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关键词：农村金融；监管；法律制度
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-0-02
在我国，受金融监管体制不完备的影响，现行的金融监管立法，是由《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》、《金融违法处理办法》、《贷款公司组建审批指引》、《农村资金互助社组建审批指引》等各零散法规或规章构成，形成了在具体个案中，只要有与金融监管相关的规定，那么就是金融监管立法的大一统格局。这些规定，既零散又笼统，既庞杂又单一，既滞后于金融行业的衍生发展，又缺乏实际的效用。譬如：在金融机构市场退出中起到基础作用的我国的《破产法》，由于金融机构本身不同于企业的特殊性，又由于我国农村金融组织有类似于村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的特殊性，再加上国家推行的一系列富农扶贫政策，使得金融机构的市场退出，常带有行政干预的色彩，削弱法律权威的同时，也增加了农村金融行业的不稳定性。因此，在法律层面，要从监管理念、风险防控等方面完善体系建设。另外，由于具有信息、交易成本、担保等方面优势的非正规金融活动形式在农村的发展壮大，如何把控其法律地位，监督其行为，也是农村金融制度监管中，不可或缺的议题。
笔者认为：总的说来，法律对社会活动的监督管制分两种形式进行：第一、是控制准入，即未达到法定最低要求则不赋予法律上的认可或资格，在未获得相应法律资格的情形下进行的行为，那么就是自始无效，当然违法。第二、是控制行为，即超出了法律的射程范围或法律预期，则构成违法并需承担相应的责任。
综上，本文选从控制准入与控制行为两个角度，拟从三方面对农村金融法律监督展开论述：第一、阐述我国农村金融业的现状。第二、分析我国农村金融行业监管的现有形式及存在问题。第三、对完善农村金融监督法律制度提出建议。
一、我国农村金融行业的现状
农村金融，不同与城市金融，由于其特有的贫困，农民对金融需求的层级性，以及落后发展的经济，其金融业态的特点除了农民对资金需求的零碎和对资金数额需求的少，还突显于以下两个弊端：第一、农村资金的流失和信贷供给短缺。譬如农村邮政储蓄、农村信用合作社等“农味血统纯正”的金融机构，在市场竞争中受到商业化与利益最大化的影响，通常把从农民手中吸纳的存款，并且一般以中长期的定期存款为主，进行城市投资贷款项目，诱发了农民“贷款难”和“难贷款”的现象，使得农村借贷现金受阻，资金不能回流，抑制了传统农村金融业的发展。同时，城市的商业银行，受到央行利率调整，风险控制、逐利性等影响，又纷纷从农村撤走其分支机构，也造成了农村信贷供给的短缺。第二、随着正规金融机构的作用在农村的弱化，非正规金融在农村也应运而生，比如私人银行、典当行、民间集资与合会。在我国，学者把非正规金融定义为：非法定的金融机构（或称为：非法定的金融部门）所提供的间接融资。由于此金融活动伴有一定的地域性，借贷双方一般都是一个村镇或相邻村镇的，因此相互间都彼此熟悉，避免了繁琐正规借贷程序的信息核对与审批等信息不对称问题，同时其又能绕过政府关于金融机构借贷最低交易额的规定，且机构本身小巧灵活，大大减少了交易成本或根本无交易成本。因此，非正规金融在农村有广大的发展根基、市场、与发展前景。但是，这种规避法律的做法、不免存在许多的缺陷，又影响整个金融市场的平稳运行，如果一味的加以取缔、查处，非但不能弥补农村资金融通的空缺，还有可能与正规金融机构所产生的不良后果一道，抑制农村的建设与发展。据此，就形成了在农村，农民从正规金融机构“贷不到款”和非正规金融机构“不能贷款”的怪象。
虽然，一方面2006年底，银监会了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》按照：“低门槛、严监管原则” 引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。
因此，笔者认为：对于传统的金融业态，应该参照国有银行一样，减少竞争，给予其一定的政策优惠，甚至由央行或地方财政来弥补其亏损，以减少其风险承担的后顾之忧，借此来保障农村的借贷资金融通。同时，加大金融监管，对于抽取农村存款进行城市投资的予以处罚。另外，对于非正规的金融业态，除了加大立法完善与规范以外，引入竞争机制，进行积极引导，使得其合理准入。
二、我国农村金融监管的法制现状
综上文所述，我国农村金融分为正规金融与非正规金融两个构成，同时法律的监督管理作用，又分别从市场准入与行为控制两个层面进行。因此，本部分就从正规金融的法律监管与非正规金融的法律监管，两方面四小点，分析下我国金融监管的现状。
关键词：村镇银行 金融体制 农村金融机构 金融创新
中图分类号：F830.34文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）25-0061-02
一、中国村镇银行产生的历史渊源及其存在的必要性
改革开放至今，中国农村已基本构筑了正规金融机构和民间非正规金融机构共存的局面。为了更好地完善农村金融服务需求，2006年、2007年银监局分别《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》放宽了对农村金融机构的市场准入，推动了小额贷款试点，村镇银行开始出现并得到一定发展。
作为独立法人的村镇银行，区别于商业银行的分支机构，其市场化、商业化、可持续的目标明确，不存在须承担政策性业务的负担，信贷措施灵活、决策快，是真正“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的市场主体。在经营范围方面，村镇银行的功能相当齐全。村镇银行可以办理票据承兑与贴现，发放短期、中期、长期贷款，办理国内结算，从事同业拆借、银行卡业务，吸收公众存款，发行、兑付、承销政府债券，收付款项及保险业务和银监会批准的其他业务。在转型时期，为了更好地进行中国农村金融机构的创新发展，村镇银行的存在是十分必须的。
二、中国村镇银行发展现状与其制约因素
转型时期，中国农村新型金融机构的发展迅速，截至2009 年末，中国共有172 家新型农村金融机构开业，其中，村镇银行148 家，贷款公司8家和农村资金互助社16 家。已开业新型农村金融机构存款余额269 亿元，贷款余额181 亿元，其中，农户贷款5.1 万户、65.5 亿元，小企业贷款0.5 万户、91.2 亿元，分别占其贷款余额的36.2%和50.4%。另外，根据银监会的工作安排，从2009 ―2011年底，新批设立992家新型农村金融机构。因而，应该来说，现阶段中国村镇银行发展迅速，在较大程度上支持农村经济的发展，然其效果并不尽人意，存在两大方面的制约因素。
（一） 农村金融市场不够完善，相关扶持政策不到位
1.农村金融监管体系不够完善，无法适应监管和发展的需求。目前，中国农村金融体系仍处于发展时期，农村金融市场集中度较高，金融监管体系虽然有了一定成效，但是其制度体系仍然不够完善，对农村村镇银行的发展缺乏明确方向。同时，当下的监管部门兼顾金融监管和行业管理职责也导致了合作金融监管部门很难兼顾双方面的利益。再者，基于农村分布面广的实际，相关人员与金融监管力度有限，难以适应复杂的监管要求降低了监管的有效性。
2.国家扶持和优惠政策不到位。资金的趋利性与农业投入期限长却回报低的现实矛盾一直都有存在着，在没有足够扶持措施和优惠政策的前提下，信贷资金是不会背离市场规律，自行投放到农村去支持的。国家在金融上支持农村经济发展，而且相关的扶持政策也仅限于农村信用社及一些正规的金融组织，其优惠幅度也十分有限，使金融机构支持新农村建设积极性不高，同时也动力不足。
（二）村镇银行自身的营运面临难题，经营风险防控能力较弱
1.业务范围不受限制，特色产品不突出。不同于商业银行的分支机构，村镇银行是一级法人机构。村镇银行有一般的存贷业务，同时也开展多种中间业务。如作为中国第一家挂牌成立的村镇银行――四川仪陇惠民村镇银行所开发的众多金融产品与普通商业银行的没有多大区别，在特殊产品的开发上显得缺乏，难以满足广大农村市场的需求。
2.小额信贷效果显著，但无法完全填补农村信用贷款供给的空白地带。村镇银行有着明确的市场地位，贴近农村金融需求实际，在一定程度上缓解了农户融资难的问题，促进了农村金融的发展，但是其在追求利润最大化的本性上限制了其客户群体，无法真正为所有农村资金需求者提供金融支持。
3.切合地方需求实际，但业务开展面临难题。于2008年1月18日成立的五家渠国民村镇银行是新疆第一家国开村镇银行，五家渠国民村镇银行的产生解决了新疆金融资源供需矛盾，适应新疆广阔的自己需求市场，遏制了进入资源逆向流动。但是基于新疆分布广阔的地理条件，五家渠国民村镇银行的业务开展面临人员不足、业务无法全面铺开的难题，再加上缺乏竞争，在很大程度上减缓了其发展。
4.业务全面铺开，但信用基础薄弱，资金来源有限。相对于其他村镇银行的发展，由福建石狮农村合作银行独资组建的福建建瓯石狮村镇银行就比较熟悉，福建建瓯石狮村镇银行业务全面铺开，涉及范围比较广，比如信贷范围上就涉及农产品收购、林木种植、饲养业、中小企业等多领域，但是由于是新面孔，其信用基础薄弱，无法让广大农户及时接受，在资金上一直存在居民储蓄少，定期存款少；对公存款多，活期存款多的特点，负债结构具极大的不稳定性，很大程度地限制了自身发展。
5.村镇银行面临的风险难以控制。村镇银行进入农村市场，面临的风险非常之多。其中明显的就是农业生产的高风险，农业农业面临的自然风险和市场风险很大，农村地区信息不及时，许多农民对市场缺乏必要的了解，缺乏引导，将直接影响到贷款的归还。不可抗拒的自然灾害以及生产经营面临的极高的市场风险是农户小额信贷形成呆坏账最主要的原因。这将进一步使其面临经营的高风险。
三、转型时期中国村镇银行发展模式的再塑造
农村经济的发展离不开资金的支持，农村金融机构也需要创新机制适应发展，最终形成现代农村金融的制度体系，农村经济才能得到长期的可持续发展。因此，在转型时期，中国村镇银行要做到可持续发展，必须对其现有的模式进行再塑造。
（一）外部上优化村镇银行的经营环境
1.将金融监管和行业管理分离，创新农村金融监管体系。转型时期农村金融机构的发展应有一个自由竞争的金融市场，将市场准入机制进一步完善，真正对民间资本开放，真正解决可能出现的垄断局面。另外，对于农村金融机构的准入可以实现报备核准制，尽量降低时间和资金成本，审核程序可以适当简化，审核标准不应区别对待。当下的监管部门兼顾金融监管和行业管理职责也导致了合作金融监管部门很难兼顾双方面的利益，为了解决这一现象，必须创新农村金融监管体系，将金融监管和行业管理分离开，各自进行有效运营。将各自职责进行明确，真正做到明确发生什么问题找哪个部门。
2.降低农村金融系统性风险，完善农村金融机构风险管理体制。基于农村覆盖面广的现状，许多农村金融机构在乡镇及以下的网点基本难以实现比较好的盈利目标，政府应当适当给予资金投入以及政策扶持，比如可以适当调节优惠利率，适当增加补助，降低运营成本，也可以设置较为完善的奖励机制进行激励。同时健全农业保险的发展，降低村镇银行系统性风险。更好的引导其为转型时期的农村金融的发展服务。当然，要实现转型时期农村村镇银行创新发展，必须要有观念的转变和制度上的创新，解决其风险控制问题。
（二）内部上完善自身的经营发展
1.加强企业文化建设，提高自身的认知度。村镇银行要想取得更好的发展，首先要明确自己的目标定位，即服务于农村一切发展需要，这意味着其服务对象是农村的全部，而非一部分人。其次要让自己被农民所认可，这就要求村镇银行必须要深入农民，去了解他们的实际需要，去融入他们，然后加强企业的文化建设，让自身被了解，提高自身的认知度，从而才能让自己的产品更好的被接受。
2.根据实际设置多元化的创新型金融服务产品。创新是一个企业发展的灵魂，对于村镇银行的发展也一样。所以村镇银行在自身重视农村关于农业方面的信贷的同时，也要符合农村中小企业、小型家庭作坊、个人自主创业等融资需要，设置多元化的创新型金融服务产品。实行更为合理的信贷制度，比如，一般我们说到“信贷”问题，相联系的是抵押、担保，首先想到的就是农村土地抵押问题。但是中国农村土地的基本制度是集体所有、家庭承包经营，无论是从法理上还是实践中，都不宜实行农民承包地的抵押制度，根据中国实际情况可以适当改为农民承包地的所有权或者经营权的抵押制度等，进行各种担保产品、担保方式的创新。
3.优化内部岗位以及人员配置。在现行股本设置模式下，村镇银行人员管理主要受制于主发起行，存在人员配备不足，岗位设置少且兼岗较多的问题。但村镇银行有其特殊性，村镇银行作为一级法人，与分支机构管理存在本质区别，既要与当地政府各部门沟通协调，还要拓展市场，从业人员承担着市场开拓和风险管理的双重职责，这就对村镇银行内部的岗位设置与人员配置有更高的要求。
4.以差别化监管为原则，制定合理的监管框架。村镇银行由于其主体的特殊性，使得在其自身的监管上存在一定缺陷，这就要求以差别化监管为原则，制定合理的监管框架。建立完善的客户信息管理手段，对客户信息实行实时有效的监管。同时完善管理层的监管模式，解决村镇银行公司治理结构臃肿，经营决策效率较低的缺点，降低在经营及风险管理上对主发起行的依赖。
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我国农村金融是伴随着合作社的发展而逐步兴起的，目前，已经初步形成了农村金融法律制度体系，为我国农村金融的健康运行提供了法律方面的保障。
（一）我国农村金融机构主体地位确认方面
我国《商业银行法》（2003年）和《农村商业银行管理暂行规定》（2003年）对我国农村商业性金融机构的主体地位给予了确认。对农村政策性金融机构主体地位的确认主要有国务院颁发的《关于金融体制改革的决定》（1993年）。对农村信用社法律地位的规范，尚没有形成专门的立法，主要依据是我国《中国人民银行法》（2003年）《商业银行法》等金融规范。另外，银监会也出台了一些规范性文件，对新型农村金融机构的法律地位进行确认，如《关于加强村镇银行监管的意见》（2007年）等。
（二）我国农村金融监管方面
《中国人民银行法》明确了中央银行，即中国人民银行作为我国金融机构监管部门的法律地位。我国《银行业监督管理法》（2004年）则确立了银监会的监管法律地位。监管的法律依据主要是我国《商业银行法》《农业发展银行章程》（1994年）《农村信用合作社管理规定》（1997年）等法律规范。
（三）我国农村金融担保机制方面
我国《物权法》（2007年）《担保法》（2005年）分别对农民在贷款时可以用于设定担保的财产类型、范围以及可以采取的担保形式等问题做出了规定。中国人民银行制定的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（1999年）等规范性文件则对小额信用贷款和农户联保贷款等业务进行了规范。
二、我国农村金融立法的缺陷
（一）规范性文件法律位阶过低
我国《农业法》虽然属于基本法律，位阶较高，但是其只能规定农村金融制度的概括性内容。农村金融的最基本内容，应采用与法律位阶相适应的立法，将其规范化。从上述我国农村金融立法现状来看，我国现有的农村金融规范性文件位阶普遍较低，令出多门，其间还夹杂着政企不分的痕迹，已经不能满足我国农村金融规范化的需求。在我国农村金融市场中，农村信用社是一个主要的力量，承担着大量的支农信贷业务。但是，有关农村信用社的规范性文件却主要是中国人民银行以及银监会等制定的部门规章或行政法规，具体表现为通知、意见、办法、指导等。如中国农业银行制定的《农村信用合作社等级管理试行办法》（1995年）《农村信用合作社管理规定》(2001年)等。上述有关农村信用社的规范性文件位阶相当低，法律效力不强，权威性当然较差。
（二）农村金融主体法律地位存在立法盲区
目前，我国农村金融市场的主体主要是商业银行、政策性银行以及合作银行三类。关于上述农村金融机构的法律定位，仅在我国《商业银行法》中有笼统的规定，对商业银行在农村金融市场业务的开展方面没有具体的规定，对农村信用社等此种类型的农村金融组织也没有法律层面的文件对其主体地位予以明确。我国的农村政策性银行是中国农业发展银行，目前其开展业务的主要依据是由国务院制定的《关于金融体制改革的决定》（1993年）《银行业监督管理法》以及《中国人民银行法》。其中，《关于金融体制改革的决定》对中国农业发展银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式等内容做了规定。《银行业监督管理法》以及我国《中国人民银行法》则对中国农业发展银行的业务和监督做出了规定。由于中国农业发展银行的服务对象主要是农业部门，其业务活动涉及到各级政府、各级财政和各行业各部门的利益，因此，会与政府及有关部门、商业银行以及企业产生密切的关系。而这些基本关系的界定，仅仅依靠上述决定的规范是远远不够的，显然这是一个立法盲区。法律缺失的直接后果就是导致政策性银行经营风险的增加。
（三）农村金融监管规范不足
目前，我国农村金融监管方面的立法是非常落伍的。具体的监管机构以及应适用的法律和城市金融是混同在一起的。众所周知，农村金融与城市金融在服务宗旨、业务定位等方面存在着明显的差异，作为监管部门的银监会，如果按照《银行业监督管理法》的规定对农村金融进行监管的话，显然会扭曲监管目标，达不到应有的目的。同时，由于没有独立的监管体系，导致银监会在工作中没有具体的监管标准，无所适从，甚至会引发各种冲突。
三、完善我国农村金融立法的对策
（一）提高农村金融立法位阶
建议采用人大立法的方式，从法律的高度将农村金融的基本制度确立下来。主要应涉及以下内容：一是明确我国农村金融法律制度的大致框架，确立以农村合作金融为主导，以农村政策性金融为辅助，商业金融积极参与的基本模式；二是以法律的形式对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社的主体地位予以确认，使其更加规范，走入良性运作的轨道。三是明确农村政策性金融的地位、体制及其基本的运作规程。四是建立相关的辅助金融制度，如农业保险制度等。
（二）重构我国农村政策性金融和合作金融法律体系
鉴于我国农业政策性金融在农村金融体系中的重要性，应对农业发展银行进行单独立法，制定我国《农业发展银行法》，以法律形式确立农业发展银行在农村金融中的主体地位，规范并监督其经营方式以及业务运作，从而奠定农村政策性金融可持续发展的法律基础。对于构建我国农村合作金融规范体系，建议制定《农村合作金融法》。主要明确农村合作金融的性质、业务范围、宗旨、职能；界定农村合作金融组织、地方政府、行业监督管理机构之间各自的权利、义务和相应的法律责任；区别不同的农村合作金融组织形式，以具体界定其经营原则。
（三）完善农村金融监管立法
就目前而言，农村资金的供求发生了非常大的变化，资金的供给量跟不上资金的需求量，发展农村金融是非常重要而紧迫的事情。当前我国农村金融体系虽然获得了较大的发展和进步，但是由于农村地区经济发展等情况的制约，农村金融体系尚有很多方面有待完善：农村金融机构设置不合理；农村金融机构资金不足且外流严重；农村金融产品单一，金融服务与创新滞后；农村的金融类管控措施还跟不上时展需求，由此使得金融的发展无法适应金融资金的需求现状。因此，加快发展农村金融，解决农村经济发展的资金需求问题是当务之急。
二、发展农村金融、促进农村经济发展的对策建议
1、扩大农村金融规模，合理规划区域布局
就农村金融发展相对落后的现状，必须通过政府的扶植和指导，设立适应农村经济发展的金融机构，建立各类金融服务机构，尤其是在比较偏远的地方建立金融机构，满足农村的金融发展需要，从而促进农村经济发展。对金融机构进行合理布局，促进金融机构的服务合理化，为经济发展创造更好的条件。
2、提高农村金融效率，推进农村金融创新
为了提高金融发展的效率，首先，我们需要提高金融机构服务的质量，为农村的存款、贷款和其他金融服务提供方便、快捷的金融服务，使农民能够方便、迅速地取得所需要的贷款。第二，需要提升农民的金融素质，建立农民的信用意识，使农民遵守国家规定，进行合理的借贷和偿还，如果条件成熟，可以建立信用评级制度，对农民的信用记录进行评价，从而促使农民提升自身的诚信意识。第三，需要根据金融发展的客观需要，推动金融的体制创新，推动多样化的金融服务项目，如信用卡、电子化交易、综合化交易等，同时，要引导农民对全新的金融产品进行接触，建立现代金融意识，推动农村经济发展。
3、加大农村资金投入，杜绝农村资金外流
在金融网点得到普及、农村金融服务效率得到提高的基础上，需要加大对农村地区的资金投入力度，促进农村金融的创新服务。农村的资金需求具有自己的特点，农业是农村资金的重要需求点，对于农业来说，农产品的生产和产出周期非常长，投入市场前无法准确预估收益，这样，就需要长时间资金的借贷服务，也需要庞大的资金作为借贷的支撑。所以，为了保证农村的资金需求，必须杜绝农村资金向外流动，使资金能够在农村地区实现流转，使得农村资金充足，农民不需要用太过昂贵的成本获得所需要的发展资金。
4、完善农村金融监管
金融必须具备稳定的体系才能够健康发展，金融的稳定离不开金融的监管，只有通过监管，才能保证金融市场的合规合法。在农村金融发展的同时，需要加大农村金融的监管力度，政府需要设立相应的监管部门，中国人民银行也需要创新监管体系。为了进一步完善农村金融的监管力度，必须对农村金融的发展规律和金融服务规律进行研究，按照农村金融的具体实际进行有效的监管和服务。此外，必须完善与农村金融监管有关的法律及外部环境。
三、结语
我国作为人口众多的农业大国，农村经济强则中国经济强。
中国的发展离不开经济，经济的发展离不开农村，农村的发展离不开农村金融的支撑。
一、我国农村金融结构现状分析
（一）农村地区投入结构失衡
由于商业银行的“盈利性、流动性、安全性”经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”的特征相违背，农村金融机构中农业银行的信贷投放重点由农业转为工商业，其业务范围由农村逐渐转移到城市。
中国农业发展银行是我国农村区域主要的政策性银行，随着粮棉油流通体制的变革，农业发展银行从最初的综合性职能演变为主要承担粮食收购贷款等国家规定的农业政策性金融业务，对农村企业和农村发展投放的信贷资金很少。
农村信用社长期扮演农村金融主力军角色，但由于受政策和规模等因素限制，虽然倾其全力，但仍然无法及时、足额的保证三农对金融的需求。
（二）农村金融机构市场功能错位
农村金融机构市场功能应立足于支持农村经济的发展，成为农村经济调控的重要杠杆和手段。它与个体私营经济在产权设置、运作方式等方面具有较多的相似性，从而能产生一种制度上的天然亲和力；农村信用社规模小、机制灵活、管理层次少、自主性强、运行成本低，比较适合农村个体私营企业融资需求的特质。
由于管理体制的原因，长期以来我国农村金融机构市场功能错位，存在与国有商业银行争业务、争市场的现象，盲目扩张规模，偏离了合作制的发展方向。农村金融机构的发展不能填补国有商业银行服务方向转变和机构设置转变改革所留下的农村服务空白，无力承担起改革所赋予的重任。
二、优化我国农村金融结构的建议
（一）建立涉农金融风险补偿机制，加快农村信用环境建设
农业是基础产业，同时也是高风险、低产出的行业，为弥补金融机构提供农业金融承担的政策风险和损失，世界各国对农业金融业务提供政策补偿是普遍的做法。而我国农村金融机构虽然承担了大部分政策性支农任务，但在财政补贴、税收优惠等方面却没有建立相应的补偿机制。这不仅加重了农村金融机构的经营负担，降低了农村金融机构的竞争活力，而且遏止了农村金融的良性发展。针对农村地区开办金融业务风险多、自然灾害影响大、农民收入低、还款能力弱等问题，我国应建立健全涉农贷款风险补偿机制。同时也要进一步加快信用环境建设，增强信用机构与农民之间的信息沟通，建立分散信贷风险的机制，减少信息成本或者降低交易费用，减少金融机构的风险。
（二）完善现代农村金融制度，提高农村金融结构效率
农村信用社是目前我国农村金融组织的主体，是农村金融的主力军，改革和完善农村金融组织体系，首先应从农村信用社改革开始，把农村信用社做大做强。根据激励相容的制度安排，地方政府应把农村信用社看做当地农村经济发展的重要因素，允许地方财政代表地方政府入股，用优惠政策支持信用社化解支付风险。从农业银行的比较优势来看，其优势不在城市而在农村，其核心竞争力的培育也应该在农村。农业银行应加强县以下机构建设，提高对农村金融市场的影响力，在农村金融市场上通过资金优势、网点优势、队伍优势和技术优势为“三农”服务。
（三）加强农村金融结构管理体制建设，准确定位农村金融市场
农村金融结构是我国金融改革发展的一个新课题，农村经济的发展需要国家进一步强化农村金融机构发展的经济政策。农村金融机构是服务于农村经济的金融主力，根据服务对象的多层次性和金融机构自身发展的差异性决定其经营上的多样性。在经营中提供各自特有的金融服务，在此基础上发展成分布广、经营灵活、市场敏感度强的金融机构。在市场定位过程中，农村金融机构要树立正确的经营指导思想，找准服务方向，调整资产负债结构，树立适度规模经营、稳健有效发展的指导思想，加大对养殖业、农业产业化和优质特色农业的支持力度。要促进县域经济发展和金融机构适度竞争，允许社会资金参与现有金融机构重组和参股新设农村金融机构，推动交易工具和业务品种的创新，探索更适合中国国情的农村金融组织形式。应以市场配置的方式，从外延、内涵上积极拓展空间，根据自身特点，开展农村金融创新活动，以吸引和方便客户。一方面，扩大传统业务规模，更新观念，改变以往经营方式，做到“人无我有、以特取胜”；另一方面，要增加业务品种，走出传统业务的狭小范围，在积极扩大资产与负债业务创新的同时，抓住中间业务的开拓和发展，使之成为新的效益增长点。农村金融机构还应完善经营规则，积极发展农民个人消费信贷，利用农村金融机构擅长经营零售业务的优势，把经营触角拓展到农民消费这块金融服务的新领域。
〔关键词〕 农村金融监管；微型金融；金融普惠；小额贷款公司；批发资金
〔中图分类号〕DF438 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）04-0081-06
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“统筹城乡发展背景下农村信用制度建设研究”（09CFX044）；西南政法大学青年教师学术创新团队项目资助
〔作者简介〕王怀勇，西南政法大学经济法学院副教授，夏威夷大学博士后，重庆 401120。
近年来，伴随农村微型金融的勃兴，农村金融逐渐呈现出新的生态和图景；与此同时，农村微型金融的勃兴所引发的新情况、新问题也给农村金融监管提出了新的要求和挑战。受制于经济与历史的因素，传统农村金额监管理念无法承载农村金融发展和农村金融监管的新情势，理念的创新和实践的探索已成为当下农村金融监管必须直面和着力解决的突出性议题。
一、彷徨与迷失：农村金融监管传统理念的困境穷途
（一）农村金融监管传统理念回溯
金融监管出现伊始，金融安全就成为监管工作中无可非议的核心理念和价值目标，基于特殊的历史背景和文化传统，安全理念在农村金融监管中等同于稳定，而这一理念在一定时期内也体现为国家对农村金融的抑制。然而，伴随农村金融体制改革的纵深发展，在现实需要和观念更新的推动下，金融抑制开始有所缓解，金融效率逐渐赢得重视。继而狭隘的金融安全观开始改观，合规性监管的主导地位在农村金融监管中得以确立。由此，农村金融监管形成了以金融安全为主、金融效率为辅的监管理念。
（二）农村金融监管传统理念反思
农村金融监管传统理念的形成并非一蹴而就，而是与我国的经济发展息息相关。可以说，在特定历史时期里，农村的牺牲成就了城市化进程，农业的奉献缔造了工业化成就。然而，现阶段我国工业化进程已进入中后期，破除城乡二元结构，实现农村经济的快速、可持续发展是一项系统性工程，而为农村居民提供充足的金融资源又是其中殊为重要的一环。2006年12月，中国银监会出台《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型金融机构。新型农村金融机构从2007年初试点之初的四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（自治区）到2007年10月扩大至全国31个省（自治区、直辖市），截至2010年末，全国已组建新型农村金融机构509家；与此同时，小额贷款公司也蓬勃兴起，2010年末，各地已设立小额贷款公司数达2451家。〔1〕一时间，农村微型金融成为热议话题，农村金融的景象也焕然一新。然而，农村金融监管并未针对这一特殊形势作出必要且足够的回应，农村金融监管依然如城市金融监管一样，始终固执于安全与效率的平衡之中而无法给出关注和支持农村金融供给的结论。
此外，传统的金融安全理念在新的情势下也承受着现实的压力和潜在的冲击。农村微型金融于近年来在我国兴起，其风险的特殊性进一步强化了对于金融安全的渴慕。农村微型金融的风险主要体现在以下四方面：第一，农民借贷一般并无可供抵押的财产，一旦期间届满而无力偿还贷款，缺少抵押担保的债权便难以实现。第二，农村微型金融尚处于起步阶段，仍有较为明显的政策性特征，部分农民将其视为国家给予的特殊福利，这种误解易于滋生偿还贷款的惰性，也会引发金融风险。第三，农业生产易受自然灾害影响，而农民收入主要依靠农业生产，一旦自然灾害发生，收入减少将不可避免，信用风险将被凸显。第四，农村微型金融中个体所涉金额普遍较低，风险往往具有隐蔽性，不易察觉，风险在遮蔽下不断积聚，系统性风险亦可能蕴含其中，待风险显现，将难于收拾。与此同时，在现实需求与政策支持的共同推动下，包括小额信贷在内的农村微型金融迅速发展，国外金融势力也日益觉察到这一有利可图的契机，开始逐渐介入我国农村金融市场，国外资本的进驻不仅为我国农村金融注入了活力，同时也埋下了未知风险。
传统农村金融监管以合规性监管为主，对于风险性监管，尤其是对于系统性风险的防范鲜有关注。我国农村金融市场本身并不十分健全，行政力量常常过度介入，与城市金融相比，农村金融机构在经营、管理等方面都明显滞后，且农村金融服务主体数量众多，规模较小，风险防范能力也不强，整个农村金融体系较为脆弱。尤其是伴随国际金融市场联系的愈发紧密以及境外资本的不断渗入，系统性金融风险将急剧增加，监管责任之重不言而喻，转变传统安全理念已迫不及待。
农村金融监管虽然已经出现了注重金融效率的动向，但与金融安全相比，监管工作对于金融效率的态度始终显得摇摆不定，一方面显示出力求金融效率的决心，另一方面在落实上又显得蹑手蹑脚、顾虑重重。因此，我国农村金融监管中金融效率总给人以欲放还羞、似有还无的外观。与此相关联，我国现阶段的农村金融监管对于金融效率的理解尚显狭隘、浅薄，金融效率对于农村金融监管而言仍然是一个笼统的概念，缺少详尽而又可得落实的内涵，因而传统农村金融监管中的金融效率毋宁说是一种朦胧的感性观念，尚未内化为一种真正的理念。
二、重塑与再生：农村金融监管理念的创新
（一）金融普惠
1.金融普惠的内涵与意义。普惠金融体系（inclusive financial system）是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念，普惠金融体系核心的目标是：有效且全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务。它既须强调金融服务的普遍性，又要关注收益的普遍性，即金融服务要面向所有阶层、群体，同时各个阶层和群体均能从金融服务中切实受益。基于普遍性的要求，普惠金融体系的核心任务在于服务中低收入群体和贫困群体。农村微型金融为广大农户提供存款、保险及汇兑等金融服务，同时更要秉持“授人以渔”理念为农户提供小额贷款的便利。在中国，基于体制性的原因，在金融领域主要表现为资金单向地从农村流向城市，从而产生严重的“系统性负投资”问题。可以说，农民之所以贫困，在一定程度上正是源于此。农村微型金融的出现为农户带来希望，带有扶贫性质的金融服务可以在很大程度上解决信贷难题。因此，鼓励和大力支持农村微型金融的发展已经成为必然趋势，这也是金融普惠的价值所在和目标所向。
金融普惠的理念得益于近30年来亚洲、拉丁美洲等地区小额信贷的广泛而深入的实践。从这个意义上讲，普惠金融体系是小额信贷理论和实践的产物，而小额信贷又是农村微型金融的中坚力量，因而金融普惠与农村微型金融有着极高的契合度。我国近年来对于包括小额信贷在内的微型金融愈发重视，并在政策层面给予了较高的关注，普惠型的农村金融体系建构工作已经开始。因此，金融监管作为金融运行的有力保障，亟须对此作出回应：即时更新监管理念，将金融普惠理念纳入农村金融监管工作之中，作为设计农村金融监管具体制度，出台农村金融监管配套政策、措施以及指导农村金融监管工作的依据和支撑。
2.金融公平――金融普惠的终极追求。从本质上讲，金融普惠源于对金融资源配置不平衡现状的反思。传统金融体系过于强调资金的流动性，而忽视了对金融资源分配的关注，致使广大农民成为被金融抛弃的群体。强调金融公平正是对这一现实的矫正。
具体而言，金融公平包含两方面的要求。其一，公平享有、利用金融资源。金融是现代经济的重要支撑，亦是现代社会中人们生产生活难以离开的凭借，这一重要资源的分配应针对所有阶层和群体，每一阶层、每一群体都应当公平享有金融资源。比公平享有金融资源更深一层次的是公平地利用金融资源，它所彰显的金融公平不仅仅是名义上的，更应该是现实的、触手可及的。公平利用金融资源又有两层含义。一方面，强调金融资源利用在优势一方与弱势一方的平衡，处于经济上强势的阶层、群体不应不当地挤占弱势一方的金融资源利用空间，过度利用弱势一方金融资源的份额；另一方面，弱势阶层、群体应有利用金融资源的可能性，其利用金融资源的条件和途径应当得到保障。其二，公平享有获得金融服务的权利。金融公平意味着获得金融服务的权利不因种族、信仰、性别、贫富等差异而有所区别。这一权利并非欲达致所有人都能享有相同质和量的金融服务的目标，而是要求所有人都有相同的机会，即农民与市民、企业一样享有获得金融服务、享受金融资源的机会，因而属于形式上的公平。
（二）金融安全
防范金融风险，确保金融安全是金融监管永恒的主题，抛开了金融安全，便无所谓金融监管。现代金融因其行业所固有的脆弱性，对于安全的关注和强调更显理所应当、理固宜然。但是“由于金融交易的复杂性、金融资产的虚拟性、金融行为的关联性等特质……现代金融法律所关注的安全价值，已经不限于市场主体个别的财产保障与风险防范的能力，而是更多涉及区域的、国家范围的甚至超越一国领域的、蕴涵着多层次要素的综合性范畴”〔2〕。现代金融究竟将为福祉效劳，还是为风险张目，这在很大程度上取决于金融监管的成效。2012年1月6日至7日，我国第四次全国金融工作会议在北京召开，加强和改进金融监管、切实防范系统性金融风险成为会议重要议题。金融安全理念更新的动向已清晰可见。我国农村微型金融的兴起反映了农村经济发展的现实需求，而这新一轮农村金融的“拓荒”又与金融全球化相伴，农村金融所特有的风险以及薄弱的金融监管在金融开放的趋势下将面临空前的挑战，传统上朴素的金融安全观已难以应对当下的复杂局势，以系统性金融安全为核心的新的金融安全理念亟须确立。
（三）金融效率
在农村金融监管中，强调金融效率的理念，就是要为金融效率提供必要的制度保障和良好的法律环境。农村金融监管中的效率理念主要体现在四个方面。
其一，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融组织在农村金融市场中的有序、正当竞争。有序的竞争环境最核心意蕴在于保障农村金融服务主体享有均等参与竞争的机会。长期以来，农村信用社在我国农村金融市场中一直占据着重要地位，由此导致农村金融市场的竞争不充分、活力明显不足；而农村金融市场在现实需求和国家政策的推动下，业已呈现出金融市场主体多元化的趋势，新型农村金融服务主体不断涌现，这为农村金融资源的有效配置和农村金融市场效率的改善提供了新的契机，建立良好的竞争规则和竞争环境已成当务之急，唯此才有可能使农村金融的新兴萌芽最终蔚然成荫。
其二，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融服务主体的高效运营。农村金融市场主体的个体效率对于农村金融市场整体效率的影响是直接而深刻的，如果没有农村金融组织个体的效率，那么农村金融的整体效率便无从谈起。农村金融监管秉持金融效率理念，就必须关注农村金融服务主体个体的高效运营。监管权力的滥用和僭越往往致使金融服务主体的自主经营权受到侵犯，引发金融市场受到行政权力的不当干预，效率低下和无效率的危险正隐藏其间。因此，合理协调“有形之手”和“无形之手”的关系是保障金融效率的应有之义，其核心内容在于合理配置金融监管权力，规范监管权力的运行，勿因行政权力的不当行使而干涉了农村金融服务主体的有效运营、阻碍了农村金融市场内在作用的发挥。
其三，农村金融监管中的效率理念要求农村金融监管应当尊重金融创新。现代金融脱离了创新必然意味着倒退，统筹城乡经济发展的战略布局使得农村金融创新的现实意义和作用进一步彰显。金融创新能够有效拓展农村金融机构业务的种类、范围，在满足农村金融需求的基础上能够进一步刺激这一需求，激励、引导农民参与到经济活动当中，盘活较为僵化的农村市场，实现农村金融资源的优化配置。因此，传统上唯重安全的农村金融监管须要正视金融发展规律和时代背景，对农村金融创新给予必要的生存、发展空间。但金融监管尊重和重视金融创新并不意味着彻底放任任何形式的金融创新，监管者仍须审查每一项金融创新产品的风险性，考量现有法律、法规和现有监管资源、监管能力对于该创新产品的可驾驭性，避免因金融创新的任意性遗留金融安全隐患，亦即农村金融监管须实现金融效率与金融安全的衡平。
其四，农村金融监管中的效率理念必须回应经济全球化、金融全球化的新要求。经济全球化、金融全球化不仅为各国的金融安全带来了空前挑战，也给各国的金融竞争力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各国围绕金融资源进行的竞争已愈演愈烈，而这一竞争已经超出各国金融机构之间竞争的范畴，更表现为各国法律制度之间、各国金融监管机构的理念和水平之间的竞争。如果农村金融监管在理念上没有做好应对经济全球化、金融全球化所带来的国际金融竞争的准备，那么本国农村金融机构在这场竞争中势必会处于不利地位。我国现代农村金融业起步的时间较晚，真正融入全球经济的时间更短，竞争力明显不足，但我们仍可以利用后发优势，总结发达国家的经验教训，构建起一套行之有效、具备充足竞争力的法律制度，为我国农村金融竞争力的迅速提升提供必要的制度支撑，而构建完备的法律制度的前提就在于监管理念的更新，即以全球化的视野重新审视我国现阶段农村金融监管，并据此对固有的制度作出调整、并进行新的探索和尝试。
（四）金融普惠、金融安全与金融效率的共融与平衡
农村金融监管理念的创新不可避免地使农村金融监管面对理念之间的冲突和对立。然而，其间的冲突和对立并非是绝对的。人们的诸多理念反映了人类共同体所普遍追求的价值观念，正是这种冲突的非绝对性，为金融监管理念的协调与平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何实现农村金融监管诸理念的共融与平衡，无论学界还是实务界至今仍未达致共识。有学者指出，解决金融监管理念抑或价值（主要针对安全与效率而言）的冲突应遵循两项原则：其一，区别社会发展阶段性特点相机选择安全或效率的优先性；其二，坚持比例原则，为保护较为优越的法律价值、理念将侵及另一法益时，不得逾越此目的所必要的程度。〔3〕这无疑为我们解决金融监管理念冲突提供了有益的思路。
由此，协调金融监管理念的冲突，必须遵循以下四项原则：第一项是统筹兼顾原则，在农村金融监管立法和制度设计时，以金融安全、金融普惠、金融效率理念统筹考量具体制度和规则的妥当性。第二项为金融安全优位原则，金融安全应在农村金融监管理念中处于优先地位；当然，强调金融安全并非拒斥其他理念。具体至金融安全与金融普惠、金融效率的关系上，应遵循如下规则：金融安全、金融普惠、金融效率冲突之处，当以金融安全作为查验标准。具言之，以金融普惠或金融效率理念设计的制度和规则如果可能诱发系统性金融风险时，必须予以舍弃，因为系统性金融风险的爆发具有极强的破坏性，不仅能够破坏金融普惠、金融效率所带来的现实利益，甚至将成倍吞噬人们的固有财富；当依据金融普惠、金融效率理念设计的制度和规则可能诱发一般性金融风险时，须要综合考量风险发生的条件和可能性以及监管之外的手段（如金融机构的自身运行规则、金融市场的正向激励等措施）的有效性等因素，以此确定二者的优先性。
第三项原则和第四项原则分别为历史性原则和具体性原则，这两项原则旨在协调金融普惠理念与金融效率理念之间的关系。总体而言，金融普惠与金融效率之间的冲突远不及金融安全与此二者的对立。金融普惠在很大程度上取决于金融效率，就一定意义而言，金融普惠是一种整体性的金融效率，是惠及全体的金融效率。但在传统上，我们更习惯于从一般语义上理解金融效率，由此而产生部分的效率和整体的非效率。金融普惠正是对金融效率观因自然惯性所产生的这一偏差的矫正。但是由于实质性的金融普惠必须以一定的经济条件和金融发展水平为基础，因而金融普惠与金融效率的关系具有较明显的历史性特征，二者的平衡须置于特定历史发展阶段，阶段不同则倾向有别。需要澄清的是，以特定发展阶段作为判断标准平衡金融普惠与金融效率的关系，并不是要二者择一、非此即彼，而是需要在两者之间有所侧重。在明确当前阶段二者的主导性理念后，仍须要通过第四项原则，即具体性原则进行检验，亦即通过历史性原则所得出的结论只具有推定效力。某一阶段主导性理念并非时时处处不容置疑地占据优位，如何权衡、妥协仍须在具体制度和规则中进行衡量，通过对某一具体制度和规则的目的、功能（包括正功能和负功能）的全面评估，进行最终抉择。换言之，虽然依据历史性原则而选择出相对优位的某一理念，但根据具体制度和规则的特定需要仍须作出相应的调适。
三、从理想到现实：农村金融监管创新理念的实践探索
农村金融监管理念的创新为我们描摹了通往理想的农村金融监管的改革方向。然而，只有梦想照进现实，才不至于使农村金融监管的实施落入“看起来很美”的境况。鉴于小额贷款公司是农村微型金融中的典型代表，因此，本文将主要对小额贷款公司进行探讨，希望以此为视角，为我国农村金融监管的实践探索提供有益的启示与借鉴。
（一）市场准入监管
与其他行业相比，金融行业特有的风险性注定了其在市场准入方面须有更高的要求，无论是资本、从业人员，还是审批方式等方面都要更为严格。严格的市场准入也构成金融监管的第一道防线。近年来，“三农”对于金融的需求日显迫切，普惠金融体系在系统解决“三农”问题、统筹城乡发展、扩大内需等方面都具有重要的战略意义。由于农民的金融需求长期以来无法获得满足，民间借贷暗流涌动，但因其游离于监管之外，导致风险不断累积，温州危机在一定程度上正是映射了这一事实。所以，降低门槛、放松准入已经成为农村金融监管的新趋势。“降低门槛、放松准入”并不是架空市场准入监管，使其形同虚设，而是要从简化准入申请的手续与流程入手，尽量剔除不合理、过于严苛的准入条件，吸纳更多的微型金融服务主体进入农村金融市场。从这个意义上讲，“降低门槛、放松准入”并不意味着放纵风险，而是力图将金融监管和风险防范的任务进行后移，协调金融安全与金融普惠的冲突，从而实现二者的共融与平衡。
（二）监管主体的重塑
1.明晰监管主体
我国银行业金融机构及其业务活动由银监会统一监管，对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用《中华人民共和国银行业监督管理法》对银行业金融机构监督管理的规定。根据银监会的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），小额贷款公司是“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。由此表明，小额贷款公司并非银行业金融机构，但小额贷款公司属于专门从事货币信用的组织，在本质上具有非银行业金融机构的特有属性，“在我国财务公司也称金融公司，是指提供信贷及理财等金融服务的非银行金融机构，开放型的财务公司一般不能吸收活期存款，不能向社会提供转账、结算功能。小额贷款公司与财务公司功能相似，小额贷款公司经营贷款等业务，当然属于非银行金融机构。”〔4〕因此，对于小额贷款公司的监管应属银监会之责。
然而，《指导意见》指出：“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”现实操作中，小额贷款公司监管责任一般由政府金融办承担。由此引发的问题是，政府金融办对于小额贷款公司的监管目前并无法律、法规作依据，监管方式、监管程序、监管内容、职权的范围等现实问题都无法予以回应，而且在监管的专业性和监管资源方面，政府金融办显然无法与银监会相比，这使得监管难于落实。此外，“有的将小额贷款公司的机构设立监管与业务监管分离，机构设立由金融办审核，业务监管由工商局、财政局等机构负责。”〔5〕多头监管必然使各方争权避责，在很大程度降低监管实效，因此，从金融效率理念的角度出发，恰当的处理方法应是将小额贷款公司的性质定位为“经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构”，由银监会作为监管主体对其进行监督管理。
2.培育行业自治组织
我国农村金融监管力量的薄弱已是不争的事实，将完善监管工作的全部希望寄托于行政力量绝非真正出路，培育行业自治组织在此背景下显现出重要的现实意义。虽然目前小额贷款公司在全国范围内已经陆续成立了区域性的行业协会，但其发展较为零散，并没有统一的全国性行业协会作为领导，区域性的省级、市级行业协会各自为政，缺乏有效的沟通与协调，使得行业协会的促进作用在实践中并不能有效发挥。因此，秉承金融效率的理念，应当积极鼓励和培育基层农村金融自治组织以及专门性自治组织，建成从地方到全国的体系化、层次化的行业协会。以小额贷款公司为例，省级行业协会应当及时梳理现有协会体系，全面掌握其区域范围内现有基层行业协会的基本情况，协调促进强强联手、优胜劣汰，确保基层机构合理分布、健康运行，从而缓解目前农村金融监管压力，逐渐形成多层级的农村金融监管体系。
（三）监管内容与方式的拓展
1.监管内容的拓展
《指导意见》要求“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持‘小额、分散’的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面”。但在小额贷款公司的实际运营过程中，由于部分小额贷款公司位于城市市区，脱离了农村金融市场，“三农”贷款所占比例较低。监管部门对此类现象未能予以足够关注。虽然降低“三农”贷款比例在客观上一定程度降低了小额贷款公司运营风险，但由此易使得小额贷款公司逐渐向一般贷款公司演化，甚至使小额贷款公司成为投资者为换取政策优惠而设计的权宜之计或过渡性选择，从而使国家支持小额贷款公司发展的目标落空。考虑到小额贷款公司目前的生存境况，并鉴于行政干预的适度性要求，就现阶段而言，强制性规定和刚性的要求并不可取，较合适的选择是建立起一套有效的评价体系。在该评价体系内，应考虑涵括小额贷款公司在农村设立营业网点的数目、年度涉农贷款总额及其所占贷款总额的比例、年度涉贫困农户贷款总额及其所占年度涉农贷款总额比例、年度涉农贷款笔数及其所占年度贷款总笔数的比例、年度涉贫困农户贷款笔数及其所占年度涉农贷款笔数的比例等内容。通过建立有效的评价体系，作为小额贷款公司享受税收、政策优惠的依据和市场评价的依据，可以激励和引导小额贷款公司将资金更多投向“三农”领域。
2.监管方式的拓展
我国现阶段农村金融监管方式主要采用合规性监管。所谓合规性监管，是指监管部门对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管，它主要是检查金融机构业务经营是否符合金融政策和金融法律法规的要求。〔6〕因此，合规性监管只强调金融机构业务经营的合法性审查，对于经营中潜在风险与安全隐患在所不问。此外，合规性监管方式侧重事后处罚，使得金融监管无法起到预测和防范作用，且在金融安全遭到巨大破坏之时，此种事后救济显得微不足道，甚至毫无意义。因此，革新金融监管方式，一方面要求实现合规性监管与审慎性监管的结合，另一方面须拓展新的监管方式，尤其是在国家着力支持农村微型金融发展的背景下要探索适合于小额贷款公司的监管模式。目前，通过资金批发实现对小额贷款公司的监管已成为新的动向，将资金批发给贷款公司，风险性总体上会小于其他的单一客户。原因在于，将资金批发给贷款公司后，小额贷款公司会继续将资金贷给成百上千的客户，而这些客户同时无力还款的概率极低，信用风险被极大程度地分解，因此，小额贷款公司破产的风险要小于一个实业企业破产的风险。故而，将资金批发给贷款公司，其风险性远远低于商业银行将资金贷给其他单一客户的情形。通过批发资金的方式在事实上降低了商业银行的信用风险，谁批发谁监管的模式将监管权力移转至资金批发主体，极大地提高了监管的动力和效率，但在批发资金所审查的内容和程序的设计上以及这一监管模式与一般意义上的金融监管的衔接方面仍须作进一步的探索。
（四）金融风险危机应对机制与市场退出机制的完善
1.危机应对机制的完善
一套完备有效的金融风险危机应对机制有助于避免因为既有金融风险的扩张和蔓延导致的系统性金融风险，最大限度地降低损失。但目前我国金融风险应对机制，尤其是农村金融风险的应对机制仍属金融监管中的短板，危机应对尚未实现制度化，危机处理常常是因事而动，临时组织，难以在第一时间作出有效应对，使得危机处理的效用大打折扣。
完善农村金融风险应对机制应着力于以下四个方面：第一，完善风险预警机制，实现危机应对与风险预警的有效衔接。将风险扼杀于萌芽，是金融监管的最优效果，一旦风险萌发、危机显现，危机应对的效率极为重要，分秒之间甚至可以决定整个局势的走向。建立风险预警机制并在风险预警与危机应对之间建立有效衔接，能够将风险防范的关口前置，确保危机处置的及时性，避免贻误时机，最大程度阻止危机的时空延伸。第二，明确危机处置主体的职责分工。农村金融监管中，地方政府往往承担着处置风险的责任，而实际操作中地方政府又常常需要银监会、人民银行的介入予以配合，但各方的权限、职责并未得到明晰划分，常常临时授意、临危授权，职责不清不可避免地将产生工作重复或缺位，使危机应对混乱无度。事前明确危机处置中各主体职责分工尤为重要，唯此才能确保危机应对的效率性。第三，规范危机应对中行政干预的程序。程序是一切制度的现实保障，金融风险的危机处置亦不例外。行政干预无法做到完全理性，为克服权力的不当介入而导致危机处置的盲目性和随意性，必须对行政干预的条件作出明确限定，并设定行政干预的一般性程序，以此规范监管中的行政干预。第四，建立危机处置的责任机制。无责任即无约束，倘无约束制度的落实便无从保障，因此，对于因迟滞应对危机，随意、盲目进行干预而导致额外损失以及在危机处置过程中未尽职责的责任人须追究行政乃至刑事责任。
2.市场退出机制的完善
较之于市场准入，目前我国金融行业市场退出机制明显滞后，完整的退出机制始终未能有效建立，而农村金融行业的退出机制更显空白。囿于维稳的特殊政策性考量，地方政府在对待农村金融机构退出问题上始终保守谨慎，担心农村信用社这样具有一定政策性的金融机构一旦退出市场，当地金融服务极易产生留白。然而，如果一些背负沉重不良资产负担的农村信用社持续畸形运营而又“无路可退”，风险必然会不断累积沉淀，从而积重难返，甚至诱发系统性风险。
2005年，银监会首次进行农村信用社退出市场的尝试，对青海省格尔木市8家长期经营不善、资不抵债、扭亏无望的高风险农村信用社予以撤销。〔7〕这表明了构建农村金融监管市场退出机制的动向和决心，然而相关法律法规迟迟未能跟进，2007年重新修订的《企业破产法》虽已为市场退出提供了可遵循的法律框架，但金融机构并未纳入其中，《银行业金融机构破产条例》的起草于2011年重新启动，但何时完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重组、解散、撤销等退出制度的构建并不足以保证市场退出机制的完备建立和有效运行，相关配套设施也十分必要。《银行业金融机构破产条例》之所以迟迟未能出台，其中一个不可忽视的原因即是存款保险制度的缺位。在没有存款保险制度作保障的情形下，贸然进行大规模农村信用社清理工作，易于引发信用恐慌和农村经济秩序的紊乱，无论金融安全还是金融普惠的理念都将就此沦为空谈。与此同时，农村微型金融的快速发展也带来了新的情形，我国小额贷款公司依照规定不能吸收存款，不存在适用存款保险的适用空间，然而小额贷款公司资金除了自有资金外须经由商业银行批发资金，在大规模退出市场之际亦会对商业银行和整个金融体系造成不小的冲击，与之相适应的配套措施有待研究。
构建农村金融市场退出机制，需要着重关注的另一问题是问责制度的设计。问责机制的缺失在一定程度上会助长风险萌芽，农村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，约束激励效用要逊于商业性银行，这在无形中放大了农村金融退出监管问责机制缺失的弊端，因此目前亟须建立完备的问责机制，查处管理人员在经营管理过程中的失职、违法行为，追究其民事、行政、刑事责任确属必要且紧迫。此外，问责机制中问责对象不应限于金融机构管理人员，监管人员亦应纳入其中。我国农村金融监管力量薄弱，监管不力始终是检讨农村金融监管工作时无法回避的现实问题。应当说，无论多么先进的监管方式和制度，如果无法保障其有效执行都将沦为摆设，“仅供欣赏”的外观和“自我陶醉”的功能，无法产生任何实质意义。倘若监管人员怠忽履行监管职责，而又无须承担责任，无疑将助长监管工作的懈怠之风，使得本来就已捉襟见肘的监管更显孱弱。
〔参考文献〕
〔1〕中国人民银行.中国农村金融服务报告――2010〔M〕.北京：中国金融出版社，2011.15.
〔2〕〔3〕盛学军，等.全球化背景下的金融监管法律问题研究〔M〕.北京：法律出版社，2008.73，74.
〔4〕〔5〕李有星，郭晓梅.论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则〔J〕.中国商法年会，2008.410，411.
关键词：县域金融；金融监管；法律制度；研究综述
中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2012)07－0045－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.10
一、县域金融监管基础理论研究现状
我国对县域金融的研究始于20世纪末，起步较晚，对县域金融的概念并没有形成统一的定义，但从各类文献中我们不难归纳出县域金融的具体特征、范围和功能等。
（一）县域金融内涵的界定、范围和功能
宏观意义上的县域金融由政策性的农业发展银行，以及工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等四大国有商业银行，城乡信用合作社，邮储银行等金融机构组成；在主体上，县域金融存在于城市与农村金融之间，既不属于城市金融，也不能简单概括为农村金融；“金融”与“县域经济”相结合，是建立在以行政县域划分为基础之上的[1-3]。伴随着金融体制改革的不断深化以及我国金融市场的不断完善，县域金融服务也逐渐超越了原有的县级领域，能够在较大范围内进行资金融通，实现良好的资源配置，但我国的金融体系仍无法去掉其行政区划的特色。因此，本文认为，以行政区划角度来研究“县域金融”更为准确。
我国县域金融中除了原有的农业发展银行、农业银行、农村信用合作社以及邮政储蓄银行等四家正规金融组织之外，新生的村镇银行、额贷款公司实力有限，还没能在广大县域区域站稳脚跟[4]。然而，有许多学者持相反意见。近年来，伴随县域金融机构准入门槛的不断降低，在原有四类银行基础之上，以小额信贷公司、村镇银行、农村资金互助社为主的新兴农村金融主体已改变了县域金融体系的原有格局，并逐步发挥不可替代的作用[5]。随着县域经济的发展，县域金融对地方经济的推动作用也日益明显，新型合作金融在中国银行业监督管理委员会“三个办法、一个指引”的规范下，也逐渐扩大了县域金融监管的范围。
县域作为工、农经济的交汇点，发挥农村金融对县域经济的推动作用至关重要。然而，目前我国东、中、西部县域金融发展都远远落后于当地经济发展，同时县域金融的发展也没有对县域经济增长产生实质性的影响，这与我国县域金融监管不力是分不开的[6]。
（二）金融监管的内涵和目标
目前学界对县域金融监管的研究并没有农村金融中独立出来。金融监督和金融管理的总称即为金融监管。从词义上讲，金融监管旨在金融监管部门对金融机构实施的检查、督促以及日常管理，并以此维持金融市场健康、有序发展，政府通过金融监管部门对金融交易的行为主体进行的各种限制，是政府进行的市场规制行为；还有人扩大了金融监管的界限，主张金融监管除了金融监管机构对单个、传统的金融机构或业务进行监管之外，还要对整个金融体系的系统性风险以及金融衍生品的创新业务进行监管，以有效防止系统性金融危机的发生[7-8]。
金融监管的目标一般意义上在于防范和化解金融市场风险，保护公平竞争，提高金融效率，具体意义上在于保护存款人和其他债权人的合法利益，促进和保证整个金融业和社会主义市场经济的健康发展。县域金融监管的目标则定位于维护县域金融市场的稳定，保障县域金融市场安全，促进金融真正起到支持县域经济的作用，保证县域经济主体的金融发展权，特别是处于金融权益保护末端的农民金融权益保护。
（三）其他相关理论
不完全信息理论。信息在金融市场中的作用至关重要，如果金融市场上信息是完整的，则资金盈余者信任，资金投入后的预期效益，能够使双方达成共识，这就为投资者收回成本以及预期收益提供保障，这是理想状态下的运作模式。然而，实践表明，金融市场是一个信息不对称、不完全的市场，由此产生了 “逆向选择”和“道德风险”[9]。为了防止各种风险的发生，只有通过引入政府监管这一准公共产品，以保证金融市场的健康和安全。
不完全竞争理论。除了不完全信息之外，金融市场还普遍存在着不完全竞争或者垄断现象，金融产品和服务的特点决定其不完全适用自由竞争规则。对待金融机构的市场准入，政府按照法定标准设置了一定高度的门槛，金融监管机关对其进入条件进行审核，达不到相应标准的则不能成立金融机构。然而，金融市场还具有规模经济的特点，这一特点决定了各类金融主体在自由竞争过程中容易演变成为垄断，还会给整个金融体系的稳定性带来风险[10]。因此，只有引入金融监管机制，才能够防止这种风险的发生。
二、县域金融监管存在问题的研究
（一）县域监管主体体系不健全
作为县域金融重要组成部分的民间金融，由于一直游离于正规金融之外，其监管主体不明确，这种主体上的缺位导致农村民间金融的监管主要依赖于被监管者的自律，游离于监管之外，作为自身的监管主体并没有发挥自律的监管作用[11]。县域农村金融的风险控制主体供应不足，在监管主体不足的情况下应加强自律建设，“三驾马车”监管职能未充分实施，多元化监管依然存在[12]。我国金融监管主体分离不利于形成监管合力，同时风险控制主体缺位，使监管难以全面有效[13]。
针对我国县域金融监管主体制度存在的问题，笔者认为，统一监管是各国进行金融监管的趋势，在我国县域展开统一金融监管模式试点，设立县域金融监管委员会，对县域金融进行统一监管。县域金融监管委员会作为县域金融监管的主体，主要职能在于保障县域金融市场秩序稳定，维护广大农户、农村经济组织的金融发展权。
城乡一体化是党的十七大确定的我国在21世纪的重大经济社会发展战略,是破解“三农”问题、实现城乡均衡发展的根本性举措。在城乡一体化进程中,农村金融在推进农村发展、实现城乡互促共荣等方面扮演着至关重要的角色和功能。而农村金融能否有效发挥其作用又取决于农村的金融生态状况。
金融生态是个仿生概念。2004年,中国人民银行行长周小川最早将生态学概念系统地引申到金融领域,并强调用生态学的方法来考察金融发展问题[1]。2005年10月19日上海证券报独家首发了《中国城市金融生态环境评价》。随后,有关金融生态研究蓬勃发展起来。
关于农村金融生态环境建设问题,主要的研究成果如下。王松奇(2005)[2]等人认为,金融生态就是指影响金融市场运行的内外环境和基础条件。邢勃(2008)[3]认为,金融生态环境是指影响或决定着金融主体生存状态及变化趋势的经济及社会环境。中国社会科学院金融研究所(2009)[4]认为,中国的金融风险不仅源于金融业自身,而且更广泛地源于金融业赖以生存与发展的外部环境,并对2008-2009年度中国地区金融生态环境进行了评价。傅江湲、江发元(2010)[5]认为,修改完善相关法律法规,赋予农村集体资产完整的权能,增加农村金融主体贷款的保障性要求等是促进农村金融生态环境健康发展的有效途径。周妮笛(2010)[6]以湖南省为例,采用14个地级市的调查数据与截面数据,运用AHP-DEA模型分析了区域农村金融生态环境的现状及其影响因素,指出农村金融生态环境存在明显的区域差异,农村信用环境、农村法律环境和农村经济发展水平是造成这一区域差异的关键因素。安强身(2009)[7]认为,农村金融生态环境质量评价是实现我国农村社会、经济可持续发展的基础,并从法制环境、信用环境、农村经济金融发展等方面,对我国农村金融生态环境评价指标体系进行研究。柳成、张翠宁(2010)[8]运用系统论构建了金融生态环境评价的理论模型和金融生态环境评价体系,并对金融生态环境组织实施的相关问题提出了建议。杨福明(2008)[9]运用金融生态理论,从金融生态环境角度分析了非正规金融存在的经济基础、非正式制度的作用、法制环境以及金融生态的自我调节机制,并提出相应政策建议。
以上研究成果对农村金融生态环境的内涵、存在问题、对策、评价体系以及非正规金融等其他相关领域都进行了比较深入的研究,这对改善我国农村金融生态环境以及相关研究的进一步深化都具有很大意义。但是,这些研究成果都没有从城乡一体化这一基本背景下,研究我国农村金融生态建设问题,本文则力图研究城乡一体化进程中的农村金融生态环境建设问题。
二、城乡一体化与农村金融发展
在人类社会发展历史中,城乡关系经历了四种形态:乡育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合。推进城乡一体化就是实现城乡关系从“对立”走向“融合”的必经过程和环节。从本质看,城乡一体化就是城乡在平等基础上的互动发展,即城带乡、乡促城,并最终实现城乡的和谐发展。
“城乡一体化”可以用三个标准来衡量,即:城乡二元制度的消除与农村平等发展权利的获得;农村经济与城市经济的有效互动;社会福利实现城乡居民共享。而要达到这三个标准,农村金融的发展是不可或缺的重要一环。
在现代经济中,金融虽然是经济的核心要素之一,但经济始终是金融的基础。一方面,经济发展必然引起金融市场的扩张和对金融需求的增加,进而推动金融发展;另一方面,金融发展状况也对经济发展有着很大的影响作用,有效的金融制度和金融市场会推动经济发展,相反则会制约经济的发展[10]。众所周知,我国长期的城乡二元化发展模式不但造成了农村经济、社会发展水平远远滞后于城市的发展水平,而且还存在比较明显的制度歧视,如城乡在教育、社会保障、金融等方面存在不对等的发展政策和环境。城乡一体化就是要破除城乡不平等的发展制度、环境和政策,以快速推进农村的发展。这对农村金融来说,既是机遇,也是挑战。城乡一体化为农村金融发展创造了新需求、新机遇,提供了广阔空间。随着城乡一体化的发展,农村金融机构必将获得更好的制度平台和市场空间,在金融市场中更具竞争性和发展力。农村经济的快速发展必将吸引大量的金融资金流转在农村领域,这无疑有助于农村金融机构的长足发展。其次,城乡一体化的实现也需要高质量的农村金融服务。城乡一体化发展的重点和难点都在农村。而农村的基础设施建设和产业结构调整、农业生产的发展、农民收入的增加等都需要大量的金融资金的支持和快速、便捷的金融服务。
现实地看,目前我国农村金融发展状态不容乐观。主要表现为:农村资金大量流向城市的状况没有根本改善;农村金融服务能力相对滞后的状况没有根本改善;农村建设资金缺口巨大的状况没有根本改善;农村金融发展环境的不良状况没有根本改善。然而,如果深入地探讨,我们可以看见,这四个“没有根本改善”与不理想的农村金融生态环境密切相关。因此,推进农村金融生态建设、改善农村金融生态环境便成为实现城乡一体化的当务之急。
三、我国农村金融生态现状
借鉴相关研究成果,本文认为金融生态就是指影响金融发展、运行的各种环境和条件,包括政策体制环境、社会信用和法律环境、金融市场主体环境。研究金融生态环境,既要有静态视角,也要有动态视角,即既要考虑金融生态环境的现状平衡,也要考虑金融生态的动态发展平衡。
农村金融是由农村金融的供给方和需求方构成的,因此,农村金融生态建设也应该从这两个方面进行探讨。
(一)农村金融供给的不足抑制了农村金融生态建设空间
我国的农村金融体制改革是以政府为主导的金融供给的改革。这种改革也就成为直接影响农村金融生态建设的关键。
1.政府主导式的农村金融改革使良好的农村金融生态建设失去了基础
与城乡二元化经济结构相适应,也形成了我国城乡二元化金融格局。改革开放以来,政府虽然开始对此进行改革和完善,但在一个较长的时间内,我国农村金融改革始终以农村金融机构的自我完善为目标,以农村信用社和农业银行为主线。随着农业银行基本退出农村金融市场,农业发展银行也因政策性功能所限开始寻求新的发展出路,邮政储蓄银行又因规模问题显得力不从心,这样,支撑农村金融市场的基本力量就只剩下了农村信用合作社,农村信用社基本上成为农村唯一的“常驻”金融机构。但农信社一方面受其自身资金不足的限制不能提供多样化金融产品和金融业务,如保险、咨询、、结算等金融服务,造成农村金融机构和业务的单一化,另一方面又因农村信用社“一家独大”,在大多数地区事实上成了垄断(特别是贷款市场上)经营,而这在某种程度上导致了农村金融主体缺乏业务创新的积极性和主动性,使农村金融服务与产品开发不足。传统的借贷服务仍是当前农村金融机构的主要业务,适应新农村建设以及城乡一体化发展的一些新的金融产品并没有开发起来,如商业保险、证券投资、信托、租赁、理财、网上银行、银行卡等业务。这种状况既制约了农村金融供给的有效性,也不能满足农村经济主体对金融的多样化要求。而比较活跃的民间信贷,由于缺乏有效的市场准入渠道,处于灰色状态,不能合理合法地提供农村经济发展所需资金。可以说,政府主导的农村金融体制改革偏离了制度目标,没有形成有效的金融供给,使良好的农村金融生态建设失去了基础。
2.行政命令式金融监管使农村金融生态不能形成良性循环
金融监管是影响金融生态的内部结构及其功能效率的重要因素。金融监管的必要性在于纠正金融市场失灵,并最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。长期以来,我国农村金融监管更多地是一种权力监管,即行政命令式监管。这种比较传统、较为粗糙的监管方式通常表现为金融监管当局不仅直接对金融机构的资本充足率、金融机构的准入门槛进行监管,而且对金融机构的业务范围、存贷款利率确定等具体的业务经营进行限定,忽视了监管的技术合理性或内在规定性。就金融机构的进入、退出的管理来说也不科学:过高的准入门槛,既加剧了金融供给不足,又导致非正规金融的地下运行,极大地削弱了竞争机制的强化和创新推动效应;退出机制的缺失与政府救助措施催化了金融机构的冒险性投资,增加了道德风险,使农村金融市场失去了优胜劣汰的自我净化功能,从而使农村金融生态不能形成良性循环[11]。
3.金融产权模糊使农村金融生态建设缺少内在基础
产权清晰是降低交易费用、提高经济效率的基本前提。产权关系明晰是构建权利与责任对等、收益与成本相符的科学有效治理结构的前提。我国农村金融体制改革虽然在明晰产权上做了很多工作,但由于多种原因,产权模糊的情况仍然比较突出。这表现在有的农村信用社的产权改革是按照以公有制为绝对主体的制度安排设置的,导致了产权虚置;有的农村信用社虽已实行股份制或股份合作制改造,但有的产权实际上仍然是模糊的:它们名为股份制,实则是内部人控制,股东作用弱化,理事会、监事会形同虚设。这种产权模糊的状况必然导致金融机构权责利的失衡,使农村金融生态建设缺少了内在基础。
(二)农村金融需求主体的弱势性导致农村金融生态根基不牢
按经济学的一般原理,供给虽然影响着(甚至在一定程度上决定着)需求,但只有满足需求的供给才是有效供给。农村金融需求主体的弱势性使农村金融供给失去了根基,从而也使农村金融生态建设失去了根基。
[关键词]农民权益；金融服务可获得性；普惠金融
金融服务不仅有利于经济增长，而且有利于消除贫困，在金融体系发展比较好的国家，收入不平等以及贫穷的状况都有较快的改善。如果要使扩大金融服务渠道能够对穷人最有利的话，就要使金融服务的覆盖面不仅仅局限于为贫穷的家庭提供信贷，重要的是要将金融服务的覆盖面扩大到所有未被覆盖到的人。为弱势群体、弱势产业和弱势地区提供金融服务，即金融服务的可获得性或称为普惠金融，实质在于将保障农民的金融发展权成为一国重要的金融政策。据国家统计局预测，到2020年我国新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。然而近年来的现实是，农村资金要素正在不可避免地大规模流出。“失血”严重的农村金融市场仅靠政策性“输血”恐怕难以真正强身健体，如何形成一套自身完备的“造血”机制就成了金融服务可获得性的关键。
一、金融服务可获得性的现状
农民获得金融服务对他们改善生活质量、提高住房条件、保障医疗和子女受教育有重大的影响。而我国社会成员获得金融服务的总体水平与西方发达国家有着很大的差距。更重要的是，我国弱势群体、弱势产业和弱势地区，主要是农民、农业和农村，与城市相比存在着很大的差距，金融服务供给状况相对于金融服务需求也有很大的差距，远远满足不了金融服务的需求，具体表现为：
(一)金融服务获得的成本较高
农民对金融服务的需求是很大的，但往往无从获得满足，造成融资难、投资难，获取金融服务的成本较高。；一是金融服务的定价过高，农民没有支付能力。农民获取贷款资金的瓶颈性制约因素是没有财产作为担保物获取所需的贷款。二是农民获取金融服务的便利程度较差。金融机构在农村设置的经营设施非常的少。据中国银监会的《中国银行业农村金融服务分布图集》，零金融机构乡镇数在2007年末为2868个，其中2645个在西部地区，占全国总数的80％。另外，有两个县(市)、8901个乡镇仅有1家金融机构，平均每万名农民拥有银行业金融机构1.54个，平均每万名农民拥有银行业金融服务人员15.89人。
(二)多样化的金融服务需求难以得到满足
不同地区、从事不同农业的农民有不同的金融服务需求。农民对金融服务的需求不仅仅是对资金的需求，还包括农业保险、农产品期货等金融服务，但为农业、农村和农民提供的多元化、个性化的金融服务远远得不到满足。以保险产品为例，农业保险的规模与农村经济对农业保险的需求不相称。我国的保险渗透率是2.7％，远不能满足我国农民对保险服务的需求，而发达国家英国的比例高达12.45％，美国亦达9.15％，日本和韩国也分别达到了10.54％和10.25％。①农产品期货的发展还存在着诸多障碍性制约因素。
(三)金融服务供给的歧视性待遇
我国城乡金融资源二元化造成了城市和农村的居民获得金融服务的非公正待遇，农民获得金融服务的水平差距加大。以人均贷款水平为例，县及县以下农村地区的人均贷款额在7700元左右，而城市的人均贷款额为3.5万元，即使是农村地区，东部、中部和西部农村地区的金融服务也呈现出不平衡发展。在贷款方面，西南和东部地区县域贷款增长最快，2007年末西南和东部地区县域金融机构各项贷款同比分别增长23.3％和19.6％，远远高于其他地区的增长速度。②
二、我国金融监管中存在的问题
造成农民获取金融服务困境的原因是多方面的，既有金融服务需求方面的原因，也有金融服务供给方面的原因。就金融监管的角度而言，金融服务可获得性监管主要存在以下几个方面的问题：
(一)监管机构的治理问题
金融监管治理在国际学术界和监管实践中是一个较新的领域。监管治理是指监管部门为实现一定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使公共权力、制定和执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、整合和协调的持续互动过程。监管治理对于经济绩效以及政府在改善公民生活质量方面所做努力的效果，都至关重要。依据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等金融法律的规定，我国金融监管的目标是维护金融业的安全与稳定，保护公众的利益和维持金融业秩序和公平竞争，并没有把为弱势群体、弱势地区、弱势产业提供金融服务作为法定目标之一。但在实践中，中国人民银行、银监会、保监会、证监会等金融监管机关已经开展了建立普惠金融服务体系，保障金融服务可获得性的工作，并取得了显著的成绩。如何把金融服务的可获得性纳入金融监管治理的范畴，成为金融监管的首要问题。
(二)金融机构的竞争问题
垄断的农村金融市场缺乏外部竞争压力，造成了金融机构对农民金融服务需求的“感应迟钝”，正常的服务主体关系发生错位，使农户金融服务需求难以得到及时足额满足。而美国8000多家银行类法人金融机构中，有5000多家是以社区为服务范围的社区性金融机构。1998年以来，国有商业银行市场化进程中从农村地区撤并了3万家以上的机构网点，其他的县域金融机构网点数在2004――2006年年均下降3.7％。与此相比，我国农村金融机构的数量明显不足，缺乏适度的竞争。
(三)审慎监管问题
我国金融机构在审慎监管问题上与金融市场发达国家和地区相比有很大的差距，尤其是根植于为农民提供金融服务的金融机构。审慎监管直接影响金融机构的内部控制和风险管理的能力。为农民提供金融服务的机构的审慎监管应当不同于商业银行的监管标准，否则会增强农村金融机构的合规成本，不利于农村金融市场的竞争性和可持续发展。
(四)金融机构提供服务的激励问题
在农村金融市场，为农民提供金融服务的盈利空间较小，而经营成本较大。商业金融机构往往会认为商业金融机构不应当在为农民提供金融时充当主要角色，为弱势群体提供金融服务是政府的职责，政府和公益机构应当在为农民提供金融服务时发挥关键作用。经营绩效较好的金融机构没有把农民作为主要的客户群，具有优秀经营业绩的金融机构往往把高端客户作为主要的服务对象，这些大中型银行在为农民提供金融服务时，采用与高收入群体相同的业务做法，这就把农民排除于服务对象之外，造成了金融排斥。
三、金融监管制度创新
(一)金融监管目标应当包含金融服务可获得性
把为农民提供金融服务、消除贫困作为金融监管的法定目标，有利于加强金融监管机关的问责性，让金融监管机关就其监管行为对被监管的金融机构和农民负责，使金融监管机关遵守较高的监管和绩效标准，提高监管效率和有效性，更好地实现农民金融服务可获得性的目标。
(二)实行激励监管原则
对农村金融机构应当采取市场化和政策扶持相结合的监管原则，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，健全和完善正向激励机制，充分调动和激发各类市场主体内在的积极性和创造性。农民获得金融服务的保障在一定程度上取决于农村金融机构提供金融服务的动力和能力。因此，应当以充分调动农村金融机构为农民提供金融服务的积极性为目标，采取一系列激励监管措施。美国《社区再投资法案》提供了经验借鉴。该法案明确规定，参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。为了鼓励金融机构积极执行该法，《社区再投资法》采取了两条最主要的措施：一是监管机构定期将各金融机构满足其所在社区信贷需求的记录公之于众；二是监管机构在评估各金融机构申请联邦特许，向存款保险公司申请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构、申请收购其他机构时，都要首先考虑该机构执行该法的业绩，决定批准与否。在《社区再投资法》的推动下，激励了商业银行将资金投向社区，对社区居民的资金需求得到满足发挥了积极作用。
(三)实行分类监管和风险监管方法
农村金融机构的可持续发展离不开有效的金融监管支持，特别是针对不同层次的金融机构采取不同的监管措施和保障机制。分类监管针对不同类型的农村金融机构、不同品种的金融服务，以及不同的农村金融服务市场和人口采取不同的监管措施。在监管费征收、最低注册资本、存款准备金、资本充足率、股权结构、利率和经营范围方面采取与商业银行不同的监管要求，并且农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等农村金融机构采取的监管要求也不完全相同，体现了分类监管的要求。风险为本的监管着重于被监管金融机构识别、控制和管理风险能力，而非金融风险本身。监管方法转变的原因在于金融机构提供金融产品和服务的创新的复杂程度和速度加剧，从而外部以服务和产品为基础的合规监管的可信度越来越低。在风险为本的监管方式下，农村金融机构应当建立有效的公司治理结构和内部控制程序，满足一系列风险管理程序标准，特别是独立的风险控制和审计机构以及有效的风险报告系统。菲律宾已经成功的对微型金融机构采取了风险为本的监管方法，可资借鉴。
(四)市场准入
农村地区金融机构经营网点和从业人员的减少造成了农民获得金融服务的需求很难得到满足。在金融机构体系中，大型商业银行是必要的，而中小金融机构是金融服务供给的生力军。我国农村金融市场缺乏的是贴近农民需求的中小金融机构，特别缺少根植于农村的微型金融组织。因此，放松农村金融市场准入制度，培育和发展农村金融机构成为重要的监管措施。在市场准入方面，农村金融机构的准入条件比商业银行的条件宽松。宽松的市场准入条件有利于提高金融服务的供给能力，但是目前仍然不能满足农民金融服务的需求。至2008年10月，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型金融机构只有77家开业。在市场准入方面还可以引入外国投资者。国外金融机构的市场准入有利于农村金融市场的竞争性提高，增强金融机构的可持续性发展。可以借鉴柬埔寨、蒙古的经验做法，允许国外金融机构进入农村金融市场，增强为农民提供金融服务的市场组织能力。
(五)审慎监管
目前我国对农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社采取与商业银行相同的监管标准，要求资本充足率不低于8％，并且对农村商业银行、农村合作银行还要求核心资本充足率不低于4％。在县(市、区)农村信用合作联社要求核心资本充足率不低于2％，但没有对资本充足率做出明确要求。尽管如此，对农村金融机构资本充足率的要求还是过高。审慎监管的目的在于防止个别金融机构出现问题导致系统性风险的发生。由于微型金融机构社区性的服务特点，微型金融机构不同于大中型商业银行风险管理要求，应当采取与商业银行不同的资本充足率要求。金融监管机关根据农村金融机构资本充足率的不同情况采取不同的监管措施。农村金融机构服务于广大的农民，因此，金融服务数额小、服务对象分散要求农村金融机构在风险集中度中不同于服务于高端客户的商业银行。在现行监管制度中，仅对农村资金互助社和村镇银行有明确的规定，而对其他农村金融机构缺乏规定。至2007年末，在金融机构发放涉农贷款余额中，农村合作金融机构占比为34.1％，仅低于国有商业银行占比2.1％。对农村合作金融机构的风险集中度进行规定成为亟待解决的问题。
研究表明，发放小额贷款的银行需要提取相对更多的准备金以能弥补预期损失，对贷款收取的利率比商业银行的大额业务要高。根据现行规定，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的资产损失准备充足率不低于100％，其他农村金融机构没有规定。由于微型金融机构融资的特殊性，在流动性监管上也不同于商业银行的要求。
四、金融监管的经济政策支持和金融技术法律保障
金融监管须在良好的外部经济环境下才能得到有效的实施。就金融服务可获得性的监管环境而言，财政政策和货币政策等经济政策，以及金融技术法律提供了坚实的保障条件。
(一)经济政策支持
根据农业贷款的高成本、高风险和低收益特点，对提供农业贷款、农村保险服务的金融机构或者贷款(投保)对象提供财政贴息、保险补贴等方式的合理补偿，可以有效地促进农村金融机构的可持续发展，但是补贴必须适当。如果补贴不当会起到负面效应，具体表现为补贴由于缺乏透明度导致道德风险增加，造成财政负担过高、财政资金浪费，也会造成补贴俘获。在国外的补贴实践中既有成功的经验，也有失败的教训。因此，设计适宜的补贴政策是问题的关键所在。农村金融机构的可持续发展离不开货币政策的支持。货币政策支持体系主要包括差异性存款准备金政策、支农再贷款政策和农村利率市场化改革。为了金融机构更好地为农民提供金融服务，可以依据一定的风险程度和经营业绩对同种类的金融机构实行差别化的存款准备金率。截至2008年6月末，全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行执行法定存款准备金率17.5％，农村合作银行执行16.5％，农村信用社执行15％。其中，对涉农贷款比例较高、资产规模较小的1379家县(市)农村信用社执行12％的法定存款准备金率，比一般商业银行低5.5个百分点。支农再贷款对支持农村信用社提高资金实力、引导信贷资金投向、扩大农户贷款和缓解农民贷款难等方面发挥了重要的作用。中国人民银行应当加强对支农再贷款额度的地区间调剂。2003年以来，中国人民银行加快了农
村地区利率市场化的改革进程。利率的逐步放开，有利于农村金融机构根据成本覆盖风险原则，合理定价，实现自身财务可持续发展，增强服务农民的能力。如果利用行政手段压低利率，对商业性金融具有排挤效应，会减少农村的信贷供给。同时，低利率信贷成为稀缺资源反而会增加道德风险，而使普通农民没有机会获得贷款。
(二)金融技术法律的保障
电子金融的发展离不开法律的规范和保障。制定专门的法律可以促进现代金融技术的发展，对ATN、互联网、手机金融、网络金融等电子金融业务进行规范，以扩大金融服务的覆盖面。我国目前存在着诸多问题，主要表现为电子金融业务覆盖面较低和制度。依据世界银行的报告，我国ATN地域覆盖率为每1000平方千米5.25个，每10万人拥有3.8个ATM。而英国ATN地域覆盖率为每1000平方千米104.46个，每10万人拥有42.45个ATM。美国分别为38.43和120.94。③我国的金融技术基础设施还处于薄弱环节，专门的法律制度仅存在于中国银监会于2006年制定的《电子银行业务管理办法》，其他电子金融业务法律制度为空白，即使在《电子银行业务管理办法》规定中也存在着电子银行业务发展的制度。具体表现为，一是市场准入门槛过高。电子金融与传统金融业务比较而言风险更高，为了达到管理风险要求，金融机构开展电子银行业务须满足更高的标准和条件，还需要履行繁琐的审批和报告程序，无疑会增加金融机构的合规成本，往往会把微型金融机构排除在电子银行业务之外。二是审慎监管增加金融机构的合规成本。该办法要求金融机构针对传统业务风险制定的审慎性风险管理原则和措施，同样适用于电子银行业务。金融机构根据电子银行业务环境和运行方式的变化，对原有风险管理制度、规则和程序可以进行必要的和适当的修正。如果微型金融机构遵守和商业银行相同的电子银行业务审慎监管要求，其审慎监管成本会严重影响金融服务的供给能力。因此，应当针对普惠电子金融的特殊性制定专门的法律以保障农民金融服务的权益。
注释：
①统计数据截至2005年12月。数据来源于亚洲开发银行于2007年10月的特别研究报告《低收入家庭金融服务的可获得性――国际经验、改进措施和未来》第8页，本报告由Nimal A.Feraando负责。
