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文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）05-128-01
村镇银行是在我国银行商业化改革背景下产生的，其商业性定位是承担农村金融市场服务的“开拓者”，其服务主体是商业银行无暇顾及或没有能力开发的农村、农业、农民。现实的村镇银行由于规模小，管理人才短缺，运营方式单一，结算渠道不完善，市场定位不合理，存贷比偏高，吸存难度大，创新能力不足，经营管理水平不高，与农村信用社在一定程度上存在“同质化”，同村镇银行设立初衷的“新机制”和“差异化”有较大距离。
村镇银行的功能定位。村镇银行与目前的县域银行（农商行、农合行、农信社）是同质竞争关系还是差异化的互补关系，还是竞争与差异化互补两者兼备？从目前情况看，农商行、农合行、农信社、村镇银行并没有差异化功能定位，有的倒是因为农村金融机构存在明显的税负差别，村镇银行目前所得税率为25%，营业税及附加税率为5%，而农信社所得税全部免除，营业税及附加税率为3%。为此功能定位与政策扶持的关系必须理顺，银行规制必须明确，这样才有利公平竞争。
二、关于村镇银行的股份结构
2006年，银监会鼓励社会民间资本设立村镇银行，规定有一家商业银行作为村镇银行的主发起行。2007年银监会《村镇银行管理暂行规定》，指出村镇银行最大股东是主发起行，持股比例不低于总股本的20%，其他单一非银行企业法人持股比例不得超过10%。2012年银监会出台《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，将村镇银行主发起行最低持股比例由20%降为15%。
在实际工作中，发起行希望占控股地位，能主导经营。所以，发起行在村镇银行中的持股占比都在50%以上，有的甚至高达80%～90%。发起行凭着自身的控股地位，自然而然地把自己的经营思路和金融产品“克隆”过来，这样，村镇银行就变成发起行的“分支”机构。因此，村镇银行的设立，应严格控制主发起行的持股比例。
既然村镇银行设立意图之一是向民间资本开放的金融机构，股份80%以上应由社会资本出资认缴，优先引入当地有经济实力的优势企业和种养业大户。民营股东会按照市场化思路去经营银行，他们更了解市场，更能催发创新。而发起行应在村镇银行的规制设立、合规经营操作、风险防范，公司治理方面发挥更大更好作用。
三、关于村镇银行的管理模式创新
如何实施村镇银行“质”的提升，有两条不同路程可供选择：一是传统做法，在目前专业管理人才严重短缺的条件下，要想把全国1000多家村镇银行从整体上提升素质是个难题。二是实施村镇银行管理模式创新。突破主办行管理村镇银行模式，借助股权基金管理运作模式，走出“小资本小银行”的误区，在全国以省（市）为单位组建村镇银行控股公司，通过聚集一批高端专业人才，建立市场化委托制，对村镇银行进行全方位、高端化管理和服务。实施高端战略投资者同“本土化”民间资本组合，实现规模化连锁式为特色的村镇银行，实现银行管理模式创新。这样的村镇银行有别于农商行，农合行和农信社，从资本规模、人员素质、经营理念、管理模式多个层面实行改革创新，真正做到高人一筹，为我国农村金融创新迈出坚实的一步。
一、珐律保障与政策支持之于村镇银行发展的意义
“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”。这句话说明外部环境对事物生存和发展有着重要影响。即外因是事物变化的条件。各国各地的长期实践证明，良好的法制环境，是加快经济发展的重要前提和决定因素。法制环境越好，备类法律制度越健全政策体系越完善，市场经济活动才能更规范有序地进行，资源才能得到更有效配置，资金、技术、物资、劳动力等各类生产要素才会高效有机地流动，备类经济关系才能得到良好的调整并使得交易行为在法制框架内规范、有序、高效，减少“交易费用”。村镇银行作为农村金融创新的新生黝，在中国的发展广受瞩目和期许，我们不妨将人权领域中的“发展权”赋予村镇银行。在人权理论中，发展权是个^、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。村镇银行的发展权，贝Ⅱ是指它在实现自身发展的基础E积极参与、贡献和促进农村金融事业的发展，并公平享有发展所带来的利益的权利。根据人权理论，个体发展权的诉求主要指向国家。即“创造有利于发展的稳定的政治和社会环境”Ⅲ。村镇银行作为个体的经济组织为谋求自身的发展，必然向国家提出以法制环境保障其发展空间的诉求，需要国家建设和完善法律制度与政策体系来保障村镇银行发展权的实现。村镇银行的性质界定和地位确认，与其他主体的权利义务关系，市场准入、资金运营和内部组织治理规则，风险监控和外部监管机制，都必须由国家确立相应的法律规范。村镇银行发展过程中的资金、利率、财务、人才等问题，也需要政府积极的金融、财政和人才政策的支持。因此，法律保障与政策支持对于村镇银行的发展不可或缺、意义重大，良好的法律保障和积极的政策支持，是实现村镇银行发展权的必不可少的外部环境，将更快更好地促进村镇银行的发展。
二、村镇银行法律性质的界定与反思
根据设立目的不同。我国银行可以分为商业银行和政策性银行。根据现行<村镇银行管理暂行规定>条款之规定，笔者同意对村镇银行的性质为商业银行的界定。然而，村镇银行不是<商业银行法>意义上的—般的商业银行。它不符合《商业银行法)之处主要有：第一，村镇银行的最低注册资本要求不符合<商业银行法>规定的最低注册资本要求。第二，不符合<商业银行法>规定的治理结构要求，另外在业务范围、股东出资比例等方面。村镇银行也不同于<商业银行法>的有关规定。第三，村镇银行与一般商业银行最不同之处，是村镇银行特殊的设立宗旨，即第二条规定的“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”，以及在此基础上开展业务的地域范围要求，表现在第五条、第三十九条之规定。这不同于—般商业银行追求效益的性质，具有了类似于政策性银行的特点。日笔者认为。正因为村镇银行与一般商业银行存在诸多不同，尤其是在设立宗旨上的重要区别，使得村镇银行的法律性质应作重新反思。倘若依据现行规定，简单地把村镇银行界定为商业银行，那么我们不仅容易在认识上混淆村镇银行的设立宗旨、运行路径、发展方向和规制目的，更可能在实践上使村镇银行走上—般商业银行的路子，成为一类普通的银行业金融机构，而没有发挥出其“为当地三农提供金融服务”的特殊功能属性。倘若在法律性质匕对村镇银行没有科学合理的界定。它极有可能逐渐发展和演变为与农业银行、农村信用社无甚区别的银行Ⅱ去I门构，这就失去了专门设立村镇银行的意义。反观村镇银行的设立宗旨，以及在此基础上的一些运营规则，如对业务范围和资金运用地域的限制，《：村镇银行管理暂行规定>第三十九条对资金运用方向的原则性规定，都或多或少地反映出支农惠农的政策意蕴。再回望村镇银行引进和创建的初衷，该类型金融们构制度没计的宗旨，就是解决贫困落后的农村地区金融供给不足。带有浓烈的支农扶贫的政策意图性。从这个意义上讲，对于村镇银行的法律性质。结合中国国情。不妨大胆地界定为农村基层政策性银行机构。这样既可避免在认识t对村镇银行设立宗旨、运行路径、发展方向和规制目的的混淆，更可在实践上使村镇银行的运行和发展区别于—般商业银行，区别于农业银行、农村信用社等普通的基层农村银行机构，充分实现其支农扶贫的政策意图。因此我们可对现行规定作重视审定和修改，对村镇银行经营原则删除效益性原则，增强它在支持农村经济发展方面的政策性特质。
三、村镇银行发展的法律保障
基于上文所述的对村镇银行法律性质的反思，笔者认为，应从法律制度的具体j戴十上做以下方面调整。
—是将村镇银行的规范由部门规章上升为法规．将银监会制定的<村镇银行管理暂行规定)上升为由国务院制订颁布的俐镇银行管理办法>。村镇银行是新兴农村金融组织，在中国面临加快农村发展的紧迫局势中将发挥越来越重要的作用，因此有必要提升其法律规范的层次，凸显国家和社会对村镇银行发展的重视。
二是在<村镇银行管理办法>中，修改涉及村镇银行性质的条款规定。首先，对于村镇银行的经营原则，应删去“效益性”，该条款可改为“村镇银行以安全性、流动性和保本经营为原则。自担风险、自我约束、自主经营”。承前文所述，应大胆地将村镇银行界定为农村基层政策性银行机构，而经营原则是政策性银行机构与商业银行最大的区别。政策性银行不应以盈利为目标而应以支农扶贫为经营原则，以实现国家的政策意图为最高目标。其次，删去以《商业银行法》为法律依据的条文，增加政策性银行管理的法律依据如《国家政策性银行财务管理办法>。此外，在村镇银行的业务经营、内部管理、风险控制乖日外部监管等方面，均应体现其政策性银行机构的特点。如财务上应以节支保本为出发点，内部控制和风险管理应以支农扶贫政策意图的实现为着眼点，外部监管则应建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和考核办法，并将考核评价结果作为对村镇银行行政许可、综合评价以及高级管理人员履职评价的重要内容。
三是建立村镇银行发展促进的部门配套规章体系和地方性法规。财政部可对村镇银行的财务管理和税收出台专门的办法，银监会可针对村镇银行的机构设置、运营管理、内部控制和支农服务质量考核制订相应的规章办法，审计署可出台村镇银行外部审计的办法，各省自治区政府还可根据当地实际情况制定支持村镇银行发展的地方性法规。
四、村镇银行发展的政策支持
政府对村镇银行的政策同样是其发展的重要条件。当前形式下，从中央到地方政府均应制定积极有力的政策，扶持和加快村镇银行发展。
—是信贷利率政策。村镇银行以扶贫支农为宗旨的小额信贷为主要资产业务。村镇银行小额信贷的利率政策，必须从可持续长远发展的角度进行考虑。合理的利率被经验证明是小额信贷持续发展的重要条件之一。所谓合理的利率是指这样的一种利率，它能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失以及贷款损失。由刊＼额信贷极高的操作威本(比常规贷款)，小额信贷的利率一般说应当高于由市场形成一般商业利率，其实际水平会因项目模式、资金供求关系以及宏观经济环境的不同而有很大差异。有学者甚至认为小额信贷的利率应高于—般商业利率十个酉分点才能实现持续发展的目标。村镇银行虽然应界定为政策性银行机构，但仍应以保本经营为原则。过低的贷款利率无法弥补小额信贷的成本，无法实现保本经营。因此，必须为村镇银行制定较高水平的信贷利率政策，才能确保其可持续发展，否则兴盛一日寸之后可能难以为继。
二是财政补贴政策。有人可能会质疑，较高的利率能否为农村低收入和贫困人口所承受?高利率能否实现支衣扶贫?诚然，要更好地实现支农扶贫的政策意图，就应尽量地降低农民借贷的利息负担。这一点应该通过财政补贴政策来实现。我们传统的做法是财政向政策性银行机构提供贴息，弥补它们由于实行较低贷款利率所带来的亏损。但是，国内外大量的和长期的经验已经证明，有补贴的优惠贷款会导致严重的寻租行为，而最终可能剥夺穷人获得信贷支持的机会。鉴于此，笔者认为应该采用直接向贷款农民提供利息补贴，即财政根据贷款农民向村镇银行支付的利息额给予一定比例的补贴，以及其它奖励性补贴即对在村镇银行贷款的农村贫困人口进行贷款奖励性的补贴。
三是税收优惠政策。村镇银行是不能盈利为目标的政策性银行机构，因此对它的税收不能按照商业性金融杌构来征收。税收同样是村镇银行经营中的成本负担，对村镇银行的征税，既要按照国家有关法律法规来实施，又必须给予相当程度的优惠和鼓励。因此必须在税收政策的制定上确立较大幅度的减免和退税政策。
关键词：新型农村金融；SWOT分析；民间资金
文章编号：1003-4625(2011)06-0061-04 中图分类号：F830.35 文献标识码：A
中央多次提出推动农村地区民间资金进入金融服务领域，通过参股、设立和组建新型农村金融机构，激活农村金融市场，构建多元化、广覆盖、可持续的农村金融体系。在此背景下，以村镇银行、贷款公司、资金互助社和小额贷款公司为代表的农村新型金融机构得到了快速发展。本文通过其进行SWOT态势分析，探寻新型农村金融机构的可持续发展战略。
一、新型农村金融机构的产生与发展
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，2005年开始，中国人民银行在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古五省(区)开展商业性小额贷款公司试点，拉开了农村金融组织创新的序幕。2006年，中国银行业监督管理委员下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等六省(区)农村地区开展试点，提出在农村地区组建村镇银行、农村社区性信用合作组织(农村资金互助社)和贷款公司等三种类型的新型农村金融机构；2007年10月，试点范围扩大到全国31个省份。2008年，银监会、人民银行共同的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，具体指导和部署各省市开展商业性小额贷款公司试点。2009年中国人民银行的《金融机构编码规范》中，明确将小额贷款公司纳入金融机构范畴。
据中国人民银行《中国农村金融服务报告(2010)》显示，截至2010年末，全国共组建新型农村金融机构509家，其中已开业395家(村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家)，筹建114家。设立小额贷款公司达到2451家，比上年末增加1280家；贷款余额1975.05亿元，比年初增加1201.8亿元。截至2010年11月末，全国有30个省份实现乡镇金融服务全覆盖，有10个省份实现乡镇金融机构全覆盖。
二、新型农村金融机构的SWOT分析
SWOT是一种企业内部分析方法，用来确定企业自身的优势(strength)，劣势(Weakness)，机会(0p―portunity)和威胁(Threat)，将公司的战略与内部资源、外部环境有机结合。我国的新型农村金融制度产生时间不长，虽然已经取得了较快发展，但同样也存在着较多的问题。通过对国内新型农村金融机构的大量案例研究，笔者用态势分析法对不同类型新型农村金融机构发展的优势、劣势、机遇和挑战逐一分析，从中寻求其合适的发展战略。
(一)村镇银行
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算等业务。
优势(strength)：由金融机构作为发起人，具有起点高、产权清晰的特点，可以保证其按商业银行经营模式开展经营活动，有效防范违规经营风险；按现代企业制度构建一级法人机构的村镇银行，结构扁平化，决策链条短，能够根据区域经济发展状况创新金融产品，按照市场化原则开展经营；在贷款利率上具有较大的灵活性，为其细分市场、开展差异化服务、构建核心竞争力提供了成本覆盖可能；可以借助发起银行的IT资源，减少信息投入成本，加快信息化建设。
劣势(Weakness)：多数农村地区属于经济欠发达区域，农业产业弱势明显，风险偏大，盈利空间较小；村镇银行机构小型化、业务分散化、存贷款结构不对称等，业务竞争力不强；人力资源缺乏，专业化管理与低成本运作矛盾突出。
机会(Opportunity)：市场准入门槛较低，为金融机构扩张业务范围提供了宽松的政策支持；国家政策支持和引导，财政贴补等优惠政策较多；央行支农再贷款等为其发展提供了部分后续资金支持。
威胁(Threat)：相对建立直接管辖的分支机构，发起银行积极性不高，特别是大型金融机构发起、设立村镇银行意愿不足；政策的连续性有待考验；村镇银行业务与网点延伸到农村村镇与规模效益背离。
通过对村镇银行的SWOT分析，笔者认为应该按照S-O的发展战略(见图1)，即增长型战略规划村镇银行的发展，依靠自身的优势去抓住外部机遇，利用对当地中小企业的信息优势积累，采取金融服务的差异化竞争策略，参与到市场机会的竞争中去。在当前的政策支持下，要大力引导现有金融机构组建村镇银行，特别是通过组建村镇银行总部、建立区域性的总分行制村镇银行等模式，引导大型商业银行进军农村金融领域；同时，在村镇银行定位上，要根据村镇银行经营管理层的风险偏好、价值取向和区域社会经济发展决定，将客户群体定位于国家产业政策鼓励发展、具有自身特色和市场发展前景、资信良好的农村地区小企业客户群。
(二)贷款公司
贷款公司：指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。贷款公司主要经营各项贷款、票据贴现、资产转让等业务。
优势(strength)：发起银行全资子公司，产权清晰，结构简明。
劣势(Weakness)：对发起银行要求较高，总资产50亿元以上且公司治理良好，内部控制健全有效；“只贷不存”限制商业银行发起组建。
机会(0pportunity)：市场准入门槛低(注册资本50万元以上)；享受中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金。
威胁(Threat)：商业银行发起意愿较低，目前仅有8家。
在对贷款公司的SWOT分析中，笔者认为其市场前景并不乐观，银行业金融机构对发起组建全资贷款公司的认可度不高，因此，对其实施W-T战略，即防御战略，逐步退出新型农村金融组织体系。事实上，贷款公司在组建与经营管理上，远没有小额贷款公司灵活，加上对其实施审慎性监管，商业可持续性一直受到社会各界的怀疑。
(三)农村资金互助社
农村资金互助社指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社以吸收社员存款、发放社员贷款为主要业务。
优势(strength)：从市场定位上，资金互助社以合作与互助为基础，具有明显的合作金融特色；从市场细分上看，资金互助社能够满足农户信贷需求的额度小、多样性和灵活性特点，是适合农村地区信贷的重要金融形式；从经济效益上看，资金互助社通过“熟人信贷”有效降低风险，信贷交易成本较低。
劣势(Weakness)：资金短缺，规模较小，难以达到资金保本边界；不难设立分支机构，难以形成服务网络，缺乏系统组织体系支持；与其他银行业金融机构的合作与资金批发、拆借渠道不畅。
机会(Opportunitv)：市场准入门槛低；农村经济的快速发展，特别是农村经济组织化程度的提高，为农村资金互助社提供了有效的载体；国家支持农民专业合作社开展多样形式的信用合作。
威胁(Threat)：实施审慎性监管，经营成本上升，对于不以盈利为首要目的的合作金融而言难以承受；缺乏专业的合作金融法规，现有的《农民专业合作社法》尚未提及信用合作；在防止互助社办成农村信用社“第二”或者农村基金会上，监管政策尚不明朗，监管者对资金互助社的发展持保守态度。
在对农村资金互助社的SWOT分析中，笔者认为其市场前景也不容乐观，经营成本偏高、资金筹资渠道狭窄是其发展的主要障碍。在对众多农村合作金融案例研究中，笔者认为当前农村经济中已具备了开展资金互助与信用合作的基础，特别是农民专业合作社的快速发展为信用合作提供了操作平台与载体。但目前由于信用合作的规模偏小和非盈利性，应该实施“W-O”发展战略，即扭转战略模式。通过政策支持和资金引导，鼓励农民专业合作社开展多种形式的信用合作，依靠其生产合作的内生力推动信用合作的发展，实现生产、信息、资金的互动与共赢，而不用急于向农村资金互助社改造和转化。
(四)小额贷款公司
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，只经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司实行“只贷不存”，严格地说只能属于准金融机构。
优势(Strength)：是目前民营资本进入金融业的主要渠道；小额信贷需求旺盛，市场广阔；公司治理结构短平，经营灵活，能够有效增加农村信贷投入，推动竞争性农村金融市场的形成。
劣势(Weakness)：只贷不存，后续资金难以保证；风险控制能力有待提升；身份与性质有待规范，法律法规还不健全。
机会(Opportunity)：由各省市负责审批与管理，得到地方政府部门的推捧与支持；有机会改造为村镇银行、金融公司等正规金融机构；部分省市可以享受到新型农村金融机构定向费用补贴资金。
威胁(Threat)：发展方向尚不明了，改造为村镇银行要放弃投资者的控制权，限制了小额贷款公司的积极性；监管意见尚不明确，先经营、后规范有可能造成行业发展大起大落。
通过对小额贷款公司的SWOT分析中，笔者认为其市场前景广阔，是目前新型农村金融机构中最具活力的一类，但资金筹资渠道狭窄、发展方向不明也限制了其发展的可持续性。对此，笔者认为在小额贷款公司的发展规划上，可以采取两种策略，一是按“S-O”即增长战略，通过大力引导和支持，鼓励更多的民间借贷资本“阳光化”，为农村地区的经济发展提供更多的资金支持；二是按“S―T”发展战略，即多种经营战略，适当扩大小额贷款公司的业务范围，如开展中小企业咨询服务、委托贷款业务等，在风险可控的前提下使之能够经营更多的信用产品，增强其可持续发展能力。
三、对新型农村金融组织可持续发展的建议
通过SWOT方法，本文提出对村镇银行实行增长战略、贷款公司实施防御战略、资金互助社实施扭转战略、小额贷款公司实施增长战略和多元经营战略的思路。基于此，笔者认为，“十二五”期间我国发展新型农村金融可以分为两步走：
第一步是推动新型农村金融机构的组建，实现农村金融体系的增量改革与竞争格局(2011―2012年)。按照银监会《新型农村金融机构2009年―2011年总体工作安排》，全国计划组建1294家新型农村金融机构(不含小额贷款公司)，其中计划组建村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家，至2011年底全国新型农村金融机构总量达到1416家。对此，本阶段要以此为蓝本，一是鼓励符合条件的区域性中小商业银行跨区域发起和设立村镇银行，引导民间资本投资和入股村镇银行；二是推行总部管理制的村镇银行发起模式，引导大型商业银行设立村镇银行控股公司或管理总部，发起和控股多种组织形式的村镇银行；三是积极引导核心企业组建、投资入股小额贷款公司，打通与银行业金融机构的资金批发通道，适度提高小额贷款拆借资金的杠杆比率；四是在风险可控的前提下，适当增加小贷公司业务范围，提高其可持续发展能力；五是创新财政支持农民专业合作社发展的方式，通过对省、市级农民专业合作社示范社进行资金扶持，引导社员在合作社内部开展信用合作，鼓励有条件的农村信用合作组织组建资金互助合作社；六是人民银行、银监会在贷款利率执行、风险防控与补偿、结算支付与征信服务等方面增加支持和扶持。
第二步是引导和推动新型农村金融组织向村镇延伸服务，促进农村地区普惠金融体系的形成与发展(2013―2015年)。一是逐步规范经营，通过政策支持和监管引导，促使新型农村金融机构将金融服务延伸到经济相对发达的乡镇领域，鼓励村镇银行、小额贷款公司以经济相对发达的乡镇为核心设立分支机构和金融服务站、金融代办点等非正规营业网点，为农村地区小城镇微小企业提供信贷支持，不断提高金融服务的覆盖率；二是进一步明确和完善小额贷款公司的发展方向与业务范围，对经营效益较好、风控能力较强、经营时间较长的小额贷款公司，要积极推动其业务的转型，鼓励其组建村镇银行、金融公司等功能齐备的正规金融组织；三是适度放宽新型农村金融机构的筹资渠道，通过开展同业拆借、贷款批发、央行支农再贷款、发行小额贷款公司集合债券等形式，提高资金筹资能力；四是充分利用财政支农资金，不断拓宽农村经济合作组织与正规金融的融资渠道，正确引导其开展资金互助与信用合作，解决“三农”生产与发展中的小额资金需求，支持有条件的农民专业合作社向农村资金互助社过渡与改造；五是加快对新型农村金融机构的信息平台建设，逐步建立全国或分省的微型金融综合业务信息平台，植入央行大小额支付、征信服务、反洗钱及综合业务统计分析等功能模块，提高金融产品与服务的标准化管理水平。
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农业产业的金融链是一个发展方向，但从目前中国的整体国情来看，很多地方还没有达到这种程度，在我国要从根本上解决农户低收入人群及微型企业的发展问题，应当建立一个完善的农村普惠金融体系，有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，尤其是为那些被传统金融忽视的农村地区，城乡贫困群体，微小企业提供金融服务。作为农村金融创新的一个重要方面，如何构建农村普惠金融体系呢？
第一，要充分地发挥中小银行服务农村金融的作用。从目前来看，可以做小额贷款的，有村镇银行和城市商业行。村镇银行运营成本高、吸收存款不足，限制多，生存困难，真正为农村服务的并不多。而城市商业银行，多年来在支持中小企业发展、农村金融发展中过程中起了很大的作用。值得注意的是，目前有些城市商业银行盲目扩张，跨地区经营。实际上，城市商业银行定位应为社区银行，为地方经济服务，为地方的中小企业服务，为农村服务。龙江银行的定位就比价清晰，准确。我建议，包括龙江银行在内的城市银行完全可以在农村设立它的分支机构。
第二，要发挥小额贷款公司的作用。小额贷款公司是只贷不存，其主要资金来源是股东的本金，利率也比较放开，目前利率可达到20%以上。作为民间借贷方式，小额贷款公司有批准快、服务到位的优点。为鼓励其发展，今后还应完全放开其利率限制并放宽其融资比例。
第三，大力发展农村资金互助社。作为一个合作金融，它面临一些问题：市场准入门槛偏高，融资困难，业务管理水平落后，缺乏专门针对合作金融的法律，政府引导和支持不足。因此，对于这类组织，应按真正的合作金融来进行管理。
关键词:小额贷款公司 村镇银行 建议
小额贷款公司的出现为我国金融业的发展注入新的活力，不但为民间资本找到新的出路，而且缓解了中小企业融资难的问题。因此，小额贷款公司受到社会各界的广泛关注，对于小额贷款公司的发展方向一直是争论的焦点。银监会于2009年6月《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（简称《暂行规定》），明确提出小额贷款公司可以改制为村镇银行，为小额贷款公司的发展指明了方向。
小额贷款公司改制村镇银行后，不仅可以吸收存款，还能从事多种银行业务，极具发展潜力。但是小额贷款公司改制村镇银行并非易事，截至2011年6月底，我国已有3366家小额贷款公司，而由小额贷款公司改制成立的村镇银行尚未出现。急需政府出台配套措施，促进小额贷款公司改制村镇银行。
一、小额贷款公司的经营现状
小额贷款公司出现后，解了中小企业的燃眉之急，生意相当红火，小额贷款公司已经成为民间资本追捧的对象。目前，大部分小额贷款公司处于盈利状态。数据显示，截止到2011年6月末，全国接近90%的小额贷款公司实现盈利，只有10%亏损。此外，全国小额贷款公司的总体年化资本利润率为7.76％。
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在光鲜的业绩背后，小额贷款公司的经营者也有不得不说的难处。小额贷款公司只能发放贷款，业务单一且不能吸收存款、不能拆借、不能委托，完全依靠自有资金运作。由于中小企业的融资需求旺盛，很多小额贷款公司成立二三个月后就把全部注册资金都贷出去了。放出贷款后无法及时补充资金，无法开展后续业务。后续资金不足是小额贷款公司当前最大的问题。优惠政策匮乏是制约小额贷款公司发展的又一个瓶颈。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，却按一般公司对待，无法享受到金融机构的各种优惠政策。由此可见，小额贷款公司由于自身的局限性，缺乏进一步发展的潜力。
二、小额贷款公司改制村镇银行存在的障碍
银监会出台《暂行规定》的目的就是将小额贷款公司改制村镇银行，变成正规金融机构。机构性质的变化，可以有效的解决小额贷款公司业务单一、后续资金不足、优惠政策匮乏等问题。但是《暂行规定》出台后，由小额贷款公司改制的村镇银行迟迟没有出现，这说明改制的过程中可能存在一些问题，使得小额贷款公司的经营者心存疑虑。
(一)控制权转让他人
许多小额贷款公司的经营者的设立目的就是转制成村镇银行，渴望成为真正的金融机构。根据规定，村镇银行的发起主体必须是银行机构，意味着小额贷款公司的经营者必须交出控制权，由银行机构来管理。小额贷款公司的经营者只能以参股形式出现，这显然是无法接受的。另一方面，由于缺乏银行参股小额贷款公司共同创建村镇银行的激励机制，使得银行方面的积极性也不高。因为银行自身就可以开展小额贷款业务，与其大费周折跟小额公司合作，不如自己开设网点。这是当前小额贷款公司转化为村镇银行最大的困难所在。
(二)改制标准过高
升级成为村镇银行将几乎是所有小额贷款公司的共同愿望和现实选择,但这并不意味着所有小额贷款公司都能改制村镇银行，能够实现这一转变的小额贷款公司只是少数，所以需要制定较高的改制标准，但是目前的标准过高。使得符合全部要求的小额公司太少。
(三)经营特色丧失
小额贷款公司转化为村镇银行后，成为银行类金融机构，开展银行业务，必然要引入银行的经营机制。但是改制后的村镇银行又与传统意义上的银行不同，如果完全按照银行的标准业务流程运作，将会限制其发挥原有的优势，经营特色也随之丧失。
三、小额贷款公司改制村镇银行的建议
根据《暂行规定》，小额贷款公司经营满三年，满足规定的要求即可改制为村镇银行。2008年小额贷款公司开始兴起，至今正好三年。第一批小额贷款公司转为村镇银行的即将到来，这是决定小额贷款公司今后发展走向的关键时刻。相关部门应该做好准备，促进小额贷款公司改制村镇银行。
选择适当的发起人和发起机制。根据全国各地村镇银行设立的成功经验，小额贷款公司可选择政策性银行和外资银行等参与村镇银行意愿较强的银行合作。在转化为村镇银行之后，如何协调处理小额贷款公司原有股东和银行机构的关系至关重要。双方可以探讨多种合作方式，例如小额贷款公司原有股东负责日常经营，银行机构作为大股东进行监管和风险管理，也可以双方协作经营，各自负责不同类型业务。
其次，降低改制标准。相关部门可根据当前小额贷款公司的经营状况，选择业绩出众的小额贷款公司的各项指标作为参考。在不影响金融安全的前提下，适当降低原有标准，提高小额贷款公司改制村镇银行的热情。
最后，创新经营机制。小额贷款公司在改制村镇银行后，在保持自身原有经营特点的基础上，增加相关的银行业务，结合当地现状，积极探索信用贷款、联保贷款、权益质押贷款等多种贷款方式，有效规避和控制不良贷款，不断拓宽业务空间。创新经营机制，避免出现与现有金融机构的同质化竞争。
参考文献：
【关键词】村镇银行 可持续发展 趋势
一、发展现状
村镇银行作为一种新型的、专为三农提供金融服务的新型机构，是我国在农村金融改革上的一次伟大创举，是我国金融发展史上的里程碑。2007年村镇银行挂牌营业，此后便如雨后春笋般崛起。村镇银行从根本上改变了我国现阶段的金融结构，有效地缓解了农村地区金融服务的供需矛盾，为大量的中小企业提供资金保障，为当地经济发展贡献力量。
在现实生活中，受诸多因素的影响，村镇银行的发展并不是那么顺利，有些问题甚至直接影响村镇银行的可持续发展。本文将对我国当前村镇银行的发展现状、制约村镇银行发展的主要因素进行分析，探讨村镇银行的可持续发展趋势与路径。
二、当前我国村镇银行可持续发展面临的问题
（一）政府扶持政策不到位。
根据目前我国的相关政策，我国农村信用社暂免征收位于中西部区域的企业所得税，其他地区征收应交税额的一半，这在政策上是一个巨大的优惠或扶持。但是对村镇银行却没有相关的政策出台，导致原本经济基础比较薄弱的村镇银行享受不到优惠政策而发展停滞不前。
目前国家相关部门没有制定出有关的扶持村镇银行发展的优惠政策，如减免税收、发放补贴等，没有政府的文件无法取得税务部门的认可，村镇银行就无法获得财政补助。村镇银行比农村信用社缴纳更多的税，原本需要大量资金的村镇银行在政策上就已经输给了农村信用社，导致村镇银行与农村信用社无法在一个同等的平台上进行竞争。
（二）难以筹集资金。
村镇银行一般情况下都是建立在偏远的、贫穷的农村地区，受到许多天然的或人为的因素影响，经济水平比较低乡镇企业以及农民手中的闲置资金是非常有限的，影响了村镇银行资金的来源。农村信用社、邮政储蓄银行在农村地区分布比较广，加上村镇银行成立时间短、农民对其了解有限等因素，村镇银行并没有真正走进农民的视野中。再者，村镇银行是一个新鲜事物，刚刚成立没有行号，导致许多的业务无法开通，农民不认可，进一步加剧了在资金筹集上的困难。
（三）抵御风险的能力有限。
村镇银行入驻农村面临着比较高的风险。农业作为一个弱势产业抵御自然灾害的能力非常弱，农业自然灾害保险制度的不健全，农业产品生产周期比较长，加之经济落后地区的金融意识薄弱，还款积极性不高，极易形成小额贷款的坏账、呆账，引发村镇银行信贷行业的道德风险和信用风险。
（四）监管机制不健全。
村镇银行在业务和管理模式上与其他银行有很大的不同，这需要创新的监管方式，然而探索新的监管方式并非一日之功。监管任务日益增多，监管资源却严重不足，二者不相匹配，监管机制与监管流程不健全、监管程序不完善，导致许多任务没有得到很好的监管。虽然国家出台了《关于加强村镇银行监管的意见》，但实际执行时许多程序、措施都不明确，在监管机制上还有待完善。
三、我国村镇银行可持续发展路径探讨
（一）加大政府扶持力度。
政策扶持为村镇银行的发展注入活力。村镇银行的服务对象是广大的农村，产业是农业，而发展农业政府责无旁贷。基于此村镇银行应当享有最惠政策待遇，就是在农村信用社享有的优惠的基础上附加其他的优惠政策。政府可以给村镇银行一定时间内的免税政策，减轻初期的运营成本；政府可以进行适当的财政补助，如贷款贴息等措施。加大政府政策扶持，保证村镇银行更好的在农村地区履行职能—“服务三农”，功在当今、利在千秋。
（二）创新金融监管方式。
针对目前我国村镇银行监管制度的不健全的现状，建议实施双重监管，以发起银行为主、属地监管为辅，使得内部监管措施得到加强，有效缓解了外部资源不足的矛盾。村镇银行不同于其他大型银行，它的规模比较小，在监管方式上应实施差别化监管，对其监管的框架应尽量简洁。监管局必须按照村镇银行的独特特点建立与之相适应的监管机制，加强与村镇银行及其所在地的政府部门交流与沟通，提高监管的效率。其次，必须考虑监管的成本，建立科学的评估体系，对村镇银行的成本风险进行有效的评估。
（三）发展新的金融产品，创新金融服务。
村镇银行的服务范围一般比较小，通常就像农村信用社那样服务特定几个村或者几个镇，吸收本地的存款之后反过来为该地的经济发展作贡献。要想获得比较大的竞争力，村镇银行必须发展新的金融产品，逐步推广保险、担保、、信息咨询、个人理财以及银行卡等服务满足广大农村对金融服务的的需求，填补村镇银行在多元化的农村地区的金融服务的空白。
村镇银行提供金融服务时，他们对有资金需求的客户的情况更为了解、更为熟悉，基于村镇银行的信息优势，可以为客户提供一对一、个性化、人性化的金融服务，其效率更高。在收费方面，可以对客户实行“会员制”，在客户办理业务时予以优惠，从而吸引更多的资金。在抵押方面，应当积极探索新型的实物抵押方式，如拖拉机、水泵、犁等农用机械，范围更广阔，更有利于在农村的推广。
结束语
对村镇银行可持续发展路径的分析与探讨，是新形势下村镇银行发展的新需要、新的研究课题，对于解决制约村镇银行发展的因素、实现村镇银行的可持续发展具有重要的现实意义。农村地区金融改革的重要成果之一就是村镇银行的成立， 只有找到制约村镇银行发展的条件并且顺利地将其解决，进一步实现农村区域的金融机构的产业化和规模化，在政策性、合作性、多元性的发挥上有更好的平台，为建设社会主义新农村提供保障。
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关键词：农村金融扶贫；小额贷款；扶贫模式
中图分类号：F832.7；F323.8 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）24-0122-02
1 农村金融扶贫的提出
1.1 农村金融扶贫的特征
农村金融扶贫（Rural financial poverty alleviation）是一种缓解农村贫困地区资金供需矛盾，改变贫困地区落后面貌的扶贫模式。主要采用投放金融产品的形式积极发挥金融机构的杠杆作用并促进贫困地区人口的自我发展能力的造血式扶贫模式。它具有五个主要特征：
一是主体性。金融扶贫是通过金融机构实现的，不同于传统的财政扶贫经政府间的层层传递方式进行。通过与金融扶贫有关的金融机构以发放小额贷款和项目贷款的方式为贫困地区注入资金，金融系统在金融扶贫中具有主体地位。
二是金融扶贫具有可持续性。不同于财政扶贫采用补贴的方式给贫困地区“输血”。金融扶贫以资金循环为路径，通过金融机构发放贷款，要求资金自我循环达到持续盈利的目的。满足金融机构的可持续经营的同时缓解贫困地区资金短缺的状况的“造血式”发展模式。
三是市场性。金融扶贫是由市场干预的。金融扶贫的利率据市场利率而定，实现成本最小收益最大。降低农村金融市场的准入门槛，打破传统的金融市场格局，吸引更多的金融机构向农村发展。
四是创新性。金融扶贫的服务对象是农村地区的贫困人口。不仅仅是那些极度贫困的人，主要是那些具有自我发展、增值能力的农村贫困人口。使得贫困地区的一部分人先富起来，带动和帮助贫困人口摆脱贫困。
五是金融扶贫是新型的具有商业性质的扶贫模式。不同于政府发放的无偿性的财政扶贫救济资金，就金融机构而言，其本身就是以盈利为目的的商业组织，农村金融扶贫通过各个金融机构发放的贷款资金是有偿的，需要还本付息的。
1.2 农村金融扶贫的类型
农村金融扶贫主要有三个类型：一是“信货”扶贫，即通过国家相关政策的规定相应的中国农业银行、国家开发银行、农村信用社等政策性银行为主力军，商业银行居于次要地位的农村金融扶贫贷款类型。二是产业扶贫，即制定适合贫困地区群众依据当地优势资源及自身努力可以摆脱贫困的模式。三是对口帮扶，根据国家政策鼓励支持建设适应贫困地区农民发展的特色产业体系。河北省农村金融扶贫模式的发展包含了以上三种类型的农村金融扶贫模式类型，更侧重于产业扶贫。取得了良好的金融扶贫效果的同时也暴露了诸多问题。
2 河北省农村金融扶贫的发展模式
到目前为止，河北农村金融扶贫模式主要有五种模式。即“政府+村镇银行+农户”模式、“资金互助组织+传统金融机构+农户”的批发零售模式、“三级信贷担保”模式、“公益组织+农户自立服务社+农户”无担保小额信贷模式、“扶贫资金+信贷资金”模式。
2.1 “政府+村镇银行+农户”模式
由政府引导专业合作社农民入股，把股金存入当地村镇银行，由村镇银行提供贷款给社员，合作社为社员担保，村镇银行审核社员的信用信息、资产状况和相应的还款能力，办理贷款手续，收取手续费。这种模式减少了人工成本，降低了贷款风险的同时还解决了村镇银行的后续资金不足问题，增加了村镇银行的资金实力，增大了村镇银行的服务范围，使村镇银行和农民专业合作社都达到了双赢效果，蔚县银泰村镇银行与县扶贫办合作，由政府扶贫资金做担保，农户自愿组成联保小组展开贫困乡镇养鸡扶贫项目，有效地发挥了政府担保资金的杠杆撬动作用。
2.2 “资金互助组织+传统金融机构+农户”的批发零售模式
通过传统金融机构给贫困地区的农民资金互助组织、小额信贷公司等新型金融机构提供批发性贷款，新型的金融机构再将贷款转贷给当地申请的贫困农户。在该模式中，传统金融机构具有资金实力雄厚的优势，使传统金融机构得以突破资金规模的限制，起到了间接“支农”的作用。新型金融机构利用自身与农户接近的信息比较优势，保证贷款的质量，缓解了正规金融机构在农村金融市场由于信息不对称，贷款成本高，风险大的难题。
此模式的实施有效放大了金融机构服务贫困农户的覆盖面，解决了新型金融机构的后续资金不足问题的同时也在扶贫方式上进行了由零售向批发转变的新尝试。保定易县的扶贫经济合作社（以下简称“易县扶贫社”）作为信贷支持扶贫小额信贷组织试点，接收了农业银行河北分行发放的500万元批发性贷款。通过该笔贷款的发放，解决了1 900多户贫困农户的脱贫致富资金难题。目前易县扶贫社已经与财政出资的县担保公司初步达成了批发贷款协议，以解决扶贫社后续资金短缺的难题。
2.3 “三级信贷担保”模式
通过地方政府引导推动创新农业小额贷款联保方式，由贫困户资源加入“贫困村诚信自律者联谊会”组织，为本村会员农户提供信用担保构建成农户互保模式。由县级公职人员及离退休人员自愿组成的干部担保模式来弥补农户互保模式的不足。发展适合本村的种、养殖业和农产品加工的产业，通过实行产业自我管理和服务，以会员诚信自律为基础，通过讲诚信、守信用建立良好的信用体系获得发展农业的生产性贷款。同时申请贷款的农户经过相关村镇信用组织的认同加入该村的诚信自律者联谊会，实行诚信小组成员联保。
巨鹿县在“两个组织”的创建、运行中，积极进行政府服务、信贷担保方式、激励方式创新，将以往的指导服务为主变为主动参与，促使贫困户个体信用转化为联谊会集体信用，变一对一的个人担保为组织对组织的集体担保，实现了扶贫工作的历史性突破。
2.4 “公益组织+农户自立服务社+农户”无担保小额信贷模式
由中国扶贫基金会单独出资或地方政府通过配套出资，成立小额信贷农户自立社，贷款采取无抵押、无担保、农户联保的方式，对缺少抵押品，缺少政府担保或公职人员担保，且具有强烈致富愿望和能力的贫困农户来说是一个最佳选择。贷款期限短，贷款额度一般是3 000～5 000元，以降低出现大额坏账的风险。以家庭为单位申请贷款，家庭所有成员签字，入户收贷，加强了道德约束和信用意识。平泉县农户小额信贷自立服务社是中国扶贫基金会和农信项目管理有限公司在平泉县注册的民办非企业单位。自2008年11月运营以来，根据实际情况，适时开展的“信贷业务+农民培训”模式最具特色，在为农户提供小额贷款的同时，根据实际需求提供生产技术、经营管理、法律知识和市场信息等全方位的服务和培训，提高农户的自立能力和自我发展能力。自立社的小额信贷客户中贫困农户占到了92%，使扶贫资金真正送到需要扶持的群众手中。
2.5 “扶贫资金+信贷资金”模式
河北省张家口市蔚县根据《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》的规定，扶贫基金担保放大对贫困农户的贷款额度，按1：5的比例给农民发放贷款，有效发挥了扶贫基金的杠杆作用。同时优化利率结构，减轻贫困农户的贷款利息负担。依据《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》贷款利率由承贷金融机构和县扶贫办在基准利率的基础上确定浮动比例。采取资金封闭运行的方式确保贫困农户按期还款。
3 河北省农村金融扶贫发展模式的对比差异
河北省各种农村金融扶贫发展模式的共同点主要有一下几点：一是“信贷扶贫”过程中，单靠通过国家相关政策的规定及政策性银行为主的资金供给是严重满足不了大量的资金需求的。农民贷款难的问题依然存在。以上金融扶贫模式中无一不是为解决农民贷款难的问题费尽精力。通过相应的农村金融扶贫发展规划及相关政策大力吸引资金到农村金融扶贫进程中。通过调整金融机构的农村金融扶贫贷款利率及贷款比例政策要求发货确保基金的杠杆作用，都是在帮助农民解决贷款难的问题。二是产业化扶贫过程中，农民对于扶贫项目的接受程度参差不齐，农民的传统农业发展思想模式需要改变。各个地区的农业资源不尽相同，要发展出具有普遍适用性的产业结构的扶贫模式还有相当的难度。三是在对口帮扶的过程中农民依然有将金融扶贫当作财政救济的思想存在，农民的信用意识不强。大部分农民的金融知识缺乏，对于金融产品和金融项目的了解甚少，不利于小额贷款公司及商业性金融机构的放贷积极性的发挥。也是农村金融扶贫过程中农村资金瓶颈的关键所在。四是河北省农村地区的金融保险发展与当地的发展情况不匹配。对于满足农民的发展资金来源是一个严重的影响因素。五是个别地区农民返贫的现象依然存在，农村金融市场发展缺失，农民的金融产品消费权力不能得到有效的保障。
4 河北省农村金融扶贫模式的发展方向探究及对策建议
4.1 农村金融扶贫模式的发展方向
目前，河北省农村金融扶贫模式还处在发展初期阶段，需要找到更确切的方向和路径来更好地使当地农民彻底摆脱贫困。需要在金融办及扶贫办的前头带动下积极深化发展农村金融基础。一是优化县域金融服务机构网点布局，加快推进县级联社改革制度，强化提升服务职能。加快发展农村民营金融机构，有效吸纳当地闲散资金。二是引导培育发展村镇银行，吸引农资回流。增大村镇银行在农村的覆盖面。三是深化农村金融机构的改革。根据中国银监会办公厅《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》积极引导各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、邮政银行，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司加大涉农信贷投放额度，继续鼓励引导各金融机构扩大“三农”专项金融债发行规模。四是优化农村金融生态环境。根据银监会印发的《关于推进基础金融服务“村村通”的指导意见》大力推进农村金融基础服务“村村通”工程，在农村广泛设立乡村金融服务站和助农取款点，推进基础金融服务全覆盖。五是加强农村金融知识培训。加强对农民金融相关政策的了解，增强对农民金融知识的教育培训。六是推进农村金融中介服务组织建设，有效拓宽支农资金来源。大力增进各中介组织协会的联系，积极发挥中介组织协会规范、自律、引导作用。七是紧抓京津冀协同发展机遇，根据河北省实际情况规划金融扶贫实施进度。紧抓京津冀协同发展机遇中推进的相关金融政策和措施，切实稳扎稳打建立相应的农村金融扶贫机构（组织），重点围绕金融扶贫推进“环首都”地区的扶贫开发。八是深化实施人才战略，为农村金融扶贫产业提供智力支撑。根据河北省政府《关于加快金融改革发展的实施意见》中提出的组织市长、县长、金融机构管理者培训班，增强领导干部现代金融意识和运用金融工具的能力。
4.2 农村金融扶贫模式的发展建议
要重点建立健全农村信用体系，探索构建适合农村社会成员信用信息特点的规范标准和采集方式。根据农村实际情况制定信用体系建设规划，建设全省统一的信用征集系统，数据共享平台；增进农村地区信用建设。积极鼓励引导农民开展“信用户”、“信用村”、“信用镇”荣誉评选活动，增强农民的信用意识；引导发展农村第三方信用评价服务平台；实行差别化信贷政策。鼓励开发适合多层次农民需求的农村信用产品创新，引导金融机构充分利用农户信用评定信息，实施适合农户信用评价的差别化信贷政策，实现农户信用评价和信贷服务的有效对接；增强信用信息安全管理。严格按照国家信息安全标准建立信用信息安全保障体系，加强对信用信息安全的监督检查力度，增大信用信息系统的管理，确保信用信息安全。
5 结 语
河北省农村金融扶贫发展模式的关键所在一是通过政府积极协调市场发挥积极作用，解决好农民贷款难和调动各大商业银行向农村发展的积极性。推进小额贷款公司及民间贷款机构的合理发展，积极引导资金向农村流动。二是由省金融办带头引导金融产品的创新，以满足农民对于金融产品的多样化、特殊性的需求。三是完善财政政策，加大财政对农村金融扶贫的支持力度，加强农村金融基础建设，积极引导农村资金回流防止资金外流。
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一、小额贷款公司发展的基本情况
（一）全国小额贷款公司发展情况。截至2011年末，全国共有小额贷款公司4282家、贷款余额3915亿元，分别比2010年增加1668家、1940亿元，分别增长63.81%。98.23%。小额贷款公司发展势头良好，对经济的支持作用日益显现。
（二）郴州市小额贷款公司发展情况。截至2011年末，郴州市已经审批了10家小额贷款公司（2011年已开业的有8家），注册资本42000万元，从业人员103人；全市小额贷款公司贷款余额4.92亿元，较去年增加3.41亿元，增长325.18%；当年实现盈利1905万元，是上年的9.92倍，上缴地税441.06万元。目前，郴州市小额贷款公司的数量和贷款余额比2010年均实现了翻番，规模仅次于长沙，居全省第二位。
二、小额贷款公司发展面临的主要问题
（一）法律性质定位模糊，发展方向有待明确
一是小额贷款公司从事的是金融业务，却被定位为工商企业，这种定性上的模糊既使小额贷款公司无法完全纳入金融业的监管体系。二是小额贷款公司由地方政府金融证券办、工商局、人民银行、银行监局、税务局、财政局、公安局、审计局等多部门管理，多头监管，易造成监管空虚化问题。三是小额贷款公司发展方向不明确，增资扩股、做大做强的政策风险较大。
（二）税收负担较重，资本回报率偏低
小额贷款公司目前本身从事的是资金融通的金融业务，并非生产经营类企业，但其税赋却是按照工商企业类别执行的，享受不到有关金融企业税收优惠政策。其营业税及附加按照5%的比例征收，而辖内的农村信用社及村镇银行则是按3%来征收。企业所得税按照25%的比例全额征收，股东分红要依法缴纳个人所得税，再加上教育附加税、城建税等，使税负接近占到营业收入的50%。去年郴州市小额贷款公司的税后利润总额为1905万元，资本回报率仅为4.05%，对于开办两年的小额贷款公司来说尚低于两年期定期存款利息4.4%。
（三）融资渠道狭窄，业务规模难以扩张
按中国人民银行与银监会联合出台的《关于小额贷款公司的指导意见》规定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且融入金额不得超过资本净额的50%。资金来源匮乏制约了小额贷款公司业务规模的扩张。与此同时，由于小额贷款公司只能相互之间进行资金拆借，不能进入银行间市场拆借，因此，资金短缺时极易诱发高利贷等非法形式融资。以郴州市小额贷款公司运行为例，按照8家小额贷款公司注册资本4.2亿元及50%的融资限制测算，全市小额贷款公司可从银行业金融机构融入资金的额度约为2.1亿元，但实际全市只有三家小额贷款公司从国家开发银行融入资金6500万元，无论是融资机构或是融资金额都偏少。当前全市8家小额贷款公司的贷款余额为4.92亿元，注册资本为4.2亿元，加上0.65亿元的银行长期借款，再加上自我“造血”积累的当年利润总额0.19亿元，扣除贷款损失准备0.05亿元，合计可贷资金为4.99亿元，资金投放量达98.6%。
（四）风险保障能力弱，经营风险较大
目前，全市8家小额贷款公司已出现逾期贷款1148万元，其中逾期3个月以上的不良贷款174万元，而贷款损失准备仅为500万元。由于不像商业银行有最后贷款人作为保障机制，一旦出现坏账，部分小额贷款公司可能会面临经营困难。特别是，当前小额贷款公司信用及保证贷款占比达80.3%，小额贷款公司尚未实现与人民银行征信系统的对接，对客户信用状况掌握不充分，小额贷款公司贷款损失风险较大。
三、小额贷款公司改制村镇银行的可行性分析
（一）改制村镇银行的经营基础。根据2008年银监会与人民银行出台《关于小额贷款公司试点指导意见》及2009年《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》要求新成立的小额贷款公司，持续营业3年以上（含3年），并且近两个会计年度连续盈利，不良贷款率低于2%，贷款损失准备充足率130%以上，才可转型为村镇银行。从我市的实际情况来看，截至2011年末，郴州市已经审批了10家小额贷款公司，持续经营两年的有3家，经营态势良好，初步具备改制所需要的经营基础。
一是持续经营三年期的条件即将突破。虽然本市目前尚无1家小额贷款公司满足持续经营三年以上的规定，但自2013年1月起将陆续到期。其中，北湖金源小额贷款公司是本市第一家小额贷款公司，成立于2010年1月20日，注册资本5000万，同时也是湖南省小额贷款公司行业协会副会长单位。目前尚未出现不良贷款，计提的贷款损失准备有73.53万元，符合贷款损失准备充足率在130%以上的要求；且贷款全部投放所在县域的要求；未出现单一客户贷款余额未出现超过资本净额5%的现象，以及未出现单一集团客户贷款余额超过资本净额的10%的现象。
二是基本符合国家支持“三农”和微小企业的政策要求。面对多元化、多层次的农村金融需求，全市各小额贷款公司坚持以服务“三农”为立足点，信贷业务不断发展。至2011年末，全市小额贷款公司贷款余额4.92亿元，其中，涉农贷款余额为3.28亿元，占比66.67%，符合涉农贷款余额占全部贷款余额的比例均不低于60%的要求；农户贷款余额1.4亿元，占比28.46%；中小企业贷款余额2.08亿元，占比42.39%。
三是经营效益逐步显现。小额贷款公司的灵活经营机制从根本上满足了辖内经济体及个人对小额信贷的需求，自身效益也逐年增加。2011年全市小额贷款公司利润总额为1905万元，其中，金源、富民、中盛已经连续两个会计年度实现盈利。目前，全市出现逾期贷款的小额贷款公司共有3家，分别是开发区银丰、苏仙中盛、桂阳富民小额贷款公司，逾期贷款总金额为1148万元，其中逾期三个月以上贷款174万元，套用贷款五级分类的不良贷款率为0.35%。这3家小额贷款公司的不良贷款清收工作正在有序进行。
（二）小贷公司可持续发展的内在需求。在目前“只贷不存”的经营模式下，小额贷款公司业务发展受到了较大的制约，难以满足旺盛的贷款需求。因此，小额贷款公司存在着较强的改制需求。
一是拓宽资金来源需求。当前郴州市小额贷款资金来源渠道少，主要来源于三个方面：一是股东认缴的股本金及股东借款，合计4.2亿元。占可用资金的84.17%；二是银行融资。按规定小额贷款公司的资金来源不超过两个银行业金融机构的融入资金，且融入金额不得超过资本净额的50%。目前辖内3家小额贷款公司共向国家开发银行融资6500万元，远低于按50%的融资限制额2.1亿元；三是其它资金来源，主要是地方政府给的开办费及向其它小额贷款公司相互拆借的资金。
二是拓展业务的需求。目前小额贷款公司的业务发展单一，经营范围基本限定于发放贷款，收入来源也主要是贷款利息收入及财务咨询费收入。这严重制约了小额贷款公司发展多层次金融业务的需求。
三是风险防控的需求。虽然目前小额贷款公司逾期贷款率相对较低，但是贷款的潜在风仍然存在。主要表现为小额贷款公司贷款投放额度相对较大，与“小额、分散”的信贷投放原则存在背离，导致潜在风险较为集中。目前我市8家小额贷款公司已经出逾期贷款1148万元，而其利润总额仅为1905万元，若出现几笔大额贷款坏账，经营就可能出现亏损。
四是持续性盈利的需要。当前小额贷款公司已经实现连续两年盈利，但是盈利金额尚小，且办公场所好多是租过来的，自有固定资产少，需要通过转型改革来提高小额贷款公司的持续性的盈利能力。
四、相关建议
（一）引导有条件的小额贷款公司向村镇银行进行试点转型。2010年5月13日的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即新36条）第18条规定，“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行”，国家在政策上已经允许民间资本发起设立村镇银行。目前我市多家小额贷款公司经营状况良好，连续两年盈利，且不良贷款率低于0.35%。建议充分利用省委省政府给予的“郴州先行先试34条”政策优势，出台《支持符合条件的小额贷款公司试点转型为村镇银行》的相关文件。在发展壮大的基础上，向上争取财政资金以及引进战略投资者，进行改制试点，支持符合条件的小额贷款公司转为村镇银行。
（二）研究落实小额贷款公司税收优惠和补助政策。小额贷款公司开办初期营利方式少，资本回报率低，交纳的税负较高，这影响了小额贷款公司的盈利能力和积极性。建议开办初期给予免税及开办费支持，待其发展以后参照业务相近的农村信用社及村镇银行执行的营业税及附加3%的比例上缴或将其纳入小型微型企业减半征收企业所得税政策范围之中。对其发放涉农贷款，参照农信社，给予财政资金奖励及贴息支持。
关键词：村镇银行；目标；商业化；创新
中图分类号：F83文献标识码：A
村镇银行是指经有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的银行业金融机构，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。2006年底以来，银监会陆续颁布了有关村镇银行的相关政策及实施细则，并期待这一设计能在解决农村金融网点覆盖率低、资金供给不足、竞争不充分等问题中有所作为，特别是能够解决长期以来农村弱势群体（农户、微型企业、个体业者）的贷款难问题。然而，从实际效果看，村镇银行在解决当地“三农”贷款难问题上还未能起到实质性作用，距离设立村镇银行的政策初衷尚有相当差距。
一、村镇银行发展中“三农”目标缺失的表现
（一）机构网点远离村镇。作为新型农村金融机构，村镇银行的目标就是要深入农村地区开展金融业务，满足农村地区的金融需求。目前成立的村镇银行其经营网点大多设立在各个地区的县域，只有极少数的村镇银行将营业网点设立在乡镇一级，已经远离了真正对金融业务有迫切需要的农村地区。各地区县级以下的村镇如果需要办理存贷款或其他金融业务仍然需要前往县城，这对于交通不发达的农村地区客户是一个无形中的制约。从安徽省已设立的十多家村镇银行来看，仅有长丰科源村镇银行将营业网点设立在当地的乡镇，并且在其后的经营中设立了中部省份村镇银行的第一家分支机构“水湖支行”。村镇银行将网点设立在县城地区，无形中已经开始脱离“村镇”的发展方向了。
（二）业务对象超越“三农”范围。村镇银行主要是为“农民、农业和农村经济发展提供金融服务”，国家设立村镇银行就是希望为“三农”发展提供帮助。村镇银行当前的业务经营不只是局限于传统的“三农”概念，而是根据自身的需要对其定义的范围进行了扩大，其贷款对象不仅仅是传统的农民和农村，还包括其他的农产品加工等相关企业，而恰恰是这些与“三农”关系不大的中小企业占据了村镇银行的很大一部分业务。以舒城正兴村镇银行为例，截至2010年上半年，银行提供县域贷款1，500万元，其中涉农贷款920万元，但其中真正对农户个人提供的贷款业务很少，几乎没有，基本上都是一些涉农的中小企业，有的甚至只是为农业生产提供生产资料的加工企业。此外，根据长丰科源村镇银行2008年和2009年的年度报表显示，2008年科源村镇银行农林牧渔行业的贷款只占47.06%，前十名的贷款客户均为企业，并且占据了贷款总额的36%，10位客户中有7位几乎与农业无关，到2009年这一情况有所改善。可以说，当地的企业得到了更多的金融支持，而那些原本难以取得贷款的农户仍然难以在村镇银行得到贷款，其金融需求的状况并没有因为村镇银行的设立而得到改善。
（三）经营管理违背服务“三农”原则。村镇银行存在的目的就是服务三农，促使农村经济的发展。而实际经营的情况恰恰相反，当前农村经济的发展反而促使了村镇银行的快速普及，而由于传统农业发展投资中的高风险存在，村镇银行的成立并没有惠及到最基本的农户，农村的资金需求状况并没有得到明显改善。银行从盈利性的角度出发，经营管理过程中仍然会更多地趋向于向风险较低的涉农中小企业提供服务，减少对风险较大的农业生产项目的投入，银行不会牺牲自身利益提供资金服务于三农。正兴村镇银行由舒城农村合作银行发起成立，舒城农合行占据了67.5%的股份，处于绝对控股地位，完全主导了正兴村镇银行的经营管理活动，银行主要业务定位于中小企业，虽然其中有涉农项目，但是并不涉及到风险较大的农业生产领域，有的仅仅打“球”。同样，长风科源村镇银行从其2009年度报表显示，其主要客户仍然是以企业、组织为主，尤其是其报表显示不良贷款率为零，完全规避了一些有风险或者高风险的农业贷款项目。
二、村镇银行发展中“三农”目标缺失的成因
（一）政策法规不明晰。当前，我国针对村镇银行的相关政策法规并不多，最主要的就是《村镇银行管理暂行规定》。暂行规定中第五章第三十九条对村镇银行的经营业务要求是：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”从规定中可以看出，国家对村镇银行的业务经营并没有严格的限定，而仅仅是一个宽泛和大概的规定。“资金用于农村经济建设”，“满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”，这些宽松的界定没有明确而清晰的解释，无形中给了村镇银行扩大业务经营范围的理由，只要是能够促进农村经济建设的项目都可以接受。银行为了自身发展需要，自然会将业务对象发展到了三农之外的相关行业，避开一些高风险的农业项目。
（二）业务创新不足。村镇银行作为新型的农村金融机构，从其业务种类而言目前大多数仍局限于传统的银行存贷款业务，没有太多的适合三农发展需要的业务种类，村镇银行与其他普通商业银行相比，唯一的优势在于更简便地办理业务手续。由于农村经济发展中，最急需资金的是那些风险较高的农业项目和个体农户，单靠传统的银行业务，不可能降低这些贷款项目所存在的风险，这使得银行从风险控制上就排除了这些项目实现的可能。村镇银行对于农业、农民、农村发展中所出现的经营风险并没有采取针对性的业务开发，降低其中存在的风险，没有真正适合农民自身和农村经济的融资模式。现有的业务模式基本上不能适应当前农户和农村的发展需要，银行没有合适的“产品”来满足客户。
（三）商业化运作经营管理。村镇银行从设立之初就是一个独立的法人，拥有完整的公司治理结构，自主经营，自负盈亏。它虽然应国家促进三农发展的需要产生，但是仍然是商业银行的一种。商业化经营的主要目标是实现盈利，村镇银行如果在经营中无法实现正常盈利就会使得银行面临破产倒闭。因此，村镇银行在经营过程中就会自然地选择那些低风险、高利润的项目，而作为高风险、低收益的农业、低收入的农民和欠发达的农村，反而不会受到村镇银行的欢迎。三农业务的开展不但无益于村镇银行的发展，反而会加重村镇银行的资金负担，在缺少风险补偿机制和相关政策补贴的情况下，村镇银行自然不会轻易涉险，这也就使得村镇银行无法实现向服务“三农”目标的回归。
（四）农村市场地域限制。《暂行规定》中第八章第五十九条指出：“农村地区，是指中西部、东北和海南省县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。”文件中也并没有明确村镇银行的设立地点是在县级还是乡镇一级，但是在目前我国农村经济尚不发达的情况下，村镇银行将网点设立在乡镇一级就会受到一定的地域限制，乡镇一级不论从存款客户还是从贷款客户来说，都是比较少的，同时也限制了其向周边村镇的辐射，不利于村镇银行的可持续发展。乡镇一级可以说不论是在客户资源还是基础设施上都是无法与县城相比的，村镇银行为了自身的生存和发展自然会选择经济比较发达的县城。县城经济比较发达，一方面便于吸收存款资金，满足银行的融资要求；另一方面远离村镇，村镇银行宣传不足，农户不清楚情况，也会无形中避开一些高风险农业贷款的申请。
三、关于村镇银行发展中“三农”目标缺失的思考
（一）完善政策法规，支持和引导村镇银行发展。激励健全村镇银行的相关法律法规，明确村镇银行的职责和职能。在明确服务“三农”的政策前提之下，对“三农”所覆盖的范围加以明确的解释，而不是由银行自身来对这些政策给予自身的解释。为保证政策的顺利实施，就需要金融监管部门和政府机关进行严格的监督管理，确保村镇银行的资金流向正确的领域。同时对村镇银行投资高风险的“三农”领域，政府可以给予一定的政策支持和财政补贴，提高其积极性。政府一方面要对违规行为给予处罚；另一方面要对积极完成目标的银行给予奖励和补贴，建立一套完善的激励约束机制。
（二）创新业务品种，解决村镇银行的后顾之忧。创新是企业发展的源泉，村镇银行作为一个新型的金融机构，只有通过创新才能走出自身的发展道路。贷款业务是银行的主要收入来源，“三农”是村镇银行提供服务的主要对象，如何解决对农贷款的高风险问题，就需要业务上的创新，建立适合农户和农村的贷款模式。可以适当地扩大抵押、担保的方式，引入一些保险公司进入农村金融市场提供一些保险服务，降低农业生产的风险，建立合理有效的风险补偿机制。长丰科源村镇银行就在创新产品上做了有益探索，率先开办林权抵押，与国元农业保险公司合作的“草莓种植小额信贷组合保险”业务在全国尚属首家，开发小企业创业贷款服务品牌等，不仅在县域金融市场扩大了知名度，也受到了省、市、县政府的关注与肯定。各个村镇银行之间也要加强联系和交流，尤其是业务上的沟通，相互学习发展经验，这样也可以免去一些经营过程中的问题，更好地实现服务目标。
（三）加强监管，防止村镇银行不村镇。一方面在农村地区，尤其是在欠发达地区开展金融业务，为农民提供金融服务存在成本高、利润低、风险大的问题，当年各大商业银行就是因为不看好农村市场而退出农村地区的；另一方面商业化运作使村镇银行极易脱离“三农”，追求股东利益的最大化。金融资本和产业资本等非农资本的逐利本性，并不能保障农村的金融利润回流农村。因而，必须针对村镇银行发展中出现的“三农”目标缺失的问题，不断完善村镇银行的制度设计，给实现设立村镇银行的政策初衷以制度保证。在此前提下，还需要加强监管，防止和修正村镇银行的非农化趋势，以保证村镇银行将绝大部分的资金用于农村地区，保障辖区内的农户和农村企业优先享有村镇银行服务的权利。
（作者单位：安徽大学经济学院）
主要参考文献：
[1]朱乾宇，张忠永.村镇银行的“支农”效应与制约因素[J].农村金融研究，2009.4.
[2]吴玉宇.村镇银行运行存在的问题及对策分析[J].改革与战略，2008.1.
[3]郭素贞.关于村镇银行运行状况的几点思考[J].经济纵横，2008.6.
