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关键词：低碳经济；城市轨道；绿色
本文为2012年度河北省社会科学发展研究课题（课题编号：201203081）
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2013年7月21日
近年来，我国经济的快速发展极大地推进了城市化进程，城市规模不断扩大，城市人口快速增加，使城市交通拥堵问题日益严重。大力发展城市轨道交通是缓解大城市交通拥堵的有效措施，也是践行科学发展观、改善城市人居环境，促进我国城市可持续发展战略的重要战略举措。截至2012年底，全国17个城市开通城市轨道交通运营线路2，008km，比上年又增加了3个城市，线路长度增加了329km，我国城市轨道交通建设正出现一个。我国用十几年走完了发达国家百年走过的历程，为缓解各城市交通出行难，提高城市形象，促进经济发展做出了巨大贡献。
轨道交通工程以高效低碳理念建设至关重要。轨道交通工程高效低碳理念建设包括噪声与振动控制、电磁防护、污水处理、生态保护等工程治理措施，以减振降噪、污水处理措施为主。轨道交通工程环境保护设施应按近期设计年限实施，为远期预留。环境保护措施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，并应符合环境保护设施竣工验收的要求。
一、以低碳节能环保为重要因素的设计管理实施方案
（一）数字化的低碳城市轨道设计方案。随着现代化科技的发展，各个领域都开始向数字化和网络化转型，城市轨道交通行业也不例外，数字化技术主张采用国际先进的数字化技术对建筑整体或重点部分进行科学的分析、预测、监控、反馈、控制，已达到减少建筑物碳排放量的目的，符合低碳建筑的基本要求。
第一种，借助数字化技术的相关软件对地铁碳排放量进行模拟与测算，在很短的时间内就可以得出地铁的碳排放量，低碳建筑设计常用此方法对建筑的碳排放量进行计算。
第二种，低碳城市轨道设计可以借助数字技术在使用和管理上的优势，使数字管理系统、给排水系统、供配电系统、照明系统等子系统与中央计算机形成综合系统，以用于对所有的机电设备和能源自动控制、电讯网络自动控制，高效保证了有关设备的合理运行。
（二）物联网技术在低碳城市轨道设计方案中的应用。物联网是新一代信息技术的重要组成部分。通过物联网技术，可以对建筑物进行前端数据采集和监控管理。依托智能建筑信息集成系统为平台，结合集成分项能耗计量系统，运用适合于各个类型建筑的节能管理系统，并通过对建筑准确的分项能耗计量、公示、建筑环境监测、建筑设备运行监控，实现用能监督管理。
（三）新能源及其新材料在低碳城市轨道设计方案中的应用。低碳城市轨道要求在节约能源，将能源优势最大化。这一要求就需要在设计时需采用新能源与新型材料，尽量减少化学燃料的使用，降低污染。在能源方面要尽可能采用无污染、可再生的太阳能、风能、地热等。
二、招标投标阶段体现可持续理念的招标实施方案
（一）做好招标人委托工作。城市轨道交通工程项目作为必须招标的大型基础设施项目，标的范围涉及了现行招标采购货物、工程和服务的所有领域。城市轨道交通工程招标工作的范围广泛、内容重要、工作量巨大、系统性强，因此建议业主慎重挑选符合资格、高素质、有经验的招标人，这对工程可持续理念贯彻实施有重要意义。
（二）制定招投标管理制度。业主或招标为了更好地管理招投标工作，应将重点放在有关实施管理办法和实施细则的制定执行上。如：应制定城市轨道交通工程招标投标实施管理办法；制定城市轨道交通工程勘测、设计、咨询、监理、服务、施工、设备采购等招标投标实施细则；制定有关评标委员会专家库、纪检监察、国内外考察活动等的管理规定。
（三）选择合理的招标模式
1、工程设计招标。目前，国内多数城市的轨道交通工程设计都是采用设计总体总包与设计分包的模式。“设计是龙头”选择有实力、有经验、高素质的设计总体总包单位及设计分包单位，有利于工程的质量、进度、投资控制。在设计合同中明确奖惩制度，明确完成限额设计的责任，调动设计单位的积极性，在保证使用功能的前提下尽最大可能节约工程投资。
2、工程施工招标。施工招标工作的好坏，会对今后的建设管理，各阶段、工序的衔接及整个工期产生较大的影响。国内城市轨道交通建设常采用的施工招标模式主要有以下几种：以初步设计文件为基础的施工单价招标、设计-施工总承包总价招标；以施工招标图为基础的施工“总价+单价”招标；以施工图为基础的施工总价招标等方式。虽然从趋势上来讲，设计-施工总承包是发展方向，但在目前国内的建设资源与环境条件下，其他的招标方式也各有其优缺点和适用范围。
现结合国内城市轨道交通建设的特点，对这几种施工招标方式进行分析比较。（1）以初步设计为基础的施工单价合同招标，这是国内曾最为广泛采用的招标形式之一。其主要特点是：在初步设计阶段进行施工招标，施工阶段启动最早，设计与施工衔接时间长，总体工期最快；（2）以初步设计为基础的设计-施工总承包总价合同招标设计-施工总承包的模式是工程建设的发展方向。实行总价包干合同，设计、施工由总承包统一管理，有利于减少业主的管理工作量，利于投资控制，施工决算快；（3）以施工招标图为基础的施工“总价+单价”合同招标这种招标模式是目前国内城市轨道交通建设的主要趋势。施工招标图是经政府和专家评审初步设计文件的基础上进一步完善、优化和深化的成果。主体工程设计方案和工程规模稳定，具备稳定的主要内、外部接口条件，并以此提供准确的工程内容组成和工程量清单，可满足以施工招标图招标主体工程总价合同的建设模式；（4）以施工图为基础的施工总价合同招标。这种招标模式适用于设计图纸齐全、工程内容和技术经济指标规定很明确的项目，对应施工采用合同总价的形式。由于完成施工图设计所需的时间较长，施工投标也需要完成周密的计划安排和准确报价，招投标周期长，同时设计与施工阶段相对独立衔接最小，因此造成总工期相对最长。城市轨道交通建设周期长、可变因素多、专业复杂、相互牵制，难于在较短的时间做出稳定、完整的施工设计图，而施工总价合同也不利于今后的调整和变更，因此该模式对城市轨道交通建设的适应性较差。
根据上述分析建议城市轨道交通工程施工招标主要采用施工招标图（主体总价+附属单价）合同招标模式。
三、施工阶段改进施工方式、优化生产生活设施的实施方案
新技术与传统技术相比，有着它的先进之处。如有的能节省资源、有的能节能减排、有的能更加环保、有的能节约资金，等等。总之，它能适应“低能耗、低污染、低排放”的低碳经济的需求，符合当今经济的发展。因此，推广应用建设新技术就是低碳经济的一个组成部分。
主要参考文献：
[1]陈建国.可持续建设.建筑结构，2009.8.
[2]施赛，徐莉燕.绿色建筑评价体系分析.同济大学学报（社会科学版），2007.
[3]李兆坚，江亿.我国广义建筑能耗状况的分析与思考.建筑学报，2006.
问：
一日，李某驾驶货车在公路上正常行驶时，车轮压到一石块，并将石块抛了起来。此时，吕某在路旁行走，石块正巧击在吕某的额头上，顿时鲜血直流，其他行人赶紧将货车拦下，并向交警部门报案。交警迅速赶到现场，但他们对现场进行勘查后，告诉吕某这不是交通事故，不归交警部门处理。然而，吕某却认为交警部门在徇私舞弊，让司机逃避责任，他不相信公路上行驶的车辆抛起石块会不属交通事故。
答：
根据我国法律法规，吕某被公路上行驶的车辆抛起的石块击伤，确实不是交通事故。《道路交通事故处理办法》第二条指出：道路交通事故，是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《中华人民共和国道路交通管理条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为，过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。在本案中，司机李某驾车在公路上是正常行驶，而没有违反我国《道路交通管理条例》和其他道路交通管理法规、规章（即违章行为）的行为，为此，虽然造成了吕某的人身伤害，也不符合交通事故的构成条件。既然不是交通事故，那么，也不是由交警处理。
如果吕某要得到补偿，可以通过两条途径解决。一是由双方协商或他人调解达成协议；二是根据《道路交通事故处理办法》第四十五条规定：道路交通中发生的人身伤亡或者财产损失，经公安机关调查不能确认是任何一方当事人的违章行为造成的，其损害赔偿纠纷当事人可以向人民法院提起民事诉讼。
即行为人必须实施了违反交通管理法规的行为。这是构成该罪在客观方面的前提条件。行为的违规性就在于行为人违反了旨在保障交通安全的各种法律法规及相关部门的规定。基于立法目的,笔者认为就此可作扩大解释:其一,违规性的内容不能仅限于交通运输管理方面的规定。因为交通运输管理方面的法规中,有的规定是保证交通运输正常秩序的,往往具有经营性的内容:“有的规定的是交通运输管理的财会制度,有的规定的是交通运输部门的职责分工、人事制度等等,这些规定可能多少都与交通运输的安全有着某种联系,但它们都不属于交通肇事罪违反的管理法规。”所以行为的违规内容应是包括运输管理在内的所有与交通安全有关的交通管理规定;其二,法条中的“交通运输管理法规”的范围是指为保障道路、水上交通安全而制定的各种法律、法规,甚至是规章条例,所以对“交通运输管理法规”应作广义理解。如《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国公路法》、《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《内河避撞条例》等。因此,“如果行为人没有违反交通运输管理法规的行为,即不具有行为的违规性,而是由其他过错行为引起致人重伤、死亡或者公私财产重大损失的严重后果的重大交通事故,就不能认定为交通肇事罪;同时,如果行为违反了航空运输管理法规,发生重大飞行事故或者铁路职工违反铁路运输管理法规,发生重大铁路运营事故,造成致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的,应分别认定为重大飞行事故罪和铁路运营安全事故罪,而不能认定为交通肇事罪”。
二、危害后果的严重性
即违规性的行为必须导致了重大事故的发生,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失,具有事故的重大性,这是构成交通肇事罪的实质性条件,也是区分交通肇事行为罪与非罪的关键。对于事故的重大性,应从以下几个方面进行理解:
1、必须发生了重大交通事故。即具有事故重大性,这是构成交通肇事罪的结果条件。所谓重大交通事故是指发生撞车、翻车、翻船、船只碰撞等事故,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失。《解释》[4]第2条第1款就本罪构成要件的重大事故作出了详细规定,即:(一)死亡1人或者重伤3人以上,负事故全部或者主要责任的;(二)死亡3人以上,负事故同等责任的;(三)造成公共财产或者他人财产直接损失,负事故全部或者主要责任,无能力赔偿数额在30万元以上的。若危害后果没有达到如此“重大”程度的便不构成交通肇事罪。
论文关键词 交通警察 执法 妨碍 预防措施
交通警察肩负着维护交通秩序,预防和减少交通事故的重要职责,每天都要直接面对众多的交通参与者。近年来,在道路交通管理中妨碍公务行为日趋严重,拒绝、妨碍交通警察执法的情形屡见不鲜,威胁、围攻、漫骂、甚至殴打、伤害交警事件也时有发生。因此,分析妨碍交通警察执法行为发生的主要原因,并对妨碍交警执法行为的预防措施进行研究,具有十分重要的现实意义,它有助于确保道路交通管理工作的顺利进行和交通警察的人身安全。
一、妨碍交通警察执法行为的认定和产生原因分析
按照我国现行法律法规,交通警察执法行为是指公安机关交通管理部门及其交通警察将有关道路交通管理的法律、法规、规章适用到具体的公安交通管理行政相对人,并直接产生法律效果的行为。而妨碍交通警察执法行为,则是指行为人拒绝、阻碍交通警察执行职务的行为;拒绝,是指行为人拒不服从交通警察的指令;阻碍,是指行为人不但不服从交通警察的指令还采用暴力或者非暴力手段干扰交通警察执法的行为。
在道路交通活动中,下列行为均属妨碍交通警察执法公务行为:
(1)在道路交通管理活动中拒绝、阻碍指挥疏导的;
(2)在道路上拒绝、阻碍对违法行为进行纠正处理的;
(3)对公安机关交通管理部门发生法律效力的拘留、吊扣、吊梢机动车驾驶证处罚裁决拒不执行的;
(4)拒绝、阻碍公安交通管理人员依法暂扣车、牌、证和有关证件、物的;
(5)交通事故发生后一方当事人违法扣留另一方当事人车、牌、证件、人员、货物的,不听从事故处理人员劝阻的;
(6)违法者、交通事故责任者拒绝传唤或家属、亲朋等阻碍传唤的;
(7)对正在依法执行公务的交通警察进行困攻、漫骂、殴打的;
以上几种情况在交通警察现阶段的执法过程中均时有发生,特别是前4种行为出现尤为频繁,对交通警察的正常执法造成了严重影响。上述行为的产生是受多方面因素影响产生的,主要可以归纳为以下四个方面:
(一)主观因素
从主观方面来看,一是交通警察整体专业知识水平不高,虽然目前全国公安队伍中,民警的文化程度有了很大提高,但真正具有交通管理专业、法律专业学历的民警却只占一小部分,大部分人在工作中无法有效做到文明规范执法,而且由于培训不及时,覆盖不全面,导致部分民警对新颁布、修改的法律、法规了解不足;二是少数交通警察在交通管理业务工作中执法随意性较大,重实体、轻程序,不按法律原则办事,以言代法、以罚代教、以罚代刑时有发生,有时不能做到法律面前人人平等,严重破坏了法律的严格、公正性;三是基层交通警察的安全意识、自我保护意识不强,有些交通民警有麻痹大意思想和侥幸心理,执勤时行为不够规范,有时较为随意,警惕性不高;四是警力不足的问题仍然十分突出,受限于交通管理部门人员编制、人员流动机制等原因,在基层交通管理部门警力不足,或者说一线执勤警力不足,队伍老龄化问题严重。在基层警队,除去领导及各种内勤、窗口等二线人员以及高龄、病休人员,能够参与一线路面执勤的民警只占一小部分,但要承担最繁重的工作,因此很多地方使用协勤人员甚至临时人员直接参与执法,导致执法不规范的现象增多。
(二)客观因素
从客观方面讲,一是部分群众法制观念淡薄,不能够清楚的认识自身的权利和义务,《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律颁布施行后,由于宣传力度的不足等原因,造成群众对执法活动的理解不够,遵章守法意识不强,对违反交通法规的行为所应负的责任和义务认识不足,有的群众分辨不清情与法的关系,从同情弱者的角度出发,片面同情被处罚人,使交通警察的执法活动无法获得足够的支持;二是较差的交通安全意识和个人素质,一些人在交通出行过程中只关注自身利益,缺乏公民意识,只片面强调权利,不愿接受管理,没有公正心和正义感,只要触及自身利益,则认为是警察找事,而不是在维护他的人身安全,有的甚至辱骂、攻击民警,有些围观群众不但不制止,还集体起哄,煽风点火;三是缺少必要的法律保障,我国法律对警察执法的保护主要体现在《刑法》、《警察法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律法规中,随着时间的推移,我国执法环境发生了根本的变化,现行法律对警察执法的保护作用显得有些不足。
(三)体制因素
从体制方面来看,一是目前部分基层交通管理部门只在工作部署和业务管理上接受上级公安交通管理部门的指导、监督和检查,在办公经费、人事任免等方面接受当地公安机关党委领导,基层交警部门在此种管理和领导机制下,在一
定程度上对交警执法工作的正常开展造成了影响,容易出现执法工作缺乏系统的组织领导和安排部署上级命令执行困难、交警支队培训得不到充分支持和保障使交警的职业教育培训组织培训流于表面,得不到很好落实等问题;二是长期以来,公安机关在对警察教育过程中,过多地强调了警察的责任和义务,否认和忽视了其正确行使权利的教育,这种重义务、轻权利的片面性教育,造成民警对自我保护的权利认识不足,加大了妨碍交通警察执法行为的发生。
二、妨碍交通警察执法行为的预防措施
面对日益恶化的交通执法环境,应从立法上、保障上、宣传上等多方面采取切实可行的针对措施,提高全社会的守法意识,严厉打击妨碍交通警察执法行为,保障广大交通警察的执法权益,维护法律尊严。
(一)完善法律法规,从根本上为交通警察执法行为提供法律保障
应当在现行法律的基础上,参照国际通行的对警察执法遇到威胁时赋予警察强力自卫权的做法,对《中华人民共和国人民警察法》以及相关法律法规的有关内容进行修改、完善,或者研究制定全新的《警察权益保护法》等针对性法律法规,明确赋予人民警察更大的执法自卫权,为民警正常执法提供充足的法律保障,并刑法中将警察与一般国家工作人员区别对待,当警察受伤害时,对加害警察的犯罪分子予以重惩。其次,应当充分重视警察工作的特殊性和危险性,建立和完善警察权益保障机制,加大对警察因公受伤、致残甚至牺牲的补偿和抚恤力度,提高相关待遇。
(二)加强对交通民警的培训力度,形成长效机制,提高队伍整体素质
在现有培训工作基础上,采取集中、分散、轮训等多种方式,进一步加大对交通民警培训、教育力度,有针对性的强化实战技能,要形成长效机制,最好定期采取脱产的方式,保证每名民警的学习时间,使民警增强学习意识,养成良好的学习习惯,主动提高自身的理论水平和文化修养。通过培训,使多数民警做到业务精通、法律精熟、技能精湛,在面对人民群众时,能够晓之以理,与执法对象良好沟通,使其能够相互理解、主动配合,在遇到突发事件或拒不配合的情况时,能够沉着冷静、机智,果断地采取有效措施保护自身安全,维护法律尊严。
(三)完善法律法规的普及和宣传机制,增强执法透明度
进一步加大对现有交通安全法律、法规的宣传教育、力度,提高群众的法制观念,使群众熟悉法律法规,了解执法程序,在明白自身享有权利的基础上,明确自身应当履行的义务和违法所要承担的责任,从而理解民警执法的现实意义。在宣传手段上可以采取多种方式,例如通过与属地机关、企事业单位、学校、社会团体的联系,通过对单位相关人员的交通安全教育,形成长效机制,产生示范带动作用,逐渐提高道路交通参与者整体的安全意识和守法意识。
(四)规范执勤执法行为,争取群众理解
加强交通民警执法规范化建设,使民警端正执法思想,从思想上明确为谁执法,为谁服务的问题,打牢思想基础,从规范值班、值勤、出警、执法等每个环节入手,切实做到严格、公正、文明执法,努力营造公平、公正、公开的执法环境。完善培训考核机制,使民警熟练掌握交通管理法律法规,牢固树立依法办事的观念,掌握法制信息、动态,不断提高依法行政能力,在执法工作中做到以法服人,执勤执法注意严格依照程序,对待群众主动热请服务,自觉接受群众监督,从而获得群众的理解和信任。
(五)规范警务、勤务活动,增强自我保护意识
要严格按照《人民警察法》中“人民警察依法执行职务,受法律保护”等规定,支持民警在职权、义务和权限范围内履行职责;要以对党、对人民、对民警负责的态度,高度重视民警的维权工作;要积极争取当地党委、政府的支持,不参与任何超出法定职权范围的警务、勤务活动,避免激发党群关系矛盾,影响警民关系,损害党和政府形象。交通警察只要是依法行政,就应理直气壮,要不断提高自我保护能力和技巧,提高自我安全意识。
(六)加大投入、改善装备,保障民警安全执法
一、自觉遵守道路交通管理法规、规章，遵守社会公德和城市文明交通规定，不争道枪行、不闯红灯、不违反标志标线，确保无事故，无违章，无投诉。
二、出车前认真检查所驾驶车辆，保证车辆制动、转向、灯光、轮胎、灭火器等设施合格，车辆标志标识齐全有效，集装箱锁扣牢固有效，不开套牌车、拼装车、无证车。
三、自觉做到十个严禁：严禁无证驾驶、严禁超员超限、严禁超速行驶、严禁疲劳驾驶、严禁带病车上路、严禁客货混装、严禁危险品上车、严禁酒后驾驶、严禁滥用驾驶员、严禁违章操作。
四、自觉参加公司召开的安全会议和大车联检，接受安全教育和安全检查，服从公司安排和调度。
五、自觉按时限进行车辆技术等级评定和二级维护，保证行车安全，发生事故及时上报公司和行业主管部门，积极进行现场处理和人员施救。
一、低碳经济公共交通运输管理中存在的主要问题
随着城市的发展，城市人口逐渐增加，交通拥堵成为城市发展中存在的重要问题。低碳经济主要是指在可持续发展理念下通过技术创新，制度创新，产业转型和新能源开发等多种手段，减少能源消耗和温室气体的排放，从而改善环境状况。发展城市公共交通运输不仅仅是低碳经济发展的需要，也是改善当前城市环境的重要措施。虽然当前我国大部分的城市公共交通建设已经十分完善，但是公共交通的有效利用率并不高，公共交通管理还存在一定的问题。
1.人们乘坐公共交通意识不强
随着经济的发展以及人们经济收入的逐渐增加，有车一族逐渐增加，城市出现交通拥堵的主要原因就是私家车数量的逐渐增加，公本文由收集整理共交通运输工具乘坐的市民逐渐减少。城市环境污染的原因很大程度上也是城市私家车数量的增加，导致汽车尾气排放增加。有车一族为了避免挤公交车往往开车上班，造成交通拥堵问题，由于人们乘坐公共交通工具的意识不强，导致大量的公共交通资源闲置，城市的环境问题也逐渐突出。
2.城市公共交通信息化管理不完善
城市公共交通工具作为城市交通运输的主要力量，为人民的生活提供了众多的便利，但是由于当前城市交通工具信息化管理不完善，导致城市公共交通工具管理水平难以得到有效地提高，公共交通控制和道路监控系统并不十分完善，严重影响了公共交通运输工具功能的发挥。
3.城市公共交通管理法规不健全
城市公共交通运输管理法律法规的不健全严重影响了城市交通问题的管理水平，同时也严重影响了交通运输正常通行。一些公交车司机违反交通法规的现象依然存在，这不仅仅会导致交通事故的发生，同时也不利于公共交通运输管理工作的进行。由于公共交通运输管理法律法规的不健全严重影响了公共交通运输的有序发展，另外由于公共交通运输管理体系不健全，一些公共交通运输并没有进行良好的规划，造成一些资源的浪费，这也未能体现出低碳经济的要求。
二、低碳经济公共交通运输管理的建议
低碳经济的发展对于缓解城市污染问题以及城市资源的浪费问题有着十分重要的作用。在低碳经济发展的今天，大力推进公共交通运输建设对于促进城市的可持续发展有着十分重要的意义。今后需要进一步完善城市公共交通运输建设，促进城市的可持续发展，缓解城市交通压力。
1.加强对城市公共交通的规划
近年来城市的环境污染以及交通拥堵逐渐加重，严重影响了城市居民的生活和城市环境质量。随着低碳经济理念的提出，发展城市公共交通逐渐成为城市可持续发展的重要内容之一，但是由于目前城市公共交通规划并不十分完善，一些市民由于公交车不方便选择不乘坐公交车，今后应该进一步完善城市公共交通工具的规划建设，提高公共交通覆盖面积，建立相对完善的城市公共交通工具网络，保障市民的方便出行，鼓励市民乘坐公共交通工具，少开私家车，缓解城市环境污染以及城市交通拥堵所带来的的城市压力。
2.提高居民对低碳经济的认识
低碳经济对于当前城市建设提出了一些新的发展理念，对于缓解当前城市空气污染等各种城市病问题有着十分重要的作用。但是由于一些市民对于低碳经济的认识不足，在实际生活中并没有以实际行动促进低碳经济的发展。今后城市发展中需要进一步加强低碳经济的宣传，提高市民对于低碳经济的认识，通过乘坐公共交通工具这一实际行动来践行低碳经济理念。
3.完善公共交通运输管理信息系统
随着信息技术的发展，城市公共交通工具的信息化管理逐渐得到重视，但是目前一些城市的公共交通信息化管理并没有实现，这不仅仅不利于交通道路状况的控制，同时也不利于交通管制，严重影响了城市公共交通的发展。今后需要对城市交通运输管理部门加强资金支持，建立并完善城市公共交通信息化管理体系，加强对公共交通的管理，保障公共交通运输顺利进行。
4.完善公共交通管理制度
由于城市公共交通管理制度不健全导致公共交通工具并没有给城市居民的出行提供便利，这也是导致不少居民放弃公共交通工具的原因之一。在今后的公共交通运输管理中需要进一步完善管理制度，减少一些司机违规现象，一定程度上增加拥挤交通段的公交车数量，建立健全快速公交制度，完善城市公交管理制度，保障城市公共交通工具能够真正为市民出行提供方便。
该网站的开通，将为包括出国留学人员在内的社会各界人士提供周到的服务。网页中“车管动态”主要介绍洛阳市交通管理工作动态，各类公告信息；“违章查询”为车主提供违章信息查询服务；“驾驶员业务指南”为驾驶员导办业务；“办公分布”为人们提供全市车管部门办公电子地图；“中介机构”介绍全市合法中介机构；“车市导航”为汽车经销商提供宣传阵地；“法律法规”中汇编了交通管理法律法规；“交通宣传”以视频等形式宣传交通安全；“模拟考试”为科目一模拟考试系统；“经验趣谈”是购车、驾驶、维修、防盗抢的经验总结。
拓展服务领域只是洛阳市交警支队车辆管理所改变工作作风、提高服务质量的一个缩影。
“撑方便伞，开方便门”，洛阳市交警支队车管所不仅加强网络建设，提高为群众服务的效率，还在服务意识和为群众着想这方面下了功夫。全所民警现在都自觉树立全新服务意识，克服人员少、工作量大的困难，实实在在为群众解决问题，提高办事效率。
来自洛阳市栾川县的冯先生就真真切切体验了一次车管所转变工作作风之后的热情服务。
关键词：特大型城市；公共安全管理；法规体系
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
参考文献：
关键词：高速公路；管理体制；问题；措施
高速公路管理体制是高速公路管理工作的载体，是高速公路持续、快速、健康发展的制度保证。随着市场经济体制的建立，作为我国交通运输部门的代表之一的高速公路部门也应在时代的背景下研究经济管理模式，并且应注意在实际工作中通过不断的总结与归纳，促进我国高速公路建设与运营的健康发展。
一、我国现行高速公路经济管理中存在的问题
1.法律法规体系不够健全
目前我国还没有一套统一的专门适用于高速公路的法规条例，我国高速公路执法的主要依据还是1997年7月制定、1999年10月修正的《公路法》。《公路法》对公路建设和收费公路作了原则性规定，但并未对高速公路管理内容、管理手段、执法主体等基本要件提出具体规范，缺乏针对性，致使执行过程中适应性差、管理力度不够，远远达不到高速公路建设和运营的需要。而且由于地方的《道路交通管理条例》与《公路法》的一些相关规定又不一致，甚至相互抵触，使得即使是同一性质的案例，其处理结果却有可能不一样，造成了管理上的混乱。尤其是《公路法》几乎没有涉及到高速公路路政执法管理方面的规定，造成公安部门、交通部门在高速公路交通安全管理上，职能交叉、权责不清。目前对公路主管闭门在路政管理方面的研究还不够,主要变现在路政管理职责不清、路政管理及交通路政执法范围不明确，导致公里路政部门在执法时因执法范围的不明确，缺少执法依据而影响执法力度。此外，对于高速公路的规划、投资、建造，政府都应该提供法律上的支持和保障，通过立法加以规范，才能真正避免和克服高速公路管理体制上的不足和弊端，促进高速公路事业的蓬勃发展。健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管理部门和公众的法律意识，为高速公路的运营管理营造良好的法律环境。
2.管理机构设置过于重复
由于我国高速公路建设的投资渠道和投资主体的多元化，致使我国高速公路管理机构的多样性，有国有企业性质的、有限责任公司性质的、股份有限公司性质的、中外合资性质的，即存在“政、事、企”等多种管理主体。管理主体的多元化导致我国高速公路管理体制采取多种模式管理高速公路建设与运营的混乱局面。由此产生了高速公路机构重复设置的问题，以及机构设置不合理的问题。目前，我国在高速管理机构设置上的主要问题表现在机构的重复设置问题。如部分省或市除了设置公里管理局外，还另外设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室，其中还包括在政府授权下组建的直接支配国有资产投资的高速公路集团公司等等。机构的重复设置，造成同一个行政区域内出现了几个职能交叉的公路管理机构，造成工作上相互扯皮、推诿，政令不能通达。
3.路政管理和交通安全管理存在脱钩
高速公路的性质决定其管理必须以集中、高效、统一、特管为原则，高速公路管理内容主要是收费管理、养护管理、路政管理、交通安全管理通信管理和服务管理，这些管理职能是有机的整体。但是，目前国内各省市通常将交通安全管理从中割裂出来。1987年国务院的《中华人民共和国公路管理条例》中规定：“中华人民共和国交通部主管全国公路事业”，1990年3月公安部了《高速公路交通管理暂行规定》，指出“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”。由此可以看出，我国高速公路的管理权力、职能在立法上就含糊不清、被割裂开来。
4.路网分割比较严重
国内外的相关研究表明，高速公路的有效运行离不开布局合理的网络支持，尤其是在长途运输中网络作用更加明显。通过网络独特的优势的发挥，带动其在高速公路运输中的运输效益的发挥。由于，目前我国的高速公路管理模式主要采取分段式建设及分割式运行，因此，在相邻省市区之间普遍存在高速公路的“断头路”。虽然我国高速公路发展较快，但目前来看，即使是在我国一些较发达地区，高速公路依然没实现网络化服务。由于投资主体和投融资方式不同，而我国大多数高速公路采取的又是“建养一体”的管理模式，这就造成了管理主体的多元化现象，要实现高速公路网络化管理，各主体间的相互协调是必要的，而这种协调又是建立在共同利益之上的。由于各个管理主体的出发点、管理环境、管理条件以及管理特色不同，致使我国高速公路网一时难以形成，阻碍了我国高速公路事业的进一步发展。目前，少数高速公路管理公司及集团自身独自进行分割公路网的管理，甚至已经脱离地方交通主管部门的管辖。这样，不仅导致高速公路管理水平的降低，还影响了整个路网的形成及整体效益的发挥。只有在相应的政策和配套资金完善的情况下，打破这种分割管理的模式，才能实现真正的网络化管理，发挥高速公路规模效益，实现高速公路价值。
二、改进我国高速公路经济管理问题的具体措施
1.加强高速公路法制化建设，依法治路
高速公路是对国家具有特殊重要意义的交通设施，法制相对滞后是高速公路管理中许多问题的重要根源之一，因此，高速公路的管理必须建立在法制化的基础之上。目前，尽管我国《公路法》、《收费公路管理条例》等的法律法规的颁布，为高速公路的管理工作提供了一定的保障，但由于我国至今还没有一部完整的高层次的高速公路管理法律，因此远远不能满足高速公路建设和发展的需要。尤其是目前我国交通部门和公安部门都参与道路的管理，所以国家有关部门更应着手建立和完善适应中国自身特色发展的高速公路的，早日制定出有利于推动中国高速公路经济管理模式的法律法规。通过完善的法律法规的建立，明确交通部门在高速公路管理上的职责，进一步调整高速公路的交通活动主体之间的关系。通过加强以高速公路为代表的交通行业的管理，推动中国高速公路管理的法制化进程，从而进一步促进高速公路建设和运营的顺利发展。
2.强化政府宏观调控，集中统一管理
政府宏观调控在高速公路管理上的体现，一方面，不同于传统的通过建立多个管理主体实行分工领导。另一方面，也与传统的计划经济体制下部门高度集中的领导不同。强化政府宏观调控，集中统一管理主要是指政府的宏观层次的指导作用，具体体现在政府在经济、法律、行政等方面，通过对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策实行宏观层次的指导及监督。高速公路作为重要的基础设施，对社会、经济的发展具有长远影响。高速公路的发展规划应服从于和服务于国家政治、经济和军事的战略需要、产业结构调整需要和交通运输发展需要，因此，政府必须对其进行总体规划。在市场经济体制下，我国政府在市场经济运行的过程中主要体现在宏观调控上，因此，对于基础设施的调控更是政府的职责与义务。我国的高速公路目前主要由少数企业垄断经营，政府在此时扮演着重要的角色，主要体现在政府对市场的直接干预，主动承担起维护公告产品的责任。政府必须对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，并运用政府职能为高速公路的建设和运营创造有利条件，使高速公路的管理协调、灵活、高效，促进高速公路不断发展。
3.实现政企分开，企业化经营
实行政企分开，就是负责高速公路管理事务的政府部门与企业各司其职，各尽其能。政府宏观调控、总体协调，对其所属生产、经营性单位，进行行业管理、政策引导、合理配置养护经费；企业则负责高速公路的具体管理活动，使高速公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展，以维持高速公路良好的服务水平等。任何高速公路，都具有同样的社会属性和经济特征。因此，建立一个统一管理组织模式，是理所当然的事，而目前我国各省市高速公路管理组织模式很不统一，有事业性质的各类高速公路管理机构和企业性质的高速公路经营企业两种基本经营形式。事业型组织形式，交通主管部门或其所属机构是高速公路投资、建设、养护、管理以及经营的行为主体；企业型组织形式，各类国内外经济组织是高速公路投资、建设、养护、管理和经营的行为主体。由于高速公路的建设投资巨大，我国的高速公路建设投资已由单纯的政府投资，转变为“政府投资、地方集资、社会筹资、利用外资”相结合的投融资方式，进一步拓宽了融资渠道，形成了高速公路的投资主体多元化和融资渠道多样化的趋势，大大拓宽了高速公路投融资渠道，提高了资源的配置和利用效率。
三、结语
随着我国高速公路建设规模的扩大，社会对高速公路的要求也越来越大。因此，如何加强对高速公路的管理工作对于加快高速公路的健康发展及整个社会的长远进步都具有重要的意义。
参考文献:
[1]黄 江:浅谈我国中西部欠发达地区高速公路管理的现状、存在的问题及解决的方法[J].才智,2008.
