时间：2023-09-01 16:42:45
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关键词：会计电算化；记账；反记账；运用
一个以计算机为载体的当代电子技术和信息技术为处理工具的会计电算化系统，就是以各个功能模块组合工作方式代替人工自动完成账务处理工作。
一、“记账”与“反记账”功能的可行性和必要性
1.“记账”与“反记账”功能的可行性
记账也称为登账，是将所做的凭证记录到具体的相关账簿中去的过程。在手工方式下，记账是由会计人员根据已审核的记账凭证，以及所附有的原始凭证进行逐笔或汇总后登记有关的总账和明细账的过程。在电算化条件方式下，记账是由记账权限的操作员发出记账指令，由计算机按照预先设计的记账程序，自动地进行合法性检查、科目汇总、登记账簿等的过程。记账凭证审核，并由出纳签字后，即可以进行登记总账、明细账、日记账及往来账等操作。正确采用记账向导方式，使记账过程更加明确，记账工作由计算机自动进行数据处理，不用人工干预。反记账是将本月已经登记入账的记账凭证有错误予以取消、予以更正的方式，利用“恢复记账前状态”功能，将本月已记账的凭证恢复到记账前的状态，进行修改、审核后再进行记账，它是记账的逆操作。
2.“记账”与“反记账”功能的必要性
在记账过程中，需要正确选择记账范围。如果是第一次记账时，若期初余额试算不平衡，系统提示将不能记账；上月未结账，本月不能记账；没有审核的凭证将不能记账，应该满足记账范围应小于或等于已审核范围；作废凭证不需要审核，可直接记账。记账是由电脑自动进行的，一旦断电或其他原因造成中断后，会计人员将无法了解到电脑到底已经登记了多少张凭证，因此，系统将自动调用“恢复记账前状态”功能恢复数据，然后需重新执行记账命令。企业发生的经济业务，经过制单、审核、记账操作之后，应形成了正式的会计账簿。如果账证数据信息混乱、不符。存在已记账的错误凭证，不仅影响会计信息使用，而且影响会计工作效率。如果有“反记账”功能，就可以把错误凭证全部更正后再重新记账。这时，账簿中的错误信息就可以大大减少，使账簿信息更真实，数据更准确。当计算机意外断电、病毒侵袭等导致记账过程意外中断时，会计人员便无从下手。为了防止数据丢失，可以进行“反记账”操作，恢复到可控制阶段。《会计核算软件基本功能规范》中规定，会计软件应当提供不可逆的记账功能，确保对同类已记账凭证的边续编号，不得提供对已记账凭证的删除和插入功能，不得提供对已记账凭证日期、金额、科目和操作人的修改功能。因此，需要恢复到“最近状态”就需对不确定的数据处理进行“反记账”。
二、“记账”与“反记账”功能的应用分析
计算机内凭证数据的编辑是以是否结账为标准，而不是以是否记账为标准。这是因为，电子记账异常迅速，只要没有结账，编辑当月已记账的凭证数据后，可以重新记一次账，刷新当前会计期中数据表的电子账记录，使账证相符。另一方面，记账是结账的前期工作，已结账的机内凭证数据肯定已记账，只要尚未结账，就属于当前会计期，这样的计算机内凭证数据，都可以进行修改。大量的错误凭证被登记入账后会导致账证不符，这种情况在企业试运行期间非常容易发生。如果没有反记账功能，则影响会计信息的使用。从企业内部控制制度来看，则违背了内部控制制度的目标，不能保证处理的经济内容及有关数据符合有关规章制度的合法性；不能保证处理的经济内容及有关数据有利于提高经济效益和工作效率的合理性。如果有“反记账”功能，就可以先取消记账，把错误的凭证全部更正后再重新登记入账。这样才能保证数据处理及时，为管理提供信息。
三、运用“记账”与“反记账”功能的限制条件
财政部颁布的《会计电算化管理办法》规定，采用电子计算机替代手工记账的单位，应当使用的会计软件达到财政部的《会计核算软件基本功能规范》的要求。在所有会计软件中，记账都是必备功能。计算机记账是将未记账凭证的数据转入到账簿数据库中去。因此，“记账”的操作者必须是得到系统管理员授权的原记账人，记账人员应对账簿的正确性负完全责任。现有会计软件的解决方案是在记账报告中会显示未记账凭证，未审核凭证、未出纳签字等。例如记账凭证中有些凭证没有审核或未经出纳签字，属于不能记账的凭证，可根据操作提示注意修改后，直到确认无误后再记账。反记账是记账的一种特殊形式，它只有在特殊情况下才能使用。反记账的恢复方式有恢复最近一次记账前状态和月初状态。从本质上讲，它也是对错账的一种更正行为。为了保证记账操作的严肃性，避免滥用反记账功能，操作者必须同时得到系统管理员授权才能实施反记账。同时，记账只能在结账前进行。一旦结账，就意味着已经没有经济业务需要处理，不允许再输入本期的记账凭证，也不允许再对本期经济业务进行“记账”和“反记账”。同时记账在选择记账范围时，可输入连续编号范围，也可输入不连续编号，是按记账范围中的凭证号或日期逆序连续进行的，而反记账的范围是以账簿数据库的最后一条记录或者说是最后一张已记账凭证为起点，来确定反记账的记录数，而不能允许从账簿数据库中间任意抽取几条记录作为反记账的范围。然而，“反记账”功能更容易发现具体工作中的失误，能正确评价会计工作人员的工作质量。同时，为了提高企业的工作质量，提高企业财务会计经营管理及时提供准确的信息资料起到一定的鞭策作用。
参考文献：
[1]张明丽.浅议会计电算化中“反记账”的运用[M].北京：中国财政经济出版社,2013.
（一）对会计电算化缺乏认识
我国会计电算化事业起步较晚，人们的思维观念还未充分认识到会计电算化的意义及重要性。多数企业会计电算化都是应用于代替手工核算，仅仅是从减轻会计人员负担、提高核算效率方面入手，根本未认识到建立完整的会计信息系统对企业的重要性。
（二） 会计电算化内部控制制度不健全
在会计电算化条件下，内部控制的形式发生了变化，比如上述的会计核算形式。同时由于计算机技术和会计知识的高度集中，导致会计职责的集中，原手工操作下不宜合并的岗位，采用电算化后可以合并，某些会计人员可能既从事数据的输入、处理，又负责数据的输出、报送，他们可能熟悉数据来源的相互关系、数据如何处理、分配及输出的使用等方面知识，同时也熟知内部控制的缺陷，这就有可能使他们在未经批准的情况下，直接对使用中的程序和数据库进行非法的删改处理，增加了人为出现错误与弊端的可能性。所以，有必要增加新的可行的内部控制措施。
（三）会计电算化软件成熟度不够
我国会计电算化软件的应用暴露出一些难以克服的弱点，如系统初始化工作量较大，系统体积大，企业难以增加自己所需要的功能等等，而仅就会计电算化系统看，其材料、工资等各核算子系统之间又彼此分隔，缺乏会计数据传输的实用性、一致性和系统性。另外， 目前市场缺乏一些针对中小型企业适用的规范软件， 如比较受欢迎的金碟、用友等软件也缺少系统整合性和灵活性， 缺乏决策、预侧和分析功能， 没有充分发挥会计电算化对加强企业财务管理的功能， 加上电算化成本过高，从而制约了中小企业会计电算化的发展。
（四）会计电算化从业人员知识结构不合理
会计电算化的应用对会计人员提出了更高的要求。既要求会计人员要掌握一定会计专业知识，还要掌握相关的计算机知识，财务软件的使用技术以及保养和维护。一般会计人员业务经验丰富，但计算机专业知识却很匮乏，难以胜任用计算机处理会计业务工作。表现为对财务软件的使用方法不够熟练，对软件的认识存有局限性，对运行过程中出现的故障不能及时排除，导致系统不能正常运行，这个问题已成为企业快速实现会计电算化的障碍。
二、会计电算化模式下会计核算的价值
会计电算化模式下的会计核算大大扩展了传统会计核算的功能，可以很方便地在会计软件中全面实现多种会计核算模式，从而使其数据加工能力提到一个前所未有的高度，使得会计核算模式更加灵活和多样。其具体优势如下：
（一） 深化了传统核算模式
从总账核算看，传统核算模式只能采用一种会计核算形式，不可能同时采用多种会计核算形式。而在会计电算化条件下，总账核算可全面实现六种会计核算形式的并存，从而能够满足不同层次的需求。从明细核算看，虽然账簿格式仍然是三栏式、数量金额栏式和多栏式，但却增加了很多记账口径的现场选择。如三栏式明细账的记账口径有指定的某一个编码、所属编码、系列编码、前导编码和全部编码。从会计报表看，灵活运用“三库理论”，不仅可以编制常规会计报表，还可以编制会计核算中的一些计算表，如固定资产折旧计算表、职工福利费计算表、材料成本差异分配率计算表、各种耗用材料汇总表和销售成本计算表等，甚至还可以利用编码技术、结合报表模块完成制造成本计算的分配、再分配和汇总。
（二） 扩充了会计核算模式
会计电算化是会计工具发展到电子程度的产物，它使会计核算获得了现代化的电子工具。高度现代化的电子工具，极大地提高了会计核算效率，并大大提升了核算的准确度，扩充了核算的广度和深度。会计电算化下的传统核算模式不再局限于单一会计核算形式，可同时采用多种核算形式；静态会计报表不再局限于期末编制，可轻轻一击随时瞬间编制。同时，会计电算化还扩充了五类核算模式，即零级核算、实时核算、分组核算、混合核算和辅助核算模式。会计电算化扩充的五种会计核算模式，可在原会计科目口径之外，按照经营管理的需要，提供更多经济指标，大大提高会计信息的相关性，从而达到提高会计信息质量的目的。
（三） 促进了会计核算广度
核算广度是指纳入会计核算的范围，主要表现为核算尺度的选择和指标的覆盖范围。在会计电算化条件下，除了传统的价值核算尺度之外，还可以设置其它数据库、表来存储非货币信息，如实物量尺度、人力资源信息等，并进行相应核算。在大型跨国公司，可设置多套账薄，分别采用不同的记账本位币核算，以满足经营管理及对外报告的需要，从面解决了传统核算模式下指标单一的缺陷。从指标的覆盖范围看，传统核算模式没有一个表能全面、总括反映会计主体资金运动的来龙去脉，而会计电算化的“棋盘式对照表”却轻而易举地解决了这个问题。
（四）促进了会计核算深度
核算深度是指会计核算指标的详细程度和关联程度，而这又取决于会计科目设置的详细和关联程度。在会计电算化条件下，会计科目设置表现为科目编码，有编码就有账。一方面科目编码至少可以达到四级，编码越详细，核算越深入。另一方面可以打破传统会计报表的一维结构，运用二维结构的棋盘式报表体系，利用计算机高速完成各种复杂报表的填制，使会计报表反映的指标更全面，披露更深刻，从而大大提升会计报表的核算深度。
三、促进会计电算化可持续化发展，优化会计工作的措施
（一） 树立会计电算化观念
我们必须认识到会计电算化不仅改变了会计核算方式、数据储存形式、数据处理程序和方法，扩大了会计数据领域，提高了会计信息质量，而且还改变了会计内部控制与审计的方法和技术，推动了会计理论与会计技术的进一步发展完善，促进了会计管理制度的改革，是整个会计理论研究与会计实务的一次根本性变革。
（二）建立会计电算化内部控制制度
内部审计是内部控制系统的重要组成部分，也是防止利用计算机进行犯罪、舞弊行为，强化内部会计监督的一项重要制度。在手工会计系统中，记账凭证、会计账簿及会计报表均以纸张为载体，但实现会计电算化后都是无纸化作业，这样就容易造成会计的各种数据被他人删除修订且不留痕迹，造成会计信息质量的失真，为了尽量避免会计信息质量失真的情况出现，对于实行会计电算化的企业就应该制订严密的内部控制制度。首先，应从操作控制人手，会计电算化操作应严格遵循会计业务处理流程，对于记账和结账业务，不能进行逆操作，若要修改数据必须通过编制记账凭证或补充登记更正，同时还应建立操作日志制度，计算机程序中应对所有操作留有记录，包括操作时间、操作人员姓名、操作内容等，这样才能保证会计数据的完整性和真实性。其次是实行用户权限分级授权管理，建立网络环境下的会计信息岗位责任制，建立健全对病毒、电脑黑客的安全防范措施，从电算化网络软件的设计入手，增加软件本身的限制功能。
（三） 大力开发高质量的会计电算化软件
为了开发具有国际水准的会计电算化软件，需要我们加强自身软件的更新和完善，使得我国会计软件能够满足现代跨国企业经营和企业集团化发展的需要。比如要研究如何从我国会计文化的传统出发，兼顾西方会计文化，开发出适应全球范围的会计软件。还有我国现在的还有大多数会计电算化软件在设计时没有考虑专用的审计接口，使审计人员采集数据出现一定困难，少量的会计电算化软件虽有数据转化功能。但也只是对会计账簿的格式进行简单的转化。因此，必须加强协调与规范化，使有关会计电算化软件供应商和软件使用单位能够切实依照审计法的规定。按审计部门的要求预留审计接口采集数据。
（四） 培养复合型的会计电算化人才
一、以支出周期为逻辑起点构建预算会计基本框架
（一）按“支出周期”构建预算会计的基础框架 我国现行预算会计的基础框架是按照“组织类别”来构建的，并按其分为三个核心分支：财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。总预算会计记录拨款交易，行政和事业单位会计记录其付款交易。按“组织类别”构建的预算会计框架必然带来分散化的会计控制框架，总预算会计只覆盖拨款交易，对预算执行过程中的其他交易几乎无法控制。由于公共支出经过拨款、承诺、核实和付款四个支出周期，并且随着国库集中收付和集中性的政府采购改革的推进，总预算会计也要求记录除拨款阶段之外的其他交易，特别是承诺阶段的交易，承诺阶段是已经签署了在未来交付商品或服务的合同或其他形式的协议，代表着“发生未来支付义务”的阶段。因此，我们应按“支出周期”而不是“组织类别”构建预算会计的基础框架。按支出周期的不同阶段我们可将财政交易分为拨款阶段交易、承诺阶段交易、核实阶段交易和付款阶段交易。拨款阶段交易会引起拨款总量和拨款分配的增加；承诺阶段交易会引起支出义务的增加和预算资源的减少；核实阶段交易会导致负债或应计支出的增加，同时导致承诺阶段所形成的支出义务减少；付款阶段交易会导致现金资源的减少，同时核实阶段的负债或应计支出也会减少。这样，无论是财政总预算会计，还是行政或事业单位会计，人们可依据其交易属性来界定会计要素。
（二）按支出周期具体设计预算会计的会计要素 预算会计核心科目应与预算分类相一致。国务院自2007年1月1日起全国统一实施政府收支分类改革。按国际通行做法将收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入等。我国政府支出采用按支出功能分类与支出经济分类相结合的方法。目前我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交等25类。修订后的《2010年政府收支分类科目》支出经济分类类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出等12类。因此，预算账户体系中的科目设置也应做出相应地调整，使之与记录实际数据的科目设置完全一致。表1以一般公共服务为例说明依托支出周期概念设置核心的政府预算会计科目。
表1列示了以支出周期概念构建全面的预算会计，覆盖到拨款、承诺、核实和付款四个阶段。但这个目标需要逐步实现，因为同时记录支出周期所有阶段交易涉及很多的技术和非技术问题需要解决。现阶段预算会计改革的重点应是首先将总预算会计的核算范围扩展到承诺阶段和付款阶段，这里有两个关键问题必须解决，一是要求总预算会计和行政单位会计采用相同的会计科目；二是全部付款交易通过电子化网络传输进行。
二、政府会计中构建“二元一体”的会计要素
（一）政府会计中构建“二元一体”会计要素研究现状 理论界已有学者提出在我国政府会计中构建“二元一体”会计要素。他们借鉴国外对预算的会计管理方式，提出按照支出周期构建预算会计概念框架，将会计要素分为预算要素和财务要素，其中的预算要素按照支出周期确认为拨款、支出义务、应计支出和现金支出（王雍君，2007），但并未对其具体运用做出进一步的详细说明。国务院机关事务管理局财务管理司在2011年提出政府预算会计与政府财务会计相结合的建议，主要内容为：一是建立政府预算会计与政府财务会计相结合的政府会计体系；二是按照支出周期构建预算会计概念框架；三是完善会计基础，建立收付实现制与权责发生制双基础核算；四是将支出要素改为成本费用要素。在政府会计“二元一体”会计模式上，王彦等在2009年提出的在政府会计中构建“二元结构”会计要素，即同时构建收付实现制为主要基础的预算收支表要素和权责发生制为主要基础的资产负债表要素，其中的预算收支表要素包括预算收入、预算支出和预算结余。而广东省预算会计研究会在2011年按照政府预算会计与财务会计一体化的方案，按照财政总会计、行政单位会计和事业单位会计分别各自设置了比较完整而系统的账户，但其预算会计支出项目并非按照支出周期构建的，不能提供拨款信息和承诺信息，预算交易和实际交易也无法比较，起不到对预算的实质性控制作用。目前我国关于在政府会计中采用“二元一体”会计要素研究存在两大问题：一是会计要素与政府收支分类改革中科目的几乎完全不一致，预算交易和实际交易无法比较；二是没有以支出周期作为构建政府预算会计框架的逻辑起点，无法提供预算执行各阶段的完整信息。
（二）政府会计中构建“二元一体”会计要素设计 按照全国预算与会计研究会研讨提纲提出的政府预算会计与财务会计相结合的方式，在广东省预算会计研究会研究成果的基础上，本文对其进行补充修正：以支出周期作为构建政府预算会计支出要素的逻辑起点，记录承诺阶段和付款阶段交易；在会计基础上，政府预算会计采用承诺+修正的现金制，政府财务会计则采用修正的应计制；在会计科目和明细账户的设置上，尽量与《2011年政府收支分类科目》相一致；将会计科目分为三类，即纯财务会计科目、纯预算会计科目和预算会计与财务会计共同科目。属当期财务资源的流入流出，列入纯预算会计科目；属长期财务资源的，不涉及当期财务资源的变化时，列入纯财务会计科目；其他列入共同科目。由于我国政府会计信息使用者面前关注的信息重点一是预算执行情况，二是政府资产和负债情况，并且我国近期政府会计改革的重点是改进预算收支表和资产负债表，所以本文暂不考虑运营表的编制，因此，政府财务会计中不设置收支科目。具体设计如下：（1）政府财务会计的资产负债表会计要素。政府财务会计的资产负债表会计要素分为资产、负债和净资产三类。资产——政府会计主体通过过去的政府活动形成的，由政府会计主体占有或使用的资源，该资源预期能为会计主体提供未来服务能力或者带来经济利益。负债——政府会计主体通过过去的政府活动形成的现实义务，履行该义务会导致政府会计主体包含服务能力或经济利益的减少。净资产——政府会计主体是资产扣除负债后的差额。2011年国务院机关事务管理局提出建议政府财务会计采用修正的应计制，预算会计采用承诺制+修正的现金制。根据国际会计师联合会（IFAC）在第2号研究公报《国家政府财务报表的要素》中，修正的应计制基础对应的是全部财务资源，其资产包括投资、可供销售的存货、未清贷款、应收收入及其他应收款项。在第2号研究公报中，修正的应计制基础对应的负债包括应付账款、应付转移支付款、借款和应计负债（如职工养老保险责任和应计利息等）。（2）政府预算会计的预算收支表会计要素。政府预算会计的预算收支表会计要素分为收入和支出两类。收入——政府会计主体依法已经实际获得的各种税款和规费等收入，包括税收收入和非税收入。支出——政府会计主体按照批准的预算发生的各种资产耗费和损失。在第2号研究公报中，修正的应计制基础中的收入在相应的交易和事项发生时确认；支出是指会计期间为取得商品和劳务而发生的财务资源消耗，而不管款项是否支付，在购买固定资产等资本性资产时，当期作为支出注销。政府预算会计与财务会计一体化科目分类见表2。
三、政府会计改革建议
（一）建立政府预算会计与政府财务会计相结合的“二元一体”的政府会计体系 在我国政府会计构建“二元一体”的政府会计体系，政府财务会计与预算会计使用一套科目体系，一套凭证和账簿，分别生成预算收支表和资产负债表。政府财务会计采用修正的应计制，政府预算会计采用修正的现金制。
（二）构建“预算账户” 政府预算会计的构建中， “预计收入”可根据我国政府收支分类中的收入分类进行明细设置，“预计支出”则按照预算功能分类作为一级明细，而将经济分类作为二级明细。
（三）扩展政府预算会计的核算范围到承诺阶段与付款阶段 总预算会计核算付款阶段交易，按功能分类作为一级明细，而将经济分类作为二级明细。假设在付款阶段国库部门需对“一般公共服务”中的“专用材料费”进行登记，则可记录为“一般预算支出——一般公共服务——商品和服务支出——专用材料费”。同样，总预算会计还需设置“保留支出”核算承诺阶段交易，按功能分类作为二级明细，而将经济分类作为三级明细。假设在承诺阶段国库部门需对“一般公共服务”中的“专用材料费”进行登记，则可记录为“保留支出——一般预算支出——般公共服务——商品和服务支出——专用材料费”。
[本文系广东省预算会计研究会“政府预算会计与政府财务会计结合方式研究”阶段性研究成果]
关键词：政府收支；会计改革；预算会计
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2010)08-0053-03
一、政府收支分类改革对我国预算会计
的影响
随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确定，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显。2007年进行的政府收支分类改革，具体在收支分类范围、分类体系和具体科目设置办法等方面都有较大变化，这对我国的预算会计也产生了一定影响，内容主要包括三个方面，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类。
一是“收入分类”。改革后，对政府收入进行统一分类，更加全面、规范、细致地反映政府各项收入，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收人划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收人以及转移性收入等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。
二是“支出功能分类”。通过改革，建立支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、800多项。类级科目综合反映政府职能活动：款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作：项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。
三是“支出经济分类”。按照简便、实用的原则。全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单位财务管理等有关方面的具体要求。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。
二、我国现行预算会计存在的弊端
(一)预算会计体系不协调
1 财政总预算会计与行政事业单位会计不协调。我国现行的预算会计按照组织类别的不同。分别设立财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。财政总预算会计反映和监督中央预算和地方预算的执行情况，行政单位会计和事业单位会计反映和监督单位预算执行情况。在组织各级总预算和单位预算的执行中，除了前述三个会计外，还需要其他部门的参与。财政资金的收入、拨出和留解，由中国人民银行的国库经办，由此形成国库会计：税务机关和海关等部门负责征收预算收入，由此形成收入征解会计：国家基建拨款由专门银行负责，由此形成基建拨款会计。我们认为，上述不同的会计分支分别采用不同会计科目进行核算，记录不同单位在不同阶段的经济事项，而且核算重心各不相同，最终形成“各自为政”的局面，政府财政部门与行政事业单位之间的有机联系被人为的切断，两者之间存在信息障碍，造成了财政部门的管理与控制功能基本落空，容易导致腐败的产生以及政府失灵。
2 财政总预算会计与新的资金管理会计制度不协调。预算外资金、社会保险基金未包括在财政总预算会计核算范围内，它们分别由《预算外资金财政专户会计核算制度》和《社会保险基金会计制度》进行规范，其收支情况未能得到系统的反映，财政部门无法全面反映社会保障基金和预算外资金的运作及增值情况。
(二)预算会计核算基础不科学
现行的预算会计，除了事业单位的经营性业务外，基本上都采用收付实现制。在收付实现制下，凡是在本期内收到的款项和支出的费用，不论是否属于本期的收入和支出，均作为本期的收入和支出进行会计核算，会计记录的收益不能代表当期业务活动的真实结果，盈余或赤字也不代表政府业绩的好坏，从而产生种种弊端。
1 收付实现制不能客观公正反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平，不利于评价和监督政府活动的效率效果，也不利于政府内部的效率改进。
2 收付实现制造成同一会计期间政府权利和责任不匹配。一方面，有可能出现政府代记的债务转嫁，导致政府间权责不清，不能客观、全面评价和考核政府绩效：另一方面，收入征收部门，对各种拖欠税款没有催收压力，造成国家税源流失。
3 收支项目不匹配，不能真实反映当年收支结余。收付实现制以现金收付为标准确认收入和支出，造成一些本期收益已经实现，但由于款项尚未收到以及实际已经开支，但款项尚未支付而不能列收列支，或者将应在几个会计期间列收列支的项目，在一个会计期间列收列支，造成项目之间不匹配，无法真正反映当期收支结余，各期之间收支规模波动性很大。
4 不能反映固定资产的真实价值。由于目前行政事业单位固定资产不计提折旧，无法反映固定资产的实际净值，不能在费用和成本中反映资产的耗费，导致固定资产账面与实际价值严重背离，不能真实反映单位的固定资产状况。
5 不利于正确处理年终结转事项。在年度预算执行过程中，各级财政部门经常会遇到预算已经安排，但南于各种原因当年无法支出的问题，如果按照收付实现制的要求处理，容易造成当年结余不实，人为调节财政平衡，出现财政虚假平衡问题。
(三)预算会计核算内容不全面
随着公共财政体系的构建，政府资金运作的范围不断扩大，并且对财政资金的使用效率提出了更高的要求，现行的预算会计对于一些政府性资金运作却没有全面反映。
1 对政府债权、股权核算和反映不完整。新形势下，随着政府投资从单一的财政无偿拨款转变为多样化，目前的财政总预算会计对政府债权的发生和收回不作为政府资产反映，对贷款发生和收回形成的债权变动也不进行核算，导致政府可支配的公共财政资源不真实，不利于加强贷款的回收和管理。
2 对固定资产核算和反映不全面。现行的财政总预算会计没有规定核算和反映固定资产的内容，虽然行政事业单位会计要求对固定资产进行核算，但是财政预、决算并不要求反映固定资产方面的信息，这意味着用于购置政府固定资产的财政资金，一旦支出后就退出了政府和公众的视野，不再对其进行监督管理和有效的追踪。
3 存货没有作为资产确认。按照现行制度规定，
行政事业单位“库存材料”是“大宗购人进入库存并陆续耗用的物资”。对于数量不大的办公用品，则按购入价格直接列支。这导致行政事业单位大量存货尚未被耗用即被列位支出，没有反映在资产负债表中，给存货管理带来困难，容易引起存货资产的流失。
(四)预算会计信息披露不完整
1 预算会计报表体系设置不科学。一是从报表的内容看，财务报表内容过于简单，没有披露国有资产预算、社会保障预算和债务收支预算等会计信息，也没有提供反映政府绩效与成本的信息：二是从报表的结构看，财务报表项目设置不合理，资产负债表和收入支出表中同时反映收支项目，既不符合资产负债表作为静态报表，不应反映收支类科目的属性，又因重复列示而无意义；三是报表缺乏公允性，我国的政府审计报告与政府财务相分离，影响报表的公允性。
2 提供的财务信息存在明显的缺陷。预算会计过分强调以预算管理为中心，只侧重披露预算执行情况信息，对报告使用者范围适用过于狭窄，未能提供合并的政府财务报告，也未能提供政府绩效和成本报告。对资产和负债报告也不充分，造成政府财务状况透明度不高。
三、我国预算会计改革的基本思路
通过回顾我国预算会计改革的历程，分析现行预算会计存在的主要问题，并借鉴发达国家政府会计改革的成果，我们认为，应从以下几个方面进行预算会计改革：
(一)尽快明确预算会计主体
对于我国预算会计主体的确立，应借鉴国际上的经验，从以下两个方面进行完善：
1 引进“基金会计”概念。美国政府会计准则委员会(GASB)认为，一项基金就是一个会计主体，基金会计可以更好地贯彻专款专用的原则，使各种具有专门用途的预算资金界限更加清晰，保证各项资源用于法定用途。我国预算会计可以根据复式预算的要求和政府承担的财务受托责任，建立政府公共基金会计、国有资产基金会计和社会保障基金会计等。在每一个基金内部还可以设置若干个子基金，并且每一个基金都有一个完整的会计核算体系和一套完整的资产、负债、收入、支出或费用及基金余额，各自通过一套自求平衡的账户与报告体系，记录和报告政府特定活动及其财务资金来源和运用情况。
2 实行“双主体”。按照履行政府职能的需要，将预算会计主体划分为报告主体和记账主体，改变过去按财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计划分会计主体的做法。记账主体是从会计核算的角度来界定会计主体，主要解决单位会计业务核算及确认入账的范围问题：报告主体是从财务报告的角度，主要解决单位会计报表业务资料范围问题。
(二)完善预算会计报告制度
1 改革财务预算报告模式。建议选择以政府为报告主体，编制合并财务报告。合并财务报告包括两个报表体系和综合文字说明。一个报表体系是财务报表体系，包括资产负债表、运营报表和现金流量表，另一个报表体系是预算报表体系，包括预算收入报表、预算支出报表和预算收支执行情况报表。综合文字说明部分包括对宏观经济环境的分析、政府财务状况和管理绩效分析、经济发展趋势分析、财务报表以外应予披露的附加信息等。
2 改革部分会计报表，全面反映预算单位的财务状况。一是将收入支出表改为“收益表”，详细反映一定会计期间的收入实现情况、费用耗费情况和单位经济活动的成果，并在表中列示“执收单位实际预算外收入数”和“执收单位实际上缴财政专户数”，以反映预算单位全年实际预算外收入和上缴数。二是增设“收益分配表”年报。作为“收益表”的附表，反映会计年末单位对实现的净收益的分配和亏损的弥补情况。三是增设“事业单位现金流量表”，反映事业单位一定期间的现金流入、流出信息，评价单位本期收益质量和财务弹性。以及预测单位未来的现金流量。
3，建立定期政府财务信息披露机制。政府应通过网络、刊物、报纸等渠道定期向公众公布政府财务信息，及时向信息使用者公布政府财务中期报告、决算报告和历史资料等，帮助信息使用者更好地理解政府财务报告。
完善我国政府运算会计改革的重要措措施之一就是完善我国财政预算会计体系。
(一)要改革我国传统的收付实现制,实施权责发生制
改革我国传统的收付实现制,实施权责发生制.从而更加全面准确的反映政府的财政状况,防范各类的财政风险。真正使政府预算会计能够够准确的核算出政府财政成本和费用,提高政府的业绩与其财政管理工作。同时,加强相关的规章制度的制定,建立明确的政府部门的权限,完善各部门组织行为责任等,通过明确的规范,合理有效的对政府的各项财政管理做到确认。目前我国的政府预算会计中对于购置政府固定资产的财务资金的监管缺乏有力的监督和管理,我国政府预算会计改革的措施就应该对于这些资产进行确认,建立权责发生制,有力监管政府的贷款支付、社保的支出及各类财政支出。
(二)建全我国政府预算会计财务报告制度
目前我国政府的财务报告制度主要包括报告目标、报告范围、报告原则及内容。我国财务部门为了政府财务报告的重要内容,向政府提供会计信息,方便公正评价预算的执行;让使用者能够根据报告的信息准确的判断政府的财政财务状况。因此,我们要健全财务报告,坚持信息的准确性、及时性、全面性。
二、注意对政府预算会计的素质培养
针对我国政府预算会计改革措施中的人才素质问题,我国政府预算会计的改革需要一支高素质的专业人才,建设一支强力专业化的高素质人才队伍才能确保我国政府预算会计改革的实施与实行,推行政府预算会计的改革要组织好相关人们素质的培训工作。要对我国政府预算会计进行改革,不能只注意改革体制,同时也需要注意对我国国家财务人员以及预算会计人员的综合素质的培养。我国政府预算会计的改革也需要对于人才的培养。在财政部门注重对于财政政策制度制定人员的培养,确保我国政府预算会计高质量会计制度与准则的制定。培训好推行预算政策预算会计的人员和政府预算会计的工作人员,注重对于基层人员业务素质的培养,才能保证我国政府预算改革的各项措施更好的执行。
三、建立政府预算会计信息管理系统
信息系统是我国政府预算会计改革措施良好施行的重要支撑,也是我国政府预算会计改革的重要环节。根据我国政府目前的财政预算改革和发展趋势,我们应该充分利用信息管理系统,加强对各类信息资源的利用。其次,作为我国政府预算会计改革措施的技术支撑,信息管理的作用不言而喻,我国政府预算会计的信息管理系统可以利用国库集中收付系统,预留接口扩展其功能,改进部分不足之处整合资源,形成国库集中收付、政府预算会计与政府财政采购及国债的发行同步一体化管理。建立一个稳健、科学、及时、全面的政府预算会计信息管理系统。
关键词：政府财务会计；政府预算会计；改革路径；
作者：张琦
近年来，随着我国在公共财政、公共管理与政府治理等方面改革的不断深入，现有的政府预算会计系统越来越难以满足公共领域的信息需求，政府会计改革势在必行。然而，在我国既定的财政、预算管理体制下，如何能既提高会计系统的信息含量与质量，以满足公共领域相关改革的需求，又不削弱会计系统预算管理的重要功能，成为改革的难题。本文从分析我国政府现有会计系统的局限性入手，借鉴国际公共部门会计准则委员会(以下简称“IPSASB”)与美国政府会计准则委员会(以下简称“GASB”)的有关做法，探讨一种适合我国的政府会计改革路径。
一、我国现行预算会计系统的局限性与改革研究的“两难局面”
我国现行政府预算会计系统的局限性是政府会计改革研究的逻辑起点，对它进行分析能够明确未来改革的基本方向。
(一)我国现行预算会计系统的局限性
我国政府现行的会计系统是一种核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，其目的主要是为国家预算执行服务，它是国家财政预算管理的有机组成部分，是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段(财政部会计司，2005)。因此，我国政府现行的会计系统又被通称为“预算会计”。毋需置疑，现行的预算会计系统在保护国家公共财产安全完整，强化财政预算管理，贯彻落实国家宏观政策方面发挥着重要作用。但随着我国公共领域相关改革的不断深入，现有预算会计系统越来越显现出局限性，具体表现为：
第一，现有会计系统不同于西方国家的政府会计，无法全面反映政府整体的财务状况与运营情况。我国预算会计系统强调为预算管理服务，因而造成整个会计系统侧重预算资金的收入、支出及结存的核算，其财务报告(预算收支决算报告)也主要是针对财政收支及预算执行情况。对于政府控制的大量长期资产及其消耗情况、政府承担债务以及还本付息情况等信息在我国现有预算会计系统中缺乏完整的披露。
第二，现有会计系统也非真正意义上的预算会计，难以完全发挥预算管理的作用。我国现有的政府会计系统虽冠以“预算”会计之名，实际上却是财务会计与预算会计的混合体，这表现为：一方面，除了反映预算收支情况外，现有预算会计系统还部分反映了资产的存量信息。例如，在购置固定资产时，现有系统既反映预算支出(预算会计信息)，也反映固定资产的增加(财务会计信息)；另一方面，现有预算会计系统确认的资产并非完全源于预算资金，它还可能源于非预算资金。其次，现有的预算会计系统(如财政总预算会计)主要披露财政部门的预算分配信息，但未在同一系统中反映预算单位的实际执行信息，难以反映预算资金运动的全貌。此外，随着预算管理制度的不断改革与完善，滞后的预算会计系统难以真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务，也无法为编制部门预算、实行“零基预算”办法，提供相关的会计信息。
第三，现有会计系统按照组织机构分别设置会计制度，缺乏完整统一的体系，所披露的信息具有片段性。我国的预算会计制度体系按照财政部门、税务部门、国库、行政单位与事业单位等组织机构分别设置，财政总预算会计反映预算资金总的取得与分配情况，行政单位会计与事业单位会计主要披露单位预算资金的实际使用情况，税收会计等则反映预算资金的具体来源。但上述各会计系统的科目设置与报表系统自成体系、缺乏衔接，既难以全面反映政府预算资金整体收支流程(包括取得、分配与使用过程)，也无法完整地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌。
(二)我国政府会计改革研究的“两难局面”
综上所述，我国现有的政府会计系统既非单纯的预算会计系统，也非西方国家的政府会计系统，而是一种缺乏完整性与系统性的政府预算会计与财务会计的混合体。这种混合会计系统既无法反映政府整体财务状况、运营业绩，也难以提供全面的预算信息，发挥预算管理的优势功能。为了解决这一困境，我国学者大都主张引入西方国家的政府会计概念，逐步采用应计制基础替代现有预算会计系统中的现金制基础，使我国未来的政府会计系统能够更好地服务于公共受托责任的解除目标。
然而，引入西方国家的政府会计概念与采用应计制并非政府会计改革的“万能良药”。一个典型的例子是，政府资产的消耗情况是众多利益相关者关注的问题。在政府会计系统中引入应计制，对固定资产计提折旧似乎成为改革的必然选择。然而，如果不对我国政府现有的会计系统进行适当调整，简单在其中对固定资产计提折旧，将会误导预算信息使用者的判断。对于预算信息使用者而言，折旧费用既非政府财务资源的来源，也非财务资源的实际使用。预算会计中的折旧信息将造成该政府主体需要增加预算资金补偿的误解。
由此可见，能否在我国政府会计中采用西方国家的做法，直接引入应计制，值得反思：其一，西方国家受新公共管理运动的影响，公共受托责任的内涵由过程评价逐渐转换为结果评价，其政府会计采用应计制能够反映政府控制资源的存量与结构、承担债务的规模与偿还情况，以及政府的营运成本，有利于对政府进行结果评价。但我国政府目前仍强调预算过程控制(如收支执行过程是否符合预算安排)，现金制相对应计制能更有效地服务于预算的过程控制目标。其二，西方国家政府治理的重点已逐步由合规性管理转为绩效管理，而应计制会计能全面反映政府资产、负债、收入与费用，较好地满足了政府绩效管理的信息需求。但我国目前仍强调合规管理，政府会计系统的重点在于政府资金取得与使用的合法合规性，如政府的支出控制(确保支出总量不突破预算和法律的规定)等方面。现金制在核算资金的流入与流出方面具有固有的优势，能较好地满足合规性管理的需求。
鉴于以上分析，我国未来的政府会计改革，不能一味地强调以西方国家的政府会计系统替代我国现有的预算会计系统，也不应简单比较应计制与现金制的优劣，盲目地以应计制取代现金制，或者直接在现有会计系统中增加应计制运用的比重。在分析我国政府会计的改革路径时，有必要再明确政府会计与预算会计的关系、我国政府会计改革的现实目标，以及政府会计基础的选择策略等问题的基础上，提出政府会计系统新的构建思路，为我国未来政府会计改革的实施选择一个合适的切入点。
二、我国政府会计改革研究亟待明确的问题：改革路径设计的前提
我国现行预算会计系统存在的上述局限以及改革研究的两难局面引发出一系列亟待解决的理论与实务问题，它们的解决是我国未来政府会计改革路径选择与设计的前提。
(一)政府会计与预算会计的关系
正确界定政府会计并区别预算会计是政府会计改革的理论起点与实施前提。在辨析政府会计与预算会计关系的相关文献中，大致存在以下观点：一是政府会计基本等同于预算会计(刘学华，2004)。这些文献认为，我国使用的预算会计概念就是西方国家使用的政府会计概念，二者只是名称不同，并无实质性区别；二是政府会计包括预算会计。目前持这种观点的学者较多，他们主要按照“支出周期”的观念，认为预算会计是追踪拨款和拨款使用的政府会计，它是政府会计的一个重要组成部分(王雍君，2004)；三是预算会计包括政府会计(张月玲，2004)。持该观点的学者按照“组织类型”构造框架的思想理解预算会计，认为预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、国库会计、基建会计及税收会计等部分，而其中只有财政总预算会计与行政单位会计才能被称为政府会计。
本文赞同上述第二种观点，认为预算会计是政府会计的一个重要组成部分，政府会计除了反映预算编制、调整与执行过程中的预算信息外，还需要全面反映政府的财务状况、营运业绩等财务信息。完整的政府会计系统至少应由反映政府预算信息的预算会计子系统与反映政府财务信息的财务会计子系统共同构成。
(二)我国政府会计改革目标的现实定位
政府会计应在公共领域扮演何种角色，发挥何种重要作用将决定改革的目标定位。美国联邦财务会计概念公告第1号《联邦财务报告目标》(SSFACNo.1)将政府财务报告的目标归纳为预算的真实性、运营绩效、受托责任以及系统和控制四个方面(陈工孟、张琦，2004)。可见，西方国家的政府会计与政府受托责任、绩效评价、预算管理等是密切相关的。
本文认为，政府公共受托责任的解除与政府绩效评价都需要多元化信息的支持，单纯的会计系统难以全面满足其需求。因此，以解除公共受托责任或政府绩效评价作为我国现阶段政府会计改革的目标较为理想化，以此为目标构建会计系统缺乏实际操作性。回归会计的本质功能，我国政府会计改革现阶段的目标应兼顾两个方面：一是财务管理目标。该目标下政府会计信息主要体现为各种财务信息，包括政府公共资金的使用效率(主要是全面成本核算系统的建立)、对政府资产的管理水平(包括存量信息、流量信息与耗费信息)、政府承担债务的规模与结构以及偿还能力等；二是预算管理目标。政府预算是一种强制性的法定预算，它强调立法机构对政府资金使用的控制。预算一旦被立法机构批准，政府必须强制执行，调整空间较小。在预算管理目标下，政府会计主要用于披露预算编制与执行各环节的信息，包括初始预算编制信息、预算调整信息、最终预算信息以及预算执行信息等，并确保各环节预算信息披露的完整性与及时性。
(三)我国政府会计核算基础的选择
政府会计核算基础的选择是近年来政府会计的学者们探讨频率最高的话题。大多数学者通过比较应计制和现金制的优缺点后认为，在政府会计基础的选择上，应计制要优于现金制(陈胜群等，2002等)。学者们还指出，鉴于应计制固有的缺陷和引入的障碍，政府会计不可能一次性、全盘地引入应计制基础(陈立齐等，2003)。
然而，值得注意的是，现金制的优点在于会计系统对现金流转情况的反映与控制，应计制的优点则在于主体财务状况的全面评价以及提高政府活动资源耗费与成本的透明度(程晓佳，2005)。因此，政府会计在选择核算基础时，面临着两难的选择：较大程度地运用应计制有利于政府的财务管理与绩效评价，但不利于政府的预算管理，而较大程度地运用现金制则正好相反。本文认为，在设计我国未来的政府会计改革路径时，需考虑会计系统不同类型子系统的具体需求，分别发挥应计制与现金制的优点，并确定两种基础运用的程度。
三、我国改革路径的现实选择：财务会计与预算会计的适度分离与协调
我国未来的政府会计改革既要以提供完整的财务信息为目标，又不能以削弱会计系统的预算管理功能为代价。政府会计系统必须进行功能划分，否则，在保持我国现有混合会计系统的前提下，笼而统之地探讨政府会计改革问题将无法兼顾上述目标。本文认为，分别构建政府财务会计系统与预算会计系统，发挥两类不同会计系统各自的优势功能，是我国未来政府会计改革的一种现实路径选择。
(一)政府财务会计与预算会计的适度分离
政府预算会计与政府财务会计需在充分考虑其各自特点的基础上分别予以构架。
1.政府预算会计系统的构建
新的政府预算会计系统应以服务于政府预算管理为最终目标，它关注政府资金使用计划的拟定与实际执行情况。政府预算会计的构建需要考虑以下因素：
第一，构建目标应侧重会计系统与预算系统的衔接，披露预算各环节信息。
预算会计系统是政府披露预算编制、调整与执行情况的主要渠道，它对于改进公共部门财务透明度而言非常重要。通过预算会计系统，政府官员向公众披露在已批准预算中授权范围内的活动，有利于解除政府官员在预算方面的受托责任(Hughes，2004)。基于此，IPSASB在2006年颁布的24号准则《财务报表中的预算信息披露》与2004年的研究报告《预算报告》中要求预算会计在三个环节与预算系统衔接：(1)预算编制与事前报告过程。在该过程中，会计系统为预算编制提供前瞻性财务信息；(2)预算执行与会计控制过程。在该过程中，预算会计系统应设立预算收入、拨款、分配、承诺等账户，以便预算与实际结果进行对比；(3)事后预算报告与评价过程。在该过程中，报告主体往往在财政年度末公布事后预算报告，如预算与实际比较报表等，以便信息使用者对预算执行情况做出评价。
第二，会计核算基础的选择需符合预算管理不同阶段的需要，现阶段应以现金制为主。
不同阶段的预算系统可以采用不同的核算基础，即现金制基础、修正制基础与应计制基础：(1)当预算系统以保证预算资金使用的“合规性”为目标时(如目前大部分国家)，它将侧重于资金的过程控制。在该目标要求下，由于现金制下的现金信息将比应计制下的资产与负债信息更能方便信息使用者理解，预算系统往往采用现金制。(2)当预算系统以控制政府全部资源的使用绩效为目标时，它将侧重于对政府资产与负债的存量、结构与流量的反映。在这一目标下，应计制将发挥优势，弥补现金制在资产与负债信息披露方面的不足。(3)当预算系统处于上述两个阶段的过渡状态时，它可能采用修正的现金制或修正的应计制基础，预算系统主要报告流动资产与流动负债，以反映政府财务资源的使用情况。我国目前的法定预算强调资金使用的“合规性”，预算编制采用现金制基础。因此，预算会计体系应遵循与预算编制相同的基础，也采用现金制。
第三，会计主体应整合所有预算资金的使用单位，核算对象包括预算资金流转的全过程。
如前文所述，我国现有的预算会计制度是按照单位性质进行划分的，各制度之间缺乏衔接，科目使用缺乏对应关系。现有的预算会计系统无法反映预算资金流转过程的全貌，政府难以披露预算资金整体使用情况。因此，未来在制定新的预算会计标准时，不宜按照单位类别分别规定，而应制定一套适用于所有预算单位统一的预算会计标准与账户体系，最终实现一级政府(一级财政)一套预算会计账户的目标。无论是财政部门、行政机关，还是事业单位，只要是财政预算资金的分配、结转或使用的单位都应作为预算会计主体的组成部分，纳入新预算会计标准的规范范围。
预算会计系统在确定核算对象时，应包括预算资金流转的全过程。从一级政府预算资金的取得、分配再到各单位的实际使用都应包括在该层次政府统一的预算会计系统中。需要说明的是，由于实施国库集中支付制度后，各级财政部门的国库管理机构直接对用款单位预算资金的使用情况进行了控制。因此，在未来的预算会计系统中，可由各级财政部门代表本级政府预算会计主体，核算本级预算资金的取得、分配与实际使用等资金流转过程。
第四，预算信息的披露与报告应反映主体的预算管理绩效。
预算会计系统通过预算报告来披露主体的预算管理绩效。预算报告可以按照年度与中期编制。中期预算报告一般包括：(1)中期收入报表。该报表反映截止到当日实际确认的收入、本年的预计收入，以及实际确认收入占预计总收入的比例；(2)中期支出报表。该报表与中期收入报表对应，反映本年拨款总额、截止到报告日的实际支出、截止到当日的保留支出(reserveexpenditure)(1)，以及拨款中的未保留余额；(3)中期收入与支出报表。该报表中除了按照收支类别反映上述两表中的有关数据，还提供收入扣除支出与保留支出后的结余信息。年度预算报表的编制与中期预算报表中的收入与支出报表类似，它包括年度最初的预算数、最终(修订过)的预算数、实际金额，以及预算与实际的差额。通过中期或年度预算报告能披露主体预算计划与实际执行情况的差额，也能披露实际收入与实际支出的差额，从而反映出主体的预算管理绩效。
2.政府财务会计系统的构建
政府财务会计系统不同于政府预算会计系统，它关注的是政府整体的财务状况与运营成果等方面。构建政府财务会计系统应关注以下问题：
第一，构建目标应考虑信息使用者的需求，通过通用目的财务报表披露政府财务状况与运营成果等财务信息。
GASB在其第1号公告中将信息使用者对政府会计的信息需求分为三个主要方面：评价预算的符合程度；评价政府主体当年的运营成果；评价政府主体提供公共服务的水平以及政府到期履行债务的能力。其中，预算符合程度的评价能在政府预算会计系统中得以反映，而另外两方面的需求则需要政府财务会计系统提供相关信息。
对应GASB的上述规范，财务会计系统的主要目标应在于披露有关政府提供公共服务的水平(公共服务的成本信息)、履行到期债务的能力(资产与负债存量的全面信息)，以及政府运营成果(政府收入与费用信息)等方面的信息。简言之，凡是引起政府资源存量发生变化的事项或交易(无论是由预算活动还是非预算活动引起)都应包括在财务会计系统的反映对象中。政府财务会计系统需通过资产负债表(包括资产、负债与净资产等财务状况信息)与运营业绩表(包括收入、费用或成本等运营成果信息)等通用财务报表实现上述目标。
第二，在充分考虑政府行为特征的前提下，会计核算基础与会计要素应向企业会计趋同。
一些西方国家(如澳大利亚)会计规范已不再专门区分企业财务会计与政府财务会计(2)，而是要求所有主体(包括企业主体与政府主体)共同遵循国际财务报告准则(IFRS)的规定，以便增强不同类型主体之间会计信息的可比性。我国目前不宜直接在政府财务会计中运用企业会计准则，但应逐步向企业会计趋同，具体表现在以下两方面：
(1)应计制的运用。政府财务会计需要全面反映政府控制的资源及其消耗、承担的债务，以及发生的全部成本，现金制基础无法提供上述信息，应计制基础的逐步引入将成为必然选择。例如，上文提及的固定资产计提折旧问题。由于现有政府会计系统混合了预算会计系统与财务会计系统，直接对混合系统中的固定资产计提折旧势必给预算信息的使用者造成误解，即折旧可能意味着预算资金的补偿。但如果财务会计系统已经与预算会计系统分离，在纯财务会计系统中运用应计制，对固定资产计提折旧便不会造成上述误解，折旧在财务会计系统中仅反映着固定资产的消耗程度。
(2)财务会计要素的设立。政府财务会计要素也应与企业财务会计要素趋同。按照上述政府财务会计目标的要求，政府财务会计系统应反映政府资源的存量及其结构(政府资产)、资源的增加(政府收入与政府负债)以及资源的耗费(政府费用)，因此，有必要比照企业会计设立资产、负债、净资产、收入与费用五个政府财务会计要素，并重点关注政府资产、负债与费用的内容：对于资产要素而言，政府财务会计除了反映财务资源外，还应确认非财务资源(如房屋等实物资产)，以及这些资源的耗费情况(如折旧)。但对于那些难以计量的政府资源(如自然资源与历史遗迹)可暂不纳入政府资产的确认范围。对于负债要素而言，政府财务会计除了反映已产生的法定义务外，还需考虑政府大量尚未产生的非法定义务，如各种承诺、养老金等。改革的决策者们应该根据我国的实际情况，制定政府负债确认的具体标准。对于费用要素而言，财务会计系统应采用应计制基础下的费用要素替代现金制基础下的支出要素，以便政府成本核算系统的构建。
第三，政府财务会计主体的确定应考虑我国公共部门设置的特点。
我国公共部门体系的确认无法照搬西方国家的做法，以行政性政府(狭义政府)作为会计主体。我国的政府财务会计主体的确定需要考虑两个原则：一是该主体是否承担政府职能；二是该主体是否占用公共资源。按照上述原则，我国政府财务会计主体除包括政府行政单位外，还包括履行部分政府职能并使用财政资金的事业单位，财务会计主体可以划分为三个层次：(1)政府机构(部门或单位)主体，它反映某一政府下属部门或事业单位的财务状况与营运绩效；(2)某级政府主体，它将一级政府下辖的各部门、事业单位，以及下级政府的财务会计信息合并披露；(3)国家主体，它将合并反映前两个层次主体的整体财务状况与营运绩效，并在条件成熟时，将不属于任何级次政府或政府机构的自然资源、历史遗迹等也包括在该层次的财务会计系统中。以国家主体编制的财务报告反映了一国公共资源的总体状况。
(二)政府财务会计与预算会计的协调与整合
在政府公共受托责任的信息披露过程中，财务会计系统与预算会计系统处于互补关系，它们需要通过整合与协调，共同履行政府的信息披露义务。
1.信息披露方式与报告模式的协调与整合
GASB与IPSASB都致力于两种政府会计子系统，即财务会计系统与预算系统的融合研究。GASB(1999)在第34号准则《州和地方政府基本财务报表与管理层讨论和分析》中提出新的政府财务报告模式，包括管理层讨论与分析、基本财务报表与必要的补充信息三个部分。其中，基本财务报表中的“政府整体层面财务报表”主要披露政府财务会计信息，包括政府财务状况信息、营运成本信息与项目收支信息等方面。而“必要补充信息”部分则要求提供比较预算报表，包括报告期的原始预算、最终预算，以及实际现金流入量、流出量与余额。因此，34号准则的财务报告模式实际上整合了财务会计信息与预算会计信息。
IPSASB(2006)也在上述24号准则中提出了在政府财务报告中综合披露预算信息与财务信息的构想，具体包括两种做法：一是直接在相关财务报表(如营运业绩表)中增设预算信息栏，该栏包括年初预算金额、最终(修改后)预算金额，以便将预算的实际执行数与预算计划进行比较，反映政府的预算执行业绩。在第一种方式下，预算信息将被直接整合于财务报表中；二是在政府财务报表体系外，单独编制一张预算与实际数据比较报表，直接利用预算会计系统对预算数据与实际执行数据进行比较。在第二种方式下，政府年度报告包括了基于财务会计系统的政府财务状况表、财务业绩表与净资产变动表等(3)，以及基于预算会计系统的预算—实际比较报表。
2.两类会计系统中收支类账户的协调
预算会计系统与财务会计系统中都将设置收支类账户，如预算会计账户体系中的预计收入、收入、拨款、支出、保留支出等账户，以及财务会计账户体系中的收入、费用等账户。本文建议，两类会计系统在收支账户的分类方式应尽可能地保持一致(4)，以便未来条件成熟时，在政府年度综合财务报告中，直接比较现金制基础的预算会计收支信息与应计制基础的财务会计收支信息，最终评价政府预算收支的实际执行业绩。
3.电算化系统对两类会计系统整合的支持
电算化会计系统通过编程，可以实现两类会计系统的整合。会计人员未来在录入某一交易或事项时，可以借助编制识别码，由计算机程序自动选择不同会计系统：如该事项或交易只影响预算编制，计算机会直接将事项记录在预算会计系统中；如该事项或交易对预算系统没有影响，计算机则只将事项记录在财务会计系统中；如果该事项或交易既影响预算执行，又对主体的财务状况或营运成果构成影响，计算机程序将自动同时生成预算会计分录与财务会计分录，分别计入上述两类会计系统。会计期间结束后，计算机程序还将直接生成资产负债表、营运业绩表、预算—实际比较报表等财务会计报表与预算会计报表。
四、结论与建议
关键词：政府会计改革；高校财务管理；变革研究
一、政府会计改革背景下高校财务管理的变革
新制度对政府会计制度改革背景下行政事业单位应使用的会计科目名称和编号及使用说明、会计报表格式及编报说明等进行了详尽规定，并在附录中举例列示了主要经济业务和事项的账务处理方案，这对高校的会计核算和财务管理工作均产生了巨大的影响，直接导致高校的会计核算模式、会计核算功能和财务报告模式发生变革。
(一)会计核算模式的变革
新制度规定政府会计由预算会计和财务会计构成。其中预计会计包含三个会计要素：预算收入、预算支出和预算结余，财务会计包含五个会计要素：资产、负债、净资产、收入和费用。预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制[2]。新制度下的“3+5要素”的会计核算模式，对现行高校会计制度(原制度)中的会计要素进行了适当调整并重新归类，例如在资产会计要素中增加往来科目、研发支出、政府储备物资、保障性住房、受托资产等科目；在负债要素中增加预计负债、受托负债等科目，并将累计盈余、专用基金、权益法调整、本期盈余分配、无偿调拨净资产等科目归类为净资产要素；取消资产基金类科目，新设“资金结存”核算等。通过对会计要素及其所包含会计科目的系列调整，形成的新型会计核算模式，使得权责发生制和收付实现制两种会计核算基础在高校财务核算中的应用变得更加纯粹，依托于此的财务会计和预算会计所反映的财务信息也更加全面、准确。
(二)会计核算功能的变革
新制度要求单位会计核算应当具备财务会计与预算会计双重功能，财务会计核算实行权责发生制，单位预算会计核算实行收付实现制。对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算；对于其他业务，仅需进行财务会计核算[2]。财务会计与预算会计适度分离又相互衔接，主要是通过“双功能”会计模式记账规则---平行记账规则来实现，即财务会计和预算会计要在同一个会计账套下完成。对于一项经济业务，会计人员必须首先进行财务会计核算，然后再对经济业务实质进行职业判断，看是否需同时进行预算会计处理。对于纳入高校预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时还应当进行预算会计核算[3]，即在同一张凭证里既要做财务会计处理也要做预算会计处理，完整填写相应的财务会计分录和预算会计分录。新制度强化了财务会计功能，并对预算会计功能进行了改进和完善，使得会计核算功能变得更加强大和全面。
(三)财务报告模式的变革
新制度要求高校的财务报告要同时编制财务会计报表和预算会计报表，财务报表的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准；预算会计报表的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准[2]。与原制度相比，新制度保留并完善了资产负债表、预算收入支出表、财政拨款预算收入支出表，增加了收入费用表、净资产变动表、现金流量表(自愿非强制)、预算结转结余变动表，并对报表附注所需披露的内容进行细化。财务报告和预算会计报告相结合的新型综合财务报告模式，即实现了“双功能、双基础、双报告”的会计制度改革目标，也为加强高校资产负债管理、财务风险防范、预算执行绩效管理等提供了数据支持。新型综合财务报告可提供更加全面、准确、科学的财务数据，将有效提升高校财务战略水平及对高校管理层的决策支持能力，也为未来推行高校全成本核算管理、校院两级管理等制度奠定基础。
二、新旧制度转换衔接中的重难点问题及对策
新制度直接导致了高校的会计核算模式、会计核算功能和财务报告模式发生变革，使各类经济事项在新制度下的会计处理方式也发生了变化，为确保高校的新旧会计制度的有序衔接、平稳过渡，需对高校新旧会计制度转换过程中的重难点问题进行梳理，并提前做好应对措施。
(一)调整更新财务管理系统
新制度要求在单账套中同时实现财务会计和预算会计双功能，这就要求对原有的财务管理系统进行调整升级。高校现阶段使用的财务管理系统多为天财高校财务管理系统5.0版，未来会升级为高校财务系统6.0版，升级后的财务系统应根据新制度的要求，应对会计科目、经济分类、功能分类、辅助核算等信息进行从新设置，并通过增加会计核算维度、增强财务控制功能、增强财政预算项目管理功能、增强凭证录入和综合查询功能等措施，确保在2019年1月1日能够实现财务数据的正确转换，确保新旧账套的有序衔接和新账套的正常使用。2019年1月1日开始启用新账套后，可在财务管理系统中进行相应的设置，在会计人员对经济事项进行账务处理时，当录入财务会计分录，由系统自动判断并触发生成相应的预算会计分录，真正的实现新制度的“平行记账”。通过定义周密的业务逻辑，使财务系统智能判断记账凭证的正确性，尽量减少会计人员的职业判断。构建模型实现财务会计和预算会计的差异化记录、标识和分析，自动生成财务报表和预算报表及本年盈余和预算结余的差异调节表，减少因会计人员人为操作造成的数据不准确等问题，保证会计信息质量。
(二)开展资产核查工作
高校国有资产管理部门应根据《政府会计准则第1号—存货》、《政府会计准则第2号—投资》、《政府会计准则第3号—固定资产》及《政府会计准则第4号—无形资产》及应用指南的相关要求，对固定资产、无形资产、库存物品、对外投资等与资产相关的数据进行清理核实、归类统计，进一步明确资产使用责任主体。同时还应该确定各类资产的账面价值初始计量标准、计提折旧的标准，包括固定资产计提折旧的年限、方法和计提时点和无形资产摊销年限方法等，为准确计提折旧、摊销费用、确定各责任主体的权益等提供基础信息。财务处应与国资处协调，建立工作联动机制，实现资产、财务数据的动态匹配，切实提升高校资产数据的质量。并通过对资产的合理配置、正确处置、有效利用来提高资产的使用绩效。
(三)清理分析往来款项
高校财务部门应及时开展对财务系统中的往来款项的专项清理工作[4]。因以往对往来款项清理的不够及时或者其他历史原因，导致高校的往来款科目余额较大，且有很多没有资金来源的支出挂在往来款科目，未冲减事业基金等净资产科目。如果不对往来款余额进行清理，而是直接转入新制度下的账务系统中，会导致在财务会计科目中，虚增资产(往来款)和净资产(累计盈余)，在预算会计科目中，非财政拨款结余可能会出现巨额赤字等不良后果。因此高校需要在执行新制度前，对往来款项进行专项清理分析，明确债权债务关系，按照规定程序冲减相关的财务会计科目，及时进行核销往来款项的账务处理，以尽可能的减少科目余额。对于仍需保留的应收账款科目金额进行账龄分析，做好坏账计提的准备工作，确定计提范围、减值迹象、计提方法，计算当期应补提或冲减的坏账准备并做相关的账务处理。实施新制度后，财务部门应建立相应的制度确保对往来款项进行定期清理，进一步规范对往来款项的管理工作，以准确核算高校的资产负债和收入费用。
(四)清理基建会计账务，做好并账工作
新制度规定截止2018年12月31日尚未进行基建“并账”的单位，应首先将基建账套相关数据并入原账中的相关科目余额，再将原账科目余额转入新账相应科目。因此，高校的基建部门和财务部门应协同联动，进一步清理基建会计账务，按照相关规定及时办理基建项目的竣工决算及固定资产入账手续，以确保取消基建会计账套、统一基建业务的会计核算工作顺利进行。另外对基建“并账”后的“在建工程”科目余额也要进行系统分析，属于预付备料款、预付工程款性质的金额，应转入新账的“预付账款”相关明细科目，属于工程物资性质的金额，转入新账的“工程物资”科目，减去预付备料款、预付工程款和工程物资款后的差额，转入新账的“在建工程”科目。
(五)规范合同管理
高校的合同归口管理部门和内部控制部门应加强对各类合同的规范管理工作，明确责任主体，优化业务流程。可通过启用合同管理信息系统，对各类业务合同进行线上“拟定—申请—审核—审批”，实现对合同管理的管理制度化、制度流程化、流程信息化目标，切实提升合同管理工作信息化水平和办事效率。新制度下财务会计按照权责发生制为核算基础，这就要求科研事业收入等收入类合同需明确收入确认方法、确认依据及确认时点，支出类合同需明确付款依据和付款进度时间，为在新制度下准确确认收入和费用并进行相关的账务处理提供依据。
三、结论与展望
本次政府会计改革的核心内容是全面引入权责发生制，建立财务会计体系，完善预算会计体系，构建政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算模式，以全面、清晰的反映单位财务信息和预算执行信息[5]。高校作为纳入部门预算管理的事业单位之一，是实施政府会计制度改革的重要组成部分，在实施新制度的过程中，高校应针对新旧制度转换过程中的重难点问题，做好政策配套、标准细化、系统整合等方面的工作，以确保新制度的顺利实施。在政策配套方面，除会计准则和制度外，还应尽快出台与财务制度和资产管理制度改革相关的配套制度。在2019年1月1日实施新的会计制度前，高校财务部门应在政府会计准则基本准则、具体准则、应用指南等基础上，结合自身特点，出台符合本校实际的新制度操作指南，对各类经济事项的会计核算流程和账务处理方案进行规范，保证会计信息质量，提升会计信息的准确性与可比性。政府会计制度改革给高校的财务管理带来了巨大的挑战和机遇，高校应以会计制度改革的施行为契机，由传统财务管理模式向集成数据信息化财务管理模式转变，推进财务管理信息化建设[6]，完善与优化学校资产管理、合同管理、内部控制、信息系统管理等配套工作，推动经济业务与财务管理的深度融合发展，将财务、资产、合同、科研、人事、内控等系统整合起来，走“业财融合”之路，切实提升高校整体财务管理水平及决策支持能力。
参考文献：
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[4]教育部.教育部关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见[A].2017.10.24.
实验环节和教学环节严重脱节1.预算会计的教学有其特殊性，它是由三部分组成，即财政总预算会计、事业单位会计、行政单位会计，彼此独立，但又有联系，而目前的实验软件没有结合教学的特点来设计，其设置只体现了财政总预算会计、事业单位会计、行政单位会计彼此独立的特点，而忽略了它们之间还具有一定的联系的特点，使实验软件与教学环节脱节。2.实验软件没有按照章节来设置实验内容，使得学生在学完每一章节的内容时无法体会这些会计科目在具体业务中是如何运用的，缺少了学生自己动手实际操作的平台。
电算化预算会计实验的教学人员跟不上时代的发展如今已是信息化和网络化的时代，并且，已开始实施国库支付制度改革、政府集中采购改革等多项改革措施，预算会计的操作流程也在朝着网络化方向发展，而大部分电算化预算会计实验的教学人员的知识结构还停留在各项改革之前的预算会计流程上，对于软件开发和网络结构的硬件和软件知识严重缺乏，这在一定程度上也制约了电算化预算会计实验的改革和发展进程，这种状况显然是不符合时展需要的。
高校构建网络化预算会计实验教学体系的优势
（一）校园网络的建设给构建网络化预算会计实验教学体系提供了平台随着经济的发展和国家科教兴国战略的实施，校园网络建设已逐步成为学校的基础建设项目，更成为衡量一个学校教育信息化、现代化的重要标志。校园网一般都具备以下功能。①为教育信息的及时、准确、可靠地收集、处理、存储和传输等提供工具和网络环境。②为学校行政管理和决策提供基础数据、手段和网络环境，实现办公自动化，提高工作效率、管理和决策水平。③为备课、课件制作、授课、学习、练习、辅导、交流、考试和统计评价等各个教学环节提供网络平台和环境。④为使用网络通信、视频点播和视频广播技术，提供符合素质教育要求的新型教育模式。⑤为科学研究的资料检索、收集和分析；成果的交流、研讨；模拟实验等提供环境和手段。这些功能为构建网络预算会计实验教学体系提供了平台，完全可以满足网络化预算会计实验教学的需要。
（二）互联网软件开发技术的发展奠定了构建网络预算会计实验教学体系的基础互联网软件开发技术发展比较迅猛，无论是网站设计、网络软件开发、网络数据库开发、具有网络管理功能的操作系统开发等等各方面的开发技术都在发生着日新月异变化，这为构建网路化预算会计实验教学体系奠定了坚实的基础。
（三）二级学院的网络化计算机房为安装网络版的实验软件提供了良好的环境1.一般二级学院的机房的硬件配置是：服务器(一台)、交换机（若干台）、计算机（若干台）、教师机（一台）、交换机柜（一个）、防静电地板、网线（采用点对点的网络结构）、光纤收发器（两个，与计算中心交换机对接）。2.一般二级学院的机房的软件件配置是：服务器安装的操作系统是WINDOWS2003，数据库是SQLSERVERE,教师机和学生机安装的是WINDOWSXP，还有一些常用的软件开发工具。这些配置为构建网络化预算会计实验教学体系提供了良好的环境。
构建高校网络化预算会计实验教学体系的思考
构建高校网络化预算会计实验教学体系主要从硬件和软件两个方面去思考：其中硬件的主要问题在网络体系结构的构建；而软件所要思考的问题主要有：实验软件的功能、实验流程的组织、实验人员的知识结构等几个方面。
（一）网络体系结构的构建思考
对于网络化预算会计实验教学的环境的构建，主要的问题是其网络体系结构的构建，网络体系结构主要有星形结构、环形结构、总线型结构，其中星型结构是通过点到点链路接到中央结点的各站点组成的。通过中心设备实现许多点到点连接。在数据网络中，这种设备是主机或集线器。在星形网中，可以在不影响系统其他设备工作的情况下，非常容易地增加和减少设备。其优点是:利用中央结点可方便地提供服务和重新配置网络。单个连接点的故障只影响一个设备，不会影响全网，容易检测和隔离故障,便于维护。任何一个连接只涉及到中央结点和一个站点，因此控制介质访问的方法很简单，从而访问协议也十分简单，因此，这种结构比较能满足网络化预算会计实验教学体系构建的需要。
（二）软件结构体系的构建思考
1.实验软件的功能思考实验软件要具备以下功能：①满足日常教学的需要。也就是说，软件的设计必须与教学环节配套，学生在学完每一章节的内容时，都有配套的实验供学生进行实践训练，教师可以通过网络登陆软件，对学生所做的练习进行成绩评定。然后，再将结果反馈给学生，学生通过网络登陆软件查看成绩，并且还可以通过软件的在线交流功能与教师进行在线交流，及时解决学习中碰到的问题，这为迅速提高学生的学习效果创造了良好的环境。②满足课程结束后的综合练习的需要。学生通过各章节的实践训练后，缺乏对整体业务的认识，这时，软件可以提供某一年12月份的经济业务，让学生在练习每月经济业务是如何处理的同时，还能利用软件的报表编制模块练习年底的各种报表的编制，以及财务分析模块进行财务分析。但是，需要注意的是，这部分业务的完成不是由学生单独完成的，而是按照岗位分工，通过网络进行各个岗位的数据传输，最终完成报表的编制。③满足学生课后练习的需要。预算会计实验软件也可以安装在校园网的服务器上，然后设计一些供学生课后练习的实验内容，以及自动测评功能。这样无论在何时何地，只要能登陆到校园网的主页，然后输入给每位学生设置的登录账号，就可以登录实验软件的操作界面，进行预算会计业务的联系，然后启动测评功能，随时掌握自己对知识理解的正确程度。
2.实验流程组织的思考①满足日常教学的需要。学生可以在学完二、三个章节后，安排一次实验课，学生进入实验室，按照要求登陆实验软件，选择日常练习模块，然后再选择你要练习的章节，进行业务练习。而教师在教师机上通过网络登录到实验软件的成绩评定的功能模块，查看学生的练习情况，并且利用软件的自动评定成绩功能，随时掌握学生对所学知识的理解状况。②满足课程结束后的综合练习的需要。这时学生已经学完了课程的全部，并且对每一章节的经济业务也已经有了初步的认识，但是这些业务如果放在某一个时间段，并且要按照会计岗位进行分工来完成全部的经济业务，对于学生来说就比较陌生了。这一阶段的实验最好安排在课程学完后和期末考试前，学生进入实验室后按照会计岗位进行分工，每一个终端代表一个岗位，每一个岗位的学生只具有本岗位的权限，然后通过网络传输，将运算结果存储在网络数据库中，供所有的模块共享。按照这种模式，学生只需要变更权限，就可以练习所有岗位的业务处理。同样，教师可以通过测评模块对学生所做的每一个岗位的练习进行成绩评定，最终得出一个实验的综合成绩。③满足学生课后练习的需要。这部分需要无需组织，学生可以根据自己的情况自行安排。
3.实验人员的知识结构思考如今是信息技术时代，是硬件和软件技术飞速发展的时代，对从事网络化预算会计实验教学的实验人员提出了新的课题，为了适应信息时代的发展需求，跟上硬件和会计软件技术的发展步伐，我们的实验人员就必须掌握现代信息技术和会计信息化的理论，为构建网络化预算会计实验教学体系奠定坚实的理论基础。为此，各高校应对这一部分人员开展新技术培训,更新他们的知识结构。
结语
【关键词】预算会计；核算基础；收付实现制；改革
【中图分类号】F23 【文献标识码】A
【文章编号】1007―4309（2010）10―0117―1.5
一、引言
预算会计包括以下三方面的功能：一是有效监督预算执行过程，将国家有关部门的实际收入、支出、收支进度和用途与预算数据比较；二是管理财政风险，及时发现或有现金流出，防患于未然；三是评估政府财政状况和财政可持续性，将财政收入和财政支出对比，将政府资产和政府负债作对比。从国际上看，预算会计是政府会计体系的一个重要分支，执行上述三大功能，但我国目前的预算会计核算体系由于核算基础等方面的原因，并不能有效执行上述功能。随着我国市场经济的发展，政府职能也在转变，清楚地认识到我国预算会计核算基础存在的问题，借鉴其他国家的改革经验，将我国预算会计从传统的现金基础（收付实现制）转向应计基础（权责发生制）是预算会计体系改革的重要环节。
二、我国预算会计核算基础现状
建国以来我国预算会计长期采用收付实现制基础，计划经济体制下，这种模式为我国预算管理和核算发挥了举足轻重的作用。1998年财政改革以后，行政单位都采用收付实现制，事业单位只有经营业务采用权责发生制，其他业务仍采用收付实现制，所以我国目前预算会计的核算基础仍为收付实现制。在市场经济环境下，政府开始向服务型政府转变，以收付实现制为主的行政事业单位会计核算制度暴露出诸多不完善之处，远远不能满足政府及其他信息使用者对会计核算、信息披露、绩效评价、成本管理等方面的需求。
三、我国预算会计收付实现制核算基础存在的问题
与权责发生制相比，收付实现制有许多不足之处：
第一，不能反映未来现金流，隐蔽了政府未来债务，不利于防范财政风险。收付实现制是一种面向过去的确认基础，只能反映实际已发生现金流量的交易，对于应付未付的国债利息、社会保障基金的未来负债和政府担保等许多业已存在但尚未支付的政府债务，如政府担保、政府对某些事项的承诺等，无法全面体现。
第二，预算收支不配比，造成会计核算不实，财务成果易纵。收付实现制下，收入、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。特别是因跨年度支出而出现的结余不实的问题，使许多对决策有较大影响的信息无法提供给信息使用者。在收付实现制下，固定资产不计提折旧，会计信息中无法反映固定资产使用情况，不能真实地评价和反映政府和事业单位的经济资源使用情况，导致虚列资产价值，给管理层提供不实经济信息。
第三，不能提供完整的财政会计信息，影响信息质量，不利于公共资源的管理使用。在收付实现制核算基础下，我国的预算会计体系提供预算报告主要是预算收支执行情况的报告，侧重于财政资金的收入、支出和结余，而非真正意义上完整的预算报告。预算外资金未包括在预算会计核算范围内，影响政府会计的信息质量。
第四，不能有效地分析政府的资金运用情况和效果，不利于评价政府绩效。预算会计体系应该能够合理确定各政府部门和行政单位提供公共产品和服务的成本耗费与效率水平，这样才能适应开展绩效预算管理的需要，收付实现制核算基础下，会计信息仅能反映当期的预算支出，无法反映政府公共管理的相关成本。
由于存在以上种种弊端，传统的收付实现制预算会计核算基础已不能满足现阶段我国行政管理的需要，而权责发生制能如实反映资产、负债、收入、支出等会计要素,实行权责发生制是提高预算会计信息质量，全面反映财政、事业资金运动过程和考核工作业绩的需要。世界上许多国家已在政府会计体系中引入了权责发生制，参考其他国家经验，结合我国实际情况，对我国预算会计核算基础进行改革已是势在必行。
四、国外在预算会计核算基础改革方面的先进经验
20世纪80年代以来，新西兰、澳大利亚、加拿大及美国等国家进行了政府会计核算基础改革，在政府会计中不同程度地引入权责发生制。我国改革时可以考虑借鉴以下两种改革方式：
一是以新西兰、澳大利亚为代表的彻底推进方式，即对政府会计核算基础直接由收付实现制改为完全的权责发生制。19世纪80年代，由于新西兰财政和经济状况恶化，新西兰政府会计基础开始由收付实现制向权责发生制转化。先后通过了《国有企业法》、《财务报告法案》、《财政责任法案》等法律作为保证，逐步在政府会计和预算中实行了权责发生制。
二是加拿大采用的分步到位方式，即完全收付实现制―修正的收付实现制―修正的权责发生制―完全权责发生制。20世纪60年代，加拿大政府和各个部门都以收付实现制为会计基础，70年代，各部门开始采用修正的收付实现制，80年代和90年代，政府整体部门开始采用修正的权责发生制为会计基础，从2001年4月1日起，所有政府部门和加拿大政府都开始以完全的权责发生制为会计基础。
新西兰和加拿大推行权责发生制会计基础改革的效果得到了普遍肯定。这两个国家改革后财政状况得到了控制，财政支出明显减少，政府工作效率有了显著提高，提高了政府财政收支的透明度，使政府资源得到有效评价和管理，也提高了政府防范风险的能力。
五、我国在预算会计收付实现制核算基础改革过程中
应注意的问题
（一）可以考虑引入权责发生制与收付实现制相结合的混合核算基础
从国外实践看，那些引入权责发生制的国家，没有一个全面抛弃收付实现制的有关信息。权责发生制能够全面反映政府的资产和负债，防范财政风险，有利于作出科学的经济决策，而收付实现制则能帮助政府作出合理的财政收入政策以及确定债务规模，因为它能够反映现金的流入、流出以及存量，以弥补权责发生制在披露现金流量信息方面的不足。这样，两者结合，能够反映政府财务状况的全貌。因此，权责发生制与收付实现制相结合的会计核算基础的引入，对于我国目前而言是一种理性的选择。
（二）完善与预算会计核算相关的法律措施
改革预算会计核算需要有相应的法律措施作保障，纵观成功进行预算体制改革的国家，在改革前均制定了相关法律法规作为保障，新西兰颁布了《公共财政法案》，澳大利亚颁布了《财务管理和会计责任法案》，英国颁布了《政府资源与账户法案》等。我国也应修订相应的法律制度，包括预算相关法律及相关会计准则，以保障预算会计改革的顺利进行。
（三）为引入权责发生制做好必要的准备
我国目前预算会计体系仍然存在着一些问题，在这些问题没有得到解决以前强行转变会计基础是很冒险的行为，所以应先完善预算会计体系，再引入权责发生制。首先是应把预算外资金纳入预算体系并扩大预算会计核算范围。其次是人员和技术方面，做好政府会计工作人员培训工作，是顺利改革的保证。再有是转变观念问题，只有市场经济观念、服务型政府观念深入人心，改革才能有明确的目标、达到预期的效果。
（四）采取由点到面的方式进行核算基础改革
我国地域广大、政府机构众多，不同地区政府的具体情况千差万别，同时引入权责发生制并不现实，应该先在不同省市选择一些地区和部门进行试点，采取先事业单位会计后政府会计、先个体后整体、先地方后中央的渐进转变方式，逐步推进核算基础改革。
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