时间：2023-09-03 14:49:08
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引言
社会保险关乎着每一位城镇职工的切身利益，也是大部分城镇职工在工作中最为关心的内容，然而目前还存在着部分企业无法保障职工享受应有的社会保险，在城镇职工社会保险缴纳过程中不积极的现象，因此采用参与和激励的方式能够有效改善这一问题，确保社会保险制度的完善。
一、城镇职工社会保险制度的概述
（一）城镇职工社会保险制度的内容
城镇职工社会保险在法律法规和相关政策制度的保障下，国家通过企业或个人等多种途径募集资金，在城镇职工因年老、失业、患病、工伤、生育等原因而造成劳动收入大幅减少时给予一定的经济补偿，确保城镇职工的基本生活。而城镇职工社会保险制度则是为了明确规范和保障城镇职工能够享有基本生活的权利而制定出的规章制度[1]。
（二）城镇职工社会保险制度的作用
首先城镇职工社会保险制度能够有效保证职工在因各种因素导致劳动收入大幅减少的情况下，仍然能够获得一定的经济补偿，保障其基本生活。其次，城镇职工社会保险制度能够促进企业和市场经济的发展，城镇职工的工作生活有了坚实而保障，没有了任何后顾之忧，自然在工作过程中能够做到更加爱岗敬业、将全部的热情和智慧投入到工作当中，从而提高工作效率和工作质量，保障企业实现综合效益大幅上升的目的，企业的经济效益上去了自然而然就会带动整个市场经济的繁荣发展。
二、目前城镇职工社会保险制度存在的问题
（一）城镇职工参保率低
目前我国城镇职工参加社会保险率较低，企业不能按时为城镇职工缴纳社会保险金，还有部分企业存在逃避缴纳保险金的现象。首先有一小部分企业在雇用城镇职工时没有与其签订用工合同，也没有提供缴纳社会保险的福利待遇，这也使得很多城镇职工在工作过程中没有保障，城镇职工参保率比较低。其次，有部分企业为了压缩成本，最求经济利益最大化，选择逃避缴纳城镇职工社会保险金，还有部分企业因为自身效益问题和实际情况，无法按时缴纳城镇职工社会保险金，种种原因导致我国城镇职工社会保险制度还并不完善[2]。
（二）缺乏有效的监管机制
在面对企业逃避和不按时缴纳城镇职工社会保险金的时候，没有专门的社保监督机构或者社会服务部门进行追讨和监督，在落实城镇职工社会保障制度的过程当中也缺乏专业的人员对其进行严格的监督和管理，检查工作不到位、监管机制不健全也是造成我国城镇职工社会保险制度不完善的一个重要表现。
（三）缺乏有效的法律依据
目前，我国对于城镇职工社会保险制度方面仅仅只出台了一部保障法，对于怎样具体落实城镇职工社会保险制度，如何对城镇职工社会保险制度进行监督和管理则没有明确的法律法规和相关的法律条例。这也使得我国的城镇职工社会保险制度缺乏强有力的法律依据，在具体工作中经常出现无法可依的情况。
三、城镇职工社会保险制度的参与激励
（一）提高城镇职工的参保率
完善城镇职工社会保险制度首先要想方设法的提高城镇职工的参保率，在此过程中可以对企业进行有效的奖励和鼓励措施，使其能够正确认识到城镇职工社会保险制度的重要性，能够做到自觉按时缴纳费用。首先有关部门可以经常深入企业进行城镇职工社会保险制度的宣传教育活动，提高企业在此过程中的参与性，与此同时也要提高城镇职工的参保意识，帮助其树立相关的法律意识，利用法律知识和法律武器来保障自己能够合法地享受应得的社会保障，尤其是保障自身的基本生活权益，在与用工单位签订合同时注意关注职工社会保险方面的内容[3]。
（二）适当降低城镇职工社会保险金额
通过适当降低城镇职工社会保险金额来鼓励企业自觉主动为城镇职工缴纳社会保险金，减轻企业的经济负担。现阶段有很多企业选择逃避或者拖延缴纳城镇职工社会保险金最重要的原因是社保基金缴费基数连年增长扩大运营成本，增加企业的经济负担，尤其是对于一切刚刚开始步入正轨的小公司来说，还没有足够的资金为职工缴纳社会保险金。因此，国家和政府首先可以从宏观上做出调控举措，适当的垫底城镇职工的社会保险金额数，并且对于中小型企业国家和有关部门可以提供一定的资金扶持，另外，为了鼓励企业能够自觉按时缴纳职工的社保金，可以推行一系列的鼓励措施，比如对于按时缴纳费用的企业可以适当给出一些优惠，比如说可以少缴一部分金额，或者获得一定金额的奖励等等，通过这样的奖励措施来鼓励企业能够深入贯彻落实城镇职工的社会保险制度。
（三）将强监督管理力度
在面对部分企业拖欠和逃避缴纳城镇职工社会保险金额时，有关部门需要加强对企业的督促和追逃力度，切实保证进而能够顺利缴纳。与此同时，国家和政府可以成立专门的部门或小组，对全面深入落实城镇职工社会保险制度进行严格的监督和管理，对于不配合的企业视情节严重给予不同的惩罚措施，情节较轻的可以对其进行批评教育，对于情节较重的企业需要追究其一定的民事责任[4]。
（四）出台相关的法律法规和制度政策
完善的法律法规是保障城镇职工社会保险制度能够得到落实的重要条件之一，国家应该及时出台相关方面的法律政策，并且将对企业的鼓励和激励措施也明确记录进去，从而使得企业能够从根本上提高在城镇职工社会保险制度中的参与度。
关键词：养老保险；保险基金；公司治理；形式；资本市场
abstract: because the old-age insurance fund has large scale, the stability, the long-term characteristic, as well as the pursue long-term stability investment repayment's characteristic, is most has the possibility to participate in the institutional investor who the company governs. this article summary analysis old-age insurance fund participation company governs form and barrier factor.
key word: old-age insurance; insurance fund; the company governs; form; capital market
前言
通常养老保险基金包括全国社会保障基金、各统筹地区的统筹帐户资金和个人帐户资金、企业年金。截止到2006年底，全国企业年金基金累计节余达910亿元，已有11个省市逐步做实个人帐户，基金积累规模进一步扩大。养老保险基金是一种储蓄性资金，承担着对受益人的长期支付责任，这决定了养老保险基金的投资策略必须具有长期性和稳健性。
由于养老保险基金进入资本市场的规模巨大，难以继续采用“以脚投票”的方式买卖股票，必须采用积极投资、参与管理的方式参与公司治理活动，形成以参与公司治理为导向的投资战略。本文拟对养老保险基金参与公司治理的途径及障碍因素作简要分析，以促进对这一问题的深入探讨。
一、养老保险基金参与公司治理的主要形式
养老保险基金规模大、安全性要求高的特点决定了养老保险基金属长线投资者，只有参与公司治理才能更好地分享资本市场的发展成果。通常养老保险基金参与公司治理的措施主要有：
1、沟通磋商。养老保险基金就其关注的公司治理问题可以以信函、电话、私人访谈等非公开形式与目标公司管理层碰面，沟通思想，提出建议，尽量避免在年度股东会议上通过提交议案等公开形式发表批评性意见和建议。
2、提出公开批评。养老保险基金往往对公司的不良行为，如冒进扩张计划、管理层不合理的薪酬、不合理的收购行为等予以公开批评，舆论上制造声势，号召社会公众监督，向公司董事会和管理层施加压力，迫使公司改善经营。
3、提出议案。股东议案是股东提出的要求管理层采取某些特定行动的简明报告。议案一般只有建议性质，不具备法律的强制性，议案是否公开取决于股东与管理层的沟通情况，通常机构投资者会私下将议案提交管理层，然后视议案采纳等情况决定是否公开，公开议案会相应暴光机构投资者与管理层之间的裂隙，往往会引起股价波动，在一定程度上增加了公司发展前景的不确定性。
4、争取其他股东投票权，获得更大的影响力。目前证券市场允许股东签署投票权授权文件，授权人代替该股东在公司召开的股东大会上替其投票。委托投票程序使得养老保险基金等股东有机会通过争取其他股东投票权，大大增加养老保险基金对投票结果的影响力。无论何种方式，既要积极主动，又要合乎现行公司运行规范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定边界。
二、养老保险基金参与公司治理的障碍因素分析
从中国目前的实际情况看，以基金为代表的机构投资者在公司治理中发挥的作用有限，其面临的障碍因素有：
（1）优化养老基金本身的治理。目前全国社会保障基金、企业年金以及个人帐户基金采用的是信托投资方式，信托投资能有效保障资产的独立性，且能有效的保障投资收益。但是信托投资产生了多层次的委托——关系，而相关的监督管理机制不够成熟，委托方与方存在明显的不对称，易产生过度的机会风险、道德风险和逆向选择问题。
（2）资本市场的不够完善。当前受托管理养老基金有部分是证券投资管理基金，但我国目前的证券市场不完善，养老保险基金参与公司治理的外部环境相对较差。可鼓励企业年金和个人帐户养老金投资于资本市场并参与公司治理，它应以开放式的证券投资基金方式直接进入股市，养老保险基金和资本市场的作用是相互的.
（3）养老基金过于分散。目前，养老保险除少数省市实行的是省级统筹，多数实行市县级统筹，统筹帐户的基金积累额由于现收现付，基金的积累额有限，基金的保值增值压力相对较小。但个人帐户基金在做实后，保值增值的压力较大，而过于分散的现状导致各统筹地区的基金规模不太。因此应逐步提高养老保险的统筹层次，在省级成立养老金投资机构，负责基金的投资运营。
此外，养老保险基金更注重投资的流动性和短期收益；基金管理公司缺乏足够的监督力量；监督企业的收益不确定而成本较大，以及存在利益冲突等等因素是也是妨碍养老保险基金参与公司治的因素。
总的来看，养老保险基金是我国现有机构投资者中最有可能参与公司治理的，具有较高的可行性，但目前发展仍有许多障碍，因此这一过程必须循序渐进、逐步推进。养老保险基金参与公司治理离不开上市公司整体质量的提高和证券市场的进一步发展，并需要相应的制度及法律环境相配合。
参考文献：
[1]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[m].北京：经济科学出版社，2007.
关键词：养老保险；保险基金；公司治理；形式；资本市场
Abstract:Becausetheold-ageinsurancefundhaslargescale,thestability,thelong-termcharacteristic,aswellasthepursuelong-termstabilityinvestmentrepayment''''scharacteristic,ismosthasthepossibilitytoparticipateintheinstitutionalinvestorwhothecompanygoverns.Thisarticlesummaryanalysisold-ageinsurancefundparticipationcompanygovernsformandbarrierfactor.
keyword:Old-ageinsurance;Insurancefund;Thecompanygoverns;Form;Capitalmarket
前言
通常养老保险基金包括全国社会保障基金、各统筹地区的统筹帐户资金和个人帐户资金、企业年金。截止到2006年底，全国企业年金基金累计节余达910亿元，已有11个省市逐步做实个人帐户，基金积累规模进一步扩大。养老保险基金是一种储蓄性资金，承担着对受益人的长期支付责任，这决定了养老保险基金的投资策略必须具有长期性和稳健性。
由于养老保险基金进入资本市场的规模巨大，难以继续采用“以脚投票”的方式买卖股票，必须采用积极投资、参与管理的方式参与公司治理活动，形成以参与公司治理为导向的投资战略。本文拟对养老保险基金参与公司治理的途径及障碍因素作简要分析，以促进对这一问题的深入探讨。
一、养老保险基金参与公司治理的主要形式
养老保险基金规模大、安全性要求高的特点决定了养老保险基金属长线投资者，只有参与公司治理才能更好地分享资本市场的发展成果。通常养老保险基金参与公司治理的措施主要有：
1、沟通磋商。养老保险基金就其关注的公司治理问题可以以信函、电话、私人访谈等非公开形式与目标公司管理层碰面，沟通思想，提出建议，尽量避免在年度股东会议上通过提交议案等公开形式发表批评性意见和建议。
2、提出公开批评。养老保险基金往往对公司的不良行为，如冒进扩张计划、管理层不合理的薪酬、不合理的收购行为等予以公开批评，舆论上制造声势，号召社会公众监督，向公司董事会和管理层施加压力，迫使公司改善经营。
3、提出议案。股东议案是股东提出的要求管理层采取某些特定行动的简明报告。议案一般只有建议性质，不具备法律的强制性，议案是否公开取决于股东与管理层的沟通情况，通常机构投资者会私下将议案提交管理层，然后视议案采纳等情况决定是否公开，公开议案会相应暴光机构投资者与管理层之间的裂隙，往往会引起股价波动，在一定程度上增加了公司发展前景的不确定性。
4、争取其他股东投票权，获得更大的影响力。目前证券市场允许股东签署投票权授权文件，授权人代替该股东在公司召开的股东大会上替其投票。委托投票程序使得养老保险基金等股东有机会通过争取其他股东投票权，大大增加养老保险基金对投票结果的影响力。无论何种方式，既要积极主动，又要合乎现行公司运行规范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定边界。
二、养老保险基金参与公司治理的障碍因素分析
从中国目前的实际情况看，以基金为代表的机构投资者在公司治理中发挥的作用有限，其面临的障碍因素有：
（1）优化养老基金本身的治理。目前全国社会保障基金、企业年金以及个人帐户基金采用的是信托投资方式，信托投资能有效保障资产的独立性，且能有效的保障投资收益。但是信托投资产生了多层次的委托——关系，而相关的监督管理机制不够成熟，委托方与方存在明显的不对称，易产生过度的机会风险、道德风险和逆向选择问题。
（2）资本市场的不够完善。当前受托管理养老基金有部分是证券投资管理基金，但我国目前的证券市场不完善，养老保险基金参与公司治理的外部环境相对较差。可鼓励企业年金和个人帐户养老金投资于资本市场并参与公司治理，它应以开放式的证券投资基金方式直接进入股市，养老保险基金和资本市场的作用是相互的.
（3）养老基金过于分散。目前，养老保险除少数省市实行的是省级统筹，多数实行市县级统筹，统筹帐户的基金积累额由于现收现付，基金的积累额有限，基金的保值增值压力相对较小。但个人帐户基金在做实后，保值增值的压力较大，而过于分散的现状导致各统筹地区的基金规模不太。因此应逐步提高养老保险的统筹层次，在省级成立养老金投资机构，负责基金的投资运营。
此外，养老保险基金更注重投资的流动性和短期收益；基金管理公司缺乏足够的监督力量；监督企业的收益不确定而成本较大，以及存在利益冲突等等因素是也是妨碍养老保险基金参与公司治的因素。
总的来看，养老保险基金是我国现有机构投资者中最有可能参与公司治理的，具有较高的可行性，但目前发展仍有许多障碍，因此这一过程必须循序渐进、逐步推进。养老保险基金参与公司治理离不开上市公司整体质量的提高和证券市场的进一步发展，并需要相应的制度及法律环境相配合。
参考文献：
[1]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[M].北京：经济科学出版社，2007.
社会保障是现代国家落实公民权利、提升国民福祉、确保社会和谐、为国民提供可预期未来的一项非常重要的社会制度。各国的经验表明，构建这项制度并实施落实，并不是一件轻而易举的事，尤其是实施和落实好坏，直接影响这项制度的效用和可持续发展。一项好的社会制度如果难以实施和落实，或者没有实施和落实好，就显现不出其“好”，甚至有可能会走向方面，违背制定者和构建者的初衷。这种情况并不少见。就我们对中国社会保障的了解而言，其存在的问题既有制度设置不足，又有实施和落实不好问题，乃至两者相互影响。在实施和落实层面，主要是社会治理问题，其对社会保障建设的重要性不言而喻。就目前而言，从社会治理角度去探讨中国的社会保障建设和发展的研究相当不够，本文希望就此做些探索。
中国社会保障建设和发展进入社会治理阶段
回溯过去，中国社会保障建设更多地停留在制度变迁和建构上，从计划经济时代城乡“双轨”，到上世纪80年代和90年代体制转轨时期“残缺型”，再到本世纪开始全面建设小康社会时代的“底线普惠”。城乡双轨表现为农村居民享受不到城镇居民所享有的社会保障（更确切地说是单位保障，而不是社会保障）。“残缺型”与“双轨”不同的是，有一些原来在城镇体制内享受到单位福利的人因国有企事业单位改革而被抛出体制，成为体制外的人员，其享受的保障减少了；与此同时，一大批进城的农村流动人口无法享受到城镇的社会保障。之所以这是一个残缺型阶段，是因为单位保障制度开始向社会保障制度转变，真正开启了社会保障制度的建设；但是，参保对象存在着明显的户籍、所有制和区域差异，不少人没有被覆盖。只有进入21世纪，国家才意识到过去那种社会保障的城乡差别、体制内外差别、所有制差别等是不合理的，不符合社会公正原则，于是开始“广覆盖、保基本”的“底线普惠”社会保障制度建设。
目前，中国已经有了一个基本涵盖全国的社会保障制度，比如城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度、以最低生活保障为主的社会救助制度、国民义务教育制度等已经建立；但是生育保险、工伤保险、失业保险只限于非农领域；住房保障仅限于城镇居民人口，仅仅在一些欠发达地区农村，政府开展了乡村危旧房改造。显然，社会保障制度“全覆盖”还在进行之中，其中人口“全覆盖”的问题更为突出。据国家人力资源和社会保障部的统计，截止到2014年底，城镇职工养老保险参保人数达到34115万人，医疗保险参保人数为59774万人，失业保险参保人数为17043万人，工伤保险参保人数为20621万人，生育保险参保人数为17035万人，城乡居民基本养老保险参保人数为50107万人。另据国家民政部的统计，截止到2014年10月，城镇居民最低生活保障人数为1907万人（1036.2万户），农村居民最低生活保障人数为5209.5人（2916.4万户）。城镇职工养老保险和城乡居民基本养老保险参保人数合计达到84222万人，占2014年末全国总人口136782万人的61.54%，还有38.46%没有被覆盖住。其中，全国720万左右公务员和3500多万事业单位人员还没有纳入养老保险，属于单位养老保险，当然他们享受的养老金水平远高于其他许多人群。如果将他们纳入统计，那么当前中国享受养老保险的人数约达到88500万人，占总人口的64.7%左右，还有35.3%的人没有参与到养老保险之中（其中不少是未成年者）。从参保人数来看，养老保险的参保人数无疑是最多的，即便这个最多的保险覆盖面还有一定的缺口，可想而知，其他社会保险的缺口就更大。城乡居民最低生活保障人数为7116.5万人，占全国总人口的5.2%，可以说已经对困难人群基本实现了全覆盖和“应保尽保”。
然而，社会保障制度与实际数据的关系是相当复杂的，至少呈现这样两种情况：一是社会保障制度本身还存在一些没有全覆盖的问题；二是一些制度虽然实现了全覆盖，但并不是所有国民都能享受到全覆盖。这两种情况分别又说明了什么呢？一方面说明中国的社会保障制度还需要继续完善，还没有到成型的状态；另一方面说明即使有了制度，但要惠及全民，还需要一个重要环节，就是要由完善的社会治理机制来支撑。
这从社会保障建设要实现的目标变化上也可以看出：在过去的30多年中，中国社会保障建设从扩面开始，由于存在着双轨和残缺的问题，因此，将原先更多的在社会保障体制之外的人们纳入到体制内，显得尤为重要。虽然扩面，也需要治理跟上，但是相对而言，政府会更偏重于制度修改、改革和创新。在最近10多年中，从理论上看，社会保障制度已经具有“全覆盖”的特性，但是不同人群还是有着很不相同的待遇，而且还有一些人没有在实践上真正被覆盖，因此，均等化就成了社会保障建设的重要目标。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社会各主体的参与和合作，就需要社会服务的配套，这些都关系社会治理的问题。没有有效的社会治理，社会保障可能难以辐射到许多更需要保障的边缘人群，难以体现社会公正和透明。因此，均等化与社会服务、社会治理便成为当前中国社会保障建设和发展的重要任务。如果说，迄今为止中国社会保障还处于制度完善和健全阶段，那么从现在开始，社会治理则成为社会保障建设的关键要求，也就是说，社会保障建设和发展进入了社会治理新阶段。
以社会治理视角拓展对社会保障制度的认识
社会治理在国外社会保障实践中是很重要的内容和机制。一方面，社会保障需要靠社会治理来落实，另一方面它又是为服务后者而生的。社会保障大大提升了人们应对疾病、失业、贫困、老龄化等风险的能力，但是这背后需要相应的机制、条件来支持。比如，养老保障确实有助于提高老年人的经济能力，但是，如果没有相应的养老服务体系，那么提高了的经济能力就无法转化为对老年人养老需求的满足（比如照料护理需求）。拿日本的介护保险制度来看，它不仅仅是一个保险制度，实际上涉及到丰富的社会治理内容，或者说，它是一个系统的社会治理体系。在日语中，“介护”是综合“身体照护”和“家务服务”的双重概念，可视为介于“照顾”与“护理”之间的工作，包括身体清洁、协助饮食起居以及家务服务等，而“介护保险”就是通过保险运作的方式，为老年人口提供生活服务常规化的一种强制性的制度安排。与年金制从经济上提供必要的经费以保障老年人的生活水平的目标不同，“介护保险”的目标是通过相应的生活服务以保障老年人的生活质量。因此，“介护保险”更多与护理和生活照顾相联系。介护保险的实施不仅需要一套规则、标准，还需要一系列的机构，需要各类专业技术人才等。介护是有级别认定标准的，需要认定的机构和专家，所以产生了“care manager”这样的职业，认定之后，由具体的人和机构提供相应的介护服务。这就是一个社会治理过程。
不仅在养老保障方面，在所有其他保障方面，都牵涉到社会治理。医疗保障离不开社会治理。比如，什么样的缴费和报销规定更能吸引人们的参与。不同医院的医疗服务水平影响人们的就医行为，从而决定人们对医疗保障的需求；反过来，医疗保障的报销规定直接影响人们的就医行为，也会左右医院的行为。在实践中，医疗保障牵扯到医院、病人、医院行政管理部门、报销管理部门等多方的关系，反过来建构出相应的医疗资源配置和服务格局。在住房保障上，不同的制度设置也会影响住房供给和需求的关系，影响到人们的生活水平和质量。凯梅尼研究发现，不同的住房租赁政策会引发不同的住房需求和购房行为，从而对政府治理产生很大的影响。在他看来，租赁市场分两类，一类是营利型市场，另一类是社会型市场，认为“营利型租赁市场无法为一般居民提供合适的住房，而国家不愿意采取一种使国营成本型租赁住房填补这个角色的政策，其结果直接影响到了家庭对于住房的选择……剩下的可能性只有两种：一种是租住租金高昂、居住权没有保障的营利型租赁；另一种是购买自己的住房，从而制造出越来越多的购买住房的需求。可见，营利型市场策略具有强烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念决定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市场，由此产生不同的政府和居民（或住户）行为，构筑市场、政策、政府、社会、居民的互动性治理关系。
社会治理是“个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具体地说，社会治理有多层涵义：第一，参与者不是单一的，而是多元的，包括个人、制度、公共部门和私营部门等；第二，它们针对的是共同事务，社会保障就是这样的共同事务；第三，在管理共同事务的过程中需要许多方法，有了这些方法，不同社会主体就可以就不同的看法和利益进行折可、谈判、妥协和调适，最终达成合作；第四，社会治理是一个不断的持续过程；第五，在治理过程中会有一些正式制度和非正式制度安排，这些制度有可能是事先的安排，也可能是治理过程中建构起来的，因此它们既是社会治理的依据又是社会治理的产物。就此而言，社会保障从制度建构到落实，显然是离不开社会治理的：社会保障“广覆盖”，是牵涉到千家万户、不同阶层、不同群体的共同事务，在管理这个共同事务中不同社会主体有着不同的想法、利益和需求，如果没有一系列综合的方法和制度安排，或者这些方法和制度安排不能有效地统合各个社会主体的利益和需求，那么就会产生矛盾和冲突，就不能形成合作行动；当然，在冲突中也许会找到合作的方法和制度。
由此，我们需要从社会治理的角度去探讨中国社会保障制度，着重于制度―行动的关系问题：行动是否按制度规定的路径进行？行动在多大程度上会导致制度的演变？一个理想的制度就是让行动按照制度规定的要求进行，必须具备这样一些条件：能有效地反映和满足行动者的需求；是值得信赖和可预期的，即制度性信任和确定性；有着严格的、透明的、合理的规定和标准；有强大的技术、经费和组织支持体系。但是在现实中，行动经常会出现偏离制度的现象和问题，其原因可能是制度本身存在问题，也可能是其他因素导致，因为其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影响力。制度与行动之间的互动关系就是社会治理的过程。基于此，我们可以更进一步探讨中国社会保障建设和实施、运行轨迹，找出完善和发展方向。
制度―行动的张力：
中国社会保障发展的核心治理问题
中国已经构筑了社会保险、社会救助、住房保障、就业保障和劳动保障等确保民生的社会保障制度。由于社会保险制度是社会保障制度的核心制度，因此笔者拟以其为重点剖析对象，从制度和行动两个维度来探讨中国社会保障的运行轨迹。从制度到行动，是一个社会运行和社会治理过程。虽然我们建构了完整的社会保障制度，但是并不意味着社会保障就如愿了，就能确保社会“共享发展成果”了。我们既要拷问这个制度是否合理，又要分析制度是否落到行动上。
《社会保险法》的颁布和实施，意味着中国社会保险制度正式确立。这个法律从价值、基本原则到缴费、支付、基金运作、监管和惩处等，都对中国社会保险制度作了规定。但是，仔细分析便会发现，这个法律所构筑的社会保险制度仍然存在许多不足，影响到实际运行。
1.一些法律条文过于笼统、抽象，难以操作和实施，或者不利于操作和实施
《社会保险》总则确立的社会保险价值是共享发展成果、促进社会稳定与和谐，但是，怎样才算是共享发展成果？在多大程度上共享发展成果才能促进社会和谐与稳定呢？法律对此没有给予明确的回答，也没有在后面的具体条文中给予科学的规定和解答。又比如，总则规定个人监督单位缴费、社会参与社会保险基金监管，但是，个人怎样才能真正地监督单位缴费呢？社会怎样监管基金呢？社会又是谁呢？社会用什么样的方式和机制监管呢？抽象的、笼统的规定表现为，执行主体不明确、具体执行过程不清晰、具体标准缺乏等，由此给社会保险运行制造了许多麻烦。当前，对中国社会保险费负担是否太重问题，社会有很多的讨论，这自然牵涉到如何共享发展成果问题。而这是一个在法律上甚至在理论上没有解决好的问题。企业普遍觉得，现在的社会保险法规定的缴费标准太高，企业负担太重，要求减负；而作为社会保险经费管理者，政府又觉得要维持社会保险经费的可持续性，缴费比例不能太低。目前，中国社会保险费用基本上是由单位或雇主和员工或雇员缴纳，五项保险缴费占据了工资的35%左右，而最近几年工资收入增长快，进一步加大了企业的负担。一些企业为了规避负担，想方设法不跟一些员工签劳动合同，不给他们缴纳社会保险费用，不仅损害了社会保险法的权威，更重要的是伤害了员工的社会权利，降低了社会保障制度的价值。2013年国家卫计委对全国流动人口的调查显示，“流动人口各项社会保险的参保人数均不到其人口总量的1/4”，其中养老保险只有22.7%，医疗保险为23.6%，工伤保险达到24.8%，住房公积金为8.7%。[4]我们的调查也印证了这一数字，比如北京的不少理发店都没有给其员工缴纳社会保险费。
企业瞒报员工数量和不为员工缴纳社会保险费，按照社会保险费法之规定，政府、社会和个人是有权监督的，而现实是政府的权力尽管是清晰的，政府却没有精力和能力对所有企业实施监督；个人和社会的权力则缺乏实施机制，根本没法对企业进行监督，因为法律没有对此做出具体的规定。目前，“举报、查询”是个人和社会的主要监督手段，员工个人做此事面临许多障碍乃至代价，得不偿失。比如，“举报”得不到回应，员工有可能会被企业解雇，甚至会被以各种理由减扣应得的工资，乃至面临人身报复； “查询”也得不到社保部门的配合和支持。“社会”的形式比较虚，没有相应的载体，也缺乏社会组织帮助员工实施监督的案例。所以，个人和社会监督在实施社会保障制度的过程中往往流于形式，起不了实质作用。当然，企业不缴纳社会保险费，也与一些临时性、流动性员工对参与社会保险不感兴趣有很大的关系。但是他们不感兴趣并不等于他们不需要，只是他们发现，自己缴费参加社会保险，如果流动到其他地方，或者回到家乡，他们办理转移接续手续繁琐，部分社会统筹被扣留；于是，选择宁可不参加，不想去面对这些麻烦。
2.技术性问题制约了社会保险制度的良好运行
任何制度都有一整套技术来支撑，没有技术支撑的制度是无法运作起来的。同样，《社会保险法》对社会保险制度做了许多的技术性规定，但是这些规定本身存在技术性问题，反过来影响社会保险制度的运行。城镇职工养老保险分统筹账户和个人账户，其中，统筹账户是按照单位或企业职工工资总额的一定比例来缴纳的，技术性问题就出现了：职工人数怎么确认？职工工资总额包括哪些项目？工资总额的比例又是如何确立？正如上文指出的，一些企业或单位为了减轻社保负担，就瞒报职工人数和工资总额，因而直接影响到职工的社会保险权益。这种瞒报的背后原因不仅在于没有统计手段，更关键的是缺乏组织技术，也就是说，职工不能独立组织起来参与监督、管理和表达，这就是严重的社会治理问题。所以，我们在调查中发现，许多中小民营企业尽可能地利用这些技术性问题，降低给职工缴费的比例。同样，农村新型养老保险在缴费和养老金待遇上的技术性问题，是绝大多数参保人员选择100元缴费档的主要原因，而且有不少中青年农民头一年缴费让老人享受到基本养老金后第二年就不缴费、不参保了，他们之所以这么做，是因为农村新型养老保险设计让他们感受不到早缴费、早参保的好处。而且，他们更意识到缴纳100元在收益上是最好的，但是100元档对于养老的作用是非常小的。
当下，不仅农村新型养老保险在制度设计上不能激发人们参保，城镇职工养老保险的制度设计也存在让参保人员吃亏的问题。有网民揭发城镇职工养老金有若干猫腻，如缴费15年拿不回成本，60%的替代率只是平均数等；推迟离退休年龄，增大对老百姓养老金的剥夺等。而不管揭秘科学与否，不管农民选择社保档次甚至不连续投保的行为是否理性，如果一个制度无法有效调动人们的行动，我们首先需要质疑的就是这个制度。比如，早在上世纪90年代中期，当时国家推出农村养老保险制度（旧农保），但是由于采用商业保险模式，激发不起农民参保的积极性。这次新农保增大了国家的投入，比如基本养老金由国家承担，有效地激发起农民的积极性，但是在设计缴费档次和享受水平上仍不能给予农民长期收益的稳定预期，从而降低了他们投保的热情。如果一个社会保障制度不能为人们提供长期的可预期获益和信任，这样的制度就不可能获得人们的支持，就有趋向衰败的危险。
在中国社会、政治和文化背景下，制度建构是自上而下进行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中进行的。与制度产生张力的行动，有助于推动制度的改进和完善，但前提是需要一套有效的社会治理机制：它们能反映和表达对象的需求，向上传递真实的信息和压力，倒逼政府作出合理的调整和改革创新。目前制度与行动的缺陷在于：最了解信息的基层政府没有动力向上传递全面信息，更不能反映民众的需求和不满；广大民众有表达、上传的强大愿望，但缺乏相应的途径。上级决策部门往往在没有强有力的依据，或者说局部依据的前提下，建构所谓合理的政策和制度，其中不免夹带着部门的“私利”，由此出现上级决策部门认为政策和制度非常合理，基层政府一味地去完成任务而缺乏修正的权力和动力，于是政策到了民众那里只能是被动接受或者消极抵抗。
农村新型养老保险在农村的实施就是这样一种状况：为了让更多的农村居民参加养老保险，政府将老人享受的基本养老金权利与子女参保行为挂钩，一些中青年农民为了父母享受基本养老金，不得不选择了参保，但是他们对缴费参保能为其未来养老带来好处并不看好，因此他们选择了100元档。基层的社保协官员也认为，这种行为是理性的。还有一些农民由于没有持续缴费的动力，随时断缴的行为经常发生。对于一个制度运行来说，出现这样的一些行为，是很大的威胁，但是基层政府并没有将这些信息及时向上传递，当然，也许它们认为即使反映了，也未必获得重视。而民众更没有机制去反映他们的想法和需求，这就难以有效地促进一项制度的改进和完善。这实际上反映的正是社会治理的缺位问题。
不仅养老保险制度如此，其他社会保障制度也是如此。一项保障制度从抽象的原则规定到具体的技术路径设计乃至实施，都会影响到参加者的行为，而参加者的行为一方面是对制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的体现。由此制度与行为就会出现或多或少的张力，合理的逻辑是社会治理走上了前台。广义地看，在任何国家，社会治理应该贯穿社会保障制度的建构、技术路径的设计和具体实施这样的全过程，从而有可能解决各种失灵和张力问题。正如有学者所强调“普世公共福利的散布和社会民主与劳工运动的兴起之间的相应关系”[5]。尽管中国社会保障制度建设似乎与此关系不大，社会问题的倒逼无疑是不可忽视的，但是被动的、缺乏积极的建构性。
由此可见，只有以社会治理的视角去观照中国的社会保障建设和发展，才可能更好地解释当前中国社会保障实践中存在的问题以及可能的解决路径，即构建强有力的社会治理机制。
社会治理与社会保障的积极建构
从上世纪70年代末期开始，英国等欧洲福利国家出现反对国家主导福利供给的声浪，新公共管理和新公共服务理论由此被引入社会福利供给领域，出现分权和为使用者赋权的参与式服务。从上世纪80年代开始，法国、英国和德国在福利上将中央权力下放给地方政府，即所谓分权；与此同时，政府也认识到扩大使用者的权利的重要性：“如何确保使用者有发言权，不仅是坐下来开开会而已，而是表达他们的需求，决定哪种水平的服务最符合他们的那些需求，并选定服务应该如何供给，又是由谁来提供？让使用者涉入决策过程、服务供给，甚至设施和服务的管理，所有这些全都需要仔细思量。”[6]
中国社会保障制度呈现碎片化特点，地方政府有很大的决策权，目前正处于不断向上级政府集中的过程，这里也存在如何分权和集权的问题，在这方面中国的情况比英国、法国、德国的分权更为复杂，中国的权责更不明晰：在社会保障制度的制定和规划上地方政府没有什么权力，都是归于中央；但是，在落实中地方政府要承担职责。由于中国政府层级过多，即使在地方政府之间也存在着权责不明，因此经常出现有权的地方政府不需要承担责任，而没有权的地方政府（主要是基层政府）则要承担责任的现象。结果是，不承担责任而有权的政府，往往不顾具体情况出台与现实不相吻合的政策和制度规定，给无权有责任的地方政府制造了“落实难题”。而为了执行上级政府制定的政策和制度规定，没有权的地方政府往往会采用一切手段去运作，以至于经常损害政府与民众的关系，比如有的地方政府把社会保险缴费与其他政策捆绑使用，扭曲了自愿参保原则和精神；反过来，参保者也会采用一些手段去规避甚至对抗地方政府。这使得一个本来为民造福的制度，却演变为民众负担、官民摩擦，损害社会互信和秩序。因此，如果说欧洲国家的议题是分权的话，那么中国目前在社会保障建设上面临的主要是责权明晰问题。只有责权明晰的不同级政府，才能更好地参与到社会治理中去，有效推进中国社会保障发展。
如果说分权、权责明晰旨在厘清不同层级政府在社会治理中的关系，那么，为使用者赋权的参与式服务则是厘清政府与民众的关系。在如何处理好政府与民众的关系上，中国比欧洲国家更急迫。从社会治理角度去看，中国在社会保障制度建设上虽然也确认多方责任、社会和个人监督参与等，但是在技术落实上缺乏路径、机制，尤其是缺乏权利和需求表达机制，行政管制色彩浓厚，社会治理几乎缺席。这种状况容易导致共识不够、信任不足、合作缺乏、团结意识差、投机心理强等不利于社会保障制度改革、持续发展的问题；反过来，也说明社会治理已经成为社会保障建设的重大瓶颈。从制度―行动来看，社会治理可以在以下方面进行社会保障建设和实践：
1.在制度改革上引入社会参与、协商讨论（乃至辩论）机制
当前在中国，有两项社会保障制度改革最具争议、最缺乏社会共识：一项是国家机关和事业单位养老保障制度改革，另一项是延迟退休年龄。这两项改革之所以引发那么大争议，关键在于它们触动了原有的利益格局，特别是作为现有制度受益者的机关事业单位人员，担心改革会使他们失去原有的利益。而延迟退休年龄则引发另外三种担忧：一是国家把养老问题转嫁给民众；二是既得利益者（特别是有权者）利用退休年龄延迟而更长时间地占据岗位，损害其他人的利益；三是增大年轻人就业困难。当然，任何国家的社会保障制度改革和退休年龄延迟都会引发争议，问题不在于争议，而在于争议解决机制，即让不同意见者有表达、交流和达成妥协的机制。
首先，政府要向社会充分地释放改革意图，增加社会的了解。其次，政府应鼓励社会提出不同的改革方案，让不同方案进行辩论、比较，相互取长补短；媒体、民众皆可通过各种平台参与讨论，使得方案更好地体现民众的想法和需求。再次，经过全社会辩论而形成的改革方案，还需要经由人大进行辩论，以立法形式确立。“各色各样的服务使用团体，让这个议题变成福利辩论中不曾稍歇的焦点。”[7]也就是说，辩论是赋权使用者的重要机制，是社会治理的重要内涵和表现形式之一。要使中国社会保障制度改革获得更大的社会共识，各种改革方案的比较、辩论以及社会参与等势难避免，如此才可能化解制度与行动之间的张力。这应该成为中国社会治理的新常态，也是中国社会治理能力和治理体系现代化的内在要求。
2.国家在社会保障制度构建上需要进一步厘清和明确不同层级政府之间以及政府与民众之间的责权利关系，解决有权无责、有责无权、有利无权无责、无权无责也无利的问题
目前，中国社会保障制度的碎片化是责权利不清的充分体现。由于责权利不清，在社会保障的实际治理过程中产生各种各样摩擦问题，比如农村流动人口在社会保险转移接续中，有关管理部门只想到自己的权力和利益，缺乏相应的责任意识，给转移接续设置了重重难题；而农村流动人口无处申诉，有关责任人和部门又得不到有效的制裁。这反过来大大地降低了农村流动人口在流入地参保的积极性，也降低了他们对社会保障制度的信任。中国社会保障体制的改革方向应该是制度上“去地方化”、行动上“地方化”。所谓制度上“去地方化”，是指不要以县区、市为社会保障统筹单位，应建立全国性基本社会保障统筹和以省域为补充社会保障统筹的双层制度，从而减少政府责任主体，强化中央政府和省级政府的责任，达成责权清晰、合理匹配。所谓行动上“地方化”，即中央和省级政府将运作权力和责任应委托给县市区，服务下沉到乡镇、街道乃至村社，各种费用由中央和省级政府承担，一部分转移支付，特别针对欠发达地区，中央政府应加大转移支付力度；另一部分用于向基层政府采用购买服务方式，签订合约，建立相应的监管和责任机制。
3.社会保障建设离不开社会、民众和企业的积极参与和合作
虽然《社会保险法》和其他社会保障政策都将民众、社会组织纳入到治理和运作中，但是正如上文提到的，在实际治理和运行中，社会治理和民众参与缺乏有效的技术路径和机制，现有的企业三方谈判机制和基层社会自治机制，都不能有效地发挥促进社会保障建设的作用。国家需要专门就企业、社会组织和民众参与社会保障建设，开展专题研究，将协商民主辩论、互惠共赢机制引进来，真正为民众赋权，不仅让他们成为社会保障的消费者和使用者，而且让他们参与改进社会保障运行机制，增强社会保障与民众需求的连接。人口流动、社区和村委会行政化、社会组织发育不良、法律不健全等问题，在一定程度上都限制了民众参与社会保障建设和发展，不能有效地表达他们的社会保障需求并监督、评估社会保障，使他们成为被动的使用者和消费者。一开始不少人对参加社会保障并不积极，尤其在农村和农民工群体当中，不少人对社会保障依然不信任。因此，在政府社会保障部门与民众之间建立有效的沟通、交流机制，并在基层社会构筑社会保障协会，让民众参与协会，以协会的形式实施对社会保障运行（比如缴费、报销等）的有效监督，使他们意识到社会保障确实能实现社会共济、济困解难、共享利益、改善生活质量，才会积极推动社会保障建设和发展。
三、措施建议
建立完善的社会保障经办管理服务体系，是统筹城乡社会保障体系建设的重要内容，也是社会保险全覆盖形势下，实现更加公平和可持续发展的社会保障的基本要求。为加快我国社会保障经办管理体系建设，提升社会保障管理服务能力，提出如下措施建议。
（一）整合各级政府和不同部门之间的社保管理服务资源，形成统一经办格局
理论和实践都证明，管理服务资源分散，政出多门，多头管理，是最没有效率并浪费资源的一种模式。今年初，国务院已经明确了将城镇居民社会养老保险和新农保合并为城乡居民基本养老保险，并实现统一经办和管理。当前，社保管理服务中的资源分散主要体现在城乡居民基本医疗保险分散在人社部门和卫生计生部门，社会保险费的征缴分散在人社部门和税务部门，应尽快整合这些经办管理服务资源，实现统一经办。
在城乡居民基本医疗保险经办方面，要根据国务院机构改革和职能转变方案，尽快实现三项基本医疗保险的统一管理。《社会保险法》明确规定社会保险行政部门负责整个社会保险（包括医疗保险）的管理。特别是新一轮医改明确要求加强医疗保险对医疗服务的约束作用、发挥医疗保险在医改中的基础性作用。基于上述原因，将现由卫生计生部门管理的新农合划归人社部门管理，建立统一的城乡居民医保制度，实现城乡居民医保管理“七统一”，即政策统一、缴费和待遇标准统一、统筹层次统一、基金统一管理、医保目录统一、经办管理机构统一、医疗服务监管和支付办法统一。
从我国社保费征缴流程看，参保登记、缴费申报和基数核定全部由社保机构承担，经核定后由银行托收，按规定分账处理（划分统筹基金和个人账户基金）后直接进入社保基金收入专户。目前办理社保费代收的商业银行网点已遍布城乡。税务机构征收增加了基金管理环节，拉长了基金管理链条，完全没有必要。另外，税务代征主要针对正规用人单位，对大多数的中小微企业、个体工商户和灵活就业人员都是由社保机构征收，税务代收的险种也主要是职工养老保险和职工医疗保险。随着参保人群中灵活就业人员、个体参保人数和居民的不断增加，以及按照社保法规定必须“五险合一”统一征收的要求，税务征收已经不符合我国社保发展的需要。应尽快明确做出规定，将目前由地方税务部门征收社保费的业务归还给社保机构，实现由社保经办机构统一合并征收。
同时，建议整合高龄津贴、计划生育奖励补助、村干部养老保障等社会保障项目，改变多头管理、重复投入等问题。具体措施，一是将民政部门推动建立的一些地区的高龄津贴等划归人社部门管理，并入城乡居民养老待遇。二是将组织部门、民政部门等管理的村干部、老党员养老补贴等并入职工养老或城乡居民养老制度。三是将卫生计生部门管理的计划生育奖励补助发放业务交由人社部门经办，各项养老待遇由社保经办机构统一发放。同时要梳理针对特定人群发放的各类生活补助，包括社会优抚、被征地人员养老补助、抚恤金、非因工死亡职工遗属生活困难补助、精减退职回乡老职工配偶生活困难补助等的经办业务，使这些管理项目和内容实行集中统一管理。
另外，在社会保险经办管理体系内部，也要下决心改革经办体制，整合职能重叠的机构，实现多险合一经办，再造流程。围绕陆续出台的社保重大改革举措，统一设计经办规程，以适应社会保障全覆盖的需要。
（二）夯实基础，加紧建立覆盖全民的社会保险登记制度
一是加强社会保障经办“三化”建设，以参保单位和参保居民对社会保险的管理服务需求为导向，大力推进标准化、信息化、规范化建设，加快制订实施社保标准，全面推行“网上经办”，加快发行社会保障卡，尽早实现参保人员人手一卡，并着力拓展应用；二是加强社会保险经办队伍建设，以完善岗位规范、严格经办纪律要求、推行文明服务为主要内容推进行风建设，努力实现为广大参保人员提供精心尽心贴心的服务；三是优化经办管理服务模式，实现从面向单一人群向城乡统筹经办转变，从专管员制向综合柜员制转变，从单一的大厅服务向大厅和网上共同经办转变，从服务网点集中在城区向街道、社区、乡镇劳动服务平台下沉转变，从经办机构统一经办向多渠道购买利用社会公共服务转变，不断提高经办服务的可及性和便捷化。
推行“全民参保登记计划”，对社会保障制度的长期可持续发展，实现社会保障的公平意义重大。通过全民参保登记，可以有效解决当前在城乡居民养老保险中青壮年参保率低的问题，与强化激励机制相结合，可以有效解决已经参保的居民缴费选档低、期限短的问题，是从根本上解决社会保障制度公平性问题的重要举措。
（三）改革社会保险管理服务体制机制，探索建立适应全覆盖要求的社会法人治理结构，逐步形成“政府主导、社会和商业机构参与、参保单位和参保人监督”的多元社保服务供给机制
西方公共管理论认为，公众不断增长的公共服务需求要求政府在理念、功能和组织体制方面进行改革，打破行政官僚体制，建立以民众需要为导向和具有服务理念的管理体制。新公共管理的理论主张政府与公民的关系是“顾客导向”型的主客体关系。社会契约理论也认为，公共服务机构隶属于政府部门，行政色彩浓厚、独立性差，是服务能力功能不足的重要根源。社保经办管理应当改变目前在一些地区存在的命令式、管制式做法，确立与公众沟通式、协商式、治理型管理服务方式，建立一套具有整合能力和迅速回应能力的社会保险经办管理服务机构。
社会保险制度启动初期，其经办管理靠行政手段推动是非常必要的，但是随着社会保障制度的全民覆盖，社会保险机构管理服务供需矛盾的加大，尤其是国家在大力加强公共服务型政府时期，仅靠行政手段是不能满足公众对社会保险公共服务的要求，必须引入公共服务治理机制和服务方式。在机制上，应当改变完全靠政府机构提供服务模式，引入民营服务和市场竞争机制、公众参与的治理机制。在组织体系上，建立扁平化的经办管理组织机构体系。为了实现我国社会保障经办管理法人治理结构的目标，要根据社保管理服务内在规律，界定社会保险的服务项目，鼓励具备条件的社会组织和公众参与部分社会保险经办。具体细化社会保险经办业务，划分出哪些业务的服务项目必须由经办机构本身提供，哪些是可以委托外包的服务项目及采用社会化、市场化提供的服务项目，以便更好地利用社会资源，提高机构工作效率和能力，防止经办机构的无序扩张和臃肿。实现部分服务外包，引入社会治理和公众参与，参保人可以有更多的选择，就像商业银行或商业保险公司的经办模式，群众可以就近选择服务好的网点。
在依托社会组织，部分社会保险经办业务外包方面，有些地方已经进行了有益的探索：湖北省对农村基层的社会保险业务交由乡镇政府实行购买服务、经营。从2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争、合同管理、民主监督”的原则，将包括社会保障在内的部分业务外包给民间组织，建立了“以钱养事”的管理服务新机制。重庆市利用遍布城乡的商业保险机构网络，探索商业保险参与农村社会保障的经办管理。经过几年的实践，已经构建起了商业保险机构为主经办农村社会保障的工作体系，探索了多层次经办农村社会保障体系的又一途径。江苏省江阴市自2006年以来，也实施了委托商业保险公司参与新农合的经办管理工作。这些实践探索，为我国建立“政府主导、社会参与、公众监督”的社会保险经办管理新型法人治理结构奠定了基础，应在总结各地经验基础上，结合事业单位机构改革，逐步实现社会保险经办管理的法人治理结构。
（四）加快推进“金保工程”二期建设，尽快实现参保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全国通用”目标，为经办提供便捷高效安全的技术手段
信息技术的发展和互联网的普遍应用，将会彻底颠覆传统的社会保险经办管理模式。应主动适应，积极应对新技术带来的管理服务变革。当前，要以社保卡和“电子社保”为载体，综合、广泛集成各类应用模块，加快推进电子社保。应制定社保卡应用指标体系规范，建立“电子社保”服务基本标准，建设全民参保登记系统和全国个人权益记录网上查询服务系统，以及跨省异地就医结算、异地养老金管理系统。要建设实施社会保险经办管理的“四位一体”体系，既社会保险信息交换和共享平台、养老保险权益保障和异地就医管理服务平台、参保缴费和待遇享受监控平台及管理服务人员教育培训平台。建立“三个机制”，既社会保险基金风险多方共担机制、基本医疗保险的供需双方谈判机制和社会机构参与社会保险管理的多渠道社会保险服务提供机制。这些平台和机制的建立，可以从根本上解决长期以来社会保险经办机构人手少、事务多、经费紧、监督难的问题。
（五）加快制定和实施社保管理标准化，实现精确管理
[关键词]社会政策 合作治理 农村养老保险政策
[中图分类号]D035；C916 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2010)10－0074－08
西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。2009年10月，全国有10％的县(市、区)开展了试点工作。
目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异。但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制。鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理”这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱”，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据。
一、研究问题的提出和理论回顾
(一)研究问题的提出
按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系。从2001年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于2006年7月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在2003年试行被征地农民养老保险的基础上，又于2008年4月实施了被征地农民的养老保险政策。2008年10月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11月又实施了农村社会养老保险政策。总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代。
在社会科学研究中，“差异”的出现往往预示着研究机会，因为“差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因。通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为5个调研对象的镇，街和9个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9个行政村的覆盖强度也具有差异。在覆盖进度方面。截止到2010年6月底，进度最慢的行政村覆盖了12％的政策对象，进度最快的则覆盖了将近45％的政策对象。这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果。因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因。笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。
(二)理论回顾
农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾。
1、关于政策执行模式的研究。在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节。到20世纪70年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容。
自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初到70年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括J・普雷斯曼和A・威尔达夫斯基。自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了。很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层”颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体)作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程。因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为。
第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类。整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的。政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响。第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维。
2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究。由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。
在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式。但近10年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致。刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社 会保障体系的基本思路和配套措施。张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题。因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会化程度和总体水平。李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。
在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富。袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度。卢海元认为应该实行“实物换保障”的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障”的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障”不失为一种较好的选择。总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果。
综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验。因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据”检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系。
二、理论框架和研究假设
本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景。本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论。社会政策的“多中心”特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越。
(一)社会政策的“多中心”特性
随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果)，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策。社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体。
通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心”特性。从政策执行的效果来看，在“单中心”的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异。从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主体，这些主体无法按照“单中心”秩序的要求行事。必然存在着冲突。因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本。相比之下，将“多中心”模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础。从经济基础来看，信息不对称问题和委托一成本极大地提高了“单中心”模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。所以，赋予相关主体以自和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策。
基于上述分析笔者可以发现，以农村养老保险政策为代表的社会政策具有“多中心”特性：一是社会政策的执行涉及到多个行为主体，以广州市农村养老保险政策为例，涉及到市、区／县级市、镇／街三级政府或机构，行政村这一自治组织，以及村民共5个行为主体，每一个行为主体的意愿和能力都会影响政策执行的效果；二是交易成本高，由于以农村养老保险政策为例的社会政策涉及多个行为主体，无法采取强制性的行政措施，因为如果采取行政措施会削弱社会政策执行的效果，增加社会政策执行的社会成本。因此，以农村养老保险政策为代表的社会政策实际上适用于“多中心”的政策执行模式，因为政策实践领域的不同从根本上决定了政策执行模式的适用性，这符合辩证唯物主义的认识论和方法论。笔者认为，社会政策的“多中心”特性提醒我们需要进一步引入两个主题：一是分析政策执行主体行为的工具，二是整体上的思维模式。
(二)理解社会政策执行主体行为的“意愿一能力”分析框架
理性选择理论认为，决定一个组织或个体行为的两个基本变量是行为能力和行为意愿，简称为“意愿一能力”。从思维模式来看，这是一个非常简便的分析框架，但从操作层面来看，这是一个难以操作化的分析框架。由于学术界对于这一分析框架的基本分析对象是政府，因此，在剖析这一分析框架时。我们有必要在社会政策的语境下对其内涵进行界定。相对于能力而言，测度一个组织或个体的意愿更为复杂。原因在于能力更多地是一种“可能性”，我们容易对其进行操作化，至少可以找到替代性测量指标，但是对于意愿而言，我们需要排除很多表象因素来把握行动主体的内心动机，因此，通过进行各种比较来测度意愿往往是一个比较现实的选择。在比较政治学的话语体系中，阿尔蒙德等学者对政府能力进行了具体化理解，认为政府能力是指设立行政部门和政府行政结构，并使它们拥有制定和执行政策、 特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。
由于影响农村养老保险政策执行效果的因素是复杂的，涉及到多个行为主体，而且，多个行为主体之间的行为不是孤立和静止的，而是相互影响的，它们之间的影响关系并不是线性的。因此，孤立地、静止地运用“意愿一能力”这一分析框架分析单一行为主体的政策行为需要冒很大的风险以及具备严格的约束条件。例如，我们需要把其他行为主体的行为变化给所要分析的行为主体带来的影响作控制处理，于是，一个不可避免的悖论就出现了：如果不考虑其他主体行为带来的影响，分析结果肯定不客观、不准确；如果控制其他行为主体的行为变化给所要分析的主体带来的影响，往往又不具有现实性。因此，从定量分析的标准来看，“意愿一能力”这一分析框架又是一个非常粗糙的分析框架，因为它屏蔽了许多变量，以牺牲分析结果的严谨性和误差的扩大换取到了分析过程的简便。更为重要的是，“意愿一能力”这一分析框架比较适用于“单中心”的情境，即围绕分析能够决定政策执行效果的单个行为主体的政策行为来解释和预测政策执行的过程和效果。
由于我们需要研究的问题涉及到多个行为主体，因此，我们需要考虑每一个行为主体的意愿和能力以及对社会政策执行效果的影响及其程度。因为简单地运用“意愿一能力”这一分析框架与“单中心”的特性更为匹配，而社会政策具有“多中心”的特性，决定了我们需要整合“意愿一能力”这一分析框架与合作治理理论。
(三)合作治理理论的引入
学术界认为，合作治理就是政府、市场和第三部门等多个行为主体相互合作、分享治理机会、共同处理公共事务以实现公共利益的过程。合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下四个方面：第一，行动主体的多元化，政府并非单一的治理主体；第二，关系的依赖性，各个治理主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理公共事务；第三，行动的自组织化，相对于政府的实质理性和市场的程序理性而言，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性――反思的理性为基础，在谈判和反思的过程中设置目标，借助谈判和协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢；第四，结构的网络化，在合作治理中，多元化的治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。
但是，合作治理理论面临着来自实践的巨大挑战。首先，在公民还具备“理性”人特性的情况下，“搭便车”现象事实上是无法避免的；其次，完全平等的主体通过自觉而达成协议的交易成本是非常高昂的，它难以在有限的时间内处理不确定的公共事务。因此，需要形成和维持一个公共权威。实际上，一些公共物品的供给并不是完全在“社区”内部生产的，即许多任务的“完整性”非常差，单个治理主体无法完全把握公共产品的全部生产过程和效果，而是需要与其他主体开展合作，因此，这是一种全新层次的合作治理模式，也是本文理论建构的目标。
通过综合分析和比较上述三种理论，笔者认为单凭哪一种理论都不能完全解释社会政策的执行过程和效果，任何一种理论都不具有完全的适用性，如果不考虑理论的适用环境而盲目地运用某一种理论都会给公共利益带来损失。笔者认为，除了在静态环境下的替代情况中存在着适用合作治理理论的机会，在涉及多个主体共同提供公共产品的“生产线”上同样存在着适用合作治理理论的机会，这一假设将在下文加以检验。
(四)研究假设
本文力图构建的“社会政策执行过程中的合作治理理论”的研究哲学是实证分析，即在把握上述相关理论的基础上，基于对实践的观察和归纳构建出理论，以解释社会政策执行的效果。在广州市农村社会养老保险政策的执行过程中，纳入本文研究视野的是县级市政府、镇／街、行政村和居民四个层次的行动主体。其中，县级市政府包括其所属的专项工作部门，镇／街一级行政组织也安排了专项工作部门执行这一社会政策，行政村则主要由村委会主任和专干负责执行这一社会政策，居民是分散的治理主体。基于对广州农村养老保险政策的实践考察和相关理论的评估，本文提出的核心研究假设是：治理主体的意愿和能力会对政策执行的效果产生显著的影响。本文的两个次研究假设是：第一，治理主体的“能力”对政策效果的影响要大于“意愿”的影响；第二，行政村和村民对政策执行效果的影响更为突出。
三、研究设计
本文采取的是多案例研究方法，数据的类型是定性和定量数据的结合。具体的数据收集方法是，通过对多案例中的政策执行的行为主体进行结构式深入访谈获取定性数据，通过分析相关文件、报告和报表获取定量数据。访谈的结构围绕行为主体参与执行广州市农村养老保险政策的“意愿”和“能力”展开，通过将访谈对象的话语内容进行对比分析和交叉验证可以保证本文的效度和信度。鉴于本文的研究对象是广州市农村社会养老保险制度的执行效果，广州市有7个区／县级市(白云、萝岗、南沙、番禺、花都、增城和从化)还有农村建制，基于对规模效应的考虑，笔者选取了增城和从化两个县级市的5个镇／街作为调研对象，原因是这两个县级市的农村人口多，有利于开展集中调研。其中，在增城调研了4个镇／街，这4个镇，街的经济条件有较大差别，政策执行的效果也有较大差别；在从化调研了1个镇，作为增城的参照组，这个镇的经济处于从化市的中等水平，由于调研比较充分，可较好地反映从化的整体情况。在行政村一级，本文选择的样本有9个，分别隶属于上述5个镇／街。
从2009年11月至12月，笔者开展了深入访谈和数据收集工作。深入访谈的对象是2个县级市的农村保险办公室的负责人和专干，5个镇(街)的分管农村养老保险政策执行工作的领导和专项工作机构的工作人员，9个行政村的村委会9位主任和10位专干，以及部分居民代表。本文的因变量是作为研究样本的2个县级市的5个镇(街)的9个行政村推行农村养老保险政策的政策效果，这里的政策效果指的是完成覆盖进度的比率。自变量是5个镇(街)和9个行政村及其村民三个治理主体的“意愿”和“能力”，共计6个变量。因变量的取值是实际完成覆盖任务的百分比，覆盖任务是指覆盖适龄群体的百分比。例如，在2009年，广州市要求完成的任务是覆盖25％的适龄群体，假如某个行政村在2009年完成的覆盖任务是25％，则表明其覆盖任务的完成率是100％，而100％的完成率则取值为10。关于因变量的编码处理结果是，9个行政村2009年覆盖任务的完成率(政策执行效果)的最大值是10，最小值是2.5，这表明两个行政村的覆盖任务完成率分别是100％和25％。自变量的取值则是根据笔者在深入访谈中的感知进行判断，采取的计分方法是1-5级里克特量表，为正向赋值方法，1代表最弱，5代表最强。例如，在能力方面，通过测量行政村的财力、人力和办公设施对其能力进行赋值；在意愿方面，通过观察、了解和比较行政村的村委会主任和专干的工作方式和认识对其意愿进行赋值。描述性分析的结 果报告见表1。
四、假设检验、研究结论和政策建议
(一)假设检验和研究结论
1、相关分析。本文运用的是Spss统计分析软件，进行相关分析的目的是检验本文的核心研究假设和次一级研究假设，具体方法是以因变量作为基准，将自变量与因变量进行相关分析。考虑到2个县级市的“意愿”差别不大，因此就排除了县级市的“意愿”和“能力”这2个变量。分析结果见表2。
通过观察相关分析的结果可以发现，行政村的“能力”和居民的“能力”与政策执行的效果之间具有正的相关性，而且，居民的“能力”相对于村的“能力”而言，其相关程度更高，影响更为显著。总体来看，各个变量与政策执行的效果之间均呈正相关关系。虽然有的相关关系没有通过显著性检验，但是考虑到样本的数量少于30个，因此，笔者对于显著性可以不作硬性要求。与常识和假设不一致的是，镇／街的“意愿”与执行效果呈负相关，笔者的理解是，镇的作用相对于其他政策执行主体对政策执行的影响比较弱。
2、回归分析。进行回归分析的目的是在相关分析的基础上进一步界定影响广州农村养老保险政策执行效果的因素。回归分析的结果如下：回归方程的R方的值是0.564，比较理想：ANONA值是0.020，同样比较理想；借助逐步回归法构建的模型的系数报告见表3。
通过观察模型的系数可以发现，只有居民的“能力”这一个变量通过了显著性检验。另外。行政村的“能力”这一变量的B值是.484，Sig值是.060。考虑到在样本数量非常小的情况下，综合观察定量分析结果可以认为本文的研究假设基本上得到了证实，即多个治理主体的“意愿”和“能力”与政策执行效果是相关的。尤其值得指出的是，越是靠近政策执行效果的治理主体，其重要性越是明显；相比较于治理主体的“能力”及执行效果的相关程度更突出。
(二)政策建议
首先，需要进一步强化各个治理主体的合作治理。需要从国家治理的宏观层面来审视农村养老保险政策的执行问题，因为国家的治理重心正在转移到构建和谐社会方面。县级市的合作贡献是把握好政策执行的进度，设计合理的配套标准和政策标准，为基层治理主体提供政策资源。镇／街的贡献是提供配套的政策资源，激励好行政村干部，强化居民的“意愿”，做好政策执行过程的管理。行政村的贡献是强化居民的“意愿”，选择合理的政策标准，提供合理的政策配套。居民的贡献是表达对政策的接受和评价，反映政策的执行效果。
从2006年开始，中国保监会在偿付能力监管和市场行为监管的基础上将公司治理监管纳入监管体系，这标志着我国目前已基本确立了以偿付能力、市场行为公司和治理结构为核心的保险监管体系。保险公司治理的监管推动了保险公司治理工作的展开，保险公司治理已成为保险公司经营管理的重要组成部分。保险公司负债治理的主体是投保人，但被保险人缺乏信息和保险的专业知识，通常会把部分负债治理权委托给政府（比如保险会和财政部等政府部门），于是政府就成为被保险人的人。因此，政府干预成为保险公司治理的重要特征，保险公司的负债治理也就更特殊。由于保险公司负债的主要成分是责任准备金，所以责任准备金评估是保险公司负债治理的重要内容。
二、责任准备金评估与保险公司治理的特殊性
保险公司治理的特殊性包括治理目标的特殊性、经营的特殊性和治理原则原则的特殊性。下面从这三个角度探讨责任准备金评估与保险公司治理目标特殊性之间的关系。
（一）责任准备金评估与保险公司治理目标的特殊性 一般上市公司通常强调以股东利益至上，关注股东利益最大化。由于债权人具有较大的治理权，这些公司面临的主要治理问题是股东和高管层之间的冲突或大股东和小股东之间的问题。对于股份制保险公司而言，被保险人希望保险公司审慎经营稳而保障未来的索赔责任的履行，而股东则倾向利用保险资金进行高风险投资活动获得高回报率，两者目标之间存在着明显的利益冲突，又由于被保险人与保险公司之间存在严重的信息不对称，所以保证被保险人的利益成为保险公司治理的重要特殊目标。因此，保险公司既要保证股东的利益又要保障被保险人的利益。于是保险公司面临的主要治理问题有：一是股东与高管层之间的冲突；二是股东与被保险人之间的冲突。
责任准备金计提根本目标是保证对被保险人赔付责任的履行。然而，责任准备金存在不确定性，在这种情况下，被保险人希望多提责任准备金以实现自己的利益，这就会降低股东的回报率，而股东则希望公允评估或少提责任准备金。这样，责任准备金评估就成为股东与被保险人之间利益冲突的焦点。因此，需要通过公司治理来协调责任准备金的评估。
（二）责任准备金评估与保险公司治理经营的特殊性 保险公司经营的特殊性包括高财务杠杆、债权人的高度分散性、保险合同的高度复杂性和专业性。与一般公司相比，保险公司的财务杠杆较大，以我国已上市的三大保险公司（包括人保、太保和人寿）为例，三家公司在2011年的资产负债率平均水平比国内一般上市公司的平均负债率高42.27%，这表明股东与被保险人之间利益冲突更严重。在解决股东与被保险人之间的问题时，债权人的高度分散会产生严重的“搭便车问题”（从上述三家公司的情况来看，保险客户超过千万）；而保险合同的高度复杂性和专业性，会造成股东与被保险人之间的信息不对称度较高。这些严重问题的存在说明，被保险人难以依靠自己的力量来解决他与股东之间的严重利益冲突。于是，鉴于被保险人在与股东博弈过程中处于非常弱势的地位，政府就自然成为被保险人利益的人。因此，政府干预是保险公司治理的重要特征。
从责任准备金评估的角度来看，政府干预责任准备金评估的具体方式是，代表政府的保险监管部门制定一套关于责任准备金评估制度，并通过偿付能力最低要求，强制保险公司更谨慎的评估责任准备金。鉴于上述问题的严重性，在通用会计目的下，会计准则的制定部门（如财政部）也会对责任准备金的评估提出一定的谨慎性要求（如要求在评估责任准备金时考虑风险边际），但是由于在通用会计目的下，会计准则的制定部门主要代表了股东的利益，因此要求的谨慎程度低于保险监管部门的要求。
（三）责任准备金评估与保险公司治理原则的特殊性 OECD于1999年了针对一般上市公司的《公司治理结构指引》，在2005年又了针对保险公司的《保险公司治理结构指引》。从这两个文件的内容来看，后一个文件的包罗面明显宽于前者。其中最重要的不同是强调了精算制度和内控制度，而精算制度是保险公司独有的重要制度。精算制度涉及的主要内容是责任准备金的评估和保险产品定价。
三、公司治理与责任准备金评估过程的内部控制
（一）建立责任准备金评估的数据与资料基础 主要涉及数据和资料的分类标准，数据和资料的核算口径、数据和资料的记录、数据和资料的调整、与数据和资料相关的岗位设置、数据和资料的信息系统对接和沟通。
（二）识别责任准备金评估过程中的重要显著风险 主要涉及五种重要风险，即数据的准确性和完整性、准备金评估假设和方法的合理性、计算误差、评估结果与管理层最佳估计之间的差异程度和责任准备金信息披露的合规性。
（三）评估并采取适当的控制措施 针对第二个环节发现的重要风险，在风险评估后采取以下措施来控制这些风险：（1）调整和纠错数据；（2）聘请同行对准备金评估假设和方法的合理性进行评价；（3）对计算结果进行回顾；（4）管理层重新评价自己的最佳估计值并查找差异产生的原因（4）调整信息披露政策以满足合规性要求。
（四）评估与检验责任准备金评估内部控制的有效性，并报露其最终相关信息 （1）从公司治理的角度来看，上述责任准备金评估过程内部控制是否有效主要决定于三个层次的权利和责任的配置。这三个层次包括岗位层次、部门层次以及高管层次。（2）从岗位层次来看，根据已有的研究成果，责任准备金评估过程内部控制的四个环节都应有关键岗位开放和权利开放，否则权利和责任匹配的不合适会导致使责任责任准备金评估过程的内控过程形同虚设。从我国目前的保险公司内控制度来看，精算责任人有评估责任准备金和向董事会报告评估结果的责任，同时具有拒绝签字和向保监会报告异议的权利。因此，目前我国保险公司内控制度在关键岗位层次上并不是很匹配，这将导致对精算责任人的激励有所不足，并可能引发严重的逆向选择和道德风险问题。（3）从部门层次和高管层次来看，责任准备金的评估过程中面临的治理问题是，这些部门和高管层的权利和责任如何配置。按照我国保监会的《保险公司非寿险业务准备金基础数据、评估与核算内部控制规范》的规定，精算部门负责责任准备金的评估；财务部门应及时准确提供费用等财务方面的基础数据，参与准备金评估有关的重大会计政策、会计估计的确定，参与准备金评估流程及内控的设计；承保、理赔、再保、信息、投资等有关部门的责任是，积极配合准备金评估与核算职能部门的工作，及时准确提供准备金评估所需的数据和资料，并对可能影响准备金评估结果的业务流程变化情况及时通报相关部门；负责稽核监督的部门的责任是，加强准备金基础数据、评估与核算内部控制工作流程的监控和审计，对于发现并查实的违规行为，应协同相关部门及时向合规部门和合规负责人进行通报。可见，目前我国保险公司责任准备金评估内控制度在部门层次上责任配置较完善，涉及所有保险公司的重要部门，但缺乏权利配置的具体规定。
根据上述文件的规定，在高管层次上，非寿险业务准备金基础数据、评估与核算管理工作由保险公司董事会或同等权力机构承担最终责任。保险公司法定代表人对准备金会计信息的真实性负责，但没有匹配相应的权利（如保险公司法定代表人追究准备金会计信息提供部门失职责任的权利），并缺乏负责结构的规定（如什么岗位和部门向保险公司法定代表人负责）。准备金基础数据真实性以及对准备金评估与核算内部控制制度的设计、实施、维护与监控由保险公司总经理负责。从该规定可知，目前的制度对最终责任和权利的配置比较匹配，但对保险公司法定代表人和总经理却缺乏权利配置的具体规定。
四、保险公司治理对责任准备金评估的影响
（一）公司治理环境角度 我国保险公司责任准备金评估目前面临的主要问题是，我国经济体系具有“新兴加转轨”的特征，在这一特征背景下，我国保险公司治理的典型特征是政府干预、法规体系不完善以及内部人控制。在如此治理环境中，保险公司完善治理机制的意愿不强，保险公司治理转型只能靠政府推动，保险公司治理转型具有典型的路径依赖特征。这就造成我国保险公司治理仍处于“行政型治理为主，经济型治理为辅”阶段。根据保险公司治理转型阶段的特殊性，尽管政府干预可能会产生积极的作用，但是在法规体系不完善和内部人控制的条件下，按照本人已有的研究结论，保险公司会对负债结构选择适应性安排，因为保险公司预期到，即使出问题被发现处罚也不严重，所以体现在责任准备金评估方面的问题就是保险公司随意低估责任准备金。按照本人和其他学者的观点，对于一般企业，稳健的会计会将降低股权融资成本，而由于法规体系的不完善，保险公司几乎不会破产，因此破产成本很低，对股权融资成本影响很小，这就导致股东不关注责任准备金稳健性。
（二）股权治理角度 目前我国保险公司的股权比较集中，主要掌握在少数几个股东手中，而且控股股东的性质多为国有。在2011年，在前述三家公司中，除了平安，其他两家公司前五大股东持股比例超过57%而且具有国有控股性质。因此，在这种机制下，责任准备金评估过程缺乏外部股东的制衡作用。
（三）董事会治理角度 目前我国保监会出台了关于保险公司独立董事制度的相关文件，对保险公司独立董事制度的要求高于国内一般上市公司。但是，谢晓霞和李进（2009）的研究表明，独立董事与保险公司的业绩无关，因此独立董事也就不会影响责任准备金评估过程。
（四）经理层激励机制角度 目前我国保险公司职业经理人的平均薪酬为609万元，远远高于一般上市公司职业经理人的平均薪酬。产生这一现象的原因在于保险公司普遍存在预算松弛问题。基于本人和其他学者的研究结论，预算松弛在我国本质上是问题。根据这一观点，在不完善的经理层的激励机制条件下，我国保险公司的经理层有强烈的动机操纵预算过程，而操纵预算目标的重要手段就是调整责任准备金从而降低预算要求。
（五）机构投资者治理角度 基于已有的研究成果，机构投资者通过参与公司治理可以抑制公司控股东掏空行为。然而，由于我国上市保险公司只有6家，并且保险公司具有高度专业性的特殊性，目前机构投资者主动参与我国保险公司治理的情况比较少而且兴趣较小，因此，在责任准备金评估过程中，机构投资者治理机制还没有发挥作用。
（六）经理人才市场机制角度 我国保险经理人才比较匮乏，董事长的变更比例比一般上市公司低近25个百分点，而总经理几乎没有发生更替现象。因此，人才市场的声誉机制对责任准备金评估的影响很小。
参考文献：
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[4]李刚、张伟、王艳艳：《会计盈余质量与权益资本成本关系的实证研究》，《审计与经济研究》2008年第9期。
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【关键词】 新国十条 保险行业 监管
一、“新国十条”概述
2006年国务院颁布了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的8年之后，2014年又颁布了《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，从政策的变化中可以看出我国保险业的发展变化。在“新国十条”中，国务院对于我国保险行业的发展做出了清晰的评价以及对未来保险行业的发展提出了新的思路，指出了我国保险行业的总体发展目标。到2020年，我国的保险行业要基本建成能够覆盖全民的保险体系，保险产品能够做到对居民的保障基本全面，保险发挥的功能基本完善，同时保险企业自身要做到安全稳健、诚信规范经营。在保险服务行业，能够具备较强的服务能力、创新能力，同时还要具有国际视野，注重国际发展，努力建成与我国经济社会发展相适应的保险行业、保险机构。并且保险还应成为我国无论是居民、企业还是政府进行风险规避、财富管理的重要工具和基本手段，成为政府进行社会管理、居民福利分配的另一重要手段和有效工具。同时“保险深度（保费收入/国内生产总值）要达到5%，保险密度（保费收入/总人口）达到3500元/人。保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用得到有效发挥。”
二、“新国十条”给保险行业带来的重大发展契机
1、保险行业的行业地位与形象通过“新国十条”得到提高与改善
随着“新国十条”的出台，保险行业的健康发展以及未来的发展方向、发展规划已经不再仅仅是行业中某一个保险公司或者保险行业的事情，而是上升到了国家战略的层面，上升为了国家的“意志”，保险行业在“新国十条”中被明确提出要“把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑”。这样一个对保险行业评价如此之高的“新国十条”的出台，必然能够改变民众对于以往“保险骗子”的印象，一定程度上消除民众心中“一人干保险，全家不要脸”的看法，可以极大程度的提高保险行业的地位。同时，“新国十条”的出台给保险行业带来了极好的外部宏观环境，使得保险行业有更大的发展空间存在。作为身处保险行业中的保险公司应该抓住这一契机，大力发展保险业务，并且要适当的拓宽业务范围。
2、拓宽了保险行业的业务领域
在“新国十条”中，明确的提出要建成民生保障网、发挥保险的风险管理功能、完善社会治理结构、经济补偿制度等方面的内容。具体来看，首先，支持商业保险机构参与到健康服务业务的产业链整合当中，“鼓励保险公司大力开发各类医疗、疾病保险和失能收入损失保险等商业健康保险产品，并与基本医疗保险相衔接。发展商业性长期护理保险。提供与商业健康保险产品相结合的疾病预防、健康维护、慢性病管理等健康管理服务。支持保险机构参与健康服务业产业链整合，探索运用股权投资、战略合作等方式，设立医疗机构和参与公立医院改制。”由于我国以前的医疗服务行业是属于国营性质，很多医院都是属于公立医院，我国在对公立医院进行不断的改革尤其是多元化改革，所以鼓励保险行业企业进入到医疗健康服务行业中，一方面是由于未来的发展大趋势必然是民众的医疗服务需求大大增加，另一方面则是未来保险与医疗服务、健康行业的有机结合。然后，建立财政支持之下的巨灾保险制度，通过财政向保险公司支付服务费来为民众提供巨灾保险的方式。
还有就是在国家现在大力关注的“三农”方面，农业是我国多年以来的发展的弱项，由于改革开放时的优先发展工业、先富带动后富政策，农业为我国经济的发展付出了许多。但是，随着我国的改革开放逐步深入，农业的发展相对于工业落后较多，农民的收入也较低，并由此带来了较高的贫富差距。所以，我国要引导保险业向“三农”方向发展，让农民在未来不再只是“靠天吃饭”，在天气不好的年份也会由于保险的存在不致于饿肚子。扩宽保险业的业务领域，也就是一方面国家鼓励了保险行业的创新，不仅仅是已有领域的产品创新，更重要的是向以前未曾接触过的领域发展，向以前不敢进入的领域发展。未来的保险必将是个性化的，是“私人订制”的，每一份保险只为每一位特殊的对象而设计。
所以，在“新国十条”对保险拓宽业务领域方面，保险公司应该抓住机会，积极走进一些以前因为政策或者是利润而不敢涉足的领域，积极发挥自身的创新能力，并在发展业务的过程中建立起行业信誉，培养客户忠诚度。在发展的同时也要注意自身对风险的控制。
3、深化了保险行业的改革开放程度
在“新国十条”中，反复提到创新以及国际化的问题。我国政府鼓励保险行业的创新，既要创新性的运用保险经济制度也要创新性的开发其未来的产品，创造出适合时展需要的产品。要深化保险行业的改革开放程度：首先是从创新方面进行改革，不仅仅是产品方面，还有健全保险公司的治理以及发挥保险公司的作用在风险事前防范方面，等等。然后是对制度方面的改革。以前我国的金融行业由于具有政府机构的属性，所附加的社会化职能过多，所以经营等各个方面都是完全受到国家政策规定的。在我国加入WTO后，我国的保险行业才逐渐向着市场化方向发展。深化保险行业的改革开放，一方面我国的保险行业自身要深化改革开放在国内市场积极与国外保险机构进行竞争;另一方面，我国的保险业也要积极的走出国门，积极的在国外市场上拓展业务，与国外保险机构进行竞争，并且在积极的竞争中不断学习，提高自身的治理、风控等各方面水平。
深化改革开放，在“新国十条”，政府鼓励保险行业走出去。一方面是地理上的走出去――国际化的走出去，走出国门，向着世界发展。另一方面就是行业上的走出去，保险公司可以同过股权投资或者战略投资的方式进入健康行业或者是养老服务行业等等。
三、保险公司如何抓住机会进行发展
1、创新是关键
创新不仅仅是技术或者是管理方面的创新，而且是各个方面都需要创新。一方面可通过对保险机制的创新性运用来提供一些新型的公共产品提供方式，比如可以通过政府向保险机构支付费用购买保险公司服务然后再在公共服务的领域对社会公民进行投放，还可以通过鼓励保险机构通过引进股权投资者或者是战略投资者的方式或者作为股权投资者、战略投资者等方式参与到未来的安保业务中去。另一方面，创新性地运用责任保险机制。要通过发挥责任保险机制的作用来化解矛盾纠纷。市场为主的运作，政府为辅的引导，还有通过立法来进行的责任保险的发展模式，可以以此为基础把一些引起社会广泛关注但又容易存在责任纠纷的事情纳入责任保险制度中，通过充分发挥责任保险的功能，充分发挥责任保险的事前发现功能、事中风险控制以及事后的责任处理等功能。
2、完善商业保险，贴近大众保险需求
在“新国十条”中，有重要的一点是“构筑保险民生保障网，完善多层次社会保障体系”。就是说在未来国家对保险的发展目标是要建成以商业保险为支柱，创新性的养老保险为辅结合多样化发展的医疗保险。商业保险必然是保险市场的主力军，要在发展中逐渐成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者，要充分发挥商业保险对国家养老保险以及医疗保险的辅助作用，完善我国的保险体系。所以对于商业保险公司而言，完善公司德尔商业保险，并且不断的完善保险公司的商业保险种类，使商业保险可以不断的完善、更加的贴近大众日常生活的需要。
3、加强保险公司的治理，强化风险意识
在“新国十条”中还提到保险应“发挥风险管理功能，完善社会治理体系”：一方面是 “完善保险经济补偿机制，提高灾害救助困难度”，首先是提升居民的保险意识的问题，要提高居民利用保险进行风险规避的作用;要通过积极发展企业财产保险、工程保险、车辆保险等等措施来降低整个社会的风险;对保险公司的规范，公司要通过发挥保险费率杠杆性的机制，强化事前的风险防范措施，减少事故的发生。在现当下，市场环境越来越复杂，变化越来越快，保险公司要在未来发展良好，就必须完善自身的内在治理机制，加强保险公司的治理。同时，未来的金融市场，谁能够对风险控制的好，谁就是王者。所以，“新国十条”也十分提倡强化保险公司内部治理，强化事前风险防范的情况下，保险公司更加应该加强自身建设，发挥自身对风险控制的特长，加强公司的风险控制能力。要通过发挥保险费率的杠杆性特点，减轻自身所面临的风险。加强信息通道的建设，减轻保险公司在保险市场上面临的风险不对称问题，加强风险的事前控制。对于保险公司的事后监督机制也要加强建设，保证赔付的合理性等。
四、结论
2006年随着“国十条”的颁布，我国的保险行业走入了一个蓬勃发展的阶段。从国家统计局的网站数据可以看到，我国保险行业的保费收入在2004年的时候为4318亿元，2005年为4932已，2006年5640亿，2006年“国十条”出台，到2007年，我国保险行业的保费收入为7036亿。保费收入的增长率在2006年“国十条”出台之前稳定在14%左右，但是到2007年一跃增加到20%左右，所以，从数据可以看出，2006年的“国十条”为我国保险行业的发展带来了一个春天。2014年，“新国十条”的出台对保险行业的影响如何现在我们还无法用数据进行说明。但是，从“新国十条”对保险行业大大利好的内容以及2006年“国十条”对保险行业的发展影响可以合理的预测：在“新国十条”的影响下，我国的保险行业必将迎来又一个快速健康成长的“春天”。
【参考文献】
[1] 国务院：国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见[S].2014.
新“国十条”强调发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能作用，将商业保险机制各个重点行业的方式和途径正在被积极探索。保险业应当认真研究社会风险管理的现状与需求，政府的职责边界在哪里，保险业能够承接的区域是什么。近年来，有关电梯事故屡屡发生，经媒体报道后，在社会上引发很多关注和争议。根据这一风险保障需要，保险公司可在深入研究了电梯事故的特性（涉及主体多、责任难以认定、损失情况复杂）基础上，针对传统电梯安全责任险存在的诸多不足，建议政府相关部门以电梯维保和检验工作为改革的重点和突破口，建立电梯安全责任保险制度，并且在统颁条款基础上积极改进，开发了新的条款，把被受害人群涵盖至操作人员和维保工人，保险责任扩展至自然灾害，赔偿项目延伸至急救费用、精神损害赔偿等项目，在保险产品设计上充分体现轻责任划分和认定，重补偿额度和范围这一经济补偿思路，关注社会热点，争取良好的社会效益。
二、利用现代保险制度，开展管理制度创新
国家治理方式的转型中，要求加强改革的协同性，改变原来部门“单打独斗”的思维定式，用一种整体合作的态度，实现一举多得的效用。而利用现代保险制度，开展管理制度创新，无疑是破解改革难题的重要模式。医患纠纷问题就是一个长期困扰社会的问题，医责险一直以来发展迟滞的主要原因，在于保险公司与医疗机构之间信息不对称、医责险专业性强且经验积累不足、责任认定耗时耗力、医疗机构存在一定的逆选择风险、保险赔付额被认为相对偏低等，导致医疗机构参保率过低，保险大数法则和规模效应难以发挥。实践表明，单一手段不足以化解医患矛盾，政府综合治理与市场化补偿机制两种力量结合起来方能显效。财产保险公司应积极探索医责险业务，积极探索院内调解、人民调解、司法调解与医疗风险分担机制相衔接的医疗纠纷预防处理体系，通过“政府搭台、各方参与、全省统保、市场运作，专业调解、调赔结合、调援结合”的模式，将医患矛盾从“院内”转移到“院外”，采取“政府推动、市场运作、各方参与、专业调解”的运行模式，通过制度创新，探索医责险发展新思路。
三、提升社会风险管理水平，扩大社会风险管理服务领域
从未来发展的大趋势看，保险经营将从产品时代逐步过渡到解决方案时代。保险业要以更广的视野，从社会管理的角度，从与各项改革任务互动的角度，去观察改革发展和社会进步需求，并提出基于保险参与的一揽子解决方案，在实现各项改革任务的同时发展保险业。以海南互联网农业休闲小镇建设为例，作为海南“互联网+农业”战略的一部分，将以现代农业建设为依托，以镇为中心，以镇带村、村镇融合，拓展“互联网+金融+全媒体+文化+旅游”等服务，搭建互联网平台，结合物联网、农业示范基地、休闲农业等特色，打造互联网农业小镇。政府希望随着“互联网农业小镇”的建设推进，不仅仅是简单地将互联网和三农两者相叠加，而是希望能够实现深度的产业融合，使网络金融、农技农资、代购代销代办服务、现代物流等能够逐步进村入户，贯穿农业生产、经营、管理以及服务全产业链。根据以上案例，财产保险公司可积极探索以下业务：针对小镇建设中各参与主体的融资质押及担保需求，与银行等金融机构合作，提供信贷保证保险、农业保险成本保单、农机综合保险、农资质量保证保险等；结合不同小镇的功能定位，提供赛事综合责任保险、农产品食用安全责任险；结全小镇居民及游客的需要，提供农居财产综合保险、游客个人意外及三者责任险等，产品全部在网上投保平台上线，只需扫描二维码，通过网上支付即可完成投保手续。通过探索以上业务的积极建设，打造面向农村保险市场的平台建设。
四、思考和建议
1.目前保险公司对市场缺乏深入细致的研究，对真实需求不甚了解，相关产品不够丰富，难以适应经济社会发展的实际需要，参与社会管理的业务还只是零星和小范围的，监管机构应加大改革创新力度，推动重点业务领域发展。建议监管机构牵头，根据政策导向，紧扣全省发展的重点，积极组织研讨，鼓励和引导保险机构根据省情，开发具有地方特色的险种，推动保险业积极参与地方社会经济发展。
