽合理。投资项目财务效益评估包括两部分：一是项目申报单位现行的财务状况、营运能力和盈利能力评估，目的是看该单位是否具备承担投资项目的条件；二是投资项目本身的财务效益评估。目的是看投资项目在经济上是否可行，投资者可以在多个可行性方案中选择经济效益最好的方案投资。因此，投资项目财务效益评估指标也包括这两部分。财务专家根据项目申报单位提供的财务资料对每个财务效益指标评分，各项指标的分值相加，就是该投资项目在财务效益评估上的总分。理论上，投资项目财务效益评估指标设计得越合理，评估结果就越准确公平。但实际上，有些评估机构设计的投资项目财务效益评估指标体系中，前一部分所占比重太大，指标过细，有的甚至包括了几乎所有的关于财务状况、营运能力和盈利能力分析指标；而后一部分所占比重又较小。这不但加大了评估计算的工作量，而且有些财务指标在评估中的意义并不大，如企业的存货周转率、现金比率等。同时，由于投资项目本身的财务效益评估指标的比重小，评估中似在避重就轻。
4.对投资项目预期经济效益的预测较随意。有些单位在项目申报中，对该项目实施后产生的年产值、年销售收入、年利润、年税金等财务指标的预计较随意，没有经过科学的论证和调研，测算出的上述财务效益指标无科学依据。有的单位为了取得政府对项目的投资，故意高估投资项目的经济和社会效益。如果根据这种虚假的数据来评价投资项目的财务效益，不但使评估结果不真实，据此选择出来的投资项目也不是投资者要支持的项目，而且还助长了这种弄虚作假的行为。
5．评估程序设计上的问题。随着项目投资评估业在社会上的兴起，相关的评估软件和书籍也很多。但现行评估软件存在的一些不足常会影响评估效率和质量：投资项目评估工作基本上都是在计算机上完成，而现行的评估软件往往将各单位的资料及评估相对独立，即对一个单位的申报材料评估及评分确认完成后才能进入下一个单位的评估，已评估完成后的项目不能返回更改。这种缺乏比较分析而得出的结果很难做到公平准确。因为财务效益评估指标都是量化指标，需要通过计算分析才能获得。同时，有些财务效益评估指标即使量化了，也没有统一的评价标准，如资产负债率、各种周转率指标等，都需要通过各参评单位相同指标的比较分析后才能得出结论。
二、完善投资项目财务效益评估的对策
1．区别不同投资主体对投资项目评估的差异。为了针对不同的投资主体选择正确的评估方法和内容，有必要对不同的投资主体对项目评估的目的、方法、内容等方面加以区别。本文认为，接受政府、银行等部门进行投资项目评估与接受单位委托对其投资项目进行评估的区别主要有以下几方面：一是评估目的不同。单位对投资项目评估的目的是为了争取投资者的投资或银行等金融机构的贷款，而政府、银行等对单位申报的投资项目评估目的是确定要否对该单位进行投资；二是评估重点不同。单位只对投资项目进行评估，以决定是否选择该项目投资；而政府对单位申报的投资项目的评估除了要对项目本身进行评估外，还要对单位现行的财务状况、经营状况等进行评估，确定单位是否具备投资资格和项目承担的能力。以决定政府财政资金投资于哪些单位；三是评估目标不同。单位对投资项目的评估主要考虑该投资项目能否给单位带来经济效益，而政府对投资项目的评估除了考虑该投资项目的经济效益外，更要看预期的社会效益。只有掌握了政府作为投资主体、代表政府部门对投资项目进行评估的特点，才能正确地选择投资内容、评估指标和评估方法。
2．坚持财务资料的合规性和合法性。一是要求凡是具有法人资格的单位申报科研项目都必须提供近年来经审计的财务报表及附注，否则可以取消其申报资格，视财务效益评估为零分；二是以单位内部的部门或个人名义申报的投资项目，（如高校、科研单位内部部门和个人申报）可以要求所在单位签署“同意申报、给予支持”等之类的意见，并附上该单位近年来经审计的财务报表及附注，这实际上是起到了向单位通报和财务担保的作用。
3．设计一套科学合理的投资项目财务效益评估指标体系。该指标体系对项目申报单位现行的财务状况、营运能力和盈利能力的评价指标应简化，分值比例较小；而反映投资项目本身的财务效益指标应较详细、具体，分值比重较大。本文设计的投资项目财务效益评价指标体系如下上述评估指标的应用要灵活，如果投资项目投资金额小，贷款少，评估重点应看单位的获利能力和项目本身的经济效益；如果投资项目投资金额大，贷款多，评估时应重点看申报单位的偿债能力指标和项目本身的投资回收期、还款期限等。
此外，项目评估还应注意投资风险问题，即投资安全性问题，因此，有必要对投资项目进行投资安全性分析。分析方法一般采用敏感性分析、盈亏平衡分析、概率分析等。其中最简单的是盈亏平衡分析，分析指标主要是盈亏平衡点、安全边际（或安全边际率）等。
4.要求投资项目预期经济效益具有科学性和现实性，使评估项目公平合理。为了杜绝申报者在投资项目预期经济效益的预测中的虚假行为，在对投资项目进行财务效益评价以前，先组织参与项目竞争的单位进行答辩，对申报材料中有关经济效益指标的预测值进行说明和补充。再由技术评估专家、经济评估专家和财务评估专家共同对各项目可能产生的预期经济效益（包括价格、年产值、年销售收入、年利润等）进行分析论证，如果发现项目申报的预期效益太高，甚至有弄虚作假的行为，评估专家有权利进行修正，财务专家根据修正后的预期经济效益指标来进行财务效益评估和评分。本文认为这样评估得出的财务效益指标的评分才公平合理。
5.完善评估软件的设计。评估时应该设计一个预评分过程，待各项目都预评完后，财务专家才根据所申报项目财务指标的总体情况，对各项目的预评结果再进行比较修改，确定无误后最终确认，确认后的结果就不能再进入程序修改。
项目评估工作中，财务上是否可行是对项目进行投资决策时考虑项目取舍的一项重要内容，在评估时，应根据市场、技术等方面评估结果和财务预测提供的基本财务数据，对项目的财务状况做出客观、公正的评价，有助于决策者对项目投资进行综合分析，做出正确的选择和决定。
但从查处的乡镇违法违纪的经济案件来看，目前乡镇在财政财务管理上存在着诸多薄弱环节。
三大管理漏洞
就目前查处的经济案件和笔者的了解而言，目前乡镇财务管理上存在着三大比较明显的漏洞。
农业项目资金管理不到位。农业项目前期准备不充分、工程招投标违规操作、专项资金违规使用、项目管理不够规范等等。一些项目单位虚编印刷精致的项目申报材料，再通过层层打通关系的办法，骗取上级专项农业补贴资金。某镇一高效设施农业基地建设项目，申报面积200亩，在项目申报材料里虚编了92户农户的土地流转合同，实际种植面积不足80亩，而在分期的验收、拨款中，经办人“摆平”了有关人员，使28万元专项补贴资金顺利地从省骗到镇，直到项目经办人手中。相关责任人受到党纪处分，违规资金被收缴国库。
贪污受贿、挪用公款和违反财经纪律案件时有发生。某镇财政所会计陆菜某，利用负责财政所有关账务的记账、收付、管理的职务之便，采取涂改、销毁部分原始记账凭证、修改记账账页等手法，侵吞公款合计人民币166632.21元。被判处有期徒刑十年，并处罚金10万元。财政所所长周某因工作失职，给予党内警告处分。某镇财政所会计黄某，利用职务之便挪用公款16万元归其妻子经营所用，某村几位村干部集体决定将国家已取消的农业税继续向尾欠的农户收取并私分，某村支部书记黄某从镇里领取有关款项后从不入账而是用于个人做生意等等。
乡村干部违反规定克扣或截留农民补贴。2007年8月。某村集体决定，将2000多农户“一折通”上的涉农补贴由村统一支取，扣除农户应上交款后将余额再发给农户，到案发，尚有143户的涉农补贴8826.10元未发放到位。当地信用社由于违规操作，主要领导被追究纪律责任；有关村干部违反了“严禁乡村干部收回‘一折通’专用存折代领补贴资金”的有关规定，被追究主要领导纪律责任。某村支部书记将集体土地或死亡绝户的涉农补贴从“一折通”取出后长期占为己用，等等。
因此，如何管好用好监好乡镇财政资金，把有限的资金用在刀刃上，让组织放心，让群众满意，依笔者的工作实践之见，乡镇领导除自觉贯彻执行党员领导干部廉洁从政若干准则，确保乡村干部不出乱子外，还必须要做到善于科学理财。
严守“五道关口”
对乡镇领导的理财，笔者的观点是：为政不理财是失职，为政不会理财是不称职，为政乱理财是渎职。
乡镇领导要理好财，首先就必须从建立健全各项制度人手，严格按照财务制度规定来办事。具体地说，一是对乡镇负责征收的财政收入，要按照规定及时足额缴入国库，严格执行“收支两条线”规定，不得截留、坐支、挪用和私设“小金库”。二是要建立健全本单位的财务管理制度，认真执行党委领导下的镇长“―支笔”审批制度。要对招待费、招商费、办公费以及奖金补贴等各项费用和开支标准作出严格的规定，以严格的制度来规范干部、职工行为。三是严格执行上级有关财经纪律和财务管理制度，使财政管理的各个主要环节都做到有法可依，有法必依，对涉财的违法违纪的人和事要依靠当地纪检监察组织严肃处理。
科学理财，不仅仅是企业理财、个人理财的圭臬，更应该成为政府理财的参照系。乡镇党政领导要切实从人民群众的根本利益需要出发，把人员和家庭的补支出、支农惠农的项目支出放在首要位置。此外，更要树立民主理财观念，切实做到决策依据和决策程序公开、透明，使财政分配最大限度地体现民意。特别强调的是乡镇对财政补资金要及时公开、公示补助政策和补助对象，把有关《公开信》和“一折通”等及时发放到农户，确保农民群众的知情权，更不能以任何理由克扣农民补贴。
第三，要确立“还债也是政绩”、“新官要理旧账”的理财意识。现在乡镇财政负债数额较大，这些债务大部分是历史遗留下来的，作为现任领导不能回避。借债还钱是公理，前任所欠债务后任―定要切实负起还债的责任，要增强“接力意识”和换人不换债的工作思路，要逐步建立乡村债务动态监控制度，及时全面地掌握乡村债务变化情况，建立健全债务控制和化债工作规章制度。要运用财政、金融政策，在年度预算安排和债务本息的处理上多给一些优惠的政策。要运用法律手段开展债务化解工作，尤其是债权回收、资产出售、坏账处理等一些重大利益调整，都必须履行审批程序，绝不能将乡镇政府所欠债务向村组和农民摊派。同时，要加强对乡村资产的管理，建立健全乡村资产的购建、验收、保管、使用、处置等管理制度，做到资产实物管理和价值管理相统一。
投放商业性贷款支持新农村建设
鄂景江 段志宏 尹成君
2011年，农发行桦甸市支行进一步解放思想，提高中长期贷款项目营销和组织能力。努力实现风险防控和业务增长的有机结合，既防止盲目追求发展而忽视风险防控，又坚决杜绝恐贷、拒贷思想。对纳入营销视野的项目，转变营销观念，改变以往坐等项目上门，找成熟项目、落地项目的营销方式，主动发现项目、培育项目、谋划项目，注重细节、创新措施，寻求最佳解决方案，促进项目顺利实施，把信贷政策与地方政府支农政策紧密结合起来，形成支农合力。在项目选择上，严格执行债务率、偿债率、负债率的“三率”要求，特别关注地方政府的还款能力，加强与承贷主体和当地政府部门沟通协调，确保按合同约定还本付息。目前已经贷款的两个项目，即发放的6500万元农村流通体系建设5年期贷款和发放的14500万元农村基础设施建设(路网工程)8年期贷款，均能按期还本付息。
2012年初以来，针对桦甸市城市建设总体规划和土地利用总体规划以及市政府工作安排，积极进行了项目贷款营销，通过政策宣传和汇报沟通，营销到政府项目两个，即土地收储和北外环路网建设，概算投入资金5.4亿元，申请银行贷款3.69亿元。营销到私营企业投建项目一个，预计总投资3.9亿元，申请银行贷款1.8亿元。目前，上述3个项目正在完善手续，组织申报材料中。
桦甸市农发行认真组织员工学习
总行银行业整治不规范经
营问题视频会议精神
胡成也 鄂景江 段志宏
近年来，贵州在构建政策性与商业性分开的金融体制和多元投资体制方面进行了一些有益探索，广泛吸纳资金，全方位、多渠道地扩大投资规模，2012年全社会固定资产投资达到7809亿元，比上年增长53.1%。
1.营造投资融资环境，搭建交流互动平台
按照《关于调整贵州省基本建设投资项目审批、核准、备案权限的通知》、《加快推进全省固定产投资和重大项目建设有关工作制度》的要求，将基本建设投资项目审批、核准、备案权限最大限度地下放到市、州及县，进一步简化办事程序，缩短审批时间，省发改委审批项目、核准项目、备案项目办理时限大幅缩短。按照省政府在京与14家金融机构签署的战略合作备忘录及协议，国家开发银行等金融机构明确在“十二五”期间重点支持贵州502个项目建设，省政府金融办的报告显示，目前签约项目中有176个项目已发放贷款，占签约项目的35%，授信3600亿元，到位1169亿元，占签约总金额的32%。国内24家金融机构已累计向270个重大项目授信或预授信数千亿元，实际已发放贷款超过2000亿元，一定程度上缓解了项目建设的资金需求压力。2012年末全省金融机构人民币各项贷款金额同比多增314.79亿元，达到8274.78亿元。
2.加大“跑部”工作力度，争取国家政策支持
争取国家投资是贵州扩大投资规模最重要、最有效的途径之一，2012年贵州省从国家发改委就争取中央补助投资201.065亿元，中央预算内投资占153.4877亿元，均创历史最高水平。通过争取银行业金融机构总部的政策支持，人民银行总行调增合意贷款增量38.2亿元，分3次调增贵州支农再贷款限额50亿元，全省支农再贷款限额已达125亿元，达到历史最高点：给予贵州86家农信社（农合行）和村镇银行享受较同类金融机构低1个百分点的存款准备金率的优惠政策。国家外汇管理局大幅上调贵州外债融资额度4800万美元，较去年同比上升2.7倍。各银行业金融机构在原计划信贷规模基础上新增信贷规模约160亿元，进出口银行成都分行新增30亿元专项信贷规模。
3.实施“引金入黔”工程，推进地方金融改革
兴业银行贵阳分行、光大银行贵阳分行已于2012年9月和10月相继开业，民生银行贵阳分行获准筹建，江苏银行、北京银行等决定入黔开设分支机构，目前在我省设立分支机构的股份制银行将达到10家。贵州银行、兴义农商行已挂牌开业，湄潭农商行获准筹建，省联社已批准33家联社改制组建农商行。茅台集团财务公司已获银监会批准筹建，盘江集团财务公司申报材料已获正式受理。地方法人财产、人寿保险公司组建工作积极推进，正在筹建贵州省信用再担保（集团）公司。华创证券净资本增加到13亿元，近三年在全国证券公司分类评价中连续获评A类A级，跻身全国106家证券公司前30名。贵州被列为中小企业私募债试点省份是其资本市场发展史上具有里程碑意义的事件，会有效拓宽省内中小企业融资渠道。贵阳朗玛科技公司成功上市共计融资3亿元，实现了贵州企业在创业板市场零的突破，中国证监会正式受理新天药业、贵阳银行上市申报材料，其他一些优质企业也在积极向中国证监会提交上市申报材料，全省企业上市融资和再融资取得了新成效。
二、国内城市构建完善多元投融资体系提供的经验模式
1.多类型融资建设模式
上海市初步形成了“政府引导，社会参与，市场运作”的投融资格局。一是设立专门的决策机构。成立由市委市政府主要领导和有关部门负责人组成的市国有资产管理委员会，对上海全部国有资产行使占有权、使用权、处置权和收益权。二是推动投资主体多元化。自2000年大规模推出公共基础设施投资者招商以来，各类投资者，如金融机构、工业生产企业、房地产开发公司、社会基金组织等，直接参与了城市基础设施建设投资，投资主体趋向多元化。三是采取多种融资手段。运用市场机制，采取多样化的投融资模式筹集城市建设资金。主要融资方式包括：政府出资、国际资本市场融资、发行城市建设债券、市政设施部门专营权有限期出让、组建上市公司、吸引大型企业投资设施建设、融通社会基金、向国内金融机构短期贷款及基础设施信托等。
2.政策性产业基金扶持模式
西安市依托政府融资平台，多渠道筹措建设资金。一是做强市级产业扶持平台。将市财政每年安排的扶持产业发展专项资金，在不改变资金性质、不改变管理部门、不改变使用单位的前提下，市财政全部通过西安控股投资有限公司一个平台投放使用。二是整合区县融资平台。在市级成立县域投资发展公司，将区县的政府融资平台重组为县域投资发展公司的子公司，市县两级通过母子公司形式实施区县级基础设施投融资项目。三是搭建市区担保平台。以市区两级政府性担保公司为基础整合成立担保集团，将各县区担保公司纳入担保集团作为子公司，子公司管理体制不变，对其超出担保能力的项目可申请母公司担保，以提升融资担保服务空间。四是设立产业扶持基金。在高新区软件与服务外包产业的发展过程中，政府设立产业扶持基金，以出资扶持产业发展的重要方式作为引导和支撑，通过项目、企业与资本的有效结合创造价值，从而推动了企业的持续发展和产业的稳步快速增长。
3.政府与投融资平台互动发展模式
重庆市政府将市属国有企业整合，组建了8家国有投资公司，即所谓的“投”，分别负责相关领域基础设施（项目）的融资投资和建设、管理。一是充实八个投融资平台的资本金，把分散到各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收上来，按项目性质归口注入相应的投资集团。二是为了防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险，通过“三不原则”来规范各投资集团良性运行。财政绝不为投资集团担保，政企之间保持严格界限，防止财政债务危机；投资集团之间不能互相担保，避免出现连环风险；财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。
三、贵州构建完善多元投融资体系的路径及其对策建议
1.抓好“引金入黔”工程，完善地方金融组织体系建设
一是鼓励和支持银行、证券、保险、信托、期货、基金等金融机构进驻贵州，提高金融机构对贵州开发建设的授信额度，积极推动外部金融机构在重大项目、产业园区、基础设施建设等方面加大对我省的投资力度。二是继续加强金融招商工作，积极向海内外大型金融机构推介当前贵州金融业的良好发展机遇和优惠政策环境；向有实力的战略投资者推介进入贵州优势行业、优质企业的潜在商机。三是大力推动地方金融机构创新与发展，加快推进各市州农信社增资扩股，改善各项监管指标，尽快改制组建为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的农村商业银行；大力推动村镇银行、小额贷款公司的设立与规范进程，尽快实现“村镇银行县域全覆盖、小额贷款公司乡镇全覆盖”的“两个覆盖”目标；加快组建地方法人保险公司、省信用再担保公司、贵州股权交易所等三个重要的法人金融机构。
2.建立完善投融资平台职能，建立科学合理的运行机制
政府投融资平台的工作职能界定为“五个主体”：一是政府的融资主体。依托政府信用发挥融资平台功能，积极创新融资渠道和运作模式，多渠道筹措建设资金。二是政府的发债与偿债主体。深入开展与国家开发银行、国有商业银行、地方金融机构的金融合作，商讨发行地方债券、偿还银行贷款的运作机制和资金来源，把投资公司打造成为集责、权、利相统一的发债与偿债主体。三是项目建设主体。按照政府确定的经济发展目标和建设规划，大力组织实施基础设施建设，不断完善其主体功能，满足经济社会发展需要。四是经营主体。负责经营政府授权范围内的国有资产和可经营资产，确保实现预期收益，实现保值增值。五是政府延伸职能的法律主体。执行政府授权范围内的国有资产转让、处置等法律职能，确保国有资产转让、处置的利益最大化。
3.建立资产与资源注入机制，扩大投融资主体资产规模
一是加大财政资金投入。现有的建设资金要统一划归投融资主体，有条件的地区要逐步加大财政资金注入力度。二是对新完工的可经营性资产要及时划入投融资主体，对承担公益性项目投资、建设和运营的投融资主体，给予土地、工商、税收、环保等方面的优惠政策。三是创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立规划、基础设施建设与土地储备相结合的联动机制。四是分期分批将城市各类公用停车场、地下商业街、国有公房注入投融资主体，并授权予以经营管理。总体上通过财政资金补充、资产注入、土地增值收益返还等形式，有效提高资产质量和运营能力。
4.强化资本运营能力，推动项目的融资创新
一是对经营性的建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金，对准经营性或非经营性建设项目，采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式，公平选择投资者和经营者：积极采取BT、BOT、TOT等多种方式，进行建设项目的融资创新。二是利用债券融资，对具有较稳定收益的经营性项目，可采用发行市政债券进行融资。三是设立风险投资引导资金，建立以企业投资为主体，财政投入为引导的风险投资公司或基金机构，支持中小企业发展。四是发展信托计划融资，由政府委托投融资平台发行集合资金信托计划，所筹资金用于重大基础设施项目、建设配套项目等。五是扩大中期票据发行额度，鼓励建设投融资主体联合商业银行、信用社、财务公司等金融机构，承销中期票据，以弥补中长期发展资金的不足。
5.建立偿债保障机制，防范项目投融资风险
一是优化投融资主体的债务结构，严格控制债务风险，从财政资金、土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立项目偿债基金，委托投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以偿债基金为还款来源，与建设规模相适应的投融资主体偿债保障机制。二是加快制定中长期建设投融资规划，建立建设项目库，对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与等方式，科学慎重决策。三是加强各级财政部门、审计机关对项目资金的监督管理，认真做好项目跟踪审计和检查，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资金安全、规范和高效使用。
6.积极转变思想观念，改善建设投融资环境
面对史上最严厉的IPO财务核查，越来越多的企业选择退场。截至4月12日，2013年撤销IPO申请的企业已经高达168家，91家机构IPO退出铩羽而归。这标志着自年初开始的“IPO自查风暴”终于显现出效果。
尽管前三个月主动退出的企业总数仅为48家，但在3月31日“大限前夜”来临之际，这一数字就激增到了78家，相隔几天后，这一数字就激增了一倍多。业内人士预计未来公布的IPO撤材料企业数量可能继续攀升，继续处于“洪峰”状态。
一家企业IPO背后，发行人、投资人和中介机构都投入了大量的心血。一旦发行撤单，面对上市失败的现实，它们将何去何从呢？
业绩下滑是撤单主因
目前来看，多数拟登陆创业板企业撤回IPO的主要原因是证监会对上市公司造假打击力度加大。创业板首发上市管理办法对企业的财务状况作出两条明确规定：一是最近两年连续盈利，净利润累计不少于1000万元，且持续增长；二是最近一年盈利，且净利润不少于500万元，最近一年营业收入不少于5000万元，最近两年营业收入增长率均不低于30%。
这在2012年经济环境并不十分理想的情况下，多数试图登陆创业板的企业都无法达到证监会企业最近两年连续盈利的要求。
一家终止审查的创业板公司负责人吕先生对表示，创业板企业的审核要比主板和中小板更为严格。“没有增长就只能撤单，尽管企业不情愿也要撤，因为大家知道即使不撤也过不了，反而会连累证券公司和投行。但对于拟在主板上市的企业，证监会并没有明确规定业绩下滑就必须停止IPO申请这一要求。”
他坦承，在已经撤回材料的拟登陆创业板的公司中，会有一些公司是因为对自己的财务真实性不自信而选择撤回材料，但大部分公司还是因为业绩下滑所致，而且业绩有水分的公司比例也不小。审核标准不科学，过分强调成长性，客观上让企业产生了造假的动机。
与此同时，通过财务造假上市的案例也不在少数。北京一位投行人士告诉记者，应公司内核部门要求，他负责的一家农业企业已经主动撤单，确定不再上市。他说：“原因很简单，一是现在会里排队的农业项目很少，被抽中或被否的可能性大；二是农业项目的销售收入难以确定，企业存在造假的冲动。”
然而，自查结束也不意味着撤单的终止，财务核查第二阶段已经开始。证监会4月3日以抽签方式选取了30家企业的自查报告进行抽查，这些企业仍存撤单可能。上市后业绩变脸似乎已成为创业板公司的家常便饭。
敢问路在何方
如今，面对巨大的IPO堰塞湖，“敢问路在何方”成为摆在券商投行和撤单企业面前最严峻的问题。
我国资本市场建设的深入发展，以证券交易所为核心已经初步建立起一个多层次资本市场体系，企业已经开始脱离以往单一的上市融资途径，转向尽可能多地实现融资渠道多元化、融资模式多样化，在债券市场、股票市场、并购市场等不同领域都有所尝试，这种先行先试效应其实为IPO撤单企业作好了探路先锋。重回A股主板等七种选择，为IPO撤单企业融资提供了广阔的舞台，这可能成为撤单企业去向的“七重天”。
一、重新排队是首选。撤单企业普遍具备A股上市条件，企业上市前期投入都比较大，治理水平有较大提升，企业上市需要的只是时机。因此，绝大部分撤单企业待抽查结束后，将按照监管层要求，去掉申报材料中的虚假成份，重新整合部分优质资产，增强企业可持续发展条件，经过一段调整期再重新申报IPO材料排队。即使目前IPO尚无开闸迹象，排队企业600多家，一旦行情好转也只是两三年的事情。
二、转中小板或是重要途径。IPO撤单企业中创业板企业成重灾区，在168家终止审查企业中创业板公司106家，创业板业绩持续增长的上市条件是导致创业板拟IPO企业频频撤单的主要原因。但中小板上市条件没有持续增长要求，小部分创业板撤单企业，未来可能通过转中小板排队上市。
三、海外上市是有益补充。香港H股是国内企业寻求海外上市的重要市场，但在整个资本市场筹资中占比不大，估计小部分企业可能转道香港或美国市场上市。但必须看到，撤单企业去香港或美国上市，需要具备A股和H股保荐资格的券商，并非每家保荐机构都有这种资质。
四、新三板后转板是大胆尝试。新三板是监管层倡导发展的市场，新三板挂牌公司如已通过证监会核准成为公众公司，只要不公开发行就可以直接向沪深交易所提出上市申请，不再需要证监会审核。撤单企业可尝试新三板这条路，待市场稳定、机制成熟后通过介绍上市方式再转战A股。
五、并购或借壳上市需大力推动。目前，市场上存在大量游资在寻找新的投资项目，其中就有部分上市公司也在观望寻找合适的并购对象。因此，并购或借壳间接上市可能成为一些企业选择的途径。只要具备巨大的产品或服务市场需求、持续的研发创新能力、主营业务符合收购者发展诉求等条件，并购成功的概率就较高，并购溢价往往相当可观，在国外并购是VC/PE退出的重要机制。
六、PE二级市场是主流趋势。在国外PE界，并购退出占据全部投资的七成，成为PE投资的最大退出渠道，这与一直以来崇尚“IPO退出”至上的国内PE界完全不同。根据国外经验，PE二级市场成熟发展需要具备三个条件：大量的会员、科学合理的估值体系和二级市场专项基金。而旨在为急需退出通道的投资机构搭建新的退出平台——中国PE二级市场发展联盟，成员已从成立时的28家扩大到了72家并且还在不断扩大的过程中，在合作成员的帮助下合理的估值体系也在建立之中，未来将成为中国PE市场退出的主要方向。
七、其它方式，包括有条件的企业可发行中小企业债、股份回购等方式。
