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军事经济法是调整国家军事经济管理关系的法律规范体系。军事经济法的特征作为军事经济法区别于其他部门法的特有征象，是表征军事经济法本质特点的概括性标志。它反映军事经济法的本质，是军事经济法同其他部门法相区别的依据。只有正确把握了军事经济法的主要特征，才能全面、深刻地理解和认识军事经济法。总的说来，军事经济法有国家主导性、军事和经济的双重目的性、政策性、综合性等四大特征。
一、国家主导性
军事经济法是国家管理军事经济的法，军事经济法所调整的军事经济管理关系在本质上是一种不平等的关系，管理主体是掌握国家权力的国家军事机关和政府机关，这些机关管理军事经济的过程就是其行使国家权力对军事经济进行干预、调节、控制、约束的过程。
因此，国家的军事经济管理行为对相对主体具有强制性。在军事经济管理法律关系中，国家始终居于主导地位，起着支配作用。也唯有如此，才能保证国家的管理意志能够得到及时和完整地贯彻，进而维护国家安全利益。
军事经济法的国家主导性集中体现在国家管理行为的强制性，或者是军事经济法中的强制性规范。但是，军事经济管理关系的强制性依其程度的不同大致可以分为三种情形：
一是命令和服从关系，其强制性最强。在此种关系中，管理主体通过单方面的意思表示，强制有关市场主体实施某种市场行为，市场主体必须服从，基本上没有选择的权利。
二是指导和被指导的关系，其强制性次之。在这种关系中，管理主体主要是通过经济杠杆和其他非直接强制的手段引导有关市场主体按照自己的意志实施市场行为。
三是监督和被监督的关系。在这种关系中，管理主体按照规定的程序对有关市场主体是否遵守法律和服从管理进行督察，并对其违法行为进行处罚。
二、军事和经济的双重性
军事经济法是调整军事经济管理关系的法，这就决定了军事经济法必然具有军事性和经济性，是二者的有机结合。
军事经济法的军事性表现在：军事经济法既包括调整军队经济活动的一些法律法规，也包括国民经济个部门进行军事经济活动的一些法律法规;军事经济保障的对象是武装力量，服务的行为是军事经济活动。另外，军事经济法的最高目的也具有军事性。军事经济法必须遵循军事活动的一般规律和一般要求，提高军事效益，最终为产生和提高战斗力服务，维护国家安全利益。
军事经济法的经济性主要表现在如下几个方面：
第一，军事经济法的任务就是通过对军事经济的管制、调节、干预等管理活动，维护军事经济的公平竞争秩序，保障军事经济的可持续发展，这是军事经济法在调整目的上的经济性。
第二，军事经济法调整军事经济管理关系虽然是以国家权力为基础的，但是，军事经济法在设立管理主体和相对主体的权利、义务及责任时，是以尊重和反映客观经济规律为前提的，许多军事经济法规范就是对市场经济规则的直接体现，因此国家的管理行为必须遵守客观经济规律，违背经济规律的管理行为是不受法律保护的。这是军事经济法在内容上的经济性;
第三，国家的管理行为主要是依靠经济杠杆等经济手段对军事经济的运行进行干预和调控，以实现其经济目的，如通过国防科技工业企业税率和利率的升降增减来调节资源的在国防科技工业领域的再分配等，这是军事经济法在调整手段上的经济性。
第四，军事经济法必须体现经济的一般规律和要求，确保经济效益;军事经济建设和军事经济活动必须服从于国家经济建设全局，必须适应社会主义市场经济活动秩序。
在军事经济法军事性和经济性二者的关系上，一方面，经济性是基础和保障。军事经济运行的内在要求是最大限度地提高军事经济保障能力，才能为提高战斗力服务，如果没有经济性或经济运行状况不佳，就不能为提高战斗力服务，其军事性也就无从谈起。另一方面，军事性是目标和检验标准。军事经济运行的直接目的在于提高战斗力，满足国防安全和军事斗争的需要。军事经济运行的效果好不好，也需要以战斗力来检验。
三、政策性
在任何法律部门中，法律和政策的关系都是相辅相成的，政策是立法、执法和司法的依据，法律是贯彻政策的主要工具。但是，法律和政策的关系在军事经济法中表现得尤为紧密，即军事经济法的政策性十分突出。首先，由于国家经济活动的调整对经济发展具有重要的影响，因而国家在对经济活动进行法律调整之前，通常会以政策的方式先行试验，一旦成功就正式将政策上升为法律。大量的军事经济法规范就是通过这种方式直接来源于国家的军事经济政策。
其次，由于经济活动时常处于变动之中，因而国家的军事经济政策也因经济发展的需要经常发生变化，而军事经济政策的变化又直接影响到军事经济法的稳定。在各个法律部门中，军事经济法的易变性最大或者说稳定性最差，其根源在于其鲜明的政策性。最后，军事经济法的政策性还充分表现在军事经济法的执法和司法方面，在不同时期、不同国家，受军事经济政策的影响，军事经济法的执法和司法力度也不尽相同。
四、综合性
军事经济法无论在内容、形式还是调整对象等诸多方面都是多样性的统一，构成了一个复杂而有序的体系。军事经济法的综合性表现在多方面：
第一，从性质上分析，军事经济法是以公法为主导，兼有私法和社会法性质的法律部门，它以保护国家安全利益为基本出发点，同时又兼顾私人利益和社会利益。
第二，从内容上分析，军事经济法是实体法和程序法的统一，它所包含的单行法律法规的数量众多
。第三，从调整对象上分析，军事经济法既调整军内发生的军事经济关系，又调整军队与其他经济组织之间发生的军事经济关系。
第四，从法律规范的内容而言，军事经济法律规范的内容涉及国防科技工业、军事财政、军事经济交易、军品贸易、国防资产管理、军事经济保障、军事经济动员和监督等。此外，军事经济的综合性还表现在它同民法、经济法、行政法、刑法等部门法有着十分密切的联系。
[关键词]军人社会保障制度；非正式制度；正式制度；实施机制
新制度经济学认为，制度构成的基本要素包括由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制。因此，我国军人社会保障激励的制度从结构上说也包括正式制度、非正式制度和实施机制三个要素。我国军人社会保障激励功能在三个方面都存在严重缺陷，因此，在军人社会保障激励的制度创新问题上我们要有整体思路，同时也要有具体的路径选择。
一、军人社会保障激励制度创新的整体思路
新制度经济学对关于制度变迁的理论分析，既继承了西方正统经济学理论的某些传统（如经济人分析、边际分析和成本收益分析等等），又超越了这种正统经济学理论的限制，这种超越主要体现在以下方面：（1）把在正统经济学理论中被认为既定不变的制度视为会被修正和创新的，进而影响经济发展的内生变量。制度内生化是制度经济学的重要特征。（2）放弃了正统经济学理论中的“信息费用、不确定性和交易费用都不存在”的非现实假定，理论分析更加接近于真实现实。（3）认为经济人并不能解释所有的经济行为。但是，任何制度创新都离不开理论的支持，因此，我们有必要对军人社会保障激励功能创新问题从宏观上和整体上作出基本的理论和实践准备。
（一）培育军人社会保障激励的制度变迁主体
军人社会保障激励制度变迁的主体就是指军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团。初级行动集团是指一个决策单位，它们的决策支配了制度安排的创新过程，这一单位可能是单个人或由单个人构成的团体，这一单位意识到了一些目前暂时不能获得的收益，只要能改变制度安排的结构，收益就有可能增加。次级行动集团是指一个决策单位，它们帮助初级行动集团获取收益而进行一些制度变迁。
军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团都是制度变迁的主体，初级行动集团是制度变迁的创新者、策划者和推动者，次级行动集团是制度变迁的实施者，初级行动集团通过制度变迁创造收益，初级行动集团虽然不创造收益，但是，参与收益的再分配过程。划分并考察初级行动集团和次级行动集团的意义就在于有利于帮助对军人社会保障制度变迁主体的分析。我们要注重培育军人社会保障激励制度变迁的初级行动集团和次级行动集团。
（二）完善军人社会保障激励的制度环境
制度环境是指一系列用来建立生产、交换和分配基础的政治、社会和法律基础规则。军人社会保障激励的制度环境是指，目前，我国现实存在的一系列旨在促成国家和社会对军人给予特别激励的政治、社会和法律方面的基础规则。从实质上来说，军人社会保障激励的制度环境就是指基础性的制度安排（Foundamentinstitutionalarrangement）?熏它是我国基本制度规定，决定并影响军人社会保障激励的制度的构成及变迁，在军人社会保障激励的制度环境中，我国宪法和法律结构至关重要。与军人社会保障激励的制度相比，军人社会保障激励的制度环境也是可以变迁的，所不同的只是变迁的速度要慢得多。
（三）重构军人社会保障激励的制度安排
新制度经济学中的“制度安排”的含义就是“制度”最通常使用的含义。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暂时的，也可以是长久的。军人社会保障激励的制度安排就是指具体的军人社会保障激励的制度，是指国家和社会对军人给予特别激励的设计和安排。军人社会保障激励的制度安排应该在军人社会保障激励的制度环境中进行，军人社会保障激励的制度环境决定着军人社会保障激励的制度安排的性质、范围和进程，反之，军人社会保障激励的制度安排也会反作用于军人社会保障激励的制度环境。从比较静态和福利经济学的角度来说，一项新制度安排的评价标准有两个：帕累托改进和卡尔多—希克斯改进。帕累托改进是指新制度安排为覆盖群体提供利益时，没有一个人会因此受到损失。卡尔多—希克斯改进是指虽然新制度安排损害其覆盖下一部分人的利益，但是，另一部分人所获得的收益大于受损人的损失，总体上还是合算的。
综上所述，为了更好地进行军人社会保障激励的制度创新，我们必须准确厘清上述基本概念的准确含义，同时，把军人社会保障激励的制度环境和军人社会保障激励的制度安排区别开来，还要注意准确把握军人社会保障激励制度变迁中的初级行动团体和次级行动团体的区别。军人社会保障激励的制度变迁是一个错综复杂的边际调整过程，制度环境决定了制度安排的性质、范围和进程，制度创新也会使制度环境不断完善。军人社会保障激励的制度变迁的初级行动团体是制度变迁的主力军，目前，缺乏适宜的初级行动团体是我国军人社会保障激励的制度变迁缓慢的重要原因之一。
二、军人社会保障激励的制度创新路径选择
（一）积极培育军人社会保障激励的非正式制度
由于对根源于文化历史传统和意识形态领域的非正式制度的培育和演变没有给予足够重视，结果导致非正式制度存在重大缺陷，全社会缺乏普遍的拥军爱军的主流意识，致使已有的正式制度设计缺乏运行的制度环境和基础。因此，积极培育军人社会保障激励的非正式制度要重点把握以下方面：
1．转换指导思想，确立军人社会保障激励的新理念
我国军人社会保障激励制度的指导思想具有时代局限性。对军人所承担的额外义务进行特别补偿是现行军人特别保障的立法根据，这一点没有任何问题。但是，通过军人社会保障对军人应该如何激励？在具体的制度设计层面上，我国军人保障的指导思想却具有明显的时代局限性，“重牺牲奉献，轻优待激励”的立法思想具有深刻的时代烙印，只强调对军人设置义务，忽略了对军人的物质和精神激励，忽略了应该从内外两方面进行立体的激励和保护，在保护理念上具有显著的偏差和错位。由于军人特别保障强调“牺牲和奉献”忽略“优待和激励”的制度设计没有回应市场经济发展而做到与时俱进，在新时期根本担负不了保护军人的重任，它已经和正在给军人造成制度性的伤害。
因此，在新时期我们要转换军人社会保障的指导思想，确立军人激励的新理念，为此，要从以下几方面做起：
（1）大力研究军人职业不同于普通职业的特点和规律，对军人实行科学激励；
（2）充分挖掘“保障”的内涵，对军人实行全面立体保护；
（3）顾及军人的私权性质，对军人实行官方和民间双重保障；
（4）与时俱进，不断修正保障激励思想，完善保障激励范围和保障激励内容。
2．发动思想教育，引导树立正确的国防价值观
心理学和行为学理论认为，人的价值观念决定了人的行为方式。也就是说，价值观念会影响人的思维模式从而决定人的行为方式。国防价值观念就是指人们对国防价值的观点、思想和看法，具体包括国防为什么存在，国防对人民意义的大小，如何建设国防以取得最大的国防效用，如何对待军人职业，军人职业与社会的关系等等一系列的观点和态度。可以这么说，有什么样的国防价值观念就会有什么样的国防态度和行为。国防价值观念的形成与个人的家庭经历、受教育程度、人文环境、政府宣传导向、价值观念、人生观和世界观等诸多因素有密切关系，国防价值观念的形成和转变都是一个相对缓慢的过程，具有很强的稳定性。思想政治教育历来是我们党和政府的工作优势，20世纪80年代以前，党和政府在培育整个社会正确的、积极向上的国防价值观念曾起到很大作用。20世纪80年代以后，由于党和政府工作重心的转移，较之于物质文明建设，精神文明建设的步伐大大落后并凸显消极负面影响，整个社会的价值观念都崇尚金钱、地位、权力、美貌等，浮躁趋利成为现代社会价值观念的主要特征，国防价值观念受到冲击。20世纪80年代以后，军人作为一个群体无疑成为这种业已变化了的国防价值观念的牺牲品和受害者。现代社会价值观念所崇尚的金钱、地位、权力、美貌、学历等似乎都与军人群体没有太大关系，相反，由于军人职业特点和舆论导向的作用，军人群体给整个社会的印象是贫穷、危险、困顿，等等。因此，党和政府要根据国防价值观念形成、转变特点和规律，从正面的思想教育入手，大力进行舆论引导，辅助以改善军人整体形象，增强军人职业吸引力，从而在全社会培育积极向上的国防价值观念。
3．培育军人意识，强化军队的凝聚力和吸引力
堡垒都是从内部攻破的。军人保障更应该从强化对军人的激励入手，如果军人职业的吸引力、竞争力增强了，军队自然也就会坚不可摧。因此，我们在进行非正式制度的培育时要重点做好以下几个方面：（1）全面激励军人，提高军人的社会地位，增强军人荣誉感；（2）提高现役军人待遇，增大军队对人才的吸引力，增强军人优越感；（3）发动思想教育，增强国防事业的主流意识，增强军人归属感；（4）打击破坏军人形象行为，增加外力破坏的犯罪成本，增强军人职业神圣感。
（二）建立健全军人社会保障激励的正式制度
正式制度设计上的缺陷就是军人社会保障激励的非均衡、低效率和不公平。因此，建立健全军人保护正式制度要把握以下方面：
1．建立健全新时期军人社会保障激励的法律法规体系
20世纪80年代以前，党和人民政府就十分重视军人的社会保障激励，并对军人社会保障激励问题实行特殊政策。主要体现在具有临时宪法性质的《中国人民共同纲领》有关规定、1950年制定的《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等一系列法律法规上，但是，当时的法律规定主要是通过强制性的法律规定来对军人进行保障，这种规定在当时的社会环境下曾起到激励的作用。
20世纪80年代以后，军人得到了《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例从多个层面的不同保障，从而构建出一套完整的军人社会保障激励体系。但是，现行的法律制度同样是靠各项强行性规定来进行社会保障，强行性的指导思想和具体的法律规定没有任何变化。
因此，在新时期我们在立法规划中，必须重新构建军人社会保障激励的法律法规体系，建立健全有关军人社会保障激励的法律规定。除了保留《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例的军人社会保障激励条款之外，还要在《劳动法》、《社会保险法》、《社会福利法》、《社会救助法》中规定有关对军人进行社会保障激励的各种事项。国家采取措施保护现役军人及其亲属的荣誉、人格尊严，对现役军人实行特别保障和优待，在退役安置、医疗保险、住房补贴、子女入学、生活补助、法律援助、乘坐交通工具等方面给予特别优待。重点优待军人及其配偶，给以实实在在物质刺激，增强军人优越感和军人职业的吸引力。从而构建新的军人社会保障激励制度的法律法规体系，激励军人，提高军人的社会地位。
2．建立健全新时期军人社会保障激励的政策体系
军人社会保障激励不能仅仅依靠法律法规，还必须依靠党和国家的各项激励政策。政策一般指党和国家为实现一定的政治目标，完成一定的任务而做出的政治决策。法律法规和政策在基本内容和本质方面具有联系，包括阶级本质、指导思想、基本原则和社会目标等方面存在共性，但是，二者也有显著区别，主要体现在以下方面：（1）意志属性不同。法律法规体现国家意志，政策体现全党意志。（2）规范形式不同。法律法规表现为规范性的法律文件和国家认可的其他形式，具有稳定性和成文性。政策表现为党的决议、宣言、决定、声明、通知，等等，具有纲领性、原则性和方向性。（3）实施方式不同。法律法规依靠国家强制力保证实施，政策依靠党的纪律保证实施。（4）调整范围不同。法律法规主要调整以权利义务界定的社会关系领域，政策调整的范围比法律法规更为宽广。（5）稳定性和程序化程度不同。法律法规具备极强稳定性，非经严格程序不能变动。政策较为灵活，可根据形式变化做出较为迅速的反应。由于法律法规和政策各有其适用的对象和调整范围，各有其独特的调整方式和强制措施，因此，我们在制定军人社会保障激励的正式制度时既要注重法律法规建设，同时还要兼顾政策的制定，发挥各自优势，相互配套和衔接，共同激励。
（三）合理配置军人社会保障激励的实施机制
任何设计完美精细的法律和制度都必须依靠实施机制才能体现出价值。判断一个制度是否有效，主要是看实施机制是否有效，离开实施机制，任何制度安排都形同虚设。检验某种制度的实施机制是否有效，最关键是考察社会收益与个人收益之间的关系。根据诺斯的理论，当个人收益等于社会收益时，军人社会保障激励的制度就会得到有效实施。
1．强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制
从本质上说，非正式制度的实施机制主要是一种软约束，它不是一种强制性的规范，因此，军人通过国防活动产生的社会收益大于个人收益的那部分别人获得的收益，难以得到强制性的补偿，并且还会导致已有的正式制度设计因缺乏运行的制度环境和基础，预期的激励难以体现。
但是，非正式制度实施机制的非强制性本质并不能成为我们束手无策无所作为的借口，我们可以强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制，增加破坏国防事业的道德谴责，将珍视国防事业的道德观念与思想品德建设挂钩，将国防价值观念作为考察人的“德”的一个重要方面，增大破坏国防事业的违约成本，从而增强非正式制度的强制性，使军人社会保障激励的非正式制度的实施得以强化。
2．重构军人社会保障激励的正式制度的实施机制
在正式制度中，军人社会保障激励的法律制度最为完整系统，但是，从经济学角度分析，军人社会保障激励的正式制度实施机制的设计和安排具有先天性的缺陷，军人从事国防活动产生的社会收益与个人收益之差过大，导致激励不充分。因此，要对军人进行全方位全过程的立体综合激励。这就要求我们的实施机制在制度设计的保障范围上不仅要保障军人本人，还包括军人的其他近亲属。现行正式制度的实施机制设计重心是放在军人本人的激励且激励力度不大，没有全面构建实施机制体系，没有建立保障军人近亲属的全程激励的实施机制，没有科学合理地配置激励资源，难以起到激励的作用。因此，全面构建军人社会保障激励正式制度的实施机制体系，科学合理地配置激励资源，就成为军人社会保障激励制度改革时需要重点考虑的一个方面。
[参考文献]
[1]汪洪涛．制度经济学[M]．上海：复旦大学出版社，2004．
一、公共资源视角：效益审计内容和范围限定
国家(军队)效益审计直指公共资源，哪里有公共资源，哪里就存在公共资源的利用和管理，就需要效益审计。公共资源是效益审计理论的核心概念，国防经济资源中的公共资源是国防经济效益审计的内容和范围。
(一)资源、公共资源与国防经济资源其各自包括以下定义及含义，见(图1)。
(1)资源。资源一般是指自然界及人类社会中一切对人类有用的物质，可以说有用物即资源，无用物即非资源。因此，资源既包括：一切为人类所需要的自然资源，即大自然的赠与物，如阳光、空气、水、土地、矿藏、植物及动物等；以劳动产品形式出现的一切有用物，即人造资源，如各种房屋、设备、其他消费性商品和生产资料性商品；无形东西，如信息、知识和技术以及人的体力和智力。而人们经常谈论的资源通常是指与经济有关的资源，即经济资源。经济资源是指在人类的经济活动中，一切直接或间接为人类所需要的、并构成生产要素的，稀缺的，具有一定开发利用选择性的资源。
(2)公共资源。公共资源是与私人资源对立而言的，其特征在于“公共”方面，即不属于私人，而是社会、公众共同所有或使用的资源。公共资金是公共资源，是公共资源的货币化形态，包括国家财政资金，也包括带有公共性质的社会公共资金，如社会保障资金、捐赠资金和一些共同基金等。延伸到以国家或公众名义的贷款、借款、发行的债券等，也应视为公共资源；国有的、具有公共产品性质的自然资源，是公共资源。自然资源的数量是有限的，其使用一般具有外部性，在我国自然资源一般归国家所有或公共集体所有，如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等；人造资源，即人类劳动创造出来的生产资料，如工具、机械设备、建筑等，如果是国家投资所形成的，那么也是国家拥有所有权的公共资源；国家在提供公共服务和公共产品过程中产生的信息，是面向全社会的，直接关系到社会公众的切身利益，是一种公共资源；公共权力，如分配权、特许的开发权、经营权等，也应视为特殊的公共资源。
(3)国防经济资源。用于国防目的的资源是“国防资源”。而国防经济领域习惯于“国防经济资源”的叫法，即用于国防目的或国防安全的物质财富及其来源的总称。“国防经济资源”是经济资源中可用于国防目的的资源，但‘‘国防经济资源”并非就是“公共资源”。如国防科技工业领域，投资主体逐步多元化，财政性资金融资、政策性银行融资、市场化渠道融资并存，这种环境下，有些具有国防用途的资源理所当然不在公共资源之列。但国家安全的公共产品性质，决定了国家在国防经济领域的主导地位，重要的、具有战略意义的国防经济资源一般由国家掌控，属于公共资源的范畴。
(二)国防经济领域公共资源的形态 国防经济领域公共资源是国防经济的物质基础，主要形态包括：
(1)国防财力资源――国防费。国防财力资源是国家在一定时期内用于国防目的或国防安全的资金及其来源的总称，从价值角度分析可供支配和使用的国防经济资源的数量。国防费是国防财力资源的主要表现形式，有广义和狭义之分，广义的国防费是指国家用于国防事业的一切经费，不仅用于常规军事力量，还用于非常规军事力量，人民防空、武装警察部队以及与国防事业相关的一切集团的消费。狭义的国防费即军费，是指通过国家财政预算安排的，用于现役部队、预备役部队和民兵等国防后备力量的建设和发展的经费，具体的开支范围是以生活费、教育训练费和装备维修管理费为主体的军队维持性经费；以装备购置费和科学研究费为主体的军队建设性经费；以国防后备力量建设费和国防动员费为主体的军队代管性经费。
(2)国防物力资源――国防资产。一般认为，物力资源是指已经开发的自然资源、具有生产能力的资产、社会消费品(Social consumptivegoods)、生产投入品(Input goods)，以及物化在生产投入品中的科学技术。而国防物力主要指可供国家武装力量从事国防安全这种公共产品的生产所需要的各种作战工具(即武器装备)及日常生活所必需的各种生活资料等。把国防物力资源明确视为一定范畴上的国防资产，更适合和方便于效益审计的研究。资产有广义和狭义之分。广义上的资产是指经济学意义上的资产，即能够为人们带来各种利益的资源，这种利益包括经济利益，也包括社会利益。狭义上的资产是指会计学意义上的资产，即能够用货币计量的经济资源。那么，何为国防资产，一般认为国防资产是国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等。当然，广义的国防资产包含价值形态，即资金，这与前述的国防财力资源重叠，如果把资金剔出，则国防资产和国防物力资源含义基本一致了。剔除了资金的国防资产概念，是狭义的国防资产概念，也就是本文意义上的国防物力资源，当然它还包括科学技术、军事知识等无形资产。
(三)国防费和国防资产：效益审计的内容和范围 国防费和国防资产属于公共资源，是国防经济资源的主体和核心，国防经济效益审计应该把国防费和国防资产作为审计的主要内容和范围，具体体现在国防费和国防资产的分配、管理和使用及其有关的国防经济活动上。从现行法律法规看，国防经费和国防资产本身就是法定的国家和军队审计的内容和范围。《中华人民共和国审计法》规定：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。政府财政收支和国有机构、组织、单位的财务收支是国家审计的内容和范围。《中国人民审计条例》规定：军队审计部门依照本条例规定的审计职权、范围和程序，对各单位的财务收支、国有资产管理，以及其他有关经济活动的真实、合法和效益进行审计监督。财务收支和军队国有资产是军队审计的基本内容。因此，从法律、法规规定看，财政性资金、国有资产等公共资源是效益审计的基本内容和范围。从理论上讲，国防经费和国防资产是国防经济领域公共资源的主体和核心，也是国防经济活动的源头，也是国防经济活动的“纲”和“脉”。国防安全的公共产品性质，决定了国家在国防经济领域的决定性作用，国家每年都要通过政府预算来安排巨额的财政资金投入，把国防经费和国防资产作为效益审计的内容和范围，也就抓住了的重点。
二、效益责任视角：明确效益审计的实体对象
国家掌握一定数量的国防经费和国防资产，把这部分经费和资产管理好、使用好，不断增加国防实力，对广大人民生命和财产安
全负责，这是最广泛意义上的国防经济效益责任。责任是与人、与项目、与单位、与部门联系在一起的，只有把责任进一步分解和落实，并结合审计内容和范围，才可以明确国防经济效益审计的实体对象。 (一)效益责任的落实和分解 效益责任的落实和分解是国防经济审计的核心，主要包括以下方面：
(1)负有效益责任的个人。个人作为社会系统中最为基本的组成个体，其行为的效率和有效性是各种组织绩效的基础。个人是承担效益责任最基本的单元，任何责任最后的落脚点都应指向个人，特别是负有重大经济责任的领导，他们的决策、管理和行为对效益高低影响深刻。从组织问责走向个人问责是一种趋势。现今广泛开展的领导干部经济责任审计，它所指向的经济责任，就包含有效益责任，如经济决策、经济管理、事业成效等，也是对效益责任的考核。由此可见，领导干部经济责任审计是一种综合性的审计，它包括财务审计的内容，也包含效益审计的成分。对于个人效益责任的考核，常用的方式有：以业绩报告为基础的方式，包括自我报告和业绩评定表两种形式；以比较为基础的方式，主要是通过排序来确定优劣，如简单排序、配对比较、强制分布等形式；关注个人行为的方式，即关注个人履行责任过程中的具体行为；以个人效益目标为基础的方式，强调个人效益目标的实现，是一种合约的形式；以特殊事件为基础的方式，包括重大的决策、重大的行动等。
(2)负有效益责任的项目。项目(Projects)一词在国际上还未形成统一，权威的定义，但其核心内容可以概括为：项目是指在一定的约束条件下(主要是限定时间、资源等)，具有明确目标的一次性任务。项目广泛存在于国防经济活动中，如国防工程项目、国防采办项目、国防高科技项目、军事演习等，正如美国项目管理专业资格认证委员会主席普勒・格瑞斯(PaulGrace)所讲：“在当今社会中，一切都是项目，一切也将成为项目。”作为被管理的对象，项目具有三个主要特征：一是单件性或一次性；二是具有一定的约束条件，如限定质量、限定时间和限定投资；三是具有生命周期，成功的项目管理是对项目全过程的管理，是对整个生命周期的管理。项目是一定意义上的效益责任主体，这种效益责任体现在项目目标的合理性和科学性、任务的完成、目标的实现、项目的影响等方面，如是否利用有限的资源在规定的时间内完成任务，完成的结果是否满足一定性能、质量、数量、技术指标的要求，项目完成后是否达到预定的目的，项目的功能和对外部的影响情况如何等。
(3)负有效益责任的单位。负有效益责任的单位主要是指国防经济领域具体的经费使用和资产管理单位。任何国防财政支出最终都是要分配到具体的国防单位，如导弹旅、场站、医院、院校、科研所、军工企业等，因此，单位既是支出链条中的最终环节，又是资金使用效益和资产管理效益的直接体现者，承担着规定的效益责任。一般而言，效益责任与单位的功能、职责、任务联系在一起，具体体现在：是否有效利用了所掌控的公共资源(人、财、物)；是否完成了单位事业发展目标；是否执行了预算和相关决策；是否高质量、高效率地完成了任务、履行了职责；是否提供了优质的服务，内部管理是否科学、有效率等。
(4)负有效益责任的部门。是指国防经济领域履行某些国防职能的部门，如军队的司令、政治、后勤、装备部门(包括下一层次的部门，如财务部、军需油料物资部等)，国防工业的管理部门以至一些大的国防工业集团总公司等。部门的效益责任侧重于两方面：一是对公共资源配置效果的责任；二是自身工作业绩的责任。资源配置的效益责任，体现为国防资源的配置是否合理并得以优化，资源使用是否得到相应的产出或成果；部门自身工作业绩的责任，体现为是否完成了即定的工作目标，部门内部资源的使用效益，职能是否得到最大的发挥等。
(二)明确效益审计的实体对象 对效益责任的分解和落实，是为明确效益审计实体对象打下基础，承担效益责任的个人、项目、单位和部门，都可以被确定为国防经济效益审计对象。财务审计的对象基本是具体的单位和部门，即一个会计主体；而效益审计对象则更具灵活性和不确定性，可以是一个会计主体，更可以是多个部门、单位、组织、机构的组合。审计实体对象的单一型和组合型。单一型，即效益审计项目是针对某一个项目、单位或部门展开的。如对某个战备工程开展效益审计，对某个单位开展效益审计等。由于实体对象单一，审计范围一般较窄，问题比较集中，容易分析和解清问题，这是常见的审计实体对象类型。组合型，即效益审计项目要涉及多个项目、单位或部门，也可以是多个项目、单位、部门的不同组合形式，如针对某项采购政策，审计对象涉及不同兵种的多个采购项目。之所以存在组合型，主要因为审计项目以某一性质的事项为主线，必须将许多项目、单位或部门联系在一起，构成审计对象的整体，从多个方面取证，这样才能进行分析、比较，得出科学的结论。效益审计往往被视为一项研究的工程，该工程不可能局限于某一个单位和部门，如对某项政策、法规的执行情况的效益审计、某项改革项目的效益审计、某类工程管理效益审计等，涉及面广，因此，组合型是效益审计对象的有效形式。相对于单一型，组合型的优势在于能够发现整体性和普遍性的问题，特别是宏观性的问题，便于向决策者或政策制定者提出宏观层面的可行性建议。审计实体对象与审计内容的结合。审计实体对象是指被审计的项目、单位和部门，而审计内容则是公共资源利用的效益情况，二者结合一起，就构成了效益审计对象(整体对象)，即审计的客体。一般而言，审计实体对象是赋予了一定审计内容的实体，而审计内容也是针对具体实体对象的内容。因此，国防经济效益审计的客体可以总结为：承担效益责任的个人、项目、单位和部门所掌握公共资源(主要是国防经费和国防资产)的分配、管理和使用及其有关的国防经济活动。
三、国防经济效益审计的主要方向
上述分别是从公共资源和效益责任的角度，对国防经济领域效益审计的客体进行分析，但还不十分明确，笔者以为，国防支出是国防经济运行的起点和源头，也是国防经济领域公共资源的主要形式，把国防支出为国防经济效益审计的主题，符合法律精神和国防经济运行实际。从国防支出出发，可以清晰地明确国防经济效益审计的主要方向。
(一)国防支出：国防经济效益审计的永恒主题 国防支出是公共支出的一类，是用于国防和军队建设的资金支付。无论是国防经费还是国防资产，其基本来源都是国家用于国防和军队建设的资金支付，即国防支出，国防支出是国防经济运行的起点、源头和主要推动力。考察国防支出，有存量和流量之分，流量是当年国家新投入的经费，包括维持性经费、装备经费、科研经费、工程建设费、战略物资储备费等，存量是历年国防费投入所形成的积累，表现为国防资产，包括武器装备、物资储备、工程设施，国防科研、生产、训练、教育的设施、设备，以及各类人力资本等。国防资产是国防费的衍生物，在资产投资率一定的前提下，国防支出越多，形成国防资产的规模就越大。国防支出既表现为国防费的投入过程，也表现为国防资产的形成过程，从国防支出出发，可以分析和考察国防费和
国防资产的规模和结构，也可把握国防经济领域公共资源的最主要方面。同时，国防支出也与效益责任密切联系，国防支出的过程，也是效益责任层层分解和落实的过程。因此，国防支出是国防经济效益审计的永恒主题和主旋律。
(二)从国防支出出发确立效益审计的主要方向 国防支出与国防费的投向投量、国防资产的形成以及相关的责任紧密联系，而这些方面是确立效益审计方向的基本因素。
(1)国防经费投入量大的方向。根据审计重要性原则，国防费投入量大的方向，理所当然应该是效益审计的方向。我国国防费主要由人员生活费、活动维持费、装备费三大部分构成见(表1)，基本各占三分之一。而人员生活费与标准、制度、规定有关，是国防人才建设的基本投入，涉及的是政策问题，效益审计不可能涉足很深。活动维持费、装备费占国防费的70％左右，量大而且重要，应该是效益审计关注的重点方向。当然，具体方向的确认中，应该进一步地分解，把那些数额大、性质重要、效益提升空间大的经费投入，作为效益审计的主攻方向。以美国为例，从美国公开的2002财年国防费预算主要投向可以看出，除军人工资福利费(823亿美元)外，美国国防费主要投向科研费(474亿美元)、采购费(616亿美元)、使用与维修费(1257亿美元)、军事建设费(59亿美元)、家庭住房费(41亿美元)等方面，因此，国防科研、武器装备的采购与维修、国防工程建设等，应该是效益审计选题的主要方向。
Abstract： In order to promote the informationalization construction of equipment support， the connotation， construction content and key technology of equipment support should be scientific understood in theory. In the base of the concept of equipment support informationalization， the collectivity object and main matters are put forward， then this paper analyzes the primary technology， finally expounds how to perform information management.
关键词： 装备保障；信息化；信息管理
Key words： equipment support；informationalization；information management
中图分类号：TP39 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）01-0205-02
0 引言
当今世界上主要军事强国，无不加快装备保障信息化建设的步伐，纷纷调整军事战略，制定新的建军方针，迈开了由机械化军队向信息化军队全面转型的步伐，努力占领保障领域信息化的制高点。面对全球信息化的浪潮，实现我军装备保障信息化建设的全面发展，是新的历史时期我军装备保障建设的一项战略性任务。
1 装备保障信息化定义
装备保障信息化[1]，指在军队最高领率机关的统一规划和组织下，在装备保障领域依托国家、国防信息基础设施，充分应用现代信息技术，深入开发、广泛利用装备保障信息资源，系统改造以机械化为主要特征的传统装备保障，不断提高装备保障能力和效益，最终实现装备保障形态由机械化向信息化变革的进程。
该定义指出装备保障信息化必须在军队最高领率机关的统一规划和组织下进行，其主体是装备保障系统中的所有人员、物资、装备、设施及其相关的环境等，其发展是一个滚动发展的动态过程。
2 装备保障信息化建设概述
2.1 装备保障信息化建设的总体目标 进入到“十二五”时期，军队的战略地位和使命任务都发生了变化，全军进入到了战略转型的重要时期，在这种形势下，装备保障信息化建设的总体目标为：
以信息技术广泛应用和先进装备保障理论为主导，以信息网络为基础，信息资源为核心，信息人才为依托，构建信息化的装备保障体系；建设覆盖各级各类装备技术保障机构的，高度融合、高效运行、高度安全的导弹保障网；逐步实现保障管理科学化、保障指挥自动化、保障供应精确化、维修保障精益化，实现装备保障领域内的“C4ISR”；促进维修保障政策的创新发展，实现基于信息系统的体系保障能力跨越式发展，最终达到装备保障综合、快速、高效、精确的目标。
2.2 装备保障信息化建设的内容
2.2.1 信息网络建设 装备保障信息化建设的重点，就是建设先进、安全可靠的信息网络，这是实现装备保障信息化的重要基础设施，也是发挥装备保障信息化整体效益的关键。因此，装备保障信息网络建设在装备保障信息化建设中应处于重点发展的主导地位。
2.2.2 信息设施设备建设 信息设施设备是实施装备保障信息化的手段，是装备保障能力高低的重要标志。装备保障装备信息化建设就是利用信息技术改造和发展保障装备的过程。既包括运用信息技术对现有保障装备实施改造和改进，也包括研制和配备新型信息化保障装备以及加强装备保障装备信息化建设。
2.2.3 装备保障信息资源建设 装备保障信息资源是装备保障信息化建设的核心要素，深入开发和广泛利用装备保障信息资源，既是装备保障信息化建设的核心任务，也是装备保障信息化建设取得实效的关键。装备保障信息资源开发利用的程度是衡量装备保障信息化建设水平的一个重要尺度。
2.2.4 装备保障人员队伍建设 高素质新型军事人才队伍建设是我军现代化建设的一个重要内容，也是装备保障信息化建设的重要方面。人才是装备保障信息化建设的成功之本，对装备保障信息化建设其它工作的发展速度和质量有着决定性的影响，是装备保障信息化建设的关键要素和根本保证。
3 装备保障信息化建设的主要技术
3.1 数据仓库技术 数据仓库是一个面向主题、集成、时变、非易失的数据集合，支持管理部门的决策过程[2]。装备保障信息系统经过多年建设后，会积累海量的数据。但如果在系统建设之初，没有很好地考虑各系统的有效集成，从而使这些数据分散在多个独立系统中，形成众多的“信息孤岛”。这样以来，信息分散、无法共享，数据完整性、一致性得不到很好地保证，数据应用水平不高，难以为决策者提供综合、高效、准确的信息。数据仓库可以有效解决这些问题，它除了提供传统数据库的数据收集、记录、分类、排序、存储和查找管理功能之外，更重要的是针对原始数据的不同性质和格式，建立独立的、面向不同用户需求的智能、数据映射、数据挖掘和数据融合处理的功能。
3.2 交互式电子技术手册 交互式电子技术手册（IETM）技术集数字化技术、因特网技术和人工智能技术于一体，是新时期实现装备保障信息化的关键技术之一，有利于充分利用装备保障信息资源，创新装备保障手段，不断提高装备保障的信息化、智能化水平。
以IETM推动装备保障的数字化和信息化，其所带来的经济效益和对工作效率产生的影响是巨大的。20世纪90年代初美国防部就将F-16战斗机的750000页技术文档制作成为39片光盘，在其他一些武器系统也积极采用IETM，取得了很好的效益[3-4]。
3.3 装备保障管理信息可视化技术。装备保障管理信息可视化指综合利用计算机技术、网络与通信技术、图形处理技术、人机交互技术等技术手段，将装备保障资源、保障过程、保障状况、保障信息及战场环境等以文字、图形、图像和动画等直观、形象的方式展示给装备保障指挥员，增强装备保障指挥员的认知能力和决策能力的过程[5]。实现装备保障管理信息的关键技术有：①数据挖掘技术：数据挖掘的目的就是从大量数据中自动发现知识。在装备保障管理信息可视化中，根据既定目标和存在的问题，通过数据挖掘技术可对大量的装备保障数据进行探索，揭示隐藏其中的规律，指导实际的装备保障工作。②智能决策支持系统：智能决策支持系统利用人工智能和专家系统技术在定性分析和不确定推理上的优势，充分利用了人类在问题求解中的经验和知识。装备保障管理信息可视化中的智能决策支持系统不仅能模拟人的思维方法和决策过程，为装备保障指挥员提供更加人性化的决策建议，而且可借助专家系统调用以往相似问题的经验和知识，提供对于新问题的决策建议，在决策的全过程为装备保障指挥员提供支持。
4 装备保障信息化管理
随着装备信息网络建设和资源开发，装备保障信息的内容将与日俱增，如何利用好这些装备保障信息是摆在我们面前的一个重要课题。只有通过合理的、有计划的、有组织的管理使用好装备保障信息，才能最大效益地发挥信息的保障功能，促进装备保障信息化建设。
4.1 管理内容 装备保障信息管理的内容分为日常信息管理和战时保障信息管理两大部分。
4.1.1 日常信息管理：日常信息管理包括基础信息管理、业务信息管理和日常办公信息管理。基础信息管理主要指序列信息、装备性能信息等；业务信息管理主要指：装备管理信息、保障机构信息、计量、化（试）验信息、远程技术装备实力统计信息等；日常办公信息管理主要指：公文处理信息、工作计划信息、规章制度信息管理等。
4.1.2 战时保障信息管理：战时保障信息管理包括战
前准备阶段、战斗实施阶段和战斗结束阶段的导弹保障信息管理。战前保障信息主要指装备供应保障、技术保障、保障力量部署等；战中保障信息主要指装备消耗补充和技术准备、战损抢修计划制定、保障力量部署调整等；战后保障信息主要指装备消耗补充和拟制相关军用文书等。
4.2 管理方式 装备保障信息管理方式有依法管理、分级管理和专人管理三种方式。
4.2.1 依法管理：装备保障信息的内容和类别较多，信息量大，要做好装备保障信息管理的工作，首要的就是要建立健全法规，用法规来统管保障系统内部的各类信息。装备保障机关要依据国家和军队信息管理的有关政策和法规，制定出符合装备信息管理的具体的规章，各级保障部队要在信息管理法规的框架内，进行各部门各单位的信息管理，若需要制定专门的信息管理制度时，应报上级批准后方可实施，但不得与上级法规冲突。各部队单位要坚决落实装备保障信息管理的规章制度，做到依法管理装备保障信息，若在实际管理过程中有困难或更好的管理经
验，应及时逐级上报。
4.2.2 分级管理：分级管理就是在各级装备保障机关
保障信息管理体制的框架内，实行分工管理，各负其责。总部级装备保障机关负责装备保障信息规章制度的制定和全军范围内的信息统管，各军种装备保障机关负责本级装备保障信息的管理和所属部队的装备保障信息的统管。部队要抓好本单位装备保障信息管理，对于个别专业、特殊装备的信息，需要进行特别管理时，可进行升级管理。
4.2.3 专人管理：装备保障信息工作随着装备的发展和保障工作的需要，越来越显得重要。因此针对装备保障工作的实际需要，对装备保障信息的管理必须实行专人管理，并应尽快建立一支装备保障信息管理的专业人才队伍，同时，实施专人管理要做到定岗定位、定职定责、科学管理、注重实际、安全保密。
5 结束语
装备保障信息化建设是一项长期而艰巨的任务，要在全军的统筹规划下，以“着眼打赢”为出发点和落脚点，强化需求牵引，优选发展路径，坚持“开拓创新”的工作思路做好装备信息化建设工作的规划和计划，满足部队转型建设对装备保障提出的新要求。
参考文献：
[1]杨学强，黄俊等.装备保障信息化建设概论[M].北京：国防工业出版社，2011：23-25.
[2]杜家兴，徐宗昌，王铁宁，杨学强.装备保障数据仓库与数据挖掘研究[J].计算机工程与应用，2004，（9）：225-227.
[3]刘琳娜.基于本体的武器装备IETM研究[D].西北工业大学，2007.
关键词：循环经济；原则；布局；立法
中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0285-02
循环经济即物质闭环流动型经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济是在可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动过程。它要求把经济活动组成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。
一、循环经济的基本原则
1.减量化原则。又称减物质化原则，所针对的是输进端，旨在减少生产和消费流程的物质和能量流量。
2.再利用原则。又称反复利用原则，属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度，尽可能多次或多种方式地使用物品，避免物品过早地成为垃圾。
3.再循环原则。又称资源化或再生利用原则，是输出端方式，要求通过把废弃物再次变成资源以减少终极处理量。资源化有两种途径：一是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品，例如将废纸生产出再生纸是次级资源化，即将废弃物生产成与原来不同类型的产品。一般原级资源化利用再生资源比例高。二是次级资源化，次级资源化利用再生资源比例低。
二、循环经济是可持续的新经济发展模式
科学和技术的发展既是解决环境问题的根本出路，也是产生环境问题的原因。传统的工业化及其所主导的经济发展模式绝不是可持续发展的模式。我们需要推进可持续的循环经济新发展模式。农业经济社会的技术范式核心是劳动力与土地简单结合的以采集、种植和养殖为主，以手工劳动为主要特征的小规模生产。其生产过程基本不产生“三废”，产品直接来源于自然。工业经济社会的技术范式复杂得多。其技术主体由劳动力与机器设备相结合的大工业体系替代了劳动力与土地的简单结合。生产过程的基本特征是以化石能源消耗为基础，从自然界开采资源和对资源进行多次加工形成各种各样的复杂产品。工业经济社会中，工业技术和产品大规模渗入到农业领域，使农业的技术范式也发生了相应变革。生产过程中加入了化肥、农药、机械设备等工业品。于是土地和劳动力的生产效率都大大提高了，但同时也给土地和水资源带来了越来越多的污染。伴随人口增长和农业机械的使用，人类开垦荒地的能力提高了，但自然生态却遭到日益严重的破坏。在工业生产领域，动力主要由化石能源燃烧来提供。这种以耗散方式消耗、在短期内不可能循环的能源消费，向大气和环境中排放出各种废气；各种物理和化学的生产过程都要用清洁的水作为冷却剂或有毒有害物质的排放载体，使得清洁的水资源日益减少；大量矿山的开采使得植被锐减；人口的膨胀使得城市云集，工厂和住宅不断侵吞有限的可耕地。循环经济的技术主体要求在传统工业经济的线性技术范式基础上，增加反馈机制。在微观层次上，要求企业纵向延长生产链条，从生产产品延伸到废旧产品回收处理和再生；横向技术体系拓宽，将生产过程中产生的废弃物进行回收利用和无害处理。在宏观层次上，要求整个社会技术体系实现网络化，使资源实现跨产业循环利用，综合对废弃物进行产业化无害处理。循环经济的技术体系以提高资源利用效率为基础，以资源的再生、循环利用和无害处理为手段，以经济社会可持续发展为目标，推进生态环境保护。作为科学技术发展方向的高技术发展既关注经济增长和国防目标，也将环境保护和资源再生利用作为重点领域。这实质上是在技术范式革命的基础上实现人与自然的和谐，建立一种新的经济发展模式。
三、调整产业结构，优化循环经济布局
1.引导经济结构的战略性调整。中国正处于工业化和城市化的加速阶段，资源消费增长是不可避免的：如果没有资源的消耗，就不可能建起高楼大厦，也就不可能实现城市化的目标。建设形成以节能、节材、节水为中心的资源节约型工业生产体系；发展高新技术产业，运用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，优先发展对经济增长有重大带动作用的信息产业，不断提高高新技术产业在国民经济中的比重。对资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业的发展给予税收优惠，重点发展劳动密集型服务业和现代服务业，提高第三产业在国民经济中的比重。把遏制盲目投资和低水平重复建设作为结构调整的重要任务，完善并严格执行环保、安全、能耗、技术、质量等标准，严格市场准入。实施有利于资源永续利用和环境保护导向的进出口政策，形成合理的国际产业分工格局。
2.组织编制规划，加强宏观引导。在社会主义市场经济条件下，编制和实施规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，具有十分重要的意义。在研究制定“十一五”国民经济和社会发展规划、确定城市总体规划和重大项目等各项工作中，要把发展循环经济、建设节约型社会放在突出位置。编制节油、节煤、节电、节水、资源综合利用等专项规划，提出发展目标、重点和政策措施，并纳入“十一五”国民经济和社会发展规划，发挥规划的指导作用。
3.用循环经济理念指导区域发展，根据各个地区的自然资源禀赋和经济结构的特点，合理调整中国经济的区域布局，建构区域循环经济体系。做好空间规划，选择合理的土地利用方式与交通模式，是宏观层面上的、带有根本性的资源节约手段，必须予以高度的重视。应尽快全力推动国土综合规划工作的开展。否则，不合理的、地区间恶性竞争态势下产生的城市和交通体系一旦成型，不仅长期浪费能源，改造起来也要耗费大量资金。
四、通过政策引导循环经济的发展
发展循环经济，必须发挥政府的作用。应逐步建立起有利于循环经济发展的体制和政策环境。产业政策应强调资源利用效率的提高和环境保护；促进经济结构的战略性调整，以有利于循环经济体系的形成和发展。在投资政策和项目选择上，对投资方向的鼓励和限制上，向产业结构调整和升级的方向倾斜。国家应对一些发展循环经济必需的重大基础设施项目进行直接投资或给予一定的资金补贴支持。国家发改委已经提出了《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》，应会同财政、税务部门共同研究对生产和使用目录范围内产品给予减免税的优惠政策。政府起表率作用，将循环经济和资源节约的指标纳入指令性的指标，要求各级政府坚决执行；通过采购计划拉动循环经济的需求，引导公众消费绿色产品，以需求拉动循环经济的发展。
五、循环经济的立法原则
1.注重技术标准而不是具体技术。政府在制定适应循环经济要求的法规政策时，应当注重规定最终产品的指标含量，以及在生产过程中所排放的废弃物的指标含量，而不是直接规定企业必须使用某种具体的节能环保技术。只有这样，才能使不同的企业发挥自身优势，各展所长，创造出一个广阔的技术创新平台。否则，就容易限制企业多路径的创造力。
2.控制标准尽量贴近最终用户，同时鼓励上游行业创新。贴近终端用户的标准规定，能使企业在产品设计、生产和分销渠道上有很大的创新空间，从而有助于实现对各种中间废弃物的循环再利用。而且，避免废弃物污染的工作从上游入手，往往会减轻下游的很多压力。因此，应当多制定一些鼓励上游企业实施技术创新、减少环境污染的政策法规。反过来说，如果从下游入手解决环境污染问题，由于上游各个生产环节对产品和部件或多或少地规定了其材质属性以及产品构造，就会对下游企业的污染治理工作构成许多复合型的约束条件，使得下游企业的治理或改造成本增大，难度提高。
3.考虑产业投资循环节奏，多阶段加以推进。产业投资循环有其自身的规律性节奏，即投资—经营—回报—积累—再投资。政府在制定相关法规政策时，应当考虑到相关行业的产业投资循环节奏，而不应一味地要求企业迅速应用高标准的环保技术，甚至不顾及其应用成本。如果考虑到产业投资循环节奏，就可以针对循环中的不同环节制定相应的导向性政策，如在投资环节，设立设计和建设方面的环保标准；在经营环节，设立生产、运输和回收利用方面的环保标准；在回报与积累环节，设立提留环保基金比例的政策；在再投资环节，设立更高的设计与建设方面的环保标准，从而使企业能够在长期的投资、生产、经营循环中持续地进行技术创新。同时，由于所制定的相关法规会随着时间的推移而不断提高对企业技术标准的要求，这就使技术创新竞争在未来的企业市场竞争中成为一个主要的竞争点，能够促使企业加大技术创新的力度。相反，如果制定的法规很急迫地要求企业迅速应用高环保标准的生产技术或高标准的污染治理技术，而不考虑产业投资循环节奏，就可能会使企业将精力集中在如何规避这些法规上，而不是如何创新与变革现有的技术，这最终会导致企业没有任何技术创新。
4.整合协调有技术关联的法规政策。制定鼓励技术创新的法规政策，应避免把行业作为主要的划分标准，而应当把技术性质作为主要的划分标准。这是因为，就中国的国情来看，实现循环经济的最重要环节是变革许多现行的生产技术和经营技术，而行业之间的技术影响往往不是垂直而是交叉扩散的。以技术性质作为主要划分标准来制定鼓励技术创新的法规政策，是实现循环经济的内在要求和必然选择。
参考文献：
[1] 王建超.基于循环经济的京津冀生态产业链研究[D].石家庄：河北经贸大学，2013.
（1宜昌市夷陵区住建局 湖北 宜昌 443100 2国防信息学院 湖北 武汉 430010）
摘 要：美国强调法律法规，发挥业主作用，重视全过程质量管理、实施担保与保险制度、规范工程咨询服务等先进经验值得借鉴。我国应立足于具体国情，加强工程质量监督队伍建设，加大监督执法力度，完善全过程质量管理，促进工程质量监督机构的协调发展，推动工程质量监督能力的持续发展。
关键词 ：美国；建筑工程质量；监督机制；启示
中图分类号：D253 文献标识码：A doi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．02．022
收稿日期：2014－10－27
本文从美国建筑工程质量监督的运行机制以及质量监督管理的基本特征入手，并结合我国建筑工程质量管理的具体实际，提出了相关的监督管理建议，以达到促进我国工程质量监督控制能力的目的。
1 美国建筑工程质量监督管理的运行机制
1.1 健全完善的工程质量监督制度
美国的建筑市场建立了一套较为健全完善的市场机制和法律机制，并通过严格的执法手段来保证法律制度的实施。首先，建筑市场的各方主体行为均受到法律、规范和合同的约束。美国的《统一建筑法规》明确指出，全部建设项目应当具备执照，并要受到相关机构的管理控制，在重要建筑项目里还要开展阶段性审核；其次，为了推动质量监督工作的开展，项目执照申请人必须符合法定的工程质量标准。《统一建筑法规》规定，所有建设项目和工程需申领执照后，都必须接受工程质量的监督和检查，执照申请人应提供必要的条件方便监督检查的开展；再次，工程质量监督必须实地考察，工程质量主管官员可以按照工程结构和所批准的设计图纸对建筑工程进行实地测量。
1．2 直接参与的工程质量监督形式
美国政府直接参与工程项目的管理与监督，由政府向建设单位发放《发展许可证》和《建筑许可证》。从工程质量的监督章程来看，按照《建筑许可证》工程质量监督项目标准，根据工程的类型和性质，一次或多次开展现场检查监督。工程项目竣工之后，监督人员进行全面地验收检查，在《建筑许可证》签署完工验收意见。从工程质量监督的组织形式来看，主要包括政府直接监督、委托监理、开发商自己管理等3种。直接监督主要是针对联邦、州、市政府投资的大中型项目，政府组织专门的工程质量监督与管理队伍和机构，直接由注册工程师检查。委托监理主要是经政府批准，由投资方申请委托的监理（或咨询顾问公司）进行监理，主要由注册监理工程师负责，并向政府提交书面报告，受政府受监人员抽查。开发商自己管理主要是对于单户或双户住宅楼等小型建筑项目而言，对于这些小型项目只需要提交书面报告供政府检查人员抽查即可。
1．3 各司其职的工程质量监督机构与人员
在美国开展检测任务的都是具有资质的工程质量监督机构，但是施工承包商、中间监理、咨询顾问公司等机构不允许设立检测机构，其主要对原材料、成品、半成品进行检测，并出具具有法律效力的检测报告。这些机构实行企业化管理，按经济合同向投资方收费，一般按建筑项目总造价的7－8％收取监督费用。工程质量监督与管理人员各司其职，主要包括图纸检查官、建筑检查官等。其中，注册工程师或注册监理工程师的是主要的工程质量监督人员，必须拥有法定的资质，在实际工作中必须严格按照设计标准、联邦、州、市的技术法规、工程项目的管理法规办事，如有越轨行为就会被注销工程师资格。为防止腐败，政府官员脱离政府部门3年以后才能转变为注册工程师或监理工程师。
2 美国建筑工程质量监督能力建设的基本特征
2．1 强调法规与许可制度建设
美国建筑工程质量监督管理的最主要特征就是法规与许可证的制度建设。从监督法规上看，美国制定了较为系统地建设工程质量管理法规和许可制度，主要以施工许可制度和建筑产品使用制度为主，同时以质量体系认证、市场准入度、设计文件审核等制度为辅。从监督管理对象看，主要是大型政府公共项目和大型投资项目等重点领域。从从业人员管理上看，主要对工程质量监督从业人员实行注册制度，强调从业人员的个人资质管理和从业企业的资质管理。
2．2 实行强制性担保与保险制度
除许可制度外，美国还实行了全方位和全过程的工程担保与保险制度，为质量监督管理的良性发展提供了保证。美国政府规定所有工程建设方包括这类单位包括质量检查公司、总承包商、设计承包商、施工承包商、建筑产品制造商以及业主和建筑师等，都必须向担保与保险公司进行强制性投保。相应地，工程建设方通过担保与保险，一方面可以加强质量管理；另一方面也可以积累良好业绩，提高企业声誉。在美国，工程担保与保险制度是建设工程质量实现的基本保证。
2．3 重视全过程控制与管理
与我国把质量管理地重点放在施工阶段不同，美国非常重视项目建设的全过程控制与管理。①重视工程项目可行性研究，可行性研究时就充分考虑工程质量监督要素；②重视对工程设计进行质量控制，质量控制原则从设计阶段就开始介入；③注重现场管理，监督与控制工程项目的材料、设备等质量；④重视监督与施工的协调工作，正确处理质量控制和进度控制的矛盾；⑤严格进行施工阶段的检查与监督，对施工过程的进行质量管控。
2．4 注重项目管理者的主导作用
项目管理者主要指项目经理或者业主代表，美国要求项目管理者必须从多个方面对建筑工程质量管理进行全面控制，包括项目进度、项目成本、项目质量等。如此重视项目管理者的主导作用，关键在于项目管理者全程参与了建筑项目的设计、承包、施工、管理以及合同文件等全过程运作，美国政府注重业主在工程质量管理方面的主导作用。一方面是由完善的法规制度约束业主和施工单位；另一方面也出于监督成本考虑。但是，如果建筑项目危及社会生活秩序和公共利益时，政府也会进行直接干预。
2．5 规范建筑工程质量咨询服务
为了规范建筑工程质量咨询服务，美国政府建立了一套完善的工程咨询服务资质评定和审核制度体系，严格规范专业组织和专业人士资格认证制度。一方面，要求工程咨询人员合规介入工程质量监督工作，这不仅有效提高了质量监督工作，同时也提升了工程管理服务质量；另一方面，要求咨询行业建立严格的自律约束机制，为建设工程质量管理提供专业化社会服务，保证建筑工程的质量。另外，要求专业咨询人员严格规范工作行为，强调从业人员的职业精神，进而有效地保证了工程质量管理的实现。
3 我国建筑工程质量监督管理能力发展的对策建议
目前我国建筑工程质量监督与管理的相关法律法规制度还不健全，现行的监督机制与科学的质量监督与管理之间存在一定的差距，建筑工程质量事件仍层出不穷。结合我国工程建设监督与管理的实际情况，借鉴以美国为代表的国外先进管理方法，我国可以在以下几个方面促进我国工程质量监督管理能力的发展：
3．1 健全符合国情的建筑工程质量监督制度
对于政府是否应该介入建筑工程质量监督的问题，答案是肯定的，即使从美国的经验来看，政府也是必须亲力亲为进行工程质量监督的。但是我国需要回答的并不是政府“管不管”的问题，而应该是政府“怎么管”的问题。美国政府虽然不设置专门从事工程质量监督的政府机构，但是以多种许可制度和担保、保险、管理控制制度对工程质量进行管理。同样，我国也应该坚持政府对工程建设实行直接监管的基本制度。一方面可以健全工程质量监督的法规体系；另一方面为社会一个公开公正的市场运作平台和竞争机制，同时转变政府工作作风，大力提高政府的工程监督效率和管理能力。
3．2 建立建筑工程监督人员的“准公务员”制度
在我国，工程质量监督工作应该是政府职能的延伸，连着千家万户的安居乐业，应该是不附带任何利益诉求的公益部门。但实际情况是该项工作长期游离在政府和市场之间，其原因是如何端正工程质量监督机构的定位和看待监督管理人员的身份问题。在美国，图纸检查官、建筑检查官等都是带有“准公务员”性质的管理监督人员。在我国，将工程质量监督站的自收自支的经费方式改为财政全额拨款的经费方式，将工程质量监督机构纳入国家公务员序列或者参考公务员管理的“准公务员”，这样才有利于改进质量监督手段和方式，提高质量监督的公正性和公平性，保障建筑工程质量监督水平。
3．3 明确行政执法权，加大工程质量监督执法力度
为保证工程质量监督机构执法的合法性与合规性，我国必须将必要的行政执法权明确赋予相关监督机构，这样才能使监督工作与执法工作相辅相承。我国往往赋予了工程质量监督的具体工作内容，但对工程质量监督站的行政执法权一直处于模糊状态。在当前尚不规范的建筑市场环境下，明确行政执法权，进一步加大监督执法力度，这样才能规范工程质量行为，有序发展建筑市场，创造良好建设环境。
3．4 实行建筑工程质量的全过程监督
目前，我国的工程质量监督主要集中在建筑工程的施工阶段，这种监督方式具有较大的局限性。建筑物的形成并不是仅仅只有单一的施工阶段，还包括规划、勘察、设计、施工、竣工验收、试运行等多个环节，工程质量问题可能会发生在其中的任一环节。实施全过程监督是美国普遍采用的有效办法，这也启示我国在建设工程质量监管范围方面，也需要将勘察环节、设计环节、施工环节、竣工验收环节等纳入进来，从而实行建设工程质量的全过程监督。
3．5 实现工程质量监督机构的转型与发展
我国工程质量监督部门传统的监督模式和监督方法已经不能满足社会的需要，必须市场发展的要求，向行业管理型发展，向服务型发展，向技术型发展。向行业管理型发展就是要求工程质量监督机构开展行业标准研究，协助政府研究工程质量标准、规范、操作规程，从而促进工程质量规范与时俱进。向服务型发展就是要求工程质量监督机构必须加强工程质量问题预防服务能力建设，为建筑工程提供预防服务，将工程质量监督工作的目标从事后验收向事前预防转移。向技术型发展就是要求质量监督机构加强技术能力培训，学习行业领域出现的新材料、新技术、新工艺，将之与工程质量监督技术结合起来，从而形成技术精通、队伍精干的行业管理与执法队伍。
参考文献
1 郭汉丁．建设工程质量政府监督管理研究［M］．北京：化学工业出版社，2004
2 郭汉丁，刘应宗．发达国家建设工程质量监督管理特征研究［J］．西北工业大学学报，2004（4）
3 朱学红．我国建筑业发展的回顾与展望［J］．中南大学学报（社会科学版），2004（6）
胡主席强调,领导干部要提高政治素质、战略素质和科技素质,这是加强党的执政能力建设、提高党的领导水平和执政水平的必然要求。战略素质作为领导干部必备素质之一,高低与否直接关系和决定着领导干部观察、分析、判断事物的立场、观点,影响和制约着领导者的领导行为、领导方式、领导艺术、领导绩效。提高战略素质,是新世纪新阶段对领导干部提出的新要求,要提高战略素质,需要把握好四个方面的问题。
一、要善于把握世界格局。科学判断国际战略格局的发展大势及其影响,是领导干部战略素质的特别要求。当今世界,和平与发展仍是时代主题。领导干部只有科学认识和把握世界格局变化的内在规律,才能自觉排除各种因素的干扰影响,经受住各种风浪的考验。要善于把握多极化发展的世界政治格局,明确我国在世界大舞台上的政治地位,充分认清国际间的竞争与合作,努力增强部队建设的使命感、紧迫感;要善于把握全球化发展的世界经济格局,把部队建设融入到经济全球化的大背景中去思考,在你中有我、我中有你的经济环境中抢抓机遇,发展自我;要善于把握以军革为主要特征的世界军事格局,认真借鉴世界新军事革命的经验教训,坚持有所为有所不为,自觉站在世界前沿推进中国特色军革。
二、要胸怀国家发展大局。“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域”。善于从党、国家和军队发展大局上分析问题,是领导干部战略素质的根本要求。领导干部作为党的事业的骨干力量,是推进改革开放和社会主义现代化建设的中坚,党的正确路线方针政策最终要靠领导干部去贯彻落实。领导干部尤其是军队领导干部,只有胸怀大局,才能更加自觉地模范执行党的路线方针政策,才能更加自觉地带领部队忠实践行全心全意为人民服务的宗旨,才能更加自觉地推进国防和经济建设协调发展。要深刻理解大局。理解大局是紧跟大局、服从大局和服务大局的前提和基础。
三、要统揽部队建设全局。从本单位建设全局上运筹谋划工作,是领导干部战略素质的现实要求。领导干部只有立足全局,才能形成具有科学性、整体性、系统性的领导决策,才能协调好各种矛盾、统筹好各类资源、搞好各项建设。首先要切实把握本单位的使命任务。领导干部就是要谋全局、抓大事。一支部队、一个单位工作头绪众多,任务性质纷杂,我们必须时刻牢记神圣职责,积极把握好本单位的使命任务。当前,做好反“”军事斗争准备,是摆在各级领导面前最大的使命性任务,我们要努力做到心思和精力向军事斗争准备聚焦、部队建设和工作重心向军事斗争准备集中、财力物力使用向军事斗争准备倾斜,切实提高部队各种条件下的打赢能力。
四、要掌控大项工作战局。善于对大项工作实施有效监控管理,是领导干部战略素质的具体要求。领导干部只有善于掌控大项工作战局,才能牢牢把握主动权,稳步推进工作落实。掌控好战局,一是要抓住重点。以往,在有些同志那里,要么不讲重点,眉毛胡子一把抓;要么搞人为重点,凭着上级喜好和个人的好恶、以功利的心态乱定重点;要么只要重点,最终导致“两头冒尖”,等等。这些现象,都必须注意克服和解决。抓重点就要树立正确的政绩观,以对党的事业、对部队建设高度负责的精神,求真务实,不图虚名,不争彩头,切实把重点定准、把重点抓牢。二是要关注关节点。关节点是指那些在具体工作中不能绕过、不可回避的关键环节,它往往不是中心制约中心,不是重点影响重点。这就要求我们必须注重前瞻思考,事前进行深入细致的宏观把握和科学预测,切实把主要关节点纳入视线;要强化监控措施,注重了解相关信息,切实掌握关节点的动态;要加强反馈决策,针对关节点出现的新情况新问题,及时拿出解决对策,切实把关节点掌控住、建设好。三是要处理矛盾点。所谓矛盾点,就是指在事物发展运行过程中,下级权限内无法解决、无力解决而又制约前进的难点问题。处理好矛盾点,领导干部就要积极搞好协调,从战局需要出发,设身处地为部属着想,力所能及地化解矛盾,解决困难;就要善于在法规允许范围内给政策,充分发挥下属单位的能动作用,努力为他们解决困难提供便利条件;就要注重上下结合,集中两方面的智慧和力量,积极寻求解决问题的有效途径,切实推动战局的不断发展,促进大项工作的落实。
关键词：初中课堂 信息技术 整合
笔者在教学实践过程中，总结出要使这种教学方式更好地服务于教学工作，需要注意以下几个问题。
一、制作的课件要有针对性、科学性
用多媒体进行教学，离不开课件的制作。一个制作科学的课件，对于培养兴趣、加深理解、化难为易等有重要作用。文字材料、图片材料、音像资料、动画效果等的运用，使课堂教学充满生机和活力。但是，如不注意针对性、科学性，一味追求多样化、动画化来吸引学生的眼球反而会适得其反。
二、注意多媒体教学的辅
多媒体辅助教学，只是一种教学的辅助手段，不能代替教师的语言和板书。学生通过形象材料来学习，最终追求的应是“思维学习”、“高级学习”和“抽象学习”，而不仅仅停留在感官学习、直观学习。
在课堂教学中，教师不仅要结合课件、课本进行深入浅出的讲解，还要配以恰如其分的、丰富的体态语言，只有这样才能激活学生的感觉、潜意识，让他们动情、产生共鸣，形成活泼向上的课堂氛围，作到课件、课本、教师和学生的有机交融。若过分夸大课件的使用，教师只用课件授课，虽然节省了时间，课堂密度大，但会使讲课速度加快，一些学生反应跟不上，且不易记笔记，容易导致上课没听懂，下课无法看笔记的现象。
三、注意运用信息技术进行整合的实效性
利用现代信息技术参与教学并不是“教材搬家”、“板书搬家”、“习题集搬家”，那是将原来的“人灌”在信息技术手段下演变成了另一种“电灌”，要注意运用信息技术进行整合的实效性。
一方面，随着教育投入的加大，现在很多学校都具备了“整合”的条件，部分学校的硬件设施甚至非常先进，如电子白板的使用。但具备了这些条件，并做了一些实践后，方知“整合”要想达到理想的效果真的不是那么简单，它涉及到很多条件的限制。目前教师使用的课件大多是从网上下载，自身制作课件水平与能力还很低，有的甚至是“电脑盲”，缺乏一些基本的操作常识，造成课堂效率不高。
四、教育信息化的要素与本质
教育信息化这个词在西方很少用到，是一个东方文化背景下的概念。关于教育信息化是什么，有多种解释，现在还没有一个大家公认的定义。把信息化当作一个过程看待，大家是基本认同的。实际上，我们可以把信息化看作是人们追求或者推动一个系统中，信息利用资源和信息技术应用的过程。从表现形态上看有两点，即信息资源的利用和信息技术的应用。
信息化不只是发达国家的基本国策，同时也是发展中国家乃至所有国家的基本国策。中国把国家信息化当作最主要的建设内容之一，并把国家信息化定义为：在国家统一规划和组织下，在农业、工业、科学技术、国防及社会生活各个方面应用现代信息技术，深入开发、广泛利用信息资源，加速实现国家现代化的进程。这个定义包含四层含义：一是实现四个现代化离不开信息化，信息化要服务于四个现代化；二是国家要统一规划、统一组织信息化建设；三是各个领域要广泛应用现代信息技术，深入开发利用信息资源；四是信息化是一个不断发展的过程。而国家信息化体系的六个要素为：信息资源，信息网络，信息技术应用，信息技术和产业，信息化人才，信息化政策、法规和标准。六个要素是一个有机整体，构成符合中国国情的、完整的信息化体系。而对于一个行业的信息化建设，信息网络是基础，信息资源是核心，信息资源的利用与信息技术的应用是目的，而信息化人才、信息技术产业和信息化政策、法规和标准是其保障。教育信息化作为一个行业的信息化也不例外。
【关键词】洪涝灾害 经济影响 防灾减灾能力 评估 研究
【中图分类号】S282 【文献标识码】A
由于我国大部分地区处于季风区，水资源的时空分布不均，年际变化大，且大量的围湖造田，导致湖面缩减，泄洪能力差，河流中上游地区植被破坏严重，再加上我国东部地区地势平坦，水流缓慢，种种因素导致我国洪涝灾害频繁发生，严重威胁了人民群众的生命财产安全，成为制约我国社会经济发展的一大因素。
因此，我们应当明确洪涝灾害对我国社会经济的影响，建立健全洪涝灾害防灾减灾能力评估体系，提高我国防灾减灾能力，促进我国社会经济的发展。那么，洪涝灾害究竟有哪些经济影响，我们应当如何构建科学的洪涝灾害防灾减灾能力评估体系？笔者主要针对以上这两个问题展开了探索和研究。
洪涝灾害的经济影响
洪涝灾害威胁着人民的生命财产安全。我国历史上每一次大型洪涝灾害都会产生大量伤亡人口和受灾人口。①据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，经由相关部门核实，2013年全国洪涝灾害受灾人口多达1.2亿人，因灾死亡774人、失踪374人，全国共投入抢险人数966万人次，紧急转移危险区域群众1112万人，解救洪水围困群众195万人，减少受灾人口3787万人。即使如此，2013年全国洪涝灾情相对来说还是总体偏轻，2013年洪涝灾害主要指标与1990年以来的均值相比，偏少3成的受灾人口，偏少7成的死亡人口，偏少7成的倒塌房屋，偏少1成的农作物受灾面积，其中，直接经济损失占上年GDP比值小0.98%。由此可见，社会经济的发展水平能够在一定程度上控制洪涝灾害的影响。而洪涝灾害对人民生命财产安全的严重威胁，导致人们生命财产得不到完全的保障，进而限制了我国社会经济的发展和生产力的进步。②
洪涝灾害恶化了人们的生存条件。洪涝灾害的发生往往伴随着住房的破坏、基本生活设施的损坏等状况产生，这些状况无疑恶化了人们的生存条件。洪涝灾害不仅会导致房屋倒塌，还会污染饮用水、破坏供水系统和排水系统，严重破坏了生态平衡，影响了人们的日常生活。③以2013年全国洪涝灾情为例，据统计与核实，2013年我国洪涝灾害倒塌房屋53万间，农作物受灾11901千公顷，成灾6623公顷，受损水库1241座、堤防3.7万处、护岸5.3万处、水闸7187座，其中，县级以上城市受淹234个。
同时，由于洪涝灾害破坏了原本的安全水源，造成水质污染，严重影响了食品安全，又由于洪涝灾害破坏了供水系统和排水系统，各种垃圾随着洪涝流向漂流满溢，大大增加了血吸虫病、疟疾和肠道传染病等疫病和传染病的爆发概率，极大地威胁着人们的生存条件，影响社会的和谐与稳定。④洪涝灾害对人们生存条件破坏所产生的直接经济影响，以及国家后期对修复再建的经济投入，很大地阻碍了我国社会经济的发展。⑤
洪涝灾害的直接经济影响。据统计，2013年我国洪涝灾害直接经济损失高达3146亿元，全国投入抢险舟船10万舟次，运输设备68万班次，机械设备35万班次，消耗编织袋9963万条，最终防洪减淹耕地3978千公顷，避免粮食损失2029万吨，减灾效益约2362亿元。从以上实例中可以看出，洪涝灾害造成了我国巨大的直接经济损失，其中，各大产业中，受灾害影响最为严重的主要有农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业。
从农牧渔业的角度来看，我国是农业大国，农业是我国的第一产业。由于洪涝灾害的特点，洪涝灾害往往会造成大面积的耕田被淹、农作物被毁，在农牧渔业当中，农业的直接经济损失最大。首先，阻碍我国农产品产量增长的一个重要因素之一就是洪涝灾害，灾情较轻的年度农产品产量大大多于灾情较重的年度农产品产量。其次，洪涝灾害具有较大的地域差异性。例如，2013年洪涝灾害主要集中在东北地区，农作物受灾3927千公顷，成灾2619千公顷，直接经济损失591亿元。⑥其中，松辽流域地区最为严重，这一地区的洪涝灾害损失是我国将近12年以来年均损失值的三倍之多。再次，不同地区的农田受灾率具有很大的差异。农田受灾率是指农作物受灾面积与耕地面积的平均比例。根据我国历年农田受灾情况可以看出，农田受灾率在全国显现出由西向东、从北向南逐步升高的趋势。⑦
最后，洪涝灾害对牧渔产业的影响也较为严重，尤其是今年来，在我国林牧渔业不断发展的同时，洪涝灾害对牧渔产业造成的直接经济损失也越来越大、越来越严重。
从工业与交通运输业的角度来看，从工业与交通运输业的角度来看，洪涝灾害主要从以下几个方面影响我国国民经济的发展：一是洪涝灾害造成工矿企业停产；二是洪涝灾害破坏输电线路和通讯线路，导致电力中断以及通讯中断；三是洪涝灾害毁坏路基和路面，导致铁路中断以及公路中断。⑧ 首先，洪涝灾害对工矿企业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会迫使工矿企业停产、停工和停业，导致企业生产量下降，生产值减少。其次，洪涝灾害对交通运输业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致铁路与公路的路基、路面、轨道、隧道、车站等基础设施被损坏，威胁交通安全，迫使铁路中断以及公路中断。最后，洪涝灾害对电力业与通信业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致电力与通信基础设施设备被破坏，从而损坏输电线路和通讯线路，迫使供电中断以及通讯中断。
从水利事业的角度来看，我国要防洪减灾，就应当加强水利工程建设，水利事业是对抗洪涝灾害的重要手段。因此，洪涝灾害，尤其是大型洪涝灾害，会严重破坏水利设施。洪涝灾害会损害水库、堤防，导致垮坝以及堤防决口，同时，洪涝灾害还会破坏机电泵站、机电井、塘坝、护岸、水文测站。灌溉设施以及水电站等水利基础设施，不利于区域防护、农业灌溉的进行，妨碍了区域内的正常发电与供电。据调查，21世纪以来，洪涝灾害对我国水利设施造成的年均直接经济损失高达209.12亿元，其中，江西、广东、四川、浙江和湖南水利设施受损情况最为严重，对我国国民经济的发展有着很大的负面作用。
洪涝灾害的间接经济影响。洪涝灾害不仅会对我国社会经济的发展产生直接经济影响，还会产生间接经济影响。间接经济影响是指由于洪涝灾害直接造成了某行业的经济损失，从而影响到与某行业具有关联性的其他行业，甚至影响到整个经济系统，对其他行业产生间接经济影响。目前，洪涝灾害的间接经济影响主要表现在实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面。洪涝灾害通过对我国农牧渔业、工业与交通运输业、水利事业的影响，导致我国实际GDP在一定程度上下降、实际工资水平与就业水平下降、资本要素的四个指标整体下降以及行业产出受到负面影响等等。
防灾减灾能力的评估
优化防灾减灾能力评价系统设计。要提高防灾减灾能力，就应当优化防灾减灾能力评价系统设计，提升防灾减灾质量，提高防灾减灾效率。首先，我们应当深化对洪涝灾害防灾减灾能力的认识和理解，设计出综合评价防灾减灾能力的总体架构，有针对性地进行防灾减灾能力评估。洪涝灾害防灾减灾能力是指政府相关部门把持洪涝灾害对社会经济影响的行为能力，洪涝灾害防灾减灾能力的总体行为目标为避免或减轻人员伤亡以及财产损失，为社会连续性运行和人民人身财产安全提供有力的保障。
其次，应当依据美国危机管理专家和大师罗伯特・希斯率先提出的4R危机理论和危机管理领域公认的PPRR理论，应对洪涝灾害危机，设计防灾减灾能力评价体系。其中，4R危机理论将危机管理分为四个阶段：Reduction（缩减力）、Readiness（预备力）、Response（反应力）、Recovery（恢复力），PPRR理论则将危机管理分为Prevention（危机前预防阶段）、Preparation（危机前准备阶段）、Response（危机爆发期反应阶段）和Recovery（危机结束期恢复阶段）四个阶段。另外，我国于2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，根据突发事件发生以及发展的阶段性特征，从预防与应急措施、监测与预示警报、应急行动与救援、事后重建与恢复等方面进行了规范性规定。我们应当深入理解危机管理科学理论和相关法律法规，科学制定洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。
最后，应当在危机管理理论的指导下，以《中华人民共和国突发事件应对法》为依据，充分结合我国实际国情，优化洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。我们应当建立健全预防与应急措施能力评估分系统、监测与预示警报能力评估分系统、应急行动与救援能力评估分系统与灾后重建与恢复能力评估分系统。其中，在预防与应急措施能力评估分系统中，我们应当主要针对洪涝工程防灾能力、生态保护能力以及民众防灾意识进行评估；在检测与预示警报评估分系统中，我们应当主要针对洪涝灾害监测能力、洪涝灾情分析能力、洪涝灾害预警能力以及相关信息能力进行评估；在应急行动与救援能力评估分系统中，我们应当主要针对防洪除涝能力、安置灾民能力、交通运输能力、医疗救治能力以及灾区通信能力进行评估；在灾后重建与恢复能力评估分系统中，我们应当主要针对政府救济能力、资源供应能力、灾区建设能力以及居民恢复能力进行评估。
构建科学合理的防灾减灾能力评价指标体系。首先，应当充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的各种功能。我们应当收集与洪涝灾情以及防灾减灾情况相关的多种数据，将数据加以归纳整理，充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的描述与反映功能。同时，我们应当综合分析灾情区域内各方面的防灾减灾能力，总结和反思不足之处，对比不同灾区的情况，分析相同点与不同点，更好地发现问题、解决问题，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的监测与评价功能。另外，我们应当明确各地防灾减灾工作的绩效与缺点，优化工作设计，改进工作方法，提高工作效率，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的指导和决策功能。
其次，应当科学合理地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现评价效果最优化。我们应当贯彻实施科学的理论指导方针，从实际出发，充分考虑到当地灾情和我国国情，将科学理论与客观实际紧密结合起来，更好地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系。同时，我们应当将洪涝灾害防灾减灾能力评价分为目标层、系统层、状态层和指标差四个层次，坚持系统性原则和层次性原则，协调自然因素、社会因素和经济因素等各方面的关系，突出评价重点，抓住评价对象的主要特征和情况，科学构建防灾减灾能力评价指标体系。另外，我们应当运用简洁明了的文字或表格阐述洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现指标体系的规范化发展，使其具有正确的引导意义，促进我国洪涝灾害防灾减灾综合能力的提高。
构建科学合理的防灾减灾能力评估模型。应当对洪涝灾害防灾减灾能力进行数据标准化处理。防灾减灾能力包含多种方面的能力，因此，针对不同的能力，我们应当根据科学理论和实际情况，提出不同的评价指标。例如，在评价防灾工程的排水管道密度时，我们应当计算该工程的排水管道长度与建成区面积的比率，将实际比率与规范的排水管道密度相对比，科学评价该地区的工程防灾能力。在评价地区人均防护林造林面积时，我们应当计算当地实际防护林造林面积与当地常住人口的比率，将其余规范的人均防护林造林面积相对比，根据对比结果，对该地区的生态保护能力做出科学评价。在评价区域气象观测站点覆盖率时，我们应当计算区域气象观测站点数量与其土地面积的比率，将其与规范的区域气象观测站点覆盖率相对比，科学评价该区域的灾害监测能力。⑨在评价洪涝灾区除涝面积比例时，我们应当将除涝面积除以耕地面积，再乘以100%，将实际比例数据与规范数据相对比，从而评价该地防洪除涝能力。在评价洪涝灾区的人均自然灾害生活救助支出时，我们应当计算该地自然灾害生活救助支出与常住人口的比例，将其与规范数据相对比，科学评价政府救济能力。在评价地区人均水利、环境和公共设施管理业全社会固定资产投资时，我们应当计算该地水利、环境与公共设施管理业全社会固定资产投资与常住人口的比例，与规范数据对比之后，科学评价资源供应能力。
结语
综上所述，洪涝灾害破坏着人们的生存环境，威胁着人们的生命财产安全，对我国的农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业等方面造成了负面的直接经济影响，对我国的实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面造成了负面的间接经济影响。因此，我们应当加大对防灾减灾事业的投资力度，完善相关政策法规，建立健全灾后重建制度和灾民保障制度，对防灾减灾事业提供有力的政策支持和财政支持，提高我国防灾减灾能力。同时，应当注重洪涝灾害防灾减灾能力评估体系的构建，全方位、多方面地评价防灾减灾能力，促使评价指标科学化、规范化，构建科学合理的防灾减灾能力评估体系，对提高我国防灾减灾能力起到更好的督促作用。
（作者单位：山东行政学院应急管理培训办公室；本文系山东行政学院课题“山东省危机管理信息化研究”成果，项目编号：YKT201110）
【注释】
①姜蓝齐，马艳敏，张丽娟，马玉妍，徐虹：“基于GIS的黑龙江省洪涝灾害风险评估与区划”，《自然灾害学报》，2013年第5期。
②张晓等：《中国水旱灾害的经济学分析》，北京：中国经济出版社，2000年，第35页。
③庄天慧，刘人瑜：“贫困地区村级组织防灾减灾能力评价及影响因素研究―基于西南地区28个村的调查”，《干旱区资源与环境》，2013年第5期。
④周峰，许有鹏，石怡：“基于AHP-OWA方法的洪涝灾害风险区划研究―以秦淮河中下游地区为例”，《自然灾害学报》，2012年第6期。
⑤ 王小鲁，樊纲主编：《中国经济增长的可持续性》，北京：经济科学出版社，2000年，第213页。
⑥崔巍，陈文学，白音包力皋，陈兴茹：“中小河流洪涝风险评估及研究―以哈尔滨地区为例”，《中国水利》，2013年第4期。
⑦薛晓萍，马俊，李鸿怡：“基于GIS的乡镇洪涝灾害风险评估与区划技术―以山东省淄博市临淄区为例”，《灾害学》，2012年第4期。
⑧何爱平：《灾害经济学》，北京：西北大学出版社，2000年，第176页。
