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一、巴塞尔核心原则的产生背景及主要内容
60年代以后，全球金融格局的变化使金融危机不断发生。为加强在银行监管方面的国际合作，1975年，10国集团成员国成立了巴塞尔委员会，作为国际清算银行的一个正式机构。巴塞尔委员会成立后，先后制定了《对银行的国家机构的监督》、《修改后的巴塞尔协议，对银行的国外机构的监督原则》和《统一国际银行资本衡量和资本标准》等一系列重要文件。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。但是，由于金融创新的发展，金融自由化和一体化，使金融风险大大加剧，连续发生一些严重的大银行破产事件，如1994年有129 年历史的美国基德投资银行倒闭，1995年英国有近233 年历史的巴林银行破产。这些事件使世界各国重新审视银行监管，重视监管的系统性和有效性。1996年6月，7国集团里昂峰会结束时发表宣言呼吁强化金融监管体系。认识到这一客观形势，巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定《有效银行监管的核心原则》。在1997年4月，推出了征求意见稿。在广泛征求意见的基础上，于9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上向世界有关各方介绍并解释了核心原则的内容。
《有效银行监管的核心原则》分五部分，共25条，即先决条件（原则1）、发照程序和对机构变动的审批（原则2至5）， 持续性银行监管的安排（原则6至21）、监管的正规权力（原则22）、 跨国银行业（原则23至25）。
第一部分：有效银行监管的先决条件。具体包括以下要求：由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任、监管机构享有工作上的自主权和充分的资源（包括人员、资金和技术）、作为监管依据的法律必须完善、国内外各类金融监管机构间加强信息合作等。
第二部分：发照程序和对机构变动的审批。它要求发照机关至少审查银行的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况，银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请，银行的大笔收购和投资符合标准。
第三部分：持续性银行监管的安排。这是巴塞尔核心原则的关键部分，包括三个方面：（一）审慎法规与要求的制定与实施，可细分为资本充足率、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制；（二）持续进行的银行监管手段有非现场检查、现场检查和（或）聘用外部审计人员、综合并表监管；（三）银行机构的信息要求有五个方面：会计标准、招生范围和频率、确认所提供信息的准确性、监管信息保密和信息披露。
第四部分：监管者的正规权力。要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行。
第五部分：跨国银行业。要求各国监管者实施全球性并表监管，东道国监管者遵循高标准约束外国银行。
巴塞尔核心原则的最大特点是其系统性。它在吸收以往监管经验的基础上，从市场准入到持续性监管直至关闭不合格银行，对银行业的监管作了全面规定。它不同于以往的文件侧重于资本充足率、利率风险等某一方面，而是着眼于银行监管的全方位和有效性，它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃。
二、我国银行业监管状况
我国的银行监管较建国初期而言，无论在法规建设、人员素质还是在机构设置、监管手段方面都取得了长足的进展。但不可否认，我国银行监管工作还存在许多亟待解决的问题。
（一）没有形成良好的银行监管宏观环境
银行监管是保障银行业稳健运行总安排的一部分。我国银行监管目标的实现受到监管体制、人员素质、法律体系和国际合作等多方面缺陷的制约。
1.监管体制没理顺。法律规定中国人民银行专门进行银行监管，审计部门对银行的财务收支，信贷活动进行审计，但二者在工作中缺乏有效协调。中国人民银行总行对各分支机构的授权不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民银行内的计划、金管、稽核、会计等部门各行其事，造成监管权分散，不能形成监管合力。
2.人员素质不高。银行监管队伍正处于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂业务的人员（如退伍军人）走进监管队伍；教育体制的弊端，难以培养出大量的高素质人才；而享乐主义又腐蚀了一些业务熟练的人员。因此，面对加剧的金融风险，监管队伍日显落后。
3.法律体系不健全。目前的法规多侧重实体内容、忽视程序上的措施；法规内容粗略，难以操作，在一些银行新业务方面存在着法律空白；现存的法规之间，存在着抵触现象。
4.与国外监管机构的协调不充分。据统计，截至1997年6月底， 在我国的外资营业性银行达147家，我国在国外的银行机构超过500家。这需要国际监管合作。但由于各种原因，我国银行监管机构对外联络较少，特别与在华银行的母国缺乏充分沟通。
（二）没有建立有效的持续性银行监管体系
1.市场准入标准不完善。市场准入标准体现于《商业银行法》第12至第15条以及《银行管理暂行条例》的第15条中。这些规定过于简单，尤其是缺乏对所有权结构、控制制度和财务预测的详细规定。
2.对资本充足率的规定过于粗略。1988年的《巴塞尔协议》从资本构成、风险权数和目标标准比率等方面对资本充足性作了详细规定，已经为100多个国家所接受。 我国对资本充足率的规定主要体现于《商业银行法》第39条第1项：“资本充足率不得低于8％”之中，这一规定在现实中操作难度很大。
3.信息收集与处理亟待规范。问题主要在于：（1 ）会计报表不统一，给监管部门的统计工作造成困难；（2）计算机信息网络没建立，微机软件开发少且不统一；（3）信息修理人员没有专业化， 对这类人员的选拔、提高缺乏一套行之有效的制度。
4.对金融风险监管缺乏科学系统的量化指标。对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等如何监管，《商业银行法》只做了简单规定，《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》涉及面虽广一些，但仍不全面，且操作性不强，需要补充和完善。
5.监管者权力的独立性有待进一步明确。这主要表现在地方政府向银行要贷款，迫使银行违规经营。监管机构一旦发现问题，地方政府则设法求情，甚至用行政权力施压。
（三）监管可为单一、乏力
1.现场监管方式落后，非现场监管应用少且不规范。西方国家的现场监管一般是在问卷调查的基础上有针对性地进行，检查内容囊括内部控制、管理层、资产负债管理、流动性等方面，检查手段主要是运用微机查阅。我国现场监管基本上是手工操作，检查内容主要是资产负债管理。现场监管费时费力，西方国家运用少，主要依赖非现场监管。我国的非现场监管刚刚起步，且与现场监管分属不同部门，缺乏配合，非现场监管主要依赖的报表，有时失真。
2.银行内部控制机制薄弱。西方国家很早就注重银行内部控制制度管理。我国长时期只重视银行的外部监管，忽视了银行的自我控制，结果造成许多大案要案发生。我国在1997年5月16 日才《加强金融机构内部控制的指导原则》，对内部控制的管理刚刚纳入了正轨。
三、借鉴巴塞尔核心原则，促进我国银行业监管
巴塞尔核心原则的目的之一是为各国监管机构提供一个基本的参考标准，供正在努力加强现有监管体系的监管者对照检查现有的监管安排，并尽快制定出弥补缺陷的现实计划。针对我国银行业监管的缺陷，结合巴塞尔核心原则，我国可在以下几方面采取积极措施。
（一）创造良好的银行监管宏观环境
1.建立新的银行监管体制。为符合核心原则对监管机构独立性要求，可在人民银行总行下设银行监管总局，负责全国银行监管工作。在省、地两级设分支机构，与地方人民银行脱钩，实行垂直领导，直接对银行监管总局负责。同时，将审计部门以及人民银行内在的计划、金管、稽核、会计等部门的监管权统归于监管部门。
2.全面提高监管人员的素质。首先要对在岗人员培训，可通过在职学习、脱产进修、出国交流等多种方式进行；其次要大力引进品德优良、业务熟练、懂法律的专门高级人才；最后还应建立竞争淘汰机制，奖优罚劣，坚决辞退不称职人员。
3.健全银行监管法律体系。一方面要对已有法规加以清理，对已经过时的法规，如《银行管理暂行条例》应对照《中国人民银行法》、《商业银行法》等基本法律或修订或废除；另一方面对银行的一些新业务采取超前立法方式，改变过去先比赛后定规则的陈旧做法。另外，还要提高立法水平，对所调整的社会关系作出详尽缜密科学的规定，防止出现法律常立、常改、常废的不稳定现象。
4.加强与国外监管机构间的合作。这一方面需要我国进一步深化金融体制改革，创造条件，争取早日加入巴塞尔委员会和世界贸易组织；另一方面要建立与外国银行监管当局特别是在华银行的母国银行监管机构的定期联络制度，加强信息交换，交流监管经验。
（二）建立有效的持续性银行监管体系
科学的持续性银行监管体系与过去的合规性监管、事后监管相对应，它是全面防范、处理金融风险的客观需要。这一监管体系应包括：
1.对市场准入和机构变动的审查。（1 ）对市场准入审查要全面：银行股东的财务状况、声誉和经营业绩；内部控制制度和组织机构，特别是内部审计、稽核部门的独立性；董事会和高级管理人员的品行、专业知识和银行经验；财务预测是否明确、现实可行；拟在我国设立银行机构的外国金融机构应达到巴塞尔协议有关资本充足率的最低标准，其所在国具有并表综合监管能力。（2 ）对机构变动的审查包括银行股权的受让人达到批准新银行对股东的要求和银行的重大收购与投资在银行的经营能力和法律许可的范围内。
2.风险监管制度。（1）信用风险管理。 对超过一定数额或资本比例的贷款由监管机构审查；银行呆帐损失准备金的提取足以防范一般的信贷风险；对风险集中实行控制；关联贷款不得优于市场条件，也不得超过限额。（2 ）利率风险管理。银行须建立利率风险控制制度和程序，并定期向监管者汇报利率风险的状况和处理措施。监管者可向银行提供有关资产组合和期限搭配的建议。（3）流动性风险管理。 监管者应保证银行业务不过份扩张、资产搭配合理以及持有相当比例的较强变现能力的高质量的资产。（4）操作风险管理。 严格执行内部会计和稽核制度；实行积极的交叉监督，如一笔业务由双人签字；建立保险制度和应急计划，一旦出现风险事故能及时化解。（5）资本充足率管理。 应结合1988年《巴塞尔协议》的规定，制定规范化、量化的实施办法：对银行资本分成两类。第一类核心资本包括股东和公开的储备金，第二类附属资本包括未公开的储备金、重估价储备金、通用贷款损失准备金、带债务性质的资本证券和次级的长期债券；为银行资产确定风险权数，可采用0、10％、20％、50％和100％五个权数；细化目标标准比率，在总的比率不低于8 ％的基础上，分别规定核心资本和附属资本所占比例。（6 ）信息管理。首先应采用最新技术，大力开发监管软件；其次，将现场监管和非现场监管获取的信息相互对照、补充；最后还应注意：会计准则统一，新设银行和出现危险征兆的银行定期向监管者报告情况，监管者对银行的敏感信息负保密义务，监管者定期公布银行情况，银行也应定期公布财务状况，使公众能正确决策。
3.对违规银行的处理。监管者应有权命令银行采取挽救措施；限制银行的业务活动，包括已经开展的业务和准备开办的新业务；撤换高层管理人员或董事，情节严重的，剥夺其在银行界就业的机会；接管银行；关闭已根本丧失偿债能力的银行。
（三）改善监管手段，提高监管能力
【关键词】银行业审慎监管；宏观审慎监管；微观审慎监管；现状；完善建议
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-066-04
1993年12月，国务院公布了《关于金融体制改革的决定》，是金融分业监管体制形成的规范基础，2003年3月，中国银行业监督管理委员会（China Banking Regulatory Commission，英文缩写：CBRC）成立，行使从央行分离出来的对全国银行业的监管职能，银监会自成立以来负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，在银行业体制改革、风险内控管理水平和风险抵御能力等方面取得显著进步。客观来讲，中国乃至其他国家一直以来较重视银行业微观审慎监管却忽视银行业宏观审慎监管问题。几次金融危机的爆发特别是2006年美国次贷危机引起的全球性金融危机为各国乃至国际组织银行监管的改革提供了现实基础，各国及国际社会普遍注意到单纯的银行微观审慎监管无法实现整个银行系统的稳定，因此应在继续完善银行微观审慎监管的同时，注重实施宏观审慎监管措施，并需注意微观审慎监管与宏观审慎监管动态平衡问题。
一、银行业审慎监管相关基本问题介绍
（一）银行业审慎监管的内涵
“银行业审慎监管”是一个复合性词语，银行业，即银行这一金融领域，界定了监管的领域范围。审慎，汉语意思是指周密而谨慎。在这一词语处于核心地位的是“监管”一词，①监管的全称为监督管理。监督，汉语意思是指察看并督促管理，②汉语意思是指照管并约束，以及管辖和处理。而监管一词并非是监督和管理含义的简单堆砌，它有其特定的含义，广义上，监管含有监督和管理的内容，狭义上，监管指的是监督性管理，英文词regulation。国外有学者认为，监管是国家凭借政治权利对经济个体自由决策所实施的强制性限制。③中国人民大学财政金融学院副院长，金融与证券研究所副所长赵锡军认为，监管是指监管者为实现监管目标运用监管手段对监管对象采取的控制活动。④监管权作为一种公权力，应当具备主动干预性，并且这种公权力应受到公法的调整。因此，中国银行业监督管理委员会政策法规部主任、研究局局长黄毅认为，监管是指政法专门机构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。这一定义体现出了监管权是一项公权力这一基本属性，笔者同意黄毅的观点并认为银行业审慎监管是指银行业监督管理机构行使监管职权，对银行业金融结构的业务风险进行主动干预和控制的活动总称。
（二）银行业审慎监管的外延
随着全球性金融危机的屡次发生，使国际社会普遍意识到仅仅通过对单个银行实施监管措施并不能保证整个银行系统的稳健运行，并认为应在逐步完善微观审慎监管措施的同时强调将宏观审慎监管措施与之并重。宏观审慎监管是指针对整个银行业体系乃至整个金融系统作为监管对象，自上而下实施的，以整个金融系统的稳健运行为监管目标的监管模式，并全面考虑包括银行业、证券业及保险业在内的整个金融系统的风险与收益的权衡问题。一般来说，宏观审慎监管与微观审慎监管的目标是共同的，都是通过防范风险来保护投资者和维护金融稳定，但微观审慎监管与宏观审慎监管在实现共同目标的过程中也会出现冲突。微观审慎监管与宏观审慎监管之间的关系错中复杂，不能单纯的从性质上界定二者的关系，应在监管实施中找出二者的动态关系，并依此为基础制定并采取有效监管措施以发挥微观审慎监管与宏观审慎监管的最大效用。⑤银行业审慎监管的基本问题除上述介绍外，还有其他问题，例如，宏观审慎监管的主体、对象等问题。但这些问题同时涉及到中国监管实践中的现状及完善问题，因此将在下文详述。
二、中国银行业审慎监管现状及存在的问题
（一）银行业审慎监管现行规范性规定
根据现行法律的规定，银行业审慎监管涉及的具体范围应为风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、贷款准备金、关联交易、资产流动性、监管的程序性规定等方面。下面将对我国在以上方面的规范及实践现状做简要介绍。
1.资本充足率
2006年修订后的《商业银行资本充足率管理办法》的规定，资本充足率，是指商业银行持有的、符合本办法的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。核心资本充足率，是指商业银行持有的符合本办法规定的核心资本与商业银行风险加权资产之间的比率。商业银行资本充足率不得低于百分之八，核心资本充足率不得低于百分之四。中国银行业监督管理机构按照本办法对商业银行资本充足率、资本管理状况进行监督检查。银行业监督管理机构通过对资本充足率作出规定以控制因资本不足给银行自身及银行业和宏观经济环境所带来的风险。我国关于银行业资本充足率的规定也符合《核心原则》16条资本充足率原则，需注意的是关于资本充足率的规定，《核心原则》第三版在第二版强调资本要求反映银行多种风险的基础上更加强调资本要求所反应的银行业及宏观经济环境风险，体现了宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合的发展趋势，对此，我国在以后的立法及法律修订中应予以重视。
2.贷款准备金
根据银行业监督管理机构制定的《商业银行贷款损失准备管理办法》的规定，贷款损失准备金是指商业银行在成本中列支、用以抵御贷款风险的准备金，不包括在利润分配中计提的一般风险准备。银行业监督管理机构在本办法中明确规定了贷款准备金的监管标准、管理要求等。体现了银行业监督管理机构的审慎监管理念。
3.资产流动性
银行业监督管理机构2009年制定的《商业银行流动性风险指引》中规定，本指引所称流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以对资产增长或支付到期债务的风险。流动性风险可以分为融资流动性风险和市场流动性风险。融资流动性风险是指商业银行是指商业银行在不影响日常经营或财务状况的情况下，无法及时有效满足资金需求的风险。市场流动性风险是指由于市场深度不足或市场动荡，商业银行无法以合理的市场价格出售资产以获得资金的风险。同时，《核心原则》原则24对流动性风险做出了规定。
4.风险管理
2006年银行业监督管理机构制定了《商业银行合规风险管理指引》。指引规定了商业银行合规政策、合规程序、合规指南、合规计划、合规评估报告和重大违规事件的报备、报送或报告的具体要求；明确了银行监管机构为实现商业银行合规风险监管而进行的非现场监管和现场检查的重点范围。此外，银行业监督管理机构于2006年《关于进一步加强案件风险防范工作的通知》，通知规定，对银行业金融机构内部控制、建立健全案件责任追究制度、引咎辞职制度等作出规定。《核心原则》原则15对风险管理体系做出规定，例如监管机构确定银行具备全面的风险管理体系（包括董事会和高级管理层的有效监管），及时识别、计量、评估、监测、报告、控制和缓解所有实质性风险，风险管理体系应当与银行的风险状况和系统重要性相匹配等。⑥此外，银监会制定并引发了《商业银行声誉风险指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行稳健薪酬监管指引》、《商业银行信息科技风险管理指引》、力求全方位控制各方面风险，实现银行业审慎监管目标。
5.关联交易
根据《商业银行法》第四十条规定，商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件，在第二款中规定，关系人是指商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属，也包括上述人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。第四十一条规定，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保。银行业监督管理委员会2004年《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》对关联方、关联交易等进行了明确的规定。《核心规则》原则20规定了与关联方的交易，包括监管机构要求银行按市场原则与关联方开展交易、监测这些交易、采取适当的措施控制或缓解各类风险等标准。
（二）我国银行业监管方面目前存在的问题
自银行业监督管理机构成立及《银行业监督管理法》制定以来，银行业监督管理机构在银行业审慎监管方面发挥了重要作用，取得了许多制度性成就，但目前取得的成就与银行审慎监管的目标之间仍有许多差距，仍需致力于银行业审慎监管的学者专家及立法者、执法者等的不懈努力完善之。具体来说，银行业审慎监管仍存在以下问题：
1.长期以来，对宏观审慎监管重视不足
中国以及世界上的诸多国家一直以来着重关注微观审慎监管，认为银行业监管要努力实现避免单个银行因各种风险遭受破产，但这样的监管措施无法有效应对周期性的金融危机的爆发，特别是2006年美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发以来，中国在金融危机中受到的影响也验证了宏观审慎监管的重要性。此外，凡事都有两面性，宏观审慎监管也是如此，一味的强调宏观审慎监管并不能完全避免及有效应对金融风险。微观审慎监管及宏观审慎监管的动态平衡问题也需要相关规范制定者及执行者审慎应对。
2.宏观审慎监管主体选择问题
从宏观审慎监管要实现防范及控制整个金融业风险、维护整个金融业稳定的监管目标中，可以看到宏观审慎监管主体要负责银行、证券、保险及信托等整个金融领域的监管。由此引出宏观审慎监管主体的选择问题，并且宏观审慎监管主体确定问题直接关系到我国金融业甚至整个经济体系的稳定。目前，我国尚无关于宏观监管主体问题的规定，为了将宏观审慎监管落到实处，因此笔者认为国家相关部门需谨慎处理宏观审慎监管主体问题。
3.监管的独立性方面存在问题
2010年国际货币基金组织和世界银行联合开展了对中国的金融部门评估规（Financial Sector Assessment Program ， FSAP），2012年，国际货币基金组织披露了中国FASP核心原则评估报告。报告指出，尽管银监会有着清晰的审慎监管目标，但在实际操作中，有时会受到国有银行体系服务于经济增长目标的影响，监管独立性可能受到影响。FASP评估团特别指出，维护银行业安全稳健运行和实现其他目标之间的矛盾，在很多国家都存在，但在中国尤为突出，主要是因为中国在很大程度上通过银行体系实现经济和社会目标。⑦银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。但是在在监管实践中，银行业监管机构常常行使超法定监管职权外的其他职权。同时各级政府也常常将银行业监管机构作为银行业的主管单位而不是监管单位，并要求银监部门承担法定之外的职责。⑧以上这些都影响了银行业监督管理机构的独立性。
三、完善中国银行业审慎监管的建议
（一）宏观审慎监管重视不足的建议
宏观审慎监管与微观审慎监管之间的关注点是不同的，前者强调对整个金融业风险的防范及控制，后者强调对银行业中单个银行风险的防范及控制，为应对长期以来中国对宏观审慎监管重视不足问题，中国在以后相关法律及政策的制定中应在强调微观审慎监管措施的同时重视宏观审慎监管措施，执行者应在执行过程中应积极探求能有效防范、控制微观风险及宏观风险的措施。即，微观监管措施与宏观监管措施之间并不是毫不相关的关系，笔者认为这两者之间是交叉的关系，例如相关调查权的行使必定同时涉及到对银行业金融机构及非金融机构的有关资料、人员等的审查，这无疑是对微观审慎监管目标及宏观审慎监管目标的实现都是有利的。同时，在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态平衡问题上，审慎监管的相关规范制定者及执行者应经常关注经济学领域关于微观审慎监管与宏观审慎监管关系的最新研究成果，并不是微观审慎与宏观审慎同时采取就能有效应对风险、维护银行业稳定。胡利琴、彭红枫及彭意三人在研究我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管的协调问题时，通过同时引入宏观审慎监管与微观审慎监管工具变量，分析两者对监管目标的作用方式，若对监管目标的影响是同向的，则说明两者是协调的，否则说明两者在当前监管环境中是冲突的。⑨他们通过研究得出了我国当前阶段微观审慎监管与宏观审慎监管并不完全协调，从以微观审慎监管为核心的监管制度过渡到两者配合的审慎监管形式需要一个较长的过渡阶段。因此需要在逐步完善微观审慎监管的基础上构建与微观审慎监管相协调的宏观审慎监管措施体系。
（二）宏观审慎监管选择主体的建议
目前，学界针对银行业审慎监管主体问题上莫衷一是，具体来说，有学者主张有中国人民银行作为银行业审慎监管主体，主要理由是：1.央行的目标之一是避免系统性风险。《中国人民银行法》第二十七条规定：“中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。”本条是关于央行作为最后贷款人的法律规定，所以央行拥有宏观审慎监管权有法律依据。2.由央行作为监管者能有效避免多个部门合作应对危机的低效及处理不利。3.央行作为宏观经济运行的调控者身份使其更合适作为银行业监管主体。另有学者认为应遵照中国以往做法另设专门的宏观审慎监管主体，主要原因有：1.央行作为宏观审慎监管主体会使其权力过于集中，不利于权力间相互制衡；2.使央行在应对系统性危机时因同时处于不同身份而无法解决利益冲突问题。笔者认为应该在央行下设立一个专门的宏观监管部门，国务院选任宏观监管部门组成人员，此部门在组织上隶属于央行，但独立行使职权，其职权行使行为受央行监督，宏观监管部门监管决策理念应与央行宏观经济政策相适应，宏观监管部门作出任何监管决策时应向央行备案。当宏观监管部门监管决策与央行宏观经济政策相背离时，由国务院裁决该监管决策是否实施。这样即避免宏观监管者因不了解央行宏观经济政策而无法实施高效益监管，又避免了由央行充当宏观监管者而导致权力集中问题。但我国具体由谁充当宏观监管者角色更适合需靠实践考验。
（三）完善监管独立性的建议
银行业监管的独立性是银行业审慎监管的前提，也是监管机构有效监管的必要条件。针对第二章中影响监管独立性的原因，可以从以下几方面完善：
1.成立自律组织
成立银行监管协会性质的自律组织，该组织由金融消费者、经济学家、律师、会计师等人员组成，该协会应倾听社会对银行改革和监管的政策意见，回应社会对银行业监管的诉求，进一步提高银行监管的公正性，以增强银行业监管的独立性。
2.扩大PCA的适用
PCA指“立即干预措施”（prompt corrective action），指商业银行出现某种情况时，监管机构应自动采取相应的干预和处罚措施。目前PCA主要应用于资本监管中。应扩大PCA的应用范围，增强监管技术上的独立性，例如，对于银行业违法违规行为，监管部门应立即自动采取处罚措施，提高审慎监管程度。
3.组织专业素质培训
监管机构应经常组织进行专业素质培训，提高监管专业水平、明确监管职责范围，按照监管法律法规行使监管职权。
此外，笔者认为影响监管部门独立性改革最根本障碍是中国国有银行体系服务于经济及社会目标的体制，而改善这一问题需要中国长期的努力。
四、总结
在美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发后的后危机时代，中国及其他国家普遍意识到完善银行业微观审慎监管的同时，需考虑到风险从宏观角度上对整个金融业的影响，所以宏观审慎监管是与微观审慎监管处于同一层次并需要给与关注的监管措施，目前我国已开始了对宏观审慎监管的理论研究及实践实施，并取得一定的进展，但在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态运作及宏观审慎监管具体运作模式等方面仍有很大的完善空间。在全球化及我国正处在转变经济发展方式的改革背景下，我国应在与国际银行业监管机构及各国国内银行业监管机构合作的基础上完善我国的监管措施，以促进银行及银行业体系安全稳健运行。
注释：
①⑥巴塞尔委员会.有效银行监管核心原则（2012）[M].中国银行业监督管理委员会，译.中国金融出版社，2012：45.
②中国社会科学研究院语言研究所.现代汉语词典[M].商务出版社，1979：539.
③黄毅.银行监管法律研究[M].法律出版社，2009：2.
④赵锡军.论证券监管[M].中国人民大学出版社，2000：1-2.
⑤⑨胡利琴，彭红枫，彭意.我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管协调问题研究[J].管理世界，2012（11）.
关键词网上银行 业务风险 法律规制
中图分类号:d920.4 文献标识码:a 文章编号:1009-0592(2010)01-019-02
随着网络信息技术的飞速发展,网上银行业务应运而生并在全球蓬勃发展。保障网络世界的安全,最有效的方式是立法,但网上银行作为新生事物,我国相关的法律法规的缺位和不完善成为制约其进一步发展的重大瓶颈,由于网上银行业务本身所依赖的互联网的无国界性,任何人以任何方式在任何地点都可以享受网上银行业务带来的便捷服务,从而进一步加剧了金融全球化的趋势,使得国际银行业间的市场竞争突破了国界成为全球性的竞争。因此对网上银行法律保障机制的研究不能仅仅局限于国内国的层面,在对我国立法不断完善的基础上充分借鉴和吸收国外的立法经验具有重要的意义。
一、网上银行的概念
网上银行(internet bank or e-bank)又称网络银行,根据巴塞尔银行监管委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理规则》,所谓“电子银行业务”,不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”,还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行服务”。所谓“批发性银行业务”其针对的对象是大型工商企业和机构,单笔业务数额巨大,不同于银行与客户之间以传统方式构成的零售银行业务。“它们既包括如获取财务信息、取得贷款和开立存款账户之类的传统业务活动,又包括如电子票据支付服务、个人理财、账户汇总及商户对商户市场与交换之类较新的产品与服务。”网上银行又被称为“aaa银行”,因为其为客户提供了“aaa”式服务,其业务操作可以不受时间、空间、地点的限制。笔者认为,网上银行其本质上是网络信息技术发展的产物,是银行业在网络信息时代的一场技术革新,其实质上仍是以传统的银行业务为基础,是银行业等金融机构为客户提供服务方式的改变,即通过电子渠道向客户提供各种金融产品和服务。
全球第一个严格意义上的网上银行于1995年10月诞生于美国——安全第一网上银行(security first network bank),它通过互联网向全球客户提供金融服务,包括在线交易登记、联机声明、电子钞票兑付以及支票转账。一时之间,许多金融机构纷纷开展自己的网上银行业务,网上银行发展势头强劲,大有取代传统银行成为未来世界银行业发展主导之势。然而,仅仅时隔三年,安全第一网上银行就因为业务亏损而被收购。网上银行作为新生事物在将网络信息技术的先进性和传统银行制度的优势充分结合的同时也面临着两者带来的双重风险。
二、网上银行业务的风险分析
网上银行因其运行机制的特殊性,除了具有传统银行所面临的风险外还具有网络环境下新的风险表现形式。传统的银行业风险表现形式主要是指信用风险、声誉风险、外汇风险、流动性风险等,在巴塞尔银行监管委员会1998年颁布的《电子银行和电子货币业务的风险管理》中,电子货币的业务风险被分为声誉风险、操作风险、信用风险、法律风险、利率风险、流动性风险、市场风险及跨国风险等风险类型,要对网上银行业务风险进行有效规制,必须针对不同的风险类别制定不同的法律监管框架。笔者认为,在网上银行业务的风险中,比较重要的风险类型主要包括:
(一)操作风险
由于网上银行业务以网络信息系统为基础,来源于系统自身的安全性、稳定性和可靠性方面的重大缺陷而导致潜在损失的可能性被认为是操作风险。巴塞尔银行监管委员会在报告中认为操作风险主要包括如下几种情况带来的风险:电子货币犯罪;雇员的欺诈;系统的设计、实施和维护以及客户的操作不当。可以看出操作风险主要体现在三个方面:其一、系统和设备自身的设计和运行的不完善而引发的技术层面的风险;其二,银行内部的管理控制机制的不完善引发的风险,其三、作为网上银行业务参与人的客户对系统的错误操作也会引发操作风险。
(二)信用风险
信用风险是网上银行业务中最为常见的风险,存在于债务人履行与银行所签的合同的过程中,由于债务人未能按照合同的约定履行义务而给银行的资本或收益带来的风险。由于银行并不是电子货币的发行者,而仅仅是作为电子货币的“承销商”从发行者处购买货币在转售给客户,如果电子货币的发行者不对电子货币进行兑换将会使银行产生信用风险;同时,客户在使用电子银行业务的过程中,很可能发生迟延履行或不履行等违约情况,造成网上银行业务的信用风险。
(三)信誉风险
信誉风险也称为声誉风险,是指由于舆论导向的不利或公众的负面评价而对银行的资本和收益带来重大损失的风险。在金融全球化的今天,信誉乃是银行的生存之本,特别是在网络的环境下,网络的无国界性使得信息的传递比以往任何时候都更为快捷,一旦网上银行出现系统缺陷或是安全事故必然会迅速传播造成重大影响。此外,如果不能及时稳妥的解决客户的问题引起客户的信心危机,在媒体舆论进行负面报道的情况下,引起银行的信誉危机就在所难免了。
(四)法律风险
网上银行业务的法律风险是指违法相关的法律、法规、行业做法所产生的风险及由于相关法律、法规本身的不完善、不健全而引起法律后果所导致的风险。巴塞尔银行监管委员会认为法律风险还包括由于交易对象的法律权利义务未能确定所产生的风险。可从以下三方面理解法律风险:其一,由于网上银行作为新生事物与传统银行业务的差异性,针对传统银行业务的法律法规已难以规制网上银行业务出现的新问题。其二,由于参与主体的银行自身违法操作行为直接导致或者是其他主体的违法行为间接导致的法律风险。其三,由于网上银行交易的跨国性,针对网上银行业务的风险规制尚无一个统一的国际立法,各国基于不同的国情必然会制定不同的法律规范,那么会产生国际私法方面的管辖权和法律适用的冲突,无形中增加了法律成本,也会对网上银行业务的跨境交易的发展造成阻碍。
三、国际上关于网上银行业务风险规制的法律制度
由于网上银行业务风险的无国界性,对网上银行业务风险规制的研究已不能仅仅局限于传统意义上纯粹的国内法的层面,其所具有的特性及未来发展方向迫切要求国际社会不仅应在在国内法的层面就网上银行业务风险规制制定相关的法律法规,并且还应在国际社会之间就包括风险监管在内的重大法律问题达成共识,弥补各国立法规制的差异性,统一和协调网上银行业务风险规制的相关法律法规及形成国际惯例和标准。基于巴塞尔银行监管委员会在网上银行业务风险监管方面的突出研究成果,本文以巴塞尔银行监管委员会为开头概述国际上关于网上银行业务风险规制的法律制度。
巴塞尔银行监管委员会早在1997年就了《银行有效监管核心原则》。1998年3月,该委员会成立了专门工作组,对电子银行与电子货币的风险管理意义进行了研究,并了《电子银行和电子货币交易的风险管理》的报告。报告在肯定电子银行和电子货币交易的良好发展前景的基础上也指出了其作为新生事物对传统银行业的影响及带来的风险和挑战,并得出在电子银行业务风险管理领域进一步开展工作的必要性的结论。1999年11月,委员会设立了电子银行业务工作组(the electronic banking group), 致力于为电子银行业务制定相关的风险监管和银行监管指南。由来自成员国或地区的中央银行和银行监管机构组成。在此基础上,委员会在2001年5月公布了《电子银行业务的风险管理原则》报告,该报告对此前的相关研究进行了初步的总结,提出了14条电子银行业务风险管理的原则,以促进电子银行业务的安全与稳定发展。巴塞尔银行监管委员会对电子银行业务风险监管的最新阶段性成果。其内容包括有关董事会与管理层监控、安全控制和法律与信誉风险管理的原则。2007年7月,委员会又了《跨境电子银行业务活动的管理和监督》,其目的是对跨境电子银行业务的风险进行规制,构成了对上述《电子银行业务的风险管理原则》的重要的补充。
此外,欧盟(european union)作为重要的国际组织也对网上银行业务的风险监管进行了积极地探索和研究。其于2000年6月了《关于内部市场电子商务若干法律方面的欧共体指令》《关于信用机构业务开办与经营的2000/12/ec指令》为欧洲一体化过程中促进欧盟银行业市场一体化,为欧盟网上银行业务的监管提供了重要的指导原则,该指令涵盖了欧洲银行业务审慎监管的主要方面,确立了诸如相互承认原则、协调原则、互惠原则以及单一许可原则等一系列促进银行业务监管与发展的重要指导性原则。亚洲与太平洋经济合作组织(asian-pacific economic cooperation)作为亚洲及太平洋地区最具影响力的区域性经济组织,在对作为组织成员的各个经济实体网上银行业务的监管和发展进行深入研究的基础上提出了数项原则性建议,以期促进各成员网上银行业务的健康发展。其中包括实施风险管理、保护消费者、有效利用稳健做法、确立准入要求的建议。
除国际组织外,纵观网上银行的发展历史,网上银行作为新生事物最早出现在发达国家,世界上第一个严格意义上的网上银行——“安全第一网上银行”诞生于美国。美国作为发展网上银行业务的先驱国家,其对网上银行业务监管的研究也最为深入。所以通过深入研究美国网上银行业务的法律保障机制,对于完善我国的相关法律法规必然具有重要的参考意义。
在美国对银行业实施诸多的法律法规中,尤以规范银行业监管为主要内容。美国的银行业监管模式为双重银行监管机制,联邦和州均有权对银行进行监管,在联邦一级,负责银行监管的主要机构有三个:财政部货币监理署、联邦储备局和联邦存款保险公司。美国银行监管法基本上由国会颁布的法律和联邦、各州颁布的法规组成。1999年11月,美国国会通过了规制美国金融业经营和管理的《金融服务现代化法》为网上银行业务的监管问题提供了初步指导。该法以金融混业经营为核心,废除了分业隔离,鼓励银行与证券保险公司三者的联合经营,并加强了对金融消费者隐私的保护。《联邦银行法》是规制美国联邦银行业务活动的基本法律规范,该法为制定适合网上银行业务风险特征的新的监管法规提供了新的依据。其允许银行利用所有能够促进其银行业务的“剩余权限”,还规定“联邦银行可以从事开展银行业务所必需的附带业务”。此外,传统法律规范中有关网上银行业务的大量条款仍可适用。如《电子资金划拨法》中规定,从事网上银行业务的银行机构应当遵循其中关于扣抵客户账户款项的相关操作程序。 编辑整理
参考文献:
【关键词】银行监管，风险，约束机制
中图分类号：DF438.1
一、银行业监管的一般理论
（一）银行业监管的概念
从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对从事存款、贷款业务的银行业金融机构的组织行为和经营行为活动进行监督和管理的总称。从广义上讲，银行业监管不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。国家金融监管机构对银行业外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。我国银行业的专门监督机构是国务院银行业监督管理机构，即为中国银行业监督管理委员会。
（二）银行业监管的目标
监管目标是一个国家制定监管制度的依据，监管目标的确立关系到具体的监管规定，因此，监管目标的确定是对银行进行监管的首要问题。我国《银行业监督管理法》第3条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行、维护公众对银行业的信心。”由此可见，我国商业银行的监管目标是两个：一是促进银行业的合法稳健运行，保证银行业的健康经营和发展；二是维护公众对银行业的信心，保护公众尤其是存款人的利益。这样的银行监管目标也是完全符合巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》对监管目标的建议，是符合现代银行监管的目标的。
（三）银行监管的内容
银行的监管目标也就决定了其监管的内容。依据《有效银行监管的核心原则》及各国监管的实际情况来看，商业银行的监管大致包括以下方面：1.市场准入监管。是银行监管的首要环节，他能够保证进入金融市场的银行具备良好的品质以及合理的银行数量；2.银行业务运营监管。是对银行的持续性监管，必须要履行审慎监管的原则，通过对商业银行的资本充足率、信贷风险及流动性等进行监督管理，来确保银行的稳健运行；3.市场退出监管。是银行不能满足监管当局的审慎要求时，而监管当局所采取的一项措施。这三者有机结合在一起，服务于银行监管的全过程。
二、我国银行业监管体制的特点及其存在问题
银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分方式和组织制度。与本国政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。概括起来，主要有中央银行与其他金融监管机关共同监管和设立专门的银行业监管机构两种类型。
（一）我国金融监管体制的现状
我国现阶段实行的是“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用合作社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司；保监会负责监管保险公司；中国人民银行作为中国的中央银行主要是负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。
（二）我国银行监管存在的问题
我国银行业监管是在改革开放后逐步发展起来的，由于金融改革的进程一直滞后于经济体制改革，特别随着全球经济一体化进程的加快，我国银行业进一步对外开放，使我国银行业监管在与国际接轨过程中，也发现一些值得重视的问题，主要包括以下方面：
1.部分条款操作性不强。这些需要加强的监管规则主要体现于《银行业监督管理法》中。一是审慎经营规则可操作性不强。《银行业监督管理法》第21条规定审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。同时银监会颁布的大量规则也涉及审慎经营规则，但由于缺乏约束力和可操作性，基层监管部门难以有效执行。二是监管措施规则的操作性不强。《银行业监督管理法》规定禁止分红、禁止转股、禁止出境等监管措施。但未形成细化此条款的具体规则，使基层监管部门无法有效使用这些监管措施，从而影响银行业的有效监管。
2.有效的市场约束机制尚未建立。所谓的市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿以及银行监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，并对银行产生的激励和制裁的行为与过程。在我国，银行监管仍然是以外部的行政监管为主，有效的市场约束机制监管并没有建立。
3.缺乏对监管者的监管。在我国，监管人员在对银行依法监管过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否做到廉洁公正、秉公执法？是否利用了职务之便谋取不正当利益？目前，我国并没有出台相关法律法规，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的成效。因此，监管者与被监管者之间往往存在着利益关系，对于加强监管人员队伍建设和防范银行的风险是十分不利的。
三、完善我国银行业监管体制的建议
（一）完善银行业监管的法制建设
我国虽已制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等关于金融的法律法规，但与我国的经济及银行发展需求来讲，仍然存在着较大的差距。因此，完善我国银行业监督的法律体系，可以从以下方面入手：1.制定法律的实施细则。2.建立健全执法传递机制。3.培育公众的法律意识，优化金融法治环境。国家要继续投入大量的人力、财力、物力等来推行普法教育，以培育公众的法律意识，同时也要加大法律的制裁力度，来树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的观念，从而使全社会对法律做出合理性的认同与信赖。
（二）强化市场约束体系对银行业的作用
市场约束是用来保证银行体系在整体上长期安全运行的必要条件，同时也是现代银行监管体系中不可或缺的方面。在搞好外部监管的同时，要注意发挥市场机制的约束与淘汰作用。1.完善银行业信息披露制度。我国颁布《商业银行信息披露暂行办法》是对商业银行信息披露的原则、内容及管理方法等方面作出了非常具体的规定。该办法的出台，不仅表明了我国商业银行将按照国际惯例来运作以及提高银行信息透明度的决心与信心，而且在一定程度上弥补了我国在信息披露制度上的缺陷；2.充分发挥社会的监督作用。加强银行业协会的自律，结合我国的实际情况，可以考虑在银行当局的支持下，全国只设立一个国家级的银行业协会，各级地方协会可作为其派出机构。在运作方式上，可定期举办研讨会，就出现的新情况进行讨论，加强信息交流，联手抵制欺诈银行资金的行为，以保护银行业的利益及体系安全。
（三）加强对监管机构进行再监管
从我国实际情况来看，可以考虑由中央银行、财政部和专家组成专家委员会，对监管者的活动及所制定的规则进行监督。以至于增强监管工作的透明度和社会舆论的监督。通过社会公众、中介机构及被监管对象的监督，来规范监管人员行为，来防范监管工作中“道德风险”，同时也要加强监管考核制度的建设。目前，我国还未建立起一套严格的指标体系来衡量监管的绩效，也无法评价监管者的监管成效。因此，必须制定相关的法律法规，来规范监管者的行为，强化银行监管行业的内部控制，保证监管的公正有效。
参考文献
[1]史生丽：《商业银行公司治理与银行监管》，法律出版社2010年版。
【关键词】银行监管；风险；机制
中图分类号：F84
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）06-029-01
一、银行业监管的一般理论
1.银行业监管的概念。从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对从事存款、贷款业务的银行业金融机构的组织行为和经营行为活动进行监督和管理的总称。从广义上讲，银行业监管不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。国家金融监管机构对银行业外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。我国银行业的专门监督机构是国务院银行业监督管理机构，即为中国银行业监督管理委员会。
2.银行业监管的目标。监管目标是一个国家制定监管制度的依据，监管目标的确立关系到具体的监管规定，因此，监管目标的确定是对银行进行监管的首要问题。我国《银行业监督管理法》第3条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行、维护公众对银行业的信心。”由此可见，我国商业银行的监管目标是两个：一是促进银行业的合法稳健运行，保证银行业的健康经营和发展；二是维护公众对银行业的信心，保护公众尤其是存款人的利益。
3.银行监管的内容。银行的监管目标也就决定了其监管的内容。依据《有效银行监管的核心原则》及各国监管的实际情况来看，商业银行的监管大致包括以下方而：一是市场准入监管。是银行监管的首要环节，他能够保证进入金融市场的银行具备良好的品质以及合理的银行数量；二是银行业务运营监管。是对银行的持续性监管，必须要履行审慎监管的原则，通过对商业银行的资本充足率、信贷风险及流动性等进行监督管理，来确保银行的稳健运行；二是市场退出监管。是银行不能满足监管当局的审慎要求时，而监管当局所采取的一项措施。这二者有机结合在一起，服务于银行监管的全过程。
二、我国银行业监管体制现状及其存在问题
1.我国金融监管体制的现状。我国现阶段实行的是“一行二会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用合作社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司；保监会负责监管保险公司；中国人民银行作为中国的中央银行主要是负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。
2.我国银行监管存在的问题。（1）部分条款操作性不强。这些需要加强的监管规则主要体现于《银行业监督管理法》中。一是审慎经营规则可操作性不强。《银行业监督管理法》第21条规定审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容《银行业监督管理法》规定禁止分红、禁止转股、禁止出境等监管措施。（2）有效的市场约束机制尚未建立。所谓的市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿以及银行监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，并对银行产生的激励和制裁的行为与过程。在我国，银行监管仍然是以外部的行政监管为主，有效的市场约束机制监管并没有建立。（3）缺乏对监管者的监管。在我国，监管人员在对银行依法监管过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否做到廉洁公正、秉公执法？是否利用了职务之便谋取不正当利益？目前，我国并没有出台相关法律法规，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的成效。因此，监管者与被监管者之间往往存在着利益关系，对于加强监管人员队伍建设和防范银行的风险是十分不利的。
三、完善我国银行业监管体制的建议
1.完善银行业监管的法制建设。我国虽己制定了《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等关于金融的法律法规，但与我国的经济及银行发展需求来讲，仍然存在着较大的差距。因此，完善我国银行业监督的法律体系，可以从以下方而入手：（1）制定法律的实施细则。（2）建立健全执法传递机制。（3）培育公众的法律意识，优化金融法治环境。
关键词：银行业监管现状发展趋势
一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
建设开放性市场准入制度,培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业,我国银行业实行严格的准入制度,这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断,我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性,同质化情况严重,供给动力不足。因此,如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势,放松管制对于银行业发展至关重要。一方面,金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业,提高中国银行业的发展实力;另一方面,各类金融机构可以提供不同的产品,实现服务多样化,从而解决金融市场供需矛盾。
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。现就调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策有关问题提出如下意见：
一、适用范围和原则
本意见适用于中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县（以下统称农村地区）。
农村地区银行业金融机构准入政策调整涉及面广，要积极、稳妥地开展这项工作，按照“先试点，后推开；先中西部，后内地；先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展。
二、准入政策调整和放宽的具体内容
（一）放开准入资本范围。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所在地辖内的乡（镇）和行政村增设分支机构。
上述新设银行业法人机构总部原则上设在农村地区，也可以设在大中城市，但其具备贷款服务功能的营业网点只能设在县（市）或县（市）以下的乡（镇）和行政村。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所在地辖内的乡（镇）或行政村。
对在农村地区设立机构的申请，监管机构可在同等条件下优先审批。股份制商业银行、城市商业银行在农村地区设立分支机构，且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，并可同时在发达地区优先增设分支机构；国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖内的县（市）、乡（镇）或行政村也相应设立分支机构。
（二）调低注册资本，取消营运资金限制。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。一是在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本，其中，农村合作银行的注册资本不得低于人民币1000万元，以县（市）为单位实施统一法人的机构，其注册资本不得低于人民币300万元。
取消境内银行业金融机构对在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。
（三）调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例。适当调整境内企业法人向农村地区银行业法人机构投资入股的条件。境内企业法人应具备良好诚信记录、上一年度盈利、年终分配后净资产达到全部资产的10％以上（合并会计报表口径）、资金来源合法等条件。
资产规模超过人民币50亿元，且资本充足率、资产损失准备充足率以及不良资产率等主要审慎监管指标符合监管要求的境内商业银行、农村合作银行，可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。
村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。适度提高境内投资人入股农村地区村镇银行、农村合作金融机构持股比例。其中，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
（四）放宽业务准入条件与范围。在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务。鼓励并扶持农村地区银行业金融机构开办符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务。农村地区银行业法人机构的具体业务准入实行区别对待，因地制宜，由当地监管机构根据其非现场监管及现场检查结果予以审批。
充分利用商业化网络销售政策性金融产品。在农村地区特别是老少边穷地区，要充分发挥政策性银行的作用。在不增设机构网点和风险可控的前提下，政策性银行要逐步加大对农村地区的金融服务力度，加大信贷投入。鼓励政策性银行在农村地区开展业务，并在平等自愿、诚实信用、等价有偿、优势互补原则基础上，与商业性银行业金融机构开展业务合作，适当拓展业务空间，加大政策性金融支农服务力度。
鼓励大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。支持符合条件的农村地区银行业金融机构开办银行卡业务。
（五）调整董（理）事、高级管理人员准入资格。一是村镇银行的董事应具备与拟任职务相适应的知识、经验及能力，其董事长、高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。二是在乡（镇）、行政村设立的信用合作组织，其高级管理人员应具备高中或中专以上（含高中或中专）学历。三是专营贷款业务的全资子公司负责人，由其投资人自行决定，事后报备当地监管机构。四是取消在农村地区新设银行业金融机构分支机构高级管理人员任职资格审查的行政许可事项，改为参加从业资格考试合格后即可上岗。五是村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司，可根据本地产业结构或信贷管理的实际需要，在同等条件下，适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人员，或从事信贷管理工作。
（六）调整新设法人机构或分支机构的审批权限。上述准入政策调整范围内的银行业法人机构设立，分为筹建和开业两个阶段。其筹建申请，由银监分局受理，银监局审查并决定；开业申请，由银监分局受理、审查并决定。在省会城市所辖农村地区设立银行业法人机构的，由银监局受理、审查并决定。
其筹建行政许可事项，其筹建方案应事前报当地监管机构备案（设监管办事处的，报监管办事处备案）。其开业申请，由银监分局受理、审查并决定；未设银监分局的，由银监局受理、审查并决定。
上述法人机构及其分支机构的金融许可证，由决定机关颁发。
（七）实行简洁、灵活的公司治理。农村地区新设的各类银行业金融机构，应针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立并完善公司治理，在强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，要加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。一是新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长。二是信用合作组织可不设理事会，由其社员大会直接选举产生经营管理层，但应设立由利益相关者组成的监事会。三是专营贷款业务的全资子公司，其经营管理层可由投资人直接委派，并实施监督。
农村地区新设银行业金融机构，要科学设置业务流程和管理流程，精简设置职能部门，提高效率，降低成本，实现高效、安全、稳健运作。
村镇银行、信用合作组织以及专营贷款业务的全资子公司的管理办法另行制定。
外资金融机构除执行《中华人民共和国外资银行管理条例》（中华人民共和国国务院令第478号）和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》（中国银行业监督管理委员会令*年第6号）等法律、法规外，在农村地区的其他准入政策适用本意见。
三、主要监管措施
（一）坚持“低门槛、严监管”的原则，实施审慎监管。要强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态监管。农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求。村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款。
（二）根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施。一是对资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的，监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围，支持其稳健发展。二是对资本充足率低于8%、大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务以及要求其降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改。三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至2%以下的，应适时接管、撤销或破产。
对专营贷款业务的全资子公司，应主要实施合规监管，并与其母公司实施并表监管。
关键词:银监会 银行监管 监管理念
中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改
革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。
首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。
这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。
根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。
应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。
在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。
目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。
二、“管风险”
应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。
然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。
三、“管内控”
商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。
但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。
然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。
关键词：银行业监管现状发展趋势
一、我国对银行业监管的现状
1.利率政策
我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。
2.商业银行的跨区域经营问题
长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。
分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。
随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。
3.混业经营
在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。
二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路
我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。
完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。
建设开放性市场准入制度,培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业,我国银行业实行严格的准入制度,这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断,我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性,同质化情况严重,供给动力不足。因此,如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势,放松管制对于银行业发展至关重要。一方面,金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业,提高中国银行业的发展实力;另一方面,各类金融机构可以提供不同的产品,实现服务多样化,从而解决金融市场供需矛盾。
