时间：2023-08-28 16:36:01
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇市域社会治理范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
一、指导思想
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的四中、五中全会、省委十一届六次全会、州委十一届八次、九次会议全会精神，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，不断完善科学化管理、网格化服务、多元化参与、法制化运转、精细化治理的社会治理体系，努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断提高人民群众安全感、幸福感，为建设集绿色发展、阳光康养、旅游综合服务于一体的牛背山生态康养小镇营造更加良好的社会环境。
二、工作目标
紧紧围绕“一年打基础、两年见成效、三年达目标”的工作步骤，2020年全面部署开展市域社会治理现代化体制机制初步建立工作，推进社会治理体制、工作布局、治理方式现代化。2021年积极开展具有地域特色和示范典型的社会治理创新工作，全镇社会治理制度和体系不断完善，社会治理能力明显提升。到2022年，建成社会治理现代化合格镇，人民群众参与社会治理、共享发展成果的制度更加完善，社会治理现代化水平和治理成效明显提高，安全稳定、公平公正、法治优良的社会环境全面形成。
三、工作任务
服务市域社会治理现代化工作大局
推进市域社会治理现代化工作，是于都县委、县政府着眼于推进治理体系和治理能力现代化，做出的一项重大工作部署，是推动该县高质量发展，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感的现实需要。于都县民政局高度重视市域社会治理现代化工作，把其作为重要政治任务，牢牢抓在手上，落实在具体行动中，聚焦健全机制、狠抓落实，召开会议专题研究部署，制定了实施方案，细化工作任务、推进措施和完成时限；成立了专项领导小组，定期调度，大力推动，确保推进工作落地落实。
一、注重三个结合，强化主动担当
一是将市域社会治理现代化工作与加强党的建设相结合。更加自觉地把做好市域社会治理作为增强“四个意识”、做到“两个维护”的实际行动，将各项具体责任细化落实到班子成员，把各项具体任务逐一分解到相关股室，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。二是将市域社会治理现代化工作与民政主责主业相结合。结合民政主责主业，对市域社会治理现代化工作任务进行分解落实，重点在推进城乡社区建设、加强社会组织管理、发展志愿服务、关爱困难儿童等方面，统筹兼顾、整体推进，推动民政系统市域社会治理工作扎实有效开展。三是将市域社会治理现代化工作与联创共建相结合。积极加强与县政法委、组织部等部门的沟通联系，研究工作方法，及时协调解决工作中遇到的实际问题，共同为工作开展献计出力。
二、突出三个重点，聚焦关键环节
一是突出基层社会治理创新。逐步理顺基层组织与政府、职能部门的权责关系，制定事项清单，建立准入机制，使基层组织逐步回归服务群众的自治本位，切实帮助基层组织“减负增效”。全县391个村（居）按照“四议两公开”要求，落实了村（居）“三务”信息公开，将公开事项分为三类34项，建立了村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会、理事会等议事协商载体，增强市域社会治理的聚合力。加强红白理事会建设的指导力度，通过“以奖代补”措施落实，促进红白理事会在扭转“攀比之风”、抵制“高价彩礼”、树立“婚丧新风”等方面示范引领辐射作用发挥。指导对达到条件的思源安置小区、城南新建小区群、盘古山钨矿、银坑移民安置点、葛坳圩镇设立社区居委会，推进城镇规划区域内“村改居”试点工作，加强基层组织规范化建设。二是突出社会组织管理。适度降低登记门槛，对城乡社区社会治理型社会组织采取备案制，以提高社会治理类社会组织覆盖率，目前，全县社会组织登记注册350家，其中社会团体91家，民办非企业单位259家，社会组织在村（居）覆盖率达89.51%，社区工作者3000余名，占全县户籍人员3‰；组织开展社工理论和实践技能培训，今年“牵手计划”广州北斗星社会工作中心来该县开展社工培训78人次。推动行业协会商会涉企收费专项治理取得成效，强化线索摸排和行政执法，公布了该县第一批非法社会组织名单，对12家长期活动不正常、不参加年度检查的社会组织进行了行政执法。支持引导社会组织参与扶贫助学、关爱留守儿童、健康义诊等社会治理活动，累计投入资金126余万元，禾丰商会在2020年“百社解百难”行动中受到省民政厅、省扶贫办的表彰，被评为“积极单位”。三是突出志愿服务队伍壮大。合力在于都微爱公益发展中心、于都义工联、于都应急救援协会、于都心理健康服务协会、于都“打铁佬”平安协会等社会组织发展社区工作者3000余名，占全县户籍人员比3‰。积极开展婚姻危机干预和婚姻家庭疏导服务，促进家庭社会和谐。
[关键词] 社会组织；社区；实践
【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）07-092-1
一、社会组织培育与社区工作
爱德社会组织培育中心（Nanjing Charity Society Development Center）由爱德基金会发起创办，于2009年10月正式成立，是为促进社会组织的发展、推动公民社会的成长专门建立的机构。培育中心自成立之日起就得到了南京市民政局、建邺区民政局以及社会各界人士的关注和支持，并由建邺区南苑街道免费提供办公场地，开展社会组织培育工作。培育中心向入驻的社区社会组织提供多项服务，通过专家辅导、资源链接等，帮助社会组织在机构治理、团队建设、服务能力以及资源拓展等方面的能力提升。
社会组织培育和社区工作有着千丝万缕的联系，如何运用好社会组织培育中心这个新兴媒介在建设、培育和管理社区机构方面的优势，运用社会计划模式解决具体社区问题，着重以问题解决的角度发现与分析社区居民需求等是社区工作者在实际工作中需要不断思考与实际操作的。爱德也希望借由社会组织的培育壮大提升自己的品牌效应并为老百姓做好实际工作。
二、南京市助残类社会组织发展情况调研
进入机构后，我和同伴在机构负责人的带领下，实地了解了助残类社会组织在南京各个社区中的运作情况。首先我们对即将进行的调查做了前期评估：采用访谈方式，首先由工作人员到南京市民间助残机构实地走访，与机构负责人交谈，了解助残工作状况；其次南京现有民间助残机构43家，此次实地走访9家分别是：南京博爱安养庇护中心、鼓楼区爱心助残协会、雨花区婷婷聋童幼儿园、火凤凰助残中心、明心儿童孤独症训练中心、萤火虫助残站、九洲残疾人文化艺术中心、银杏树老年人服务中心、玄武区残疾人托养中心。此外，爱德的慈幼院和儿童发展中心负责人在爱德地下会议室接受了我们的访谈，并与南大的研究生合作，了解了月牙湖残疾人手工坊的基本运营情况。
总体上看，南京市民间助残机构，发展比较缓慢，机构规模小，力量薄弱，在承接政府职能转移、发展社区公益、提供就业渠道与康复服务等方面，心有余而力不足，主要问题是：
首先，专业素质不高。机构管理者、义工、志愿者，大都未经过系统专业训练，凭借爱心加入进来，靠发起人的热情和事业心支撑。助残组织社会认可度不高，高素质人才不愿意进来，专业社工以及受过较好训练的志愿者，还是缺乏，因此，助残项目实施效率比较低，模仿复制的多，开拓创新的少，残疾人受益面不大，机构的可持续发展能力不足。
其次，残疾人职业培训未能开展起来。助残机构的培训，与就业机会缺乏衔接。以推荐方式对培训者进行就业安置，效果并不好，如，鼓楼区爱心助残协会，成立四年来，仅仅推荐成功5名残疾人到企业工作。残疾人就业难，是社会问题，民间助残机构帮助解决残疾人就业，重点是培育他们的就业能力。但多数机构的培训，只能作为康复训练，如串珠子、烙画等，不能视为就业培训，缺少系统的与培训相配套的就业扶持计划。
再次，机构筹款能力弱，缺乏造血功能。助残机构的资金来源有以下途径：会费、社会捐赠、服务收费、政府补贴等。目前，社会捐助的动力不大，政府的补贴有限，助残机构筹资面窄，造成资金来源渠道不畅，严重制约助残项目的开展。
三、关于专业知识的反思
（一）入驻组织正式化还是非正式化
在培育中心实习期间，感受最深的就是其针对各个入驻和想要入驻机构的组织的繁忙工作。社会组织在进入孵化后会接受领导力培训，接触NGO、社会组织、公益等新知识点，可以开阔视野，知道自身未来的发展方向。加上一些个别化的辅导，在专业化的道路上就能够再推进一步。在结束培育后，社区机构开始能独立运作，不需要培育中心，也不需要街道等的帮扶就能扩大规模，好好经营下去。在实习中我注意到，其实入驻培育中心的组织并不都是愿意接受培训的。如爱心妈妈关爱团，她们都是闲暇时间为下岗职工儿女献爱心的小组织，并不想要进行复杂的项目管理、档案登记等，这样反而成为了她们的负担，也违背了她们参加培育中心的初衷，这个矛盾一直难以有效调和。严谨的社会组织评估方法对普通爱心组织是标准化的过程还是负担值得仔细考量。
（二）社会组织是关注培育还是具体实践
可以预见，社区是一个复杂的场域，涉及到人与人的交往，社区工作再深入，也只是提供了一个社区发展的平台，社区能否获得真正发展还有待于社区政策的贯彻落实、社区工作者的体恤慰藉与思路发展创新、社区居民的参与意识提升和思维方式转变。拿助残组织来说，爱德关注的更多的是如何建立与发展起具有典型效应的社区组织，至于社区组织在社区内具体的服务方式、志愿者管理、财务管理等只能给予宏观层面的培育，真正的执行情况和执行效果都应是由社区机构的工作人员具体承担的，培育内容是否应该更深入细致，包括涉及政府政策法规的学习、人员的具体实务技巧掌握、项目过程评估方法等，是需要进行现实考虑的。
[关键词]公民社会 城市社区 治理模式
〔中图分类号〕D63；C912.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0068-05
随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会在中国逐渐兴起，20世纪90年代以来，公民社会成为学术界研究的热点。由于公民社会与社区治理密切相关，因此引起了广泛关注和讨论。本文试从公民社会发展的历时性和空间性与社区治理模式选择的互动关系来考察中国社区治理模式的选择问题。
一、公民社会与社区治理
之所以基于公民社会发展研究城市社区治理模式选择，原因在于，公民社会发展与社区治理有着紧密的内在逻辑关系。治理理论以公民社会的日益发展壮大为基础，公民社会是治理理论实施的前提。
（一）公民社会与治理的关系
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”，[1] （P12） 是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。治理指的是政府与民间公共部门与私人部门之间的合作互动。[2] 其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的政府和社会之间的合作互动。治理理论的兴起与公民社会发展紧密相联，“治理”概念与“公民社会”常常同时出现，治理理论以公民社会发展为基础。首先，从治理的主体来看，政府不是唯一主体，治理需要政府、民间组织、公民共同协商参与。公民社会的民间组织和公民是治理的重要主体，没有公民社会的核心要素参与的管理是统治而非治理。其次，从治理产生的直接原因来看，因为在社会资源的配置中既存在“市场”的失灵，也存在政府的失效，要解决这些问题，就必须重视社会力量在社会资源配置和社会管理中的作用。公民社会组成要素是非国家或非政府所属的公民组织，其突出特点是非官方性、独立性和自愿性。公民社会在市场失灵和政府失效的领域发挥着独特的无以替代的作用。第三，从治理的最高境界来看，须注重善治，而善治的基础是成熟的公民社会。同时，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活和公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两种合作的最佳的状态。“善治”的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民的积极参与合作。[3] 从这个角度讲，善治是“公民价值”的体现。
（二）公民社会发展目标取向与社区治理
公民社会和治理理论为社区治理提供了新思路和新途径，治理理念的运用和公民社会作用的发挥，主要体现在对社区的治理上，体现在地方政府主动与公民社会组织合作，实现社区管理向社区治理转变。作为社区治理的重要主体，公民社会在社区治理中的作用不仅表现在弥补地方政府角色的失灵，还表现在以积极的姿态改变社区治理结构和治理状况，并与政府共同承担社区治理责任。公民社会发展目标与社区治理目标本质上是一致的，主要体现在四个方面：一是促进政府与社会良性互动。在社区治理过程中，政府和社会的沟通最终目的是化解社区各种利益矛盾和冲突。利益表达渠道不畅，政府与社会沟通失灵必然导致民意堵塞，影响社区稳定发展。公民社会组织作为处于政府和社会之间的中介力量，它既有利于公民利益要求和建议向政府表达，又有利于传达政府反馈信息和政府政策，起到双向沟通协调作用，促进政府与社会之间互信和良好合作，社区治理强调社区内政府、企业、非营利组织等各治理主体之间协商、谈判、沟通、合作、参与，也是为了促进政府与社会之间良性互动。二是推动公益事业发展。维护发展社会公益事业是一项巨大工程，单靠哪一方的力量都不够。政府尤其是地方政府力量有限，会在一定程度上制约公益事业的发展。在这种情况下，通过开展社区治理活动和发挥公民社会作用，社区各种公民社会组织参与社区公益事业，可以弥补地方政府在维护和发展社会公益事业方面的不足，推动社会公益事业发展。三是促进政府职能转变。公民社会的出现以及发展起来的有独立自我管理能力的公民社会组织，为政府职能转变和放权于社会提供了承接载体和支撑。通过大力发展公民社会和深入开展社区治理，使公民社会不断完善和成熟，社区内各治理主体负担公共事务的能力不断提升，公民社会和社区治理能够不依赖政府，在很多涉及准公共用品的领域开展自我服务与社会服务，通过广泛与政府合作，促进社区公共事务的妥善解决，推动政府职能不断转变。四是促进社区民主政治发展。公民社会是民主政治的重要组成部分和重要的社会条件，通过发展公民社会和开展社区治理活动，可以监督控制政府部门运作，培育民主参与的文化和技能，推动公民参与公共事务，鼓励公民参与政治。
（三）社区治理与公民参与
社区治理本质上是通过政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。公民社会是社区治理得以真正实现的基础，真正的社区治理离不开公民的参与。公民参与除了受政策环境、发展空间和制度平台等宏观因素的影响外，还深受人的自然性和社会性及公民意识等微观因素影响。
1. 人的自然性与社区治理。社区居民是社区发展的基本参与主体，社区治理的模式选择必须围绕社区居民作为人的自然性展开，这在本质上体现了城市社区治理模式的选择必须与治理环境相一致的基本原则。人的自然性集中体现在年龄阶段上，这是人的最根本的自然性，年龄与人的生活能力和人与对社区发展的依赖程度密切相关。年龄阶段与居民对社区发展的依赖之间的关系曲线呈倒U型，也就是说，人的少年时期和老年时期对社区发展的依赖程度最高，中年时期对社区发展的依赖程度最低。但是，从参与和推动社区发展的能力来分析，中年时期的能力最强，老年、青年和少年时期依次减弱。所以，成功的社区发展需要为最依赖社区发展的人群提供社区服务，同时又要能够吸取最有能力参与社区发展的人群的社区发展资源。
2. 人的社会性与社区治理。公民是生活在社区中的重要主体，根据马斯洛的人的需要层次理论，人除了低层次的物质利益需要满足外，还有被尊重、认可、自我实现等更高层次的社会需求，社区居民是利己与利他统一的人，是个性化与自我约束统一的人，是植根于市场经济基础上的“经济人”和“社会人”的统一。但一般情况下，社区居民是兼顾个人理性和社会理性的，不仅有追求利益最大化的动机，还有寻求共同体生活和被认同的需要。因此，在倡导居民参与社区治理的同时，必须考虑人的社会性，通过居民广泛参与和合作改善社区交往结构，增强社区发展和公民社会发展动力。公民参与有助于形成共同的价值观和文化规范，增强对社区的归属感和认同意识，这是社区治理与公民社会发展的本意所在。
3. 公民意识与社区治理。对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的影响。但从根本上讲，公民意识是公民参与社区治理的关键因素，也是公民社会发展的精神动力。公民意识是公民对自己社会地位、社会权利和社会责任的一种自觉认识，也是对自己社会主体身份的认同。有了完整的公民意识，居民才能成为公民。公民是社会政治生活和公共事务中的主体，不是无足轻重的客体。[4] 社区发展是一个基于法治和契约的治理领域，社区治理需要众多主体参与尤其是公民的自愿参与。如果公民没有公民意识，就没意愿参与社区公共事务，导致社区治理重要主体缺失。没有公民意识就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社会，更不可能实现社区治理和社区发展。
二、公民社会发展的历时性、空间性与城市社区治理模式选择
公民权利的实现是一个由少到多，由不真实到真实的发展过程。有些公民权利的行使还有一个从形式到内容、从动员到自愿的过程。与此相适应，公民社会的形成发展也有一个从兴起、发展、形成到成熟的过程。从公民社会发展过程来看，它既有历时性，也有空间性。由于公民社会与社区治理密切相关，从时间和空间两个视角来考察公民社会与社区治理模式之间的关系非常必要。
（一）公民社会发展的历时性与我国城市社区治理模式
根据政府与社会的关系、市场经济发展水平、公民通过交往处理公共事务的能力、非政府组织和公民自愿团体的行为能力与行为空间的发展及企业组织参与社区治理的能力和社会责任状态等标准，公民社会的发展从历时性角度可划分为萌芽兴起阶段、形成发展阶段、成熟完善阶段。不同的发展阶段，公民社会具有不同的特征，社区治理模式选择也应与此相适应。
1. 公民社会的萌芽兴起阶段与社区治理模式。由于历史的原因，中国基本上没有过西方意义上的公民社会，城市居民也没有经历真正意义上的公民社会生活。中国公民社会是随着改革开放深入而逐步兴起和发展的。20世纪70年代末至90年代末是中国公民社会萌芽兴起阶段。在这个阶段公民社会形成的外部环境和内部结构逐渐改善，但还存在很多制约公民社会发展的问题。从外部环境来看，公民社会的经济基础――市场经济体系不完善，市场秩序很不规范，公民社会的文化意识基础没有形成，诚信严重缺失，法制基础不健全。从内部结构看，构成公民社会主体的公民仍有浓厚的臣民意识；中产阶层还没有形成，规模很小，发展很慢；民间组织刚刚出现，且自主性和自治性差。萌芽阶段的公民社会显著特征是整个社会不存在社会自治领域，公民社会的行为能力非常低下，非政府组织、非营利组织还处于酝酿起步阶段。与此相对应的城市社区治理也处于起步阶段，表现为政府对社会进行管制，政府是社区事务管理的唯一主体，社会组织和公民是政府管理的客体，企业、社会组织和公民个人的能力和活动空间十分有限，社会缺乏与政府自下而上的沟通，缺乏表达意愿和要求的有效机制和途径，政府与社会缺乏互动合作，社会处于被动接受和服从政府的从属地位。管理主体单一化，行政权力单极化和政府管理范围的全域性，决定了公民社会这个阶段社区治理应该选择政府管制型或政府主导型治理模式。
2. 公民社会的形成发展阶段与社区治理模式。经过30年的经济、政治体制改革，当前中国社会结构发生了很大变化，正逐步进入公民社会形成发展阶段，主要体现在：市场经济、民营经济获得快速发展；社会中产阶层正形成并逐渐壮大；民间组织获得飞速发展且独立性、合法性日益增强；社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增强；价值观念开始多元化、世俗化等。处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。主要表现：市场经济体系不够完善，传统的家族意识和臣民意识存在并严重影响着公民意识发展，社会中产阶层不够强大，贫富差距大。作为公民社会核心要素的民间组织官办色彩浓，民间色彩淡，自主性、自治性弱。在这个阶段，中国公民社会的最大特征是公民社会的独立性与依赖性并存。中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，政府仍是城市社区最大最强的治理主体，社区的各项事务基本上都在政府的控制之下，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，有的依赖性强，有的发育不全，在与政府的博弈中处于劣势，社区无自治事务可言。在这个阶段，社区治理模式应该选择政府主导型治理模式或政府与社区自治结合型治理模式。因为采取政府主导型或政府与社区自治结合型模式可以通过政府的主导或引导推动作用，促进社会公民组织的发展壮大，培育社区公民意识，促进市场经济快速健康发展和中产阶级队伍壮大，不断提高社区自治能力和自主意识，引导公民社会逐步走向成熟。
3. 公民社会的成熟完善阶段与社区治理模式。成熟公民社会的特征是政府开始与社会分离，社会成员有相当大的自由，社会自己管理自己，并与政府处于一种互动的良性关系中。构成公民社会的四大结构性要素完整呈现：即在私人领域，个人能自主地从事各种经济、文化和社会活动，在不损害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社团这种非政府、非盈利性的组织发展壮大，成员可自愿加入或退出；社会运动有序进行，公民组织可以在宪法或法律允许下自由地开展多项社会活动。公民社会的六大价值取向和原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、健全的法治及社会自治得到广泛认同和践行。这个阶段公民社会具有完全的独立性，完全拥有自己组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上还是财政上都在相当程度上独立于政府。[5] （P190） 公民社会组织能独自承担社会的某些管理职能，或与政府合作行使社会管理职能，社区公民的公民意识与参与意识强。在公民社会的成熟阶段，社区治理理想的模式是社会主导型或社会主导与政府支持型治理模式。这种治理模式应是我国城市治理模式的发展方向。
（二）公民社会发展的空间性与我国城市社区治理模式选择
公民社会发展的空间性是指在不同类型的社区，公民社会发展的程度存在差异性和不均衡性。市场经济替代计划经济，打破了政府对资源的垄断，社会资源向不同的社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构的多样性构成现代城市社会的基本特征。城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体，利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样性带来社区类型及其需求的多样性。不同类型的社区，由于社区内企业、社会组织、非政府组织、非营利组织及居民等社区治理参与主体发展状况不同，导致社区公民社会发展程度不同，进而导致社区治理模式选择不同。
公民社会发展的空间性还体现在同一个城市不同区域发展不均衡上，同一个城市不同区域公民社会发展水平不同。一般来说，处在公民社会发育兴起阶段的社区、非政府组织和非盈利组织弱，社区公民参与能力和参与意识差，在这类社区，社区治理宜选择政府主导型模式。政府作为社区治理的主要主体，承担社区治理责任和风险。治理方式以行政手段为主，经费以政府财政划拨为主，政府在主导社区治理的过程中注重培育社区公民组织和公民意识，引导和推动公民社会由不成熟向成熟阶段发展。公民社会已形成的社区，根据公民社会形成的程度可选择两种模式：一是可选择政府与社区自治结合型治理模式，这种模式的特点是政府、社区自治组织与非政府组织是社区的治理主体，社区自治组织权利有法律保证，资源投入以政府为主，社会组织为辅。二是可选择社区主导与政府支持型治理模式，这种模式的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体，政府和社区组织共同承担社区治理资源提供的责任，经费支出以社会组织为主，政府支持为辅，或者政府采取购买服务的方式支持社区工作。在公民社会发育相对成熟的社区，社区内一般居民的文化程度和社会地位高，公民意识和民主精神强，参与社区公共事务的能力和意愿强，社区内多种志愿者组织、社团组织，非政府、非盈利组织健全，社区内物质基础、公共设施好。这样的社区治理模式适宜选择社会主导型治理模式，社会主导型治理模式的特点是社区治理以社区居民为核心，由社区居民联合社区内各种组织机构共同参与社区事务的管理，实现民主自治式管理方式。这种治理模式的核心价值取向与公民社会发展的目标价值取向能够很好地契合，它强调社区治理是一种集体民主协调选择的过程，是社区内各治理主体：政府、社区企业、非盈利组织、居民等之间的民主协商合作互动的过程，它将治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转为信任与互惠关系。社会主导型的社区治理模式是成熟公民社会社区治理模式的理想选择。
三、对公民社会发展与我国城市社区治理模式选择的理性思考
公民社会发展对社区治理模式选择有着重大影响，通过分析二者的内在逻辑关系得到如下启示。
一是选择社区治理模式应该以公民社会发展状况为依据。公民社会是治理产生的土壤和先决前提，没有公民社会的兴起和发展，就不可能有治理的出现，治理模式的确定，要根据公民社会发展状况和社区治理结构中政府、企业、公民社会组织、社区居民等主体因素各自所起的作用主次、承担责任的大小而定。而且，在社区治理活动中，政府、公民社会组织和公民发挥作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他们自身主观意志而定的，而是由公民社会发展程度而定的。社区治理模式的选择也是不以人的意志为转移的，而是以公民社会发展的历时性和空间性为转移的。当前，我国公民社会正处在成长阶段，公民社会的独立性和参与性不强，与成熟的公民社会相比还有很大差距。现阶段公民社会发展的特征决定了中国政府在社区治理中还必须起主导作用，选择政府主导型社区治理模式。
二是政府在公民社会发展和社区治理中应该准确定位。政府的权力和行为应该是有限的、适度的、规范的，作为公共组织在公民社会发展和社区治理活动中应该有其独特地位和作用，并且在公民社会发展不同阶段和社区治理不同模式中政府的职能定位也应有所不同。政府职能定位准确，能促进政府和社会关系的和谐，实现政府与社会良性互动，促进公民社会健康快速发展。政府定位不准确，就有可能出现失位、缺位、越位、借位现象，影响公民社会健康发展和社区治理有效开展。在公民社会发展过程中，政府的主要职责是“掌舵”而不是“划桨”，要改变过多参与和干预具体的社会经济活动现象，把政府的职能主要转向对社会公共领域的管理，提供对社会有用的公共物品和公共服务。在社区治理中，政府的职能是对社区工作作出基础性制度安排，搭建平台，保证政策制度得到有效贯彻，目标得到有效实现。政府的义务和职责不是直接提供服务，而是保证服务提供的实现。[6] （P1） 政府应该根据各类社区公民社会发展的不同情况，在社区治理中找准自己的位置，建立与社会沟通机制，形成政府与社会的良性互动关系。
三是中国目前应该大力推进公民社会发展。在党的十七大报告中提到要努力实现中国“政治文明”。公民社会是一种独特的政治文化，是政治文明的一种表现形式，它标志着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、协商、参与为特征的社会，意味着存在一部渗透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满活力的民间团体，存在着提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、完善、善于对话、善于合作、积极参与精神与责任的普通公民。[7] 公民社会的建立和发展能促进我国市场经济的发展和完善，为市场与国家权力之间，不同经济成分和利益集团之间构筑一个相互交流、协调、参与合作的公共平台和空间，有利于社会与国家、政府关系的重构，有利于社会自治，加快民主化进程和社会稳定发展。健康有序的公民社会可以为社会政治文明建设提供坚实的社会基础，对我国政治、经济、文化、社会各项事业的健康发展有重要的意义。
[参考文献]
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【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。
一、问题的研究背景、目的和意义
农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。
二、中国乡镇社会治理体制存在的问题
（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥
公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。
（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化
根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。
（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程
乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。
三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径
一、现状：垃圾处理过程中政府与社会的矛盾
在自上而下的政府统筹安排下，垃圾处理服务产品的生产、分配、消费相分离，垃圾处理企业只提供垃圾处理的作业服务；政府购买、分配垃圾处理的作业服务并提供指导、宣传教育和处理公众诉求等；公众在享受垃圾处理服务的同时却无节制地排放垃圾。企业和公众都只面向政府。这种行政安排的直接后果是企业与公众分裂，而且，因企业的私益诉求与公众的公益诉求存在矛盾，容易导致政府与社会之间发生矛盾。而这种矛盾又往往会被不健全的制度设计进一步激化，甚至演变成某种对立，使垃圾处理从一个社会参与的作业管理问题上升为一个管理社会参与的社会管理问题。激化矛盾的制度主要有：政府直接向公众收取垃圾费，不明晰的服务成本回收机制和生态补偿机制。政府收取垃圾费使公众误认为政府乱立名目收取行政事业费而推卸向公众提供公益的责任；不明晰的服务成本回收机制让企业不能预见收益，心生疑虑；不明晰的生态补偿机制让垃圾处理设施所在地产生自己是政策受害者的悲情。这些因素都会在政府不能提供广泛、公正、优质的垃圾处理服务时激化政府与社会的矛盾。
政府与社会的矛盾源于政府介入过度、企业自利倾向膨胀和社会自治能力羸弱。政府介入是把双刃剑，一方面需要政府动用行政、经济和科技手段，引导和主导垃圾处理产业化和产业发展，另一方面政府介入又可能阻碍政府与社会的良性互动。因此，政府介入应把握好“度”，过度介入会产生政府决策失误、权力寻租、社会自治能力下降等弊端，破坏业已存在且运行正常的社会关系而不能提供替代品，导致社会乱象。企业在政府要求满足公众的公益诉求压力下，会优先满足自利，如：在清扫保洁市场，企业降低劳动定额标准，克扣工人工资和减少工人数量；在垃圾处理设施建设中，降低建设标准或消极怠工，看钱办事等。这些敷衍、自保行为在监管缺失的环境下肆意放纵，不仅极大地损害了企业的诚信，也连带损害了政府的诚信。公众在社会自治组织与集体契约不健全条件下，自治能力羸弱，一是公众的配合程度低，这一点突出表现在缴纳垃圾费和开展垃圾分类等源头预处理等方面（垃圾费和垃圾分类等预处理长期被忽视，近年来政府才强力介入）；二是公众难以找到自身利益的代言人，其诉求甚至被少数精英利用，成为引发社会矛盾的导火索，导致社会分化，这一点突出表现在垃圾处理设施建设与营运方面。如此种种，久而久之，势必导致政府、企业、公众相互失去信任，政府与社会之间产生矛盾。
当前，垃圾处理产业化尚处于新思维、新技术、新产品和实业体的导入阶段，需要政府介入，构建新的垃圾治理模式。那么，需要思考的是，在“强政府，弱社会”的现实环境下，政府应构建怎样的垃圾治理模式及采取什么方式、路线与措施介入垃圾处理推行机制，以化解与社会的矛盾，实现垃圾处理可持续发展问题。
二、方向：垃圾处理政府与社会共治模式
共治是互动的，政府与社会合理分工和良性互动，既发挥政府强大的宏观调节能力，又充分发挥社会自治能力（需要说明的是，政府应扶持垃圾分类等预处理，实现社区自治，但这种自治也是在政府统筹安排下的有限自治。政府要做到统筹协调、资源共享、优势互补、互相监督、互利双赢，增进社会和谐，保证垃圾处理在法治化、社会化、产业化状态下可持续发展。
政府应树立“社会本位，服务至上”观念，搭建政府服务与社会参与交互平台，将社会“接得住、管得好”的事逐步地交给社会，把工作重点放在倡导、规划、指导、协调、调节、监督、采购分配服务和参与应急设施与战略设施的管理上。
同时，社会应顾全大局、因地制宜、集体选择和自主组织，做到“接得住、管得好”，充分体现公开、公平和公正。社会应真正参与，不仅应成为垃圾处理的作业主体，自觉遵守、监督与完善垃圾处理的法治、监督监测、技术服务和宣传教育等支撑体系，还应使社会组织和企业（尤其是社区组织、非营利性社会企业）成为垃圾减量、分类回收、资源利用及技术服务等作业的组织者。
法治是政府与社会共治的保障。政府、社会组织和公众（包括自然人和法人）需要遵守法制、集体契约和个人操守三个层面的约束，按章办事，体现统筹规划、统一监督管理原则、减量化、无害化、资源化和产业化原则、污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境的犯罪行为、防止以罚代刑原则，落实公众参与制度、经营许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、资源环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度，才能协调解决公益与私益、公正与效率、发展与保护等矛盾。
社会化要求垃圾处理尊重与回归“社会本位”，一是体现垃圾处理必须服务于社会发展，二是通过企业化、市场化、专业化等途径发挥社会力量的作用，将垃圾处理由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业。垃圾处理社会化过程涉及城市建设、资源环境、政府体制改革和市场经济等诸多方面，包括政府与社会在资源环境开发利用方面的权利与义务，政府与社会对城市公益事业的责任与义务，政府、社会组织与公众的产业化职责职能，垃圾处理及垃圾处理上游与下游产业之间及各产业内部责、权、利的分配，产业化投融资与经营管理利益分配的界定等等，此类问题都需要在实践中妥善解决。
产业化就是要求垃圾处理成为一个可持续发展的产业，它以市场为导向，找到一种有效方案，聚合相关主体，发展垃圾处理的战略、核心竞争力、产业链与产业组织方式，生产或提供物质资源、能量资源、环境容量及垃圾处理服务等，创造与分享利润。产业化尊重市场导向，重视市场的调节作用，也重视政府、社会组织的调节作用，充分发挥私有企业、国有企业及非营利性社会企业的作用，促进政府、社会组织和公众的多元融合，共同开展垃圾源头减量、分类收集与运输、利用和处置活动，促进垃圾处理装备与技术进步，完善垃圾处理服务，实现法治化基础上的垃圾处理“投融资主体多元化，建设营运企业化，管理专业化”。
三、路线：培育社会自治能力
基于“强政府，弱社会”还将延续一段时期的前提认识，为达到政府与社会共治模式，必由之路是垃圾处理行业应在政府主导下逐步提升社会自治能力，从而促进垃圾处理法治化、社会化、产业化。行政主导下社会自治能力增强的过程是一个政府与社会相互作用的动态过程，伴随社会自治能力的不断提升，垃圾处理法治化、社会化、产业化程度会不断提高，这不仅会对社会自治能力提出更高要求，也会对政府的行政能力提出更高要求，促使政府做出相应的动态调整，以保证政府介入与社会发展协同推进，形成政府与社会相互作用的良性循环，如此反复，政府行政能力和社会自治能力不断提升直至匹配，形成政府与社会共治态势。
要提升社会自治能力，上级政府应做好顶层设计，制定完善的各级政府之间及政府与社会之间协同参与的推行机制，使政府、基层组织和公众乐于增强社会自治能力。因历史原因，垃圾处理多由市级统筹协调，无论谁排放多少垃圾，市级政府都要及时处理，区级以下政府和基层组织没有推动垃圾处理工作的压力和激励，这是顶层设计必须打破的惯例，让下级政府和基层组织直接参与垃圾管理，一是进一步明确垃圾处理“属地管理，区级负责，市级统筹”原则，要求产地有地出地，无地出钱，自己解决自己排放垃圾的出路问题，报市级政府审批；二是完善经济调节平台，尤其应出台惩罚性区域垃圾收费政策，调动产地建设垃圾处理设施的积极性，调动公众参与垃圾减量和分类回收的积极性，推动垃圾处理跨域合作；三是完善考核考评体系，出台以垃圾处理综合服务效果为指标的考评体系，把物质回收、能量回收、垃圾处理作业服务、公众公益诉求处理服务、技术服务、宣传教育（绩效）等纳入考评体系，激励下级政府增强社会自治能力。
各级政府要为社会组织发展提供平台和空间。一是推动培育社会组织发展，鼓励社会组织承担部分垃圾处理引导、指导、监督、技术服务、宣传教育等任务，使其成为政府与公众之间沟通的桥梁；二是鼓励社会组织创建非营利性社会企业参与公益性较强的垃圾处理环节，起到力量补充作用。
四、措施：提高社会参与度
（一）开发和开放垃圾处理服务市场，理清政府和社会的关系
开发和开放面向生活垃圾排放者的生活垃圾分类收集企业——废弃物排放者服务市场，让分类收集企业承担垃圾分类收集的作业（包括清扫保洁、收集、回收、一次转运）、垃圾分类指导与监督、垃圾费收缴等任务，改变目前由小区物管负责组织的分类收集队伍小且管理不规范的局面，由社区居委（村委）组织管理全社区垃圾分类收集的社会企业，政府督促居委（村委），居委（村委）督促物管与企业，物管督促居民按有关规定做好垃圾分类收集与垃圾费收缴等工作。
将目前面向政府的生活垃圾焚烧发电与填埋处置市场改造成面向企业的企业——企业服务市场，将货币性财政补贴由直接注入生活垃圾焚烧、填埋等末端处理环节前移至在压缩站（或中转站）向运输企业注入，增加运输企业视垃圾质量决定垃圾流向并收取或支付垃圾处理费的业务，让运输企业直接与上游的分类收集企业及下游的处理处置企业建立业务往来，政府制定经济标准（包括企业对企业的垃圾费的允许波动范围）、核算经济补贴金额及监督市场秩序。
（二）允许多种投融资模式竞争共存，向社会提供垃圾处理综合服务
改变目前的以及时清运、消纳生活垃圾为目的的单一生活垃圾处理服务模式，建立起融源头管理、收运、资源回收利用和生活垃圾处置于一体的、向社会提供物质资源、能量资源、环境容量和垃圾处理作业服务、公众诉求处理服务及技术服务等综合产品的垃圾处理综合服务模式。
以服务效果为交付标的物，通过招投标等公平竞争方式吸收社会力量参与垃圾处理，逐步形成政府投资企业营运模式、政府征地BOT模式（私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的投资方式，包括建设、经营、移交三个过程）、PPP模式（公私合作关系）和企业自筹土地、资金、技术等生产要素的完全市场化模式共存的竞争局面。
（三）完善经济调节平台
完善企业服务成本回收机制，建立并完善垃圾及其衍生品（包括再生资源、垃圾排放权和垃圾处理能力等）的资源交易机制，完善生态补偿机制，让社会力量参与获得的回报变得可预见、稳定且强度足够。当务之急是，结合目前执行的公众垃圾费缴纳标准和垃圾处理投资与回报，尽快制定一揽子货币性财政补贴核算办法。
仔细观察，今日你我身边的诸多社会现象纯属“中国特色”，专由“中国制造”。譬如，对其所在的单位、地区形成有效监督和制约的会计、审计人员绝对“混不下去”，事实上，不“为虎作伥”帮助所在单位和地区伪造业绩、政绩，已经不错了。再譬如，林林总总的职称评定有时候并非依据严格的职业标准，反而因各种各样的评审费、培训费授人们以“捞钱”的口实。
在这样的社会氛围下，正常社会的“正常现象”通常会受到“不正常”的赞美。一个拒收贿礼的官员会拥有“两袖清风”的美誉，一个不收“红包”的医生会受到高风亮节的称赞等等。
或许由于这个原因，经济学家说我们所处的社会制度缺失；法学家认为我们所处的社会规则模糊；哲学家们断定我们的社会严重失信；老百姓却抱怨社会变来变去，自己的生活被“十面埋伏”――警察杀人、医生害人、官员整人、商人坑人、律师骗人、老师误人、流氓欺人、记者认钱不认人――因为普通的他们没有任何资源可资利用，“吃了不少哑巴亏”。
老百姓的话很直白，然而却反映了一个相当深刻的话题：中国何时才能警察像警察，医生像医生，官员像官员，商人像商人，律师像律师，教师像教师，记者像记者，甚且流氓也要像流氓――在真正的流氓眼里，只知道祸害百姓的主儿其实是下三滥的角色。一句话，在中国，何时干什么的才像干什么的，而不是如现在，某行当一旦有人做了分内之事，铺天盖地的宣传便蜂拥而至。
这无疑彰显了我们这个社会的缺憾。当大张旗鼓地表彰廉洁的官员、见义勇为的英雄、善良无私的好人时，恰恰在于，现实中这种人太少了。本文亦是例证，讨论职业伦理这个话题的原因，在于很多行当的人不讲求那个行当里的操守。
职业不仅仅是谋生依畀之所，更是从业者荣誉的依托。也就是说，处在同一个职业里的人，有自己交流的规矩，知道怎样共同确立自己的职业在社会上的信誉并且会自觉维护它。以此标准衡量，那么，中国显然不存在真正的职业。这大约是为什么在以上的论述中对一个从业者的群体我更愿意用行当的原因所在。
也因此，在相当时期内，假使职业伦理不是一个行业内的成员普遍具有的品格而只是某个、某几个个体独具的性格的话，职业伦理只能是“水中之月”。当我们把做什么的像做什么的定位在个体并且更倾向于对个体做评价的时候，所谓职业伦理说穿了不过是人从事某一个行当的最低标准而已。
而只有更多地把做什么的像做什么的和整个职业的荣耀紧密联系在一块的时候，我们才能够说它是职业伦理。举一个例子，今天我们谈及律师，认为只要他（她）别只晓得“吃了原告吃被告”就行了，这显然只是一名律师乃至一个普通人的道德底线。社会以及律师职业本身对职业意义的律师，应该有更高的要求。譬如，他（她）要信仰法律精神并根据法治的规则行事，要对法律的条文足够熟悉并对法律的理论有比较精深的研究。现如今我们的心愿希望是做什么的成其为做什么的，此中的内涵距离职业伦理的要求无疑尚有一定差距。
在北京市社会学学会举办的此次论坛上，传递了大量有决策参考价值的数据与观点。与以往学术研讨会不同的是，参会的十几位专家学者在会议的前半程，纷纷追忆因病离世的我国社会学界泰斗郑杭生教授治学为人的故事。而有关城镇化的研究，正是中国人民大学原副校长、享年79岁的郑杭生教授生前做了大量研究的领域。
公共服务不能纠结于“流动”与“本地”
据2014年11月国务院的《关于调整城市规模划分标准的通知》，“特大城市”被定义为“500万以上人口的城市”，而原标准是“100万以上人口”。这样一来，我国的特大城市由原来的140个减至16个。
中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授在题为《城市化与特大城市人口治理》的报告中披露，目前我国的城市化率达到了53%，而流动人口约有2.5亿，每年以近1000万人的速度增长。未来规划城市化率将达到百分之七八十，这意味着将来有近12亿人长期住在城里。以北京为例，这座特大城市的流动人口接近一半。出于这一原因，翟教授认为，中国的这种城市化有别于真正意义上的城市化，是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析说，现在的流动人口呈现明显的家庭化、居住长期化趋势。据对全国106个城市连续追踪调查显示，16～59周岁的已婚流动人口中有84.5%与配偶一同流动。所以，“如今的流动人口其实不怎么流动了，工作也不频繁更换，越来越稳定化、家庭化”。
针对这一新常态，翟振武教授建议决策机构转变理念、梳理政策，按照“常住”或“永久”的标准，为所有常住人口提供公共服务和管理，不要再纠结于“流动”与“本地”。例如，现在有些人还把流动儿童视为 “外来的”，认为他们迟早要“回去”。而现实是，这些流动儿童已经成了“城里娃”，他们没有地方“回去”，也不会回去了。我们的公共政策制定者必须清醒地认识到这一点。
翟教授还透露了一个令人惊讶的信息：据调查，流动人口中的人均受教育年限高于全国平均水平。
最高等级的风险是“社会失序”
国家行政学院应急管理培训中心主任龚维斌教授的发言，围绕“特大城市公共安全与应急管理”的话题展开。
龚教授说，城市越发达，人口越多，脆弱性越强，不稳定性越强，风险越高。据他介绍，社会治理主要分成两部分，一是常态治理，二是非常态治理。非常态治理包括四类：一是地震、泥石流、海啸等自然灾害突发事件;二是事故灾难，如交通事故、沉船、空难等;三是公共卫生，如非典、禽流感、食品药品安全等;四是社会治安事件，包括恐怖袭击、等。
龚维斌指出，当年“非典”的暴发就提出了一个非常重要的问题：我们在紧急状态下怎样去保护百姓的生命安全，政府应该怎样有效地应对这种巨大的社会危机？应该说，当时很缺乏经验。此后国内外发生了一系列突发事件，都给我们敲响了警钟。
“我们正在研究特大城市面临的最大公共安全风险是什么？”龚维斌说，必须有一套应急机制。而最高等级的风险是一旦出了事情，将造成社会失序。所以，发生突发事件后的信息公开、透明非常重要。
公共支出仅三成用于社会发展
中国社科院社会学所所长陈光金在论坛上分析了在经济发展新常态的情况下我国社会发展将面临的挑战。他说，新常态下的经济增长速度将下降为7%左右，而且得消除过剩产能，这将会对就业、财政收入、居民收入产生冲击。除了挖掘、培育新的消费增长外，经济增长战略选择的重点在于加大社会领域发展的投资，比如城乡基础设施、文教卫生、社会保障、住房保障、养老服务等。这些领域不发展，经济新常态就难以维持。
陈光金认为，应该改变公共财政支出结构。“现代政府的公共支出里应有约60%左右用于社会发展，但我国现在只有约35%。”国家应提升社保水平，提高社会保障体系的运行效率，减少运行中的各种社会成本。他还强调，要强化社会组织的发展，扩大社会自我调节和治理的空间，让社区自治回归本位。
社区治理是社会治理的主要抓手
中国社会学会会长、清华大学社会科学学院院长李强教授在题为《城市社会治理与清河实验》的演讲中提到，“社会管理”与“社会治理”虽然只是一字之差，但是内涵完全不同。“社会治理”的核心是让全体公众参与进来，激发社会活力。
据介绍，清河街道位于北京市海淀区东北部，常住户籍人口近3万户，7.4万人，另有外来人口8.4万。李强带领的研究团队选择了3个实验点，分别是老毛纺厂单位大院型老社区、高档商品房社区和混合型社区。他们尝试在社区建立议事委员会（起到议事和监督功能），两星期开一次会，先收集居民的意愿、需求，再告诉居委会，由居委会与街道一起想办法处理或改变。调研证明，3个社区的居民都有很强的参与积极性。
关键词：社会转型；政府治理；政府治理模式；依法治国；和谐发展
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0013-04
随着人类迈入21世纪，社会复杂性和不确定性骤然增强，各种各样的突发性危机事件纷至沓来。学者们将其发生的原因归结为政府在社会治理中的“失灵”，而实际上这是人类社会在实现历史转型的过程中必然要面对的挑战（中国也不例外）。1978年开启的改革开放是中国实现“社会转型”的一个起点，它标志着中国已进入一个社会转型的关键期，是中国缩小同西方发达国家之间发展差距的重大机遇期，同时它也开启了中国政府全面改革和实现现代化的时代。作为领导“社会转型”的主导力量，政府正面临着巨大的挑战。那么，如何才能避免和应对不利于人类的延续和发展的危机事件发生，实现社会的和谐、可持续性发展？求解这一课题，首要工作就是省察社会转型时期政府治理的现状，并在科学分析和评判的基础上总结先进经验教训，以进一步“探讨建立起一个什么样的政府去领导我们的社会，或者说，重塑出一个什么样的社会治理体系去扭转既有社会治理体系功能性失灵的局面”。[1]
一、我国社会转型时期的特质分析
20世纪70年代末以来，随着社会主义改革在经济、政治、文化等各个领域的发生、发展，学者们普遍认识到中国社会已经逐渐进入到一个巨大的转型时期。中国社会转型，包括了从原有计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、农业社会向工业社会转变、乡村社会向城镇社会转变、封闭半封闭社会向开放社会转变、伦理社会向法理社会转变等，结构转型和体制转型同步并行、相互交织，涉及社会所有构成要素系统的相应变化与调整，是社会主义市场经济体制逐步确立的过程，也是经济、政治和思想文化等领域全面性的社会变革时期。[2]到了20世纪八、九十年代，“北京到上海的沿海一带，人们的生活方式、行为模式以及思想观念都发生了巨大变化，而且持续变化的速度之快几乎让人目不暇接。最为重要的是，这种变化过程所包含的因素又无法被归入西方发达国家工业化进程中的任何一个阶段。这意味着什么呢？显然，中国现在也与发达国家一样，出现了后工业的迹象。”[3] 也就是说，中国在没有完成工业化进程时又面临一个新的课题――如何应对后工业化的问题。换而言之，从全球的视野来观照中国的社会转型，中国政府目前正面临着双重的发展压力，一方面需要着手发展经济、补“工业化的功课”；另一方面又要着眼于实现向后工业化的成功过渡和快速适应后工业化的发展要求，实现社会的和谐稳定发展。
如果将“双重的发展压力”看作是在全球化发展视域下我国社会转型的一个典型特征的话，那么，从国内的背景看，我国的社会转型实际上还具有两个特征。首先，转型的实现是一种“自上而下”的自觉强制的定向发展战略，国家和政府作为有组织的社会力量在推动变革的过程中起着支配作用。市场经济的建立虽然蕴含着中国民间力量的自发因素，但是总体而言它不是中国社会中内生的一种发展模式，而是对他人成果的利用和借鉴。其次，现时代我国的社会转型是由计划经济向市场经济的转变，这区别于西方国家由农业经济或者原始的非市场经济向市场经济转变的过程。因为，农业经济是一种同人类早期落后的、以农业为主的生产力发展状况相适应的经济模式，是人类经济发展必经阶段。市场经济则代表了经济发展的高级模式，是与生产力的高度发展、社会分工的迅速扩大和社会财富的迅速增多相适应的经济体系或资源配置方式。由农业经济向市场经济转变需要生产力的高度发展来奠定转型的经济基础，否则转型是不可能实现的。而计划经济和市场经济是两种平行的资源配置模式，这两者之间存在着本质的区别。计划经济强调政府这只“看得见的手”的控制，市场经济则强调通过市场这只“看不见的手”的灵活调节。正是由于市场经济与计划经济体制之间的这种本质区别，导致转型过程中它们之间的摩擦冲突异常激烈。“这两种体制的转轨、过渡、并存的时间愈长，由其内在冲突和摩擦导致的代价必然愈高。”[4]
二、“治理”概念与政府治理现状
1989年，世界银行的报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，作为其评估受援国现状的主要标准之一。此后，“治理”便广泛地用于政治发展研究中，特别是被用于描述后殖民地和发展中国家的政治状况。英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要应用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。[5] 20世纪90年代以来，治理日益成为公共管理的核心概念，甚至在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”，并且迅速扩展于其他经济社会领域，成为近年来社会科学关注的焦点。治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗西瑙认为，“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”[6] 乔治・弗雷德里克森认为，“作为治理的公共行政，在某种程度上是麦迪逊主义的，它是当今反政府时代流行的政治学。”[7]
全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球合作伙伴》的研究报告，其中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。可以说治理已经是一个具有广泛适应性的概念，泛指政府、私营组织、公民社会及行为个人等多种活动主体之间的关系。具有四个特征：治理是一个过程，而不是一套规则、一种行动；治理的基础是协调而非控制；治理涉及公共部门，同时又包含私人部门；治理不是一种正式制度，而是一种持续的活动。[8] “治理”(governance) 与“统治”(government) 从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。区分治理与统治两个概念是正确理解治理的前提条件。中国学者俞可平认为，治理是一个上下互动的管理过程，它通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事物的管理，其权力向度是多元的、相互的。[9]政府治理包括两层含义：政府代表社会实施治理权力，以促使全体社会成员履行自身应尽的社会义务并促使他们服从法律；政府及其公职人员切实履行社会契约的规定，积极促进社会利益及社会公共意志的实现。其中后一种界定是政府治理的实质意义。一般认为，政府治理呈现三方面的特征：治理是还政于民的过程；治理主体多元化；合作是政府治理的主要方式。
伴随着社会转型的悄然进行，中国政府一直在积极探索实现社会的和谐稳定与科学发展之路，积极改革行政体制，以适应并推动社会转型的进程，实现中华民族的伟大复兴。在我们所经历的整个社会转型期，政府治理取得了举世瞩目的成就。第一，政府的治理理念不断创新。提出“人的自由而全面发展”是的最高命题，[10]强调科学发展，注重人与自然、人与人、人与社会的全面和谐发展。也就是说政府在发挥治理职能时更加注重人性、关注人的发展，这一精神已经贯彻到政府治理的整个过程。第二，政府的类型开始由全能型政府向有限政府转变，也就是说政府在主导经济体制转轨的时候，积极培育市场并主动退出市场，政府与市场之间的关系由冲突转变为一种良性发展的关系。第三，政府的权力开始下放和向外转移。这一重要举动在一定程度上改变了地方政府责任大、权力小，权责不对等的治理困境，调动了地方政府参与社会治理的积极性。第四，政府的运作过程更加透明，体现公平、民主。依法治国、依法行政、政务公开等已经成为政府运作的基本要求。政府在制定政策、出台法案的时候，积极征询专家、公众的意见，这样增强了公民参与公共政策制定的积极性，体现了公平、民主的公共行政精神。
然而，政府治理在取得巨大成就的同时，在一些方面依然存在不足。首先，面对社会治理主体多元化，政府在界定其与市场、公民、社会的关系时显得滞后。也就是说，由于没有科学合理地界定三大部门的关系，导致政府在社会治理中依然处于绝对强势主导地位，从而缺乏相关的政策制度保障以鼓励和支持市场、公民和社会积极充分地发挥社会治理作用。其次，公民参与积极性依然不高。由于政府没有理清公民社会的身份地位，公民参与政府治理活动的渠道不畅通，公民参与治理的意见反馈机制不完善，导致公民参与政府治理仅仅停留在形式民主的层面。再次，政府应对危机事件的能力有待加强。从进入社会转型期开始，尤其是进入21世纪，危机事件呈现全球性爆发之势，危机管理逐渐成为常态，这要求政府治理能力相应跟进。第四，政府治理亟须体现服务精神，应运用电子政务等手段提高政府治理技能。
总之，我国社会转型时期的政府治理虽成效显著，但随着改革的深入，政府治理的缺陷也逐渐显露出来。这些缺陷表征在社会层面上，就是贫富差距悬殊、区域发展不平衡、社会保障滞后、环境污染严重、社会突发性事件等不断凸现。导致这些问题的主要原因是政府治理社会公共事务所建立的组织架构及其运行规则体系的转型滞后于经济、社会的改革。也就是说，政府治理模式亟须转型以克服目前尚存的缺陷，来适用并推进经济、社会的改革。
三、构建中国特色的政府治理模式
关于社会治理模式的变革，张康之认为，“20世纪后期，人类的社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期，从80年代到今天，已经形成了三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，它们分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的，社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的成长中展现出来的，而合作治理则是社会自治力量成长的必然结果，也是对前两种社会治理模式的扬弃。合作治理是一种正在成为主流的社会治理模式。”[11] 张立荣认为，“中国未来政府治理范式的构建进路：四管齐下，整体联动”，即“提升政府能力，培育公民社会：建立‘强政府-大社会’结构；优化之策：经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革三者良性互动；践行政府与社会的合作：实现社会运行机制转型；政府治理范式革新的近期目标：建设‘管理-服务型政府’”。[12] 谭贤楚认为，“目前，我国正处于从农业社会向工业社会、从伦理型社会向法理型社会、从计划经济向市场经济转变的关键时期，既要利用参与全球化的进程大力发展自己，又要坚持社会主义方向，这就要求我国政府在应对全球化的趋势时要起到‘强政府’的作用，从而提高综合国力和国际竞争力。”[13] 茅于轼认为：“一个稳定的社会，一定是精英和大众的结合，也就是说社会由精英来治理，但他们考虑的是大众的利益。世界上能够保持稳定的社会都有这个特点。中国正处于转型期，特别要注意构建一个什么样的社会，是强调精英的还是强调民众的。”[14]
通过对我国政府治理现状的省察，结合我国社会转型的时代背景以及政府治理理论的先进成果，可以发现：我国社会转型时期的政府治理的未来进路必然要遵循总体性发展原则，体现效率、经济、公平、公正、服务的精神，用合作治理的理念取代参与治理理念，建构一种“中国特色的政府治理模式”。也就是说未来的政府治理必须处理好政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，促进政府、市场、公民社会的良性发展，并最终导向服务型政府的实现。具体而言，可以从四个方面努力来建构“中国特色的政府治理模式”：
首先，用“科学发展观”、“和谐发展”、“服务价值”来统摄整个政府治理过程。党的十六届三中全会提出，“科学发展观”就是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。“和谐发展”最终所要实现的目标包括两层涵义，人、自然、社会的和谐发展以及政府、市场、社会的和谐发展。“构建和谐社会是一个合乎历史发展客观趋势的目标，走向和谐社会的进程是一个创造性的建构过程”，[15] “在构建社会主义和谐社会的过程中，我们应以总体性哲学为理论指导，并根据这一哲学精神去设计行动方案。”[16] 科学发展观、和谐发展无疑为我国政府治理提供了发展的方法论要求。“服务价值”区别于权力控制观念和法律观念，它是政府治理过程所应遵循的核心价值。只有通过制度安排和作为服务价值实现载体的公共管理者的不断实践，服务价值才能真正得以实现，服务行政模式才会真切地以“服务型政府”的现实形态展现出来。
其次，处理政府与社会的关系时，必须更新治理理念。政府在处理与社会之间的关系时不断更新治理理念，是由当前转型时期出现的社会治理主体多元化、应对突发性危机事件和实现政治文明的历史使命决定的。针对社会治理主体多元化现象，政府应当科学评判公民社会、市场的“治理地位”，坚持“合作治理”的理念，通过立法和制定各种政策规章来保证公民社会和市场的“身份地位”以促成它们广泛而积极的参与。危机与突发事件，是我国实现转型必然要面临的挑战。关键的问题是我们一定要有“系统治理”的理念，将危机不仅仅看做是某一方面的单个事件，而是用系统的观点来将其与整个社会转型联系起来，分析危机产生的原因，建立配套的危机预防和治理机制，形成全面预防和治理危机的治理体系。我国一直强调要实现富强、民主、文明的社会，这其中实质上包含了三方面文明即物质文明、精神文明和政治文明。物质文明的实现依赖于经济的快速发展来实现，精神文明依赖于伦理道德的建设，政治文明依赖于民主、法治的建设。其中政治文明对物质文明和精神文明的实现具有重要的保障作用。也就是说，在社会转型期政府必须始终将宪法和法律作为治理的根本依据，坚持“依法治理”的理念，依法行政、依法治国。
再次，处理政府与市场的关系时，必须继续遵循和发展“引导型政府职能模式”。在狭义上理解，政府职能模式就是政府与市场之间关系的模式。在近代社会，随着资本主义的发展，先后出现了两种政府职能模式，即保护型政府职能模式和干预型政府职能模式。保护型模式建立在资产阶级自由主义和个人主义的基础之上，强调防止或者限制政府进入市场、干预市场发挥作用。资本主义经济危机（1929-1933）爆发后，以凯恩斯为代表的经济学家提出“政府干预论”，彻底颠覆了自由主义指导下的“保护型模式”，并为“干预型模式”的出现提供了理论支撑。中国的政府职能模式既不是西方自由资本主义时期所采用的“保护型模式”，也不是垄断资本主义时期所采用的“干预型模式”，而是选择了与社会主义市场经济相适应的“引导型政府职能模式”。引导型模式是20世纪七、八十年代以来随着亚洲新兴工业化国家的崛起而形成的一种独特的政府职能模式，它是“保护型”和“干预型”的综合统一，既相信经济规律的客观存在，又主张要认识和利用规律，反对在市场的自由放任和政府的强力干预之间做出选择，“它要求在政府与市场之间建立起稳定的联系，使政府的地位和作用相对确定，政府应当做什么和不应做什么，都以法律和制度的形式固定下来，政府的行为边界清晰而决不因人因时而异。”[17]引导型政府职能模式实质上体现了政府与市场之间关系定位问题，也就是说这一模式是建立在政府与市场之间的科学的“治理身份定位”的基础之上的。在应对“金融危机”以及保持经济平稳较快发展中，引导型政府职能模式已经发挥了重要的作用。因此，研究、遵循、发展“引导型模式”具有重要的战略意义。
最后，处理政府与公民的关系时，要体现民主和公平。治理理论一个很重要的贡献在于强调公民参与的重要性。实践已经证明，公民参与政府治理更有益于“民主、公平”的实现。问题是，目前我们国家尚未形成一个稳定畅通的公民参与体系，这直接限制了公民的参与积极性。解决这一问题的根本方法是，加强立法和政策规章的制定，明细公民参与治理的程序、渠道以及激励和反馈机制，逐渐 （下转第19页）（上接第15页）形成一个支持公民参与的制度体系，形成公民参与的文化氛围，进一步调动公民参与治理的热情，为社会自治及合作治理的最终实现奠定基础。另外，值得说明的一点是，由于处于转型期，政府治理面临着工业化和后工业化双重的发展压力，在这一特定时期很容易出现道德缺失的现象。因此，政府在处理与公民之间的关系时应采取谨慎的态度，在对“治理理论”进行科学评价的基础上，加强伦理建设和文化建设，以防止公民的道德沦丧。
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