时间：2023-09-14 17:28:25
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市场
行政部门的核心能力在于专业化，即能不能以精简的专业队伍提供包括咨询在内的一流服务，而市场是检验和衡量一家公司行政部门的专业水平的最终标准。譬如说，人力资源部，可不可以与IBM等国际跨国公司或联想等国内领先企业的人力资源机构比较一下？
公司
任何部门存在的价值和理由，是对公司的生存与发展具有贡献。公司价值创造的核心流程环节包括研发、制造、销售和安装服务等，相对应的业务部门担负明确的增值责任，其贡献清晰可见。辅助流程为核心流程运行提供必需的资源支持，与此对应的行政部门的贡献即体现在资源提供能力和表现（数量、质量等）上。
业务部门
行政部门直接支持并间接透过业务部门的运作实现其价值，因此业务部门最有资格和权力来评价行政部门的贡献。譬如人力资源部是不是为各类业务人员组织了有效的培训？是不是及时招聘甄选到合适的业务人员？是不是设计了合理的绩效管理制度并指导业务部门实施？
员工
关键词 高职院校；行政部门；绩效管理；平衡计分卡；利益相关者
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）08-0061-04
伴随着我国高等教育的大众化，高职院校之间的竞争也日趋白热化，生源竞争、社会声誉和毕业生市场竞争力的提高，以及社会资源的获取都对高职院校行政部门的管理能力和管理水平提出更高要求。如何优化资源配置，合理设计内部管理流程，提高管理效率和效能，从简单的粗放型管理向可控的精细化管理转变，是高职院校管理者亟待解决的难题。
一、平衡计分卡在高职行政部门绩效管理中运用的可行性分析
卡拉普（Kaplan）和诺顿（Norton）在1992年首次提出平衡计分卡的概念。他们认为，管理是一个复杂性的活动，要求管理者从财务层面、客户层面、内部层面、学习与成长四个维度考核组织的业绩。平衡计分卡不是上述四个维度的简单相加，而是体现这四个方面的内在因果逻辑关系以及一系列相互作用与联系的目标和方法。
自平衡计分卡理论创立以来，一方面，由于反映了组织内部流程、客户层面如何更好地转换为企业的价值，有效地弥补传统财务评价的不足；另一方面，又强调了学习和成长的重要性，为组织的持久发展形成激励导向和制度保障，因此迅速在全球范围内得到广泛的接受与认同。虽然平衡计分卡创建的初衷是为了改进以财务指标为最高层面的私人企业绩效管理系统，但卡拉普（Kaplan）和诺顿（Norton）也认为，平衡计分卡注重各个层面的内在逻辑和平衡，可以用明确的指标体现组织的使命，从而引导具体行为。非营利性组织由于其自身性质，必须将使命和顾客层面取代财务层面而成为平衡计分卡的顶端，通过整体绩效设计，真正将组织的目标和使命落实到具体的行动中，改变财务指标的支配地位，有利于使命的达成，从这种角度来看，平衡计分卡用在改善政府及非营利性组织的管理效果会更好[1][2]。
正因如此，平衡计分卡理念和方法在政府部门及非营利性组织得到广泛应用，在这一过程中一些新的研究成果不断涌现。最具代表性的是保罗・尼文，基于平衡计分卡的原始模型提出了非营利性组织平衡计分卡的改进模型[3]，如图1所示。
在国内，方正邦和孙一平根据组织性质和功能不同，总结区分了私人企业和非营利性组织在平衡计分卡模型之间的不同[4]，如图2所示。
其中，使命是组织存在的核心，也是其存在的价值，而使命要转换为现实，需要各个层面的具体指标、行动方案有机组织、互相协调，架构出实现组织使命的战略地图。伴随着平衡计分卡在公共管理领域相关研究成果的不断涌现，在实践中也得到广泛的应用，如美国联邦政府采购主管协会就是最早采用平衡计分卡的公共部门之一，正如同卡普兰所指出的，平衡计分卡使得使命、愿景、战略和日常运作之间的差距得以缩短。
在传统高职院校的绩效管理中，往往过于强调对教师个人的绩效考核，而忽视行政部门考核的重要性。有些高职院校即使存在相关的考核制度，也往往是简单的职能部门定性主观评分，最终结果也没有被有效地利用，而无法达到考核的真正目的。因此，高职院校作为非盈利组织中的一种，在实施绩效管理、提高管理效能的过程中，结合自身特点，引入平衡计分卡无疑是一个很好的尝试。
二、高职行政部门绩效管理的新视角――关注利益相关者群体
从非盈利组织平衡计分卡框架图（图2）中可以发现，利益相关者层面位于仅次于使命的第二层级，是实现平衡计分卡考核目标、联系其他维度的关键性因素。利益相关者理论认为，组织应当综合平衡各个方面股东、债权人、雇员、消费者、政府部门、本地社区、媒体等利益相关群体的利益，这些利益相关者与组织的生存发展密切相关。
（一）高职院校行政部门利益相关者的界定
就国内普通公办高职院校而言，可以从内外两个维度来审视利益相关群体。从学校外部而言，首先政府作为最大的投入方，财政拨款维系着学校的生存和发展，在这种体制下，政府包括其相关职能部门对高职教育、高职院校的导向性要求，就必须在考核中得到体现。其次，企业是学校“产品”――学生的接受者，关注他们的需求动态，明确树立“培养的学生是否具有市场竞争力是检验学校办学质量最好的标准”的观念，培养符合企业实际需求、招之能用的人才，才能实现培养高等技术应用型专门人才的组织使命。最后，包括媒体、校友、本地社区等其他利息相关群体。社会声誉、办学知名度、校友认可度都关系着学校能否持续健康发展，离不开这些群体的支持，这就需要在高职院校行政部门考核中有针对性地设置相关指标。
从学校内部而言，首先，学生是学校教育服务的“顾客”，学校所有的工作都应以保障学生利益，促进其成长成才为出发点。其次，教师群体是高职院校中最宝贵的“资产”，服务教师群体，及时了解他们的需求，为他们的职业生涯发展提供优质后勤服务保障，营造良好的教学科研氛围，通过全校行政部门的努力，最终让他们对学校有认同感和归属感。再次，行政部门和各二级学院（系）的需求，良好的沟通往往能提升学校整体管理效能，反之则会降低效率，浪费资源，特别是横向沟通中最容易暴露问题，部门之间遇事相互推诿、相互指责。通过合理设置相关指标，关注他们的需求，形成畅通的沟通机制，消除壁垒。最后，行政部门内部员工的利益诉求，他们作为部门工作的直接参与者，其个人绩效将直接影响到整个部门的绩效，对于他们的需求将主要通过“学习与成长”这个层面进行综合考察。
（二）利益相关者对高职院校行政部门绩效管理的影响分析
关注利益相关者的需求，不仅能明确落实学校办学定位和目标，实现学校使命，而且能使平衡计分卡考核指标的分解有针对性，也更加全面。
首先，综合考虑来自学校内外利益相关者的需求，打破传统单一考核主体、简单考核维度的局限性，以多个层次的期望角度来设置绩效考核指标，最终实现学校使命。
其次，充分了解利益相关者的诉求，将这些需求和要求作为高职院校行政部门工作的出发点和落脚点，能有效避免工作目标不清晰、考核主体不明确的弊端，同时能切实提高行政部门的服务意识和团结合作精神，从而提高整体管理效能，提升教职工和学生的满意度。
再次，通过整合不同利益相关者需求，特别是内部利益相关者的需求，不仅能有效加强各行政部门之间的沟通，落实分解完成学校整体指标任务，而且更能提升内部员工的满意度，提高他们的工作目标性和积极性，促进整个部门的绩效。
最后，高职院校各个行政部门任务使命不同，利益相关者群体也各有差异，在制定考核指标时应充分考虑这些差异，既要制定行政部门考核中的共性指标，又要充分考虑利益相关者群体的差异性来制定特性指标，尽量争取做到全面、客观。
（三）平衡计分卡在高职行政部门管理中的实践
本文以国内某高职院校人事部门为例，基于利益相关者的视角，依据平衡计分卡的相关原理，将该校人事部门的使命分解于具体的考核指标中，以平衡计分卡的四个层面作为考核的维度，为部门改进绩效，提供依据。
在具体操作时，第一步，明确在某一个考核周期内该高职院校人事部门的利益相关群体和重点任务。例如，在某一年度内人事部门的重点任务是“进一步推进‘双师型’教师队伍建设。继续加大师资引进和培养力度，尤其是学科带头人的引进和国际化师资的培训，境外培训人数比某年有所提高，力争逐年递增，完成以全员岗位聘任为核心的人事岗位制度改革。完善与落实教职工考核评价方法，进一步增强评价工作的科学性、时效性和规范性。”依据这个中心任务，确定利益相关者，包括学校整体利益、上级主管部门、教师群体、本部门员工、二级学院（系）和平行行政部门。
第二步，考核指标和考核主体的确定。运用平衡计分卡相关理论，将高职人事部门的考核分解为财务、学习与成长、内部业务流程、利益相关者四个层面，并分别转化，构建细化的绩效考核指标体系，分别由不同考核主体来完成考核。具体的考核维度、考核主体和考核指标，见表1。
行政部门层面的四个考核维度来源于学校重点任务的分解，具体的考核指标依据重点任务目标进行定性和定量设置。在四个层面的考核中，外部利益者层面的考核主体相对复杂，包括教师代表、二级学院（系）、其他平行行政部门、上级主管部门等部门外部利益相关者参与；内部主要由校级领导、教师代表完成考核；学习与成长层面由本部门的员工担任考核主体；财务层面由财务部门作为考核主体，同时要事先征求专家、校级领导、教师代表的意见设置不同的权重，进行加权计算。
第三步，考评结果的反馈和确认。对高职行政部门绩效考核的目的是为了总结优势、改进不足，提升学校整体办学绩效。为此，学校领导应及时根据绩效考核的结果和行政部门负责人进行有效沟通，肯定优势、指出不足，提出针对性的改进建议，寻找解决方案。同时，将考核结果经公示后在内网进行公布，作为各类评奖评优、干部提拔任用的重要依据，也为下一个考核周期的工作目标确定和分解提供重要的参考意见。
总之，以利益相关者为视角的平衡计分卡可以为高职院校行政部门绩效考核提供一个有益的新思路。
（宁波城市职业技术学院2012年学校改革与发展专项研究课题《高职院校行政部门管理绩效考核评价指标研究》，主持人：赵怡）
参考文献：
[1]Silk.Automating the balance scored[J].Management accounting， 1998.
[2]Robert Kaplan and David Norton.The balanced scored as a strategic management system [J].Harvard Business Review，1996（1）.
[3]保罗・尼文.政府及非营利组织平衡计分卡[M].北京：中国财政经济出版社，2004.
[4]方正邦，孙一平.公共部门平衡计分卡研究[J].中国人才，2008（5）：28-32.
Study on the Application of Balanced Scorecard in the Performance Management of Administrative Departments of Higher Vocational Education
――Based on the Perspective of Stakeholders
ZHAO Yi
（Ningbo City Vocational and Technical College， Ningbo Zhejiang 315100， China）
［关键词］基层行政部门 管理 现状 发展趋势 途径
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）06－0122－01
一、基层行政部门管理的现状
（一）管理的价值和管理的目标
管理的价值是指管理活动对人的需要满足及其发展的趋同性。管理的目标是为实现管理价值所确定的管理规划。管理的目标包括短期目标、中期目标和长期目标，同时确定实施的方法、手段、指标和时限。基层行政管理部门的管理价值及目标的表现是：第一，管理手段的强制性。第二，管理力量的单一性。第三，管理方向的单向性。第四，管理目标的惟一性。
（二）管理的内容和管理的规制
管理的内容是安排和完成各项工作。管理的规制是依据政策、法律，制定相应的规章、制度对各个部门的行政活动进行限制、监管和激励的行为。目前社会的转型，管理的规则没有进行相应调整，导致硬任务与软手段的矛盾日益突出，基层部门的工作陷入困境。以县乡为主的财政投入格局导致基层行政部门的工作运行缺少资金；综合治理机制不健全，相关部门责任不明确，多部门共同实施行政规制，缺乏协调，多元的规制政策不能形成有效的合力，造成各行政规制部门的政策效应相互抵消、相互冲突，规制政策效应弱化，甚至无效。[1]最近几年，相关部门在改善管理内容和规制上进行了新改革，完善了行政审批的程序，增强了工作的公开性，提升了管理的服务水平，增强了与相关部门的协调等。
（三）管理的构架和管理体制
管理的构架是管理的层次和分级。基层行政部门管理的构架：乡党委、乡政府负总责，乡党委、政府下设行政办公室。行政管理体制是指管理系统的结构和组成方式。管理的构架和管理体制还有问题和不足，主要是：行政管理体制还没有改变高度集权，还没有确立多元化的公共管理理念；还没有改变以乡包揽的运行模式，还没确立以村为主的管理理念；还没有搭建基层群众自治基本框架，还没有改变把群众仅仅看作管理对象的理念；还没有改变集中突击式的管理模式，还没有完全建立经常性的工作体制。
（四）管理的机制和管理的实施
管理的机制是指行政管理系统的结构及其运行的相关机理。行政管理的机制本质上是行政管理部门管理系统之间的内在联系、功能及运行原理，是决定行政部门管理功效的核心问题。在完善乡村管理机制上还有待完善和提高。第一，统筹解决问题的宏观决策机制还不够健全。第二，综合治理机制还没完全理顺。第三，利益导向机制不完善。政府利用自己特有的权利采取一定的激励手段来满足人们的需要，诱发人们的行为动机，匡正人们的不良行为，使人们追求的目标与整个社会发展的总趋势相一致。[2]第四，经费保障机制有待完善。第五，优质服务机制需继续完善。第六，依法管理机制还有待提高。第七，宣传教育、引导激励机制待完善。第八，经常性工作机制待完善。
二、发展趋势及途径
（一）基层行政部门管理的走势
对于我国大部分乡村而言，管理的走向趋势是：全面落实科学发展观，实现管理工作思路和方法的转变。要坚持以人为本的管理理念，充分尊重和保障公民的生存权、发展权，关注人的价值自由、幸福指数是行政管理的终极目标；转变管理服务方式，在工作思路、工作目标、工作方法、工作手段、工作标准等方面进行调整，以适应当前社会的变化趋势；强化公共管理，构建政府、社会、自治组织、公民参与的管理体系；坚持“村为主”，村级是行政管理实施的基础和保证。要切实加强村组织建设，实现工作重心下移、管理关口前移。
（二）基层行政部门管理途径的探寻
管理的途径是中国特色的统筹管理之路。1.确立发展的管理理念，紧紧抓住各种影响经济社会发展的关键因素，不断完善和优化管理，为经济社会发展创造良好的环境。为管理提供良好内部、外部环境。2.综合运用依法管理、村民自治、政策推动、综合治理，构建乡村行政管理基本构架。3.全面加强基层基础工作，在农村全面推行村民自治，努力构建行政管理职能与群众自治互补的管理新格局。
三、结语
我国基层行政部门管理是国家行政管理的重要组成部分，与社会管理和群众自我管理有着直接的联系。要将行政、社会、公共资源等组合在一起，并最终形成有价值有效率的管理主体，充分发挥乡、镇各机关的职能，发挥社会组织的作用，即：大力发展民间组织和社会中介组织，培育社会民众的自治能力，促使公民社会健康茁壮成长，建立并完善群众自治体系，努力构建村级管理队伍与群众自治密切结合、行政管理职能与群众自治互补的管理新格局。乡村行政管理实践基层行政管理工作的具体落实，要准确掌握乡村管理工作在基层行政管理工作中的基础性地位和特征，把乡村行政管理工作作为重中之重。
【参考文献】
（广东海洋大学法学院，广东湛江524088）
摘 要：环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境管理公权力的不足是公益诉讼制度不能承受之重。环境公益诉讼的本质属性、制度生成背景和民主价值取向内在预设了环境公益诉讼的当然主体为公民个人和环保团体。唯有将公民个人和环保团体作为基本主体的制度设计才能实现环境公益诉讼制度的理性回归。
关键词 ：环境公益；环境公益诉讼；原告资格；行政职责；制度功能
中图分类号：DF74
文献标识码：A
文章编号：1002-3933（2015）05-0123-10
收稿日期：2015 -01 -13 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行
基金项目：国家社科基金项目《生态利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；广东省高校优秀创新人才培育项目《广东海洋外来物种入侵现状及立法研究》（wym11091）
作者简介：谢玲（1977-），女，湖南岳阳人，广东海洋大学法学院讲师，博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
一、问题的提出
环境公益诉讼作为一项能有效预防和救济“对环境本身之损害”的法律制度，其构建的必要性在学界已达成共识①。但环境法学界对于环境公益诉讼制度构建的核心问题——原告资格问题却一直争论不休。虽然2012年8月31日修订的《民事诉讼法》首次纳入了公益诉讼条款，允许“法律规定的机关和有关组织”就污染环境和侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼；2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件。但环保行政部门是否属于“法律规定的机关”在此次修改中仍未明确，学界关于环保行政部门是否应当成为环境公益诉讼原告的论争并没有随着新《环境保护法》的出台而平息。
曹树青先生在《学术界》2012年第3期发表的《“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见》一文（以下简称曹文）中，提出“环保行政部门的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都有与环境保护的实际需要相距甚远，赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制的缺陷的适度矫正。”该文全面驳斥了环保行政部门环境公益诉讼原告资格否定论，并从环境管理权的特殊背景的视角论证了赋予环保部门环境公益诉讼原告资格的合理性和必要性。该观点在学界具有一定代表性，这种基于现实主义的考量也触碰到了现行环境行政监督管理权运行的某些无奈，但笔者认为曹树青先生的论点是建立在对环境行政管理权理解的错位和对环境公益诉讼本质属性的误读基础之上的。时至今日，仍有不少学者极力主张应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格，甚至认为“国家应成为环境公益诉讼第一顺位的原告”②。鉴于此，笔者认为仍有必要对曹树青先生的论证进行辨析，以期廓清迷雾，对环境公益诉讼制度的构建和完善有所裨益。
二、再辩“怠于行政职责”论
曹文认为“否定环保行政部门环境公益诉讼原告资格的最大理由是赋予其原告资格将促使其怠于履行行政职责”，文章重点驳斥了“赋予环保行政部门环境公益诉讼资格将促使环保行政部门怠于履行行政职责”的观点，并从我国环境管理权运行的特殊政治、经济、社会及体制背景和现实的角度，陈述了应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由。这些理由包括：（1）环保行政部门的环境行政执法权配置不足。表现在立法上，环境立法对环境违法行为处罚力度小，且追究违法企业的环境行政责任无法弥补违法行为造成的所有环境损害，环保部门只能在行政手段之外寻求救济；在执法上环境行政执法效率低下，认为环保部门借助环境公益诉讼途径，可以缩短冗长的环境行政执法处理程序；环保部门没有行政强制执行权，行政职权被架空，环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的问题。（2）环保行政执法权运行乏力。由于体制的原因，囿于地方政府的地方保护压力，环保行政部门有力不能使，有力不敢使，因此环保行政部门依法向法院提起环境公益诉讼，借助法院的司法独立地位，与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护。（3）环保行政部门对有些损害环境公益的违法行为没有行政管理权。如跨区域污染损害问题、管理真空问题，因此，其提起环境公益诉讼是求司法“给力”。（4）在多个违法主体多种原因公私利益交融的复杂环境损害案件中，由于主体多元、关系复杂、公益私益交融，不适宜于单凭环境行政部门行政执法方式解决，借助司法途径能更公正、更有效的化解纠纷。（5）设置行政前置程序可以过滤“怠于行政职责”之诉。
以上理由看起来言之凿凿，但笔者认为，从曹文陈述的以上理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。要回答赋予环保行政部门原告资格是否将促使其怠于履行行政职责的问题，必须先思考以下问题：环保行政部门的环境执法权乏力的原因何在？环境行政管理权“执法资源不足”的真正原因是什么？赋予环保部门环境公益诉讼原告资格能否解决环境行政执法不理想的现状？如果不作理性地追问并进行合符逻辑的推理，而将环保部门提起环境公益诉讼描绘成是在穷尽环境行政职权之后的无奈之举，则有替环保部门的某些行政不作为行为辩解、替某些行政执法的不合理现象背书之嫌。
（一）从环境行政执法权配置不足的现实不能得出应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的结论
首先，现行环境立法对环境违法行为处罚确实存在力度小，环境违法成本低的问题，导致行政处罚难以发挥应有的威慑作用。但环境立法存在的问题应当通过修改相关立法来完善，即应当在立法上加大对环境违法行为处罚的力度，新《环境保护法》引入按日计罚制度就体现了这一倾向，以避免反向刺激。
其次，当环保行政部门穷尽行政处罚后仍无法触及违法者之根本的情况下，环境损害民事赔偿确实可以起到填补环境行政责任不足的功能。环境行政责任和环境民事责任虽然各自的价值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此现行法明确规定承担行政责任之外不免除其他责任的承担，故在行政责任之外追究违法者环境损害的民事责任是环境法正义价值的必然要求。但我们据此只能得出在行政处罚之外应当完善环境损害民事赔偿责任的结论，却并不能以此得出追究环境民事责任的发起者应当是环保行政部门的结论。
再次，认为环保部门可以借助环境公益诉讼途径以矫正环境行政执法效率低下的论断违背了最基本的法理常识。行政执法最基本的原则之一是效率原则，而司法的最高价值追求是公平而非效率。相对于执法而言，司法作为昂贵的社会资源一旦启动则比执法消耗的时间更长，司法不可能比执法更有效率。更重要的是，行政执法效率低下肯定是环境行政执法本身出了问题，在行政执法本身存在问题的情况下不去追究行政部门本身的责任，反而通过再赋予其公益诉讼原告资格以启动运行成本更高的司法程序，既有违法的公平价值也违背一般常理。
最后，以环保行政部门没有行政执行权而导致行政职权被架空为由，认为环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的观点也是不能成立的。环保部门虽然没有强制执行权，但如果在违法者不履行行政决定也不寻求救济的情况下，环保部门可以直接向法院申请强制执行，那么还有让环保部门提起公益诉讼以落实行政管理权的必要吗？同时，如果环保部门存在执行难的问题，那么法院同样存在，将执行难的问题交由法院，只是让这一问题发生了位移，并未真正解决问题。
因此，从制度逻辑来看，环境行政管理权配置的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从行政管理权存在“执法资源不足”的前提不能得出环保部门应当成为公益诉讼原告的结论。
（二）赋予环保行政部门公益诉讼原告资格无法改变环保行政执法权囿于地方保护压力而运行乏力的事实
一个不争的事实是，地方保护主义是环保行政执法权运行乏力的一个重要原因。环保行政部门作为政府的职能部门，人事权、财权受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政绩观的指导下出于对经济利益的考虑，对环境行政执法施加压力从而导致环保行政执法权的运行乏力。但通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格却无法改变这一事实。理由如下：
首先，在现有体制没有发生改变的情况下，环境行政部门在环境执法时遭遇的压力在公益诉讼中同样存在。试问：环保部门的人权、事权、财权均受制于地方政府，当地方政府出于经济增长的冲动为环境违法企业开绿灯从而导致环境行政执法乏力的情况下，即使赋予环保部门环境公益诉讼原告资格，环保部门有提起环境公益诉讼的动力和勇气吗？最近环境公益诉讼遭遇“零受案率”，以及目前已有的由环保行政部门提起的环境公益诉讼案例中被动“作秀”的成分，均能拷问环保部门提起公益诉讼的动力有几许。
其次，虽然从我国宪法权力配置的体系结构来看，司法权的运行不受行政权的非法干涉。但现实是我国法院系统本身在我国的独立性也备受质疑，我们离司法独立的目标还有很远的一段距离。因此，地方保护主义不仅会影响到环保行政权的运行，同样也会影响到司法权的运行，司法机关在地方保护主义的压力下也无法做到独善其身，环境纠纷诉讼立案难就是最好的例证。
再次，由环保部门提起公益诉讼，使行政与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护听起来很美，却不符合司法中立的基本特性。而且，行政与司法两者功能异质性的确立与维护“是有效发挥司法对行政监督功能的前提”，两者关系的错位“势必会发生异质性功能之间的冲突和序位颠倒混乱导致的程序资源价值的内耗与枯竭”。
（三）将跨区域环境损害责任追究难的问题归结为环保部门无权可使并认为赋予环保部门公益诉讼原告资格对解决这一问题起关键作用的观点难以成立
首先，将跨区域污染损害的责任追究难归结为是环保行政部门对这类损害环境公益的违法行为没有行政管理权是一个伪命题。曹文谈到“流域上游行政区域的污染企业违法排污，造成下游水域的严重污染，而下游受害行政区域的环保行政部门对上游行政区的违法企业又没有行政管辖权，而有管辖权的上游行政区的环保部门基于地方保护的动机对环境违法主体怠于行政执法甚至行政不作为。”从这一表述中我们可以清晰地看到，跨区域污染损害的责任追究难这一问题的根本不是下游的环保部门对上游的污染企业无行政执法权的问题，而是上游的环保部门为何有权不使的问题。
其次，在跨区域环境污染损害问题上，即使赋予下游的环保部门提起环境公益诉讼原告资格，出于我国向来有官官相护的传统，下游的环保部门有多大的动力会将处于同一个系统的上游的环保部门推上被告席？我们暂且不论这一诉讼是否违背行政诉讼“民告官”的基本性质。造成跨区域环境损害责任追究难的主要原因是我国环境机构的设置和管理权的配置未能尊重流域环境本身的特性，因而，应对之策是在遵循生态系统管理基本规律的前提下，合理设置环境管理机构和科学配置管理权。
（四）复杂环境损害案件的存在不是应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由
首先，行政处理手段与司法裁决在化解纠纷上各有优劣，对违法主体多元、因果关系复杂、公私益交融的复杂环境损害案件的处理，应当根据案件本身的具体情况来选择具体的解决方式，单独强调司法在解决复杂环境损害案件中的重要性并无依据。
其次，私益诉讼和公益诉讼因诉讼目的之异从而在诉讼制度的安排上应有较大差异，希望借助一次公益诉讼就将主体多元、因果关系复杂、公私益交融的纠纷一并解决实在是公益诉讼不能承受之重。更为重要的是，即使司法裁决在化解复杂环境损害纠纷中比行政处理方式更优，更容易平衡各方利益，结果更公平。但也只能得出此类案件更适合运用司法程序来化解，却无论如何得不出这一司法程序的启动者应为环保行政部门的结论。
（五）设置行政前置程序无法过滤“怠于行政职责”之诉
曹文指出：“环境行政职能部门提起环境公益诉讼时，为了防止其怠于行政职责的履行，立法上也应设立‘行政程序前置’，即要求环境行政部门对职权范围内的环境公益侵权行为，穷尽执法行为仍然无法解决环境问题时方可提起环境公益诉讼。”借鉴防止滥诉的行政前置程序为环保部门提起公益诉讼设置一个过滤程序的建议很有创意，但笔者却认为没有可行性，根本无法起到过滤“怠于行政职责”之诉的功能。原因在于：
第一，导致环境行政执法不尽人意的原因既有主观原因，也有客观原因，在这个过滤程序中，环保行政部门提起环境公益诉讼时只有证明自己穷尽了其行政职能仍无法解决环境公益受损时法院受理才具有合理性，即只有在环保部门客观不能的情况下才应当赋予其提起环境公益诉讼原告资格。而将环境行政职权的失效区分为权力不足、运行乏力等“客观不能”和不主动履行职责推卸责任的“主观不能”在理论上可以成立，但在司法实务中却根本难以加以区分。因为环保行政部门为了推卸责任避免成为环境公益诉讼的被告，总是会千方百计地为自己主观不欲履行职责寻找客观不能的理由。因此，法院在司法技术层面无法区分行政职权失效的真正原因是否为客观不能，从而无法决定是否应该受理。
第二，行政前置程序发挥过滤怠于行政职权之诉功能的前提是影响环境行政职权失效的根本原因为权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。确实，我们无法否认当前环保部门的职权状况存在权力不足、运行乏力的事实，但这种“客观不能”是否为环境行政职权失效的根本原因？在人性假设理论中我们一直将政府及各级行政机关看成全能的“理想人”，这种人性假设误区引导我们将作为监管者的环境执法主体设定为绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。而事实上他们也是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”，“环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益……与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的‘操纵与控制’。”因此，导致环境行政效率低下的根本原因是环境执法主体的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，从而缺乏严格执法的动力和主观意愿，而非权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。
第三，如果环保行政部门真能证明自己已经穷尽了执法行为，却仍然无法解决环境公益受损问题，那么环保行政部门在证明自己已经尽职尽责的同时其实也意味着环境行政执法的使命和功能已经完成，剩下的应该是需要发挥社会公众及司法权运行对行政执法不能所致的环境公益受损的弥补功能了。
因此，从前述理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。从逻辑上看，行政管理权运行的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从人性假设的角度来看，行使环境行政管理权的环保部门并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“经济人”。正因为环境公益本身的特殊性，更难以寄希望于仅仅凭借环保部门本身的自律来寻求环境公益的实现。从法社会学的角度来看，环境公益诉讼制度的构建确实应强调其工具性价值即该制度的实际社会效果，但工具性价值与目的性价值是内在统一的，偏离制度设计的目的性价值而去追求工具性价值不仅会与制度本身的属性不符，而且最终也无法实现其工具性价值。因此，在一般情况，环保行政部门不宜作为环境公益诉讼的起诉主体，赋予环保行政部门原告资格的确有促使其怠于履行行政职权之嫌。
曹文的论辩显得异常苍白无力的根本原因在于，该论点固守着环境管理的行政命令型传统模式，陷入将政府及环保行政部门作为全能“理想人”的人性假设误区，并过于迷信环保行政部门在环境管理中的作用，而对其作为管理部门的有限理性却缺乏应有认识，并忽视了公民个人和环保团体在环境公益诉讼中的基础地位。
三、环境公益诉讼的主体资格厘定
环境公益诉讼在原告资格上突破了传统诉讼中与被诉标的之利害关系的限制，学界认为公民个人、环保团体、环保行政部门、检察机关等众多主体均可能成为潜在原告，从而导致对上述主体的原告资格争议不断。许多学者从各潜在主体担任公益诉讼主体的优劣比较中得出环境行政部门、检察机关应当优先获得原告资格，司法实践中也屡屡有由行政机关提起的公益诉讼案件。但笔者认为，仅仅从各潜在主体本身的角度来探讨公益诉讼主体的顺位难免有失偏颇，因为各潜在主体担当环境公益诉讼原告的优劣势只是影响主体资格的外因，而公益诉讼制度本身的属性才是决定原告资格选择的内因，决定环境公益诉讼主体资格和顺位的根本因素是公益诉讼制度本身，因此，应当从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性、价值取向来考查环境公益诉讼主体资格和顺位问题。
（一）环境公益诉讼的制度生成背景预设了环境公益诉讼的诉讼主体
从环境公益诉讼的制度生成背景来看，环境管理公权力运行在应对环境损害问题上的失效是需要构建该制度的基本前提。
环境公益的公共产品属性使市场机制在环境公益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对环境公益进行有效调节，市场机制在环境公益的充分供给和合理配置上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政执法部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则环境公益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，环境保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，环境行政执法效率低下和环境质量整体上的持续恶化如同一个硬币的两面，共同佐证了我国目前环境管理权运行在环境保护上的失效。
构建环境公益诉讼制度的必要性正是源于行政执法机制在环境保护上失效这一基本事实。从实证的角度来考察，再强大的行政执法权也会存在执法资源不足的问题，即使美国政府也“永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源”。从管理学的角度来看，即使环境行政部门始终代表环境公益并勤勉履行职权，环境行政部门的行政决策也有可能存在失误，信息不对称、环境监管的高成本等因素决定了环境行政部门的理性是有限的，环境行政执法行为并非都会导致环境公益的增加。更重要的是，作为监管者的环境执法主体并非是始终代表环境公益的“理想人”，环境行政部门也是有着自身利益追求的“经济人”，当其部门自身利益与环境公益之间缺乏关联性时就会失去严格执法的动力甚至基于利益而与污染企业合谋，从而导致行政执法机制在环境保护领域的失效。
是故，建立环境公益诉讼制度的基本目标是：通过对传统诉讼机制的突破，借助司法的力量，敦促公权力机关勤勉履行行政职权，对危害环境公益的行为（包括一般市场主体的排污行为、生态破坏行为和公权力机关的违法行为）进行监督，并填补传统救济机制对环境公益救济的缺位，以维护或增进环境公益。环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为。因此，从环境公益诉讼的制度生成背景来考察，作为该制度规制对象的行政主体无论如何都不可能成为最佳原告。
（二）环境公益诉讼的理论基础和内在本质决定了环境公益诉讼的原告选择
环境公共信托理论是环境公益诉讼制度的主要理论依据。信托作为一种财产制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理论传统上被用于解决公用海域和航行、捕鱼及商业水域问题，其基本理论源于罗马法。《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。公共信托理论后来在英国得到了发展并成为美国法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国信托法》指出，所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。英美学者通常认为信托是一种信任关系（ fiduciary relation-ship），在这种关系中，信托人为了他人利益而享有该特定财产的法律上的所有权，该他人作为受益人则享有该特定财产的衡平法上所有权。受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。1970年，美国学者萨克斯将公共信托理论引入到环境保护领域，他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”根据这一理论，清洁的空气、纯净的水等公共自然资源是全体人民的共同财产，国家作为这些信托财产的受托人享有法律上的所有权，必须为全体人民的利益而保护和管理这些财产。在公共信托法律关系中，政府作为公共信托财产的管理人是为了受益人的利益而进行管理活动的，因此，一旦受托人有怠于履行其职责的行为，公众作为公共自然资源衡平法上的所有人，有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。由于公共信托理论“始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。”
建立在公共信托理论基础上的环境公益诉讼制度的目标是维护环境公益，实现途径是通过诉讼对所有危害或可能危害环境公益的行为进行监督，既包括私主体的危害行为，也包括公权力机关的危害行为，因此，环境公益诉讼的性质可以是私权对私权的监督或者是私权对公权的监督。然而，公共信托理论的核心是“如何制约公权力”以最大限度地“维护公共信托财产”，而我国环境管理公权力运行的失效是构建环境公益诉讼制度的前提，因此，环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为，环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督自不待言，即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序仍然意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告提起诉讼前需告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一便是督促有责的公权力机关全面履行职责。私权对公权的监督比我国传统的公权对公权的监督效果更优①。因此，环境公益诉讼的理论基础和质的规定性决定了环境公益诉讼的最佳原告应为公民和环保团体。“了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者”，美国环境公益诉讼制度的建构正是源于这一认识。
（三）环境公益诉讼的价值取向逻辑演绎出环境公益诉讼的当然主体
20世纪90年代以来，传统的管理行政、秩序行政逐步向以给付行政、服务行政为特点的现代行政转向，新公共行政鼓励公民以个体或集体的形式广泛参与公共事务中，从而使公共行政更响应公众呼声。以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向更注重人权和民主的现代行政。“相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。”民主价值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政。”
以国家权力为中心的权威型环境治理模式正是传统管理行政的写照，这一治理模式在实践运行中陷人多重困境：环境法的约束力被软化、运动式执法、政府基于利益与企业结盟、权力寻租乃至“以权代法”现象在环境保护领域十分常见，为有效化解当前环境治理面临的诸多困难，环境治理模式必须转向新型的公共治理模式——“一种与权威型环境治理模式相对的民主合作型环境治理模式”。在这种新型的公共治理框架下，公权力机关、企业、公众和环保团体等多个主体之间不仅存在着“命令一服从”型的垂直关系，更包含着“协商一合作”的横向关系，这种模式的核心在于“环境治理的民主化及其实现程序”，“将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上”。任何法律的创制都凝结着人的法律信仰并被赋予了一定的价值使命．环境公益诉讼制度也不例外，环境公益诉讼是民主合作型环境治理模式下以法律形式为落实公众参与而开辟的一条新路径，环境民主是环境公益诉讼的基本价值取向。由于“政府在对环境公共权力的行使过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，导致公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。如果没有正当合法的机制安排，这类环境利益诉求和互动合作只能采取体制外的形式。”为了避免对秩序价值的冲击，必须在民主价值的引导下作出合理的制度安排使公众和政府之间能有效地沟通和协调。环境公益诉讼正是通过放松对诉讼主体资格的限制，使个人和环保团体都有机会踏上这条沟通之途。在此意义上，将公民个人排除在公益诉讼大门之外的所谓公益诉讼并非真正意义上的公益诉讼。
社会团体在某种程度上是个体的集合，环保团体具有的公益性、专业性、非营利性等特征，无疑比分散的单个个体更能胜任公益诉讼主体角色，而从诉讼动力来看，环保团体也是最有可能提起环境公益诉讼的“勇敢者”，“在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。”正是在这些理念的支撑下，环保团体成为大多数国家环境公益诉讼的主要力量。新《环境保护法》第58条在《民事诉讼法》的基础上再次确认了环保团体的起诉资格，并进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件，这无疑是立法的一大进步。但该条款对相关社会组织提起公益诉讼的条件设置不甚严谨，该条款规定相关社会组织提起公益诉讼设置的条件之一是“连续五年以上‘无违法记录’”，但却没有明确“无违法记录”的具体范围，如果对这一限制性条件做宽泛的解释则对于社会组织过于苛刻，因为警告等最轻微的处罚也是会记录在案的违法行为，而对于一个存续五年以上的社团来说，要找出可以处以最轻微处罚的行为并非难事，这就为法院和有关机关选择性地阻却部分环保团体的起诉埋下了伏笔。而且，有些轻微的违法行为并不影响社会组织维护环境公共利益的代表性及提起公益诉讼的能力。
结论
环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境公权力的不足并进而对环境管理体制的缺陷进行矫正是公益诉讼制度不能承受之重。从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性及该制度的民主价值取向均推演出环境公益诉讼的基本起诉主体为公民个人和环保团体。但笔者并非否定公权力机关在特定情形下成为原告，公权力机关提起环境公益诉讼的唯一情形是出现了“勇敢者缺位”，即环境损害已经发生或可能发生，有关部门穷尽行政手段仍不能阻止该结果，又无公民或环保团体提起公益诉讼，这时公权力机关可以被赋予原告资格启动环境公益诉讼。因此，环境公益诉讼原告资格的完善需要从以下几个方面人手：第一，立法应当尽快赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格。第二，将新《环境保护法》第58条对环保团体的限制条件作严格解释，即将“连续五年以上无违法记录”限定为对代表公共利益提起诉讼构成影响的“重大违法记录”，并对具体情形进行列举，以免误伤环保团体提起环境公益诉讼的积极性。第三，明确公权力机关作为环境公益诉讼替补主体的范围和起诉条件。
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摘要：现代小型企业中的行政部门应该综合有效地发挥其服务为本、协调、管理三大功能，适应企业发展需求，提高企业经营效益。
关键词：行政管理；小型企业；服务；协调；管理
由于企业规模小，人员少，内部行政管理事务非常繁琐复杂，再加上小型企业出现权责不清的情况时，习惯把一些边缘性事务扔给公司的行政部门，所以小型企业的行政部门工作就显得更为复杂和琐碎了。因此行政部门应该在繁复琐碎事务中认定自身在企业中发挥的主要功能和作用，那就是以服务为根本，协调上级下属、员工之间、企业内外关系为核心，辅助老板进行管理的服务、协调、管理三大功能。
一、小型企业行政部门的基本工作职责和内容
1.工作职责。
小型企业行政部门的工作范围涉及到日常事务管理、外部沟通联络、人事管理以及企业形象建设和文化宣传等。
2.工作内容。
（1）、日常事务管理。
行政部门日常事务工作的好坏对企业是否能够顺畅运营起到非常关键的作用，如会务安排、前台岗位的管理、办公用品采购事务管理、零星修缮、部分固定资产、安保、卫生、环境、车辆的管理等。
除以上日常事务外，行政部门还要协助起草、修订公司各项管理规章制度，完善日常行政工作的组织与管理。
（2）对外联络和外部沟通。
行政部门在协调内部管理的同时，还要兼管企业对外联络事务，和相关政府部门、常年客户及长期合作伙伴保持良好的沟通。主要工作内容如企业证照年检及资质审核、企业外部事物办理、负责与政府职能部门的沟通、负责与客户及合作伙伴的沟通、维护长期合作伙伴关系等。
（3）人事管理。
由于企业规模小，人力资源管理与开发职责通常都划分至小企业的行政部门，具体的工作内容如：人事政策制定、招聘、录用及合同解除、绩效考核、薪酬福利、员工培训、外地员工落户或居住证办理、考勤及休假管理、工作纪律等。
（4）企业形象建设和文化宣传。
小型企业在建立和发展之初更应注重企业形象的树立，企业形象包括企业精神形象、企业环境形象以及企业员工形象。行政部门作为对外形象窗口，协助老板创建一系列有利于树立企业形象标准的规范和制度，并有效运用在日常管理中，加强企业对员工的凝聚力、感召力、引导力和约束力。具体工作内容如：树立企业的品牌形象、创造良好企业环境、制定员工日常行为规范等。
企业形象是企业文化的表现之一，企业文化不但能反映出企业生产经营活动中的战略目标，群体意识价值观念和道德规范，还能凝集企业员工的归属感、积极性和创造性，引导企业员工为企业和社会的发展而努力，因此即便是小型企业，也应该注重企业文化的建设和宣传，小型企业的行政部门在强调企业精神的同时，有时更是为企业在开拓市场上做好后援工作，具体工作内容包括：建设和维护企业网站、宣传企业正面新闻、联络维护媒体关系、甄选加入同行业社会组织等。
二、行政部门在小型企业中发挥的主要功能
如上文所述，小型企业行政部门的事务繁琐复杂，有些事务甚至还很难形成操作流程和管理系统。因此，行政部门人员必须明确自身部门在企业中所起到的主要功能作用，顺应企业的发展方向，切实解决企业问题，才能更好地在企业中体现自身价值。
1.服务功能。
服务是企业设立行政部门的根本目的，小型企业设立行政部门主要是为公司发展和员工工作、生活等提供服务。每个老板都想把企业做大做强，收入和成本是老板紧抓的两大经营元素。许多小型企业老板觉得，业务收入靠一线销售员工，理所当然要十分重视，而行政部门恰恰是企业运营的成本，很容易被老板看作是企业的负赘。因此，行政人员必须认清自己在企业中的地位，端正好工作态度，以服务企业为根本，想老板所想，把老板和员工从繁重、琐碎的行政事务和生活琐事中解脱出来，可以集中精力、轻装上阵，研究市场形势，考虑企业的发展战略，探讨企业的组织架构，任用企业的各种人才，实施企业的经营方针，解决企业所面临的重大问题。
为了更好、更专业地为企业、老板、员工服务，小型企业的行政部门针对繁琐的事务有时也必须建立一套系统的服务流程，在切实有效的日常运用中健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的一套规范，让老板和员工在遇到日常工作问题时及时找到针对性的解决方法。除了建立相关服务流程之外，行政人员应在平时注意提高自身素质、丰富自身的专业知识和技能。虽然行政部门的奉献在企业运转中是默默无闻的，但行政工作没有高低贵贱之分，行政人员应该明确自己的工作分工，结合已经具备的高度服务意识，完成自己职责范围内的工作，当然，在遇到权责不明但又责无旁贷的工作时，也应有主动服务的意识。
2.协调功能。
协调是企业行政管理的核心。
小型企业的老板在规划公司战略或做出最终决策前，大多会召见行政部门主管，说明自己的目的、愿望或构想，希望通过行政部门的协调、沟通、施行，圆满达到自己的目的。因此，企业行政管理者绝不能简单地以传达领导的命令为目的，也不能盲目地以权压人，行政部门应该主动做好各方面的沟通，在充分沟通的基础上做好协调，以老板目的为宗旨，从员工的角度和立场出发，平衡好两头的关系，用婉转、和谐的方式达成老板最初的愿望。
再如员工和员工之间关系的协调，有时也需要行政部门起到桥梁作用，如公司大型活动、市场推广、各类会议等事务中会出现两个或以上部门间或员工间的合作、衔接问题，除互相主动沟通外，有时候就会让公司的行政部门进行协调。行政部门通过了解具体情况、征求双方意见、做出客观分析、整理汇总制定出部门之间各个事项上的操作流程，协调解决两个部门、员工间的问题。
行政部门还要负责协调和优化企业外部关系。企业要享受政府扶持政策、得到客户的长期需求以及伙伴的长期合作等，除老板、业务员日常维系关系外，行政部门要在处理这些对外事务上注意两方的立场和利益，协调好多方关系，达到企业最初目的同时也要维护好企业良好的形象。
3.管理功能。
小型企业的行政部门为企业提供优质服务以及协调好各方关系，管理功能也同时体现出来。行政部门的管理简单分为内部管理和外部管理。
内部管理，企业行政部门制定的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表既便于企业员工的日常工作需要，同时行政部门还应通过这些标准对企业运营、员工工作表现等进行督促和监管，要通过合理的方式，充分利用和合理调配企业的人力、物力、财务、技术等资源，为企业开源节流、提高经济效益，加快企业的发展。
外部管理，也就是我们通常所说的公关关系管理。现在小企业的老板都越来越重视企业的公关工作，行政部门作为企业对外的窗口，代表老板和企业的形象，也需制定针对分门别类对外关系的各种方案措施，加之有效地管理和施行。
三、综合发挥行政部门主要功能，有效提升小型企业管理效益
小型企业资源有限，行政部门应该明确自身的工作内容，提高服务意识，综合发挥部门在企业中的主要功能，切实有效地为企业降低经营成本，提高运营效率。企业同时也要加强制度建设，以先进的理念为指导，以良好的机制来激励，以完善的体制来管理，以协调的团队来谋求发展，提高行政人员的业务素质和自身综合素质的发展，而行政人员一旦认清了自身职责和树立起正面的工作态度之后，就会产生工作热情，就会更主动地工作，顺应小企业管理工作的需要。
参考文献：
一、公共预算决策分析框架
作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算决策符合一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标准进行方案选择，这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。上述四个要素内涵不同的组合，又体现为决策模式的不同。
(一)公共预算决策要素。
1.决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；各主管部门(如各委办局)，通常认为主管部门具有寻求预算规模最大化的倾向；利益集团，是指“有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”；有时也涉及一般公众和媒体等。
2.目标与价值。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素(西蒙，1988)。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。
3.决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：有人提出预算申请，有人审议申请，有人或批准或削减或不同意申请。在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具有与行政机构同等甚至更大的权力。
4.决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”，认为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。
(二)公共预算决策模式：渐进主义与理性主义。
公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述四个要素相互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共预算决策模式。
1.渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程。强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，“预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减。”
2.理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。
从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治、哲学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。
二、新时期公共预算决策重塑
(一)决策模式重塑——理性主义和渐进主义的综合。
我国新时期公共预算决策模式的选择必须围绕决策为之服务的对象(经济、社会的现实与长远目标)展开。从现实性上来讲，要考虑对象的实质性、过程性、描述性以及客观性的一面，兼顾现实可能和参与者利益，从实际出发，循序渐进，完善和修补现有范式；从规范性的要求来讲，要考虑对象的可能性、理论性、指标性以及结果性的一面，从理性化和长远发展的视角出发，锐意创新，突破成规，实现质的飞跃和范式的转换。就宏观层面而言，我国是一个正在向现代化迈进的发展中国家，一方面历史包袱沉重，既要尊重历史和传统，又要逐步完善不符合经济和社会发展趋势的制度和生产方式；另一方面现实任务艰巨，且面临巨大的国际竞争压力，要突破既有发展模式，建构与市场经济体制和社会民主发展相适应的制度框架和生产力水平。在相对较短的时期内完成跨越式发展，实现经济增长方式的根本变革、民主政治和社会生活领域的重大转型，完全依靠渐进式的决策方式是难以想象的，必须站在历史的高度，用理性主义的勇气，锐意创新，大胆尝试，与此同时，用渐进主义的方法化解前进道路上遇到的各种矛盾和问题，一步一个脚印地扎实推进。从现实层面来看，我国的经济和社会现象极端复杂，不同领域、不同行业、不同所有制类型、不同民族、不同收入层次等方面的差异性相当大，简单地用一种模式去框定，势必削足适履、画地为牢，也不利于充分利用多样性带来的好处和可能性，必须实事求是，尊重历史，尊重现实，具体现象具体对待；而与此同时，多样性的表象下面又蕴含着统一性，生产力水平低，社会事业欠发达，经济发展不均衡，收入差距大等情况普遍存在，所有这些问题的解决也必须高瞻远瞩，创新求变，系统设计，分步实施。实际上，我国预算改革自身的情况同样呈现出两面性：一方面预算管理基础相对薄弱，理性主义的决策方法无用武之地，只能采纳简单分析和经验判断相结合的次优选择；另一方面，在基础管理不断规范成熟，而公共事务又日趋复杂的情况下，理性色彩较浓的决策范式又具有很大的现实性和必要性，同样要通过某种中间道路对理想和现实之间进行协调。所以说，对于我国的公共预算决策而言，最佳选择必然是综合了渐进主义和理性主义主要特点的战略规划范式，在决策中既体现现存的、基层的和短期的需要，致力于化解现实中存在的矛盾和问题，又兼顾全面的、长期的和面向未来的需要，推动公共预算决策科学化、理性化和民主化终极目标的实现。
(二)目标重塑——基于现实基础上的发展与公共性。
“一个国家应使其政策目标和管理能力保持总体平衡。它的目标通常应力所能及；它的资源和承诺应与其政策目标相一致。”新时期公共预算目标的重塑必须从我国经济和社会发展的现实出发，站在整个国家发展战略定位、政府治理模式转变、公共财政框架构建和公共预算管理制度改革的高度加以理解。从功能性目标来看，首先要确保经济的持续稳定快速发展。要实现这一目标，从宏观层面上讲，就是要综合运用财政政策等预算手段创造并引导有效需求，优化经济结构，着力解决制约经济发展的瓶颈问题；从微观层面上讲，就是要通过对符合国家产业发展导向的高新技术企业进行扶持，推动产业结构的优化升级，促进经济增长方式的根本性转变。其次要体现社会公平，确保社会稳定。要实现这一目标，就是要从经济和社会均衡发展的高度出发，进一步完善社会保障体系和就业网络，关注弱势群体，为公众提供公平的基础教育和基本的医疗卫生条件，与此同时，确保社会稳定和国家安全。再者，要推进民主政治建设。公共预算要以公众的需求为核心，要通过公共预算决策方式上的转变扩大公众的参与程度，公共预算决策要体现民意，推动民主进程。从管理性目标来看，控制、管理、计划三者之间是相互制约、相互促进的统一体，在我国预算管理基础薄弱、管理体系不健全的现实条件下，三方面都不可偏废，必须同时给予重视。首先，强调计划导向。在公共预算决策过程中注入更多的理性，强调分析、数据、合理分类对于预算决策的重要性，把预算决策建立在针对公共需求和收支趋势的大量分析基础之上，实现中长期规划与年度预算之间的合理衔接。其次，强调管理导向。积极推进先进管理理念和管理方式在预算决策中的运用，密切关注决策产生的结果，使之成为预算决策的出发点和评判预算决策的标准，引入零基预算、绩效预算等先进的预算管理和决策方式，注重决策过程的优化再造，努力提升预算决策的效率和质量。再者，强调控制导向。要通过预算内外资金统筹平衡和预算编制的进一步细化，将公共资源配置全面纳入预算决策系统的视野，并科学制定综合定额和开支标准。
(三)权力分配重塑——法治与公共选择。
新时期公共预算决策权分配的核心问题是，矫正立法部门和行政部门在预算决策权上的“缺位”和“越位”并存现象，实质是如何进一步发扬民主，健全法制，确保预算的合法性。公共预算管理制度改革以来，立法部门通过要求行政部门报送部门预算，定期不定期地举办预算问题听证会，开展调查研究等举措，在公共预算决策中发挥着日益重要的作用。但这些改革往往停留在规范预算报送程序，重申预算知情权，发挥预算监督权等方面，虽然名义上预算最终决策权保留在立法部门手中，但因立法部门未参与预算草案的制定过程，其自身亦无强大的专业化预算研究和审查机构并全程关注预算草案的准备情况，在信息不对称、决策期间较短的情况下，仅在最终审批环节参与决策，很难提出具有建设性的决策意见，客观上造成预算立法决策流于形式和走过场，预算决策中的立法部门“缺位”现象相当严重。相反，行政部门根据行政首脑的施政纲领准备预算，在收支预计和全面分析的基础上，形成部门预算建议草案上报立法部门。在现有预算立法决策条件和模式下，预算准备者和预算决策者实际上合二为一，行政部门超出职能定位，几乎完全控制了预算决策权，预算决策中的行政部门“越位”现象亦相当严重。如果立法部门和行政部门在公共预算决策权这一核心问题上(实际上政府的大部分决策在本质上都是预算决策)不能理顺关系，建设效能化、民主化、法制化的现代政府便只能是一句空话。对此，从健全民主政治，提高预算决策的制度化、规范化、程序化的角度出发，必须通过改革转变现有预算决策权的分配格局，立法部门应当围绕公共预算决策重塑内设机构，完善立法程序和制度建设。首先，要加强预算专委会的决策信息收集和综合分析能力，准确把握预算收支的基本趋势和预算中的热点、难点问题，为科学决策提供依据。其次，要全程参与预算草案的前期准备过程，全面了解预算决策所需信息，实际参与(但不是过多干涉)决策建议的形成。在预算草案形成并提交立法部门审议之前，各行政部门的预算必须与立法部门下属各专委会充分沟通，并尽可能达到一致意见。期间立法部门各专委会应安排听证会相应听取各部门专项支出的安排情况，行政部门应充分尊重立法部门的专项建议并在支出安排中尽可能体现。再者，要拓宽公众直接参与公共预算决策的渠道，特别是一些涉及国计民生的重大决策，要广泛听取民意，集中民智。行政部门在这一转变过程中亦应发挥积极作用，除提高透明度，接受立法监督，主动向立法部门提供信息，加强在公共预算决策中的良性互动外，还应确保严格按照《预算法》要求履行预算的报送和审批程序，提高预算的严肃性。
为了有针对性地提高科技政策的质量，我们需要搞清楚当下的科技政策的内容结构，并从中发现问题的所在。在笔者看来，科技政策的内容可以拆分为三个维度：首先是科技维度；其次是政治伦理维度；第三是政策价值维度。以往我们制定政策，仅仅考虑一项科技政策所涉及的主要科技问题，而很少关注与此相关的政治伦理维度与价值维度，导致即使政策问题诊断准确，而政策运行结果却很糟糕的局面，这才是我国科技政策制定质量长期低下的主要原因。之所以会出现如此大的疏漏，是因为我们的政策制定范式决定的。通常来说，我们的科技政策制定主要是行政部门牵头，组织或者委托某个专家组来完成政策草案，在此基础上，行政部门再根据自己的偏好做出修改意见。由于行政部门内部的专家面临职业选择的两难困境：如果完全转向技术性的发展轨迹，在官僚系统内部就会被边缘化；如果完全行政化，久而久之，则不可避免地造成技术水平的整体下降，从而无法制定出高水平的政策。为了弥补这种困境，行政部门基于特定的心理偏好，选定的专家组也基本上是具有高度趋同偏好的一群人，他们对行政部门具有高度的依附性，导致政策制定无法从根源处弥补政策内容的制度性缺失，从而促使政策制定模式锁定在一种习惯性陷阱中。为了打破这种怪圈，亟需引入一种外部智力资源，既可弥补行政部门知识退化的不足，又可以越过既定群体的习惯性偏好的陷阱，这种力量就是独立的国家科学顾问委员会。
从政策制定角度而言，一项高质量的科技政策，不仅需要对科技问题进行正确处理，还要高度关注此项政策涉及的政治伦理问题，即是否符合伦理原则，比如无歧视的公平原则、对于政策手段与目的的伦理约束等；对于大多政策受众来讲，该项政策的价值原则包含两方面的体验：政策体现的价值观与政策受众的价值观是否趋同，这是政策获得社会认同的基础。其次，任何科技政策的制定背后都涉及到资源的配置问题，所有政策在资源配置上都应该最大限度上达到提高整个社会福祉的目的，力争符合帕累托最优模式，按照功利主义的原则，就是满足最大多数人的最大幸福，如果政策不能体现这个价值原则，那么政策出台后的社会运行阻力会快速上升，导致政策效率无端损失。
为了实现上述目的，我们亟需设立国家科学顾问委员会，以此来保证政策内容的科学维度、伦理维度与价值维度被同等重视，这也就是所谓的结构诱导性均衡。科学顾问委员会原本是美国在二战后期开始尝试的一种制度安排，它的初衷是利用政府外部的智力资源为总统提供全方位的科学咨询与建议，并参与重大决策。因此，美国学者希拉·贾萨诺夫把科学顾问委员会称作“第五部门”，由此可见它的巨大作用。它的正式建制化是20世纪60年代初的事情，半个多世纪的历史经验证明，这项制度创新对于政策质量的提高发挥了重要作用。作为一种独立的政策建议与咨询机构，它的最大功用就是拓展了政策问题视野并遏制了行政部门在政策制定中的过度自由裁量权问题，以及为日益增多的各种与科学有关的争议问题提供高质量的政策建议。
摘要：企业的行政管理体系，是企业的中枢神经系统。在现代企业制度下，如何做好企业的行政管理工作·使之为企业的核心业务服务，为企业的经济效益服务.就必须明确其功能和实质，把握好它所具有的特.点和要求，结合实际，创造性地开展工作。
关键词：企业行政管理功能
企业的行政工作涉及到企业内部卜上下下、左左右右、里里外外的沟通和协调。行政管理的厂‘度，涉及到一个企业的全部运作过程;行政管理的深度.又涉及到许多局外人难以想象的细微末节;行政管理的重要，是因为它是领导和各部门、众员工之间的桥梁;行政管理的敏感，是因为它涉及到每个人的切身利益。
一
行政管理工作可以说是千头万绪、纷繁复杂。概括起来说.行政管理在企业中主要有管理、协调、服务二大功能;其中管理是主干.协调是核心，服务是根本。概言之，行政管理的实质就是服务。
行政部门应该兢兢业业、认真细致地做好种种行政事务工作，把领导和员工从繁重、琐碎的行政事务和生活琐事中解脱出来，可以集中精力、轻装上阵，研究国内外市场形势，考虑公司的发展战略，探讨公司的组织架构，任用公司的各级十部.实施公司的经营方针，解决公司所}印商的重大问题，以及专心做好每一笔重要业务等等。行政部门的领导应该有‘.泰山崩于前而色不变”的定性，不管风吹浪打，胜似闲庭信步，有自己的主见，能够根据事情的轻重缓急，做好安排，指挥若定。为了能达到这种境界.必须建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的“法治”秩序。更重要的是，要培养出一支高素质、高效率的行政人员队伍;同时要搞好科学分工、管理层次和合理授权。一旦行政系统的一系列硬件(如办公设施、生活设施)、软件(如规章制度、工作程序)、人员队伍、分工协作和管理层次等等建立健全起来，整个行政管理体系在很大程度上就会像一部自动机器一样运转，只在较少的场合才需要部门领导和上级领导辅以”人治”。
然而，行政部门如果仅仅满足于这样一种管理水平，那还是不够的。行政部门还必须在“管理”、“协调”和’服务”三方面做好工作，才算是一个合格的现代企业的行政管理者。从“管理”方面来说，行政部门不能满足于在日常事务的层次上做好领导的“参谋和助手”，还必须在公司的经营理念、管理策略、企业精神、企业文化、用人政策等重大问题上有自己的思考，并且在实际工作中加以贯彻落实，成为领导不可缺少的”高参和臂膀”。这就要求行政部门的领导者不能满足于做一个事务主义者，而是要做一个有思想、敢创新、有冲力的领导者。
从“协调”方面来说，行政管理者不能简单地以传达领导的命令、完成领导交办的任务为满足;也不能凭借自己在企业的独特地位对各个部门颐指气使，以权压人。行政部门应主动做好上与下、左与右、里与外的沟通，在充分沟通的基础上做好协调。没有充分沟通的协调不是真正的协调。
从“服务”上说，行政部门要甘当幕后英雄的角色。因为行政服务干得再出色，毕竟是服务于企业的最终目的的。行政部门的工作，特别是后勤服务工作，永远不要奢望成为企业关注的“中心”。行政管理的理想境界应该是“润物细无声”。行政部门最忌讳处处显示自己的存在，与其它部门抢镜头、争荣誉。行政部门应该像一部自动化程度很高的机器，这头原料(任务)进去，那头成品(结果)出来;其中的许许多多曲曲折折，都消化在行政体系之内，切忌为自己评功摆好，四处张扬，浪费别人的时间、精力和感情。要反对利用自己对公司资源的支配权只顾为自己谋取私利或便利的行为，特别要反对把行政部门变成“门难进.脸难看.事难办”的官府衙门。
二
企业的行政管理至少有以下特点:
(一)企业的行政管理是为经济效益服务的。企业的行政管理如果不利于充分利用和合理调配企业的人力、物力、财力、技术等资源，不利于调动广大员工的积极性、主动性和创造性，不利于开源节流，提高企业的经济效益，加快企业的发展，那也是没有价值的。简言之，企业行政管理服务于企业的根本目的.即通过为社会提供商品和服务而谋取尽可能大的经济效益。
(二)企业行政管理注重内容和实质。通常，企业的行政管理往往根据公司实际需要，对行政管理的诸多制度、程序、环节、形式、图表、文件等进行剪裁和调整，使之变得精练、实用、简洁、便利、省时、省钱。
(三)企业行政管理要讲究实效。虽然我们不能说要直接用企业经济效益来衡量具体的行政管理行为，也就是说，不能直接对某个具体的行政行为问“你这种做法能为企业赚多少钱”;但是，企业的行政管理还是比较直接地与企业的经济效益相联系。企业行政管理的着眼点在于充分挖掘和最大限度地利用公司的各种资源，提高员工工作积极性，开源节流，提高企业经济效益，加快企业发展。
(四)企业行政管理具有很强的灵活性。企业的行政管理往往根据公司实际发展需要经常进行变革、增删、剪裁、变通，因而带有很强的灵活性，比较能符合时代的发展和公司实际。
(五)企业行政管理要为企业的.’前线”服务的色彩比较明显。企业行政管理部门及其人员在企业中比较“低调”，行政部门为技术、业务等一线部门服务的关系一般比较明确。
企业行政管理的上述特点就给企业的行政管理人员提出了这样一些要求:企业的行政管理必须时刻着眼于为企业的经济利益服务，反对”为管理而管理”;必须坚决摈弃形式主义，切实讲究实效;必须大力讲究勤俭节约.反对大手大脚;必须根据公司实际需要和可能，采取灵活变通的方式方法，一切以公司利益为最高原则，反对食古不化、因循守旧;最后，企业行政管理最终要落实到确立服务观念，克服老爷作风和衙门习气，切实搞好服务上来。
三
在企业的实际操作中，往往存在两种倾向。一种是完全摈弃“机关习气”.完全凭主观意愿办事的”游击作风”。企业中没有系统完整的规章制度、上下左右的明确分工、明确而充分的逐级授权和环环相扣的工作程序;或无章可依.或有章不依;由于没有制定出成文的“公道”和”规矩”.造成企业中“公说公有理，婆说婆有理”，互相扯皮.互相推诱;你争我夺，辩论不休;或遇事不议.或久议不决，或决而不行，或行而不果;重复讨论，重复决定.重复劳动;朝令夕改.朝秦暮楚。企业处于一片“打乱仗”状态.严重影响工作效率和员工士气，造成人、财、物的极大浪费。
另一种倾向，是一些“机关作风”较重的企业行政管理干部，完全不考虑公司的实际需要和企业行政管理的特点，搞形式主义、表面文章;把一个企业的行政管理部门变成了旧时代的“衙门”。这同样造成极大浪费.降低工作效率和员工士气，影响企业效益。
以上两种倾向，都是我们应当大力反对的。行政管理的目的和实质在于为企业的根本目的服务，为企业领导和各个部门、干部员工服务，而决不可本末倒置，否则同样会降低员工士气和工作效率.损害公司利益。
四
企业行政管理普遍存在一种现象，即行政管理人员对自己所在企业的业务不了解、不熟悉，管理时常脱离各部「1实际，的规定无法推行或根本不宜推行，引起其它部门的反感和排斥。各业务部门心理上总觉得行政人员碍手碍脚.甚至是手脚太长，除非有什么必须要行政部门帮助解决的事，否则宁愿与行政部门老死不相往来。行政人员也往往或是很知趣地尽量不去打搅其它部门，或是对其它部门有一种抵触情绪。这样就陷入了恶性循环:行政部门对其他部门的工作接触越少，就越不了解，管理就越脱离实际;反过来，行政管理越脱离实际，就越遭受各部门的排斥，从而也就越不了解各部门情况。为了改变这种行政管理与各部门业务“两张皮”的现象.行政部门除了要转变观念、转变作风外，还要强化行政管理部门的企业管理职能。
【摘要】随着我国市场经济体制的逐步形成，行政财务经济分析已经成为目前最为关注的内容。本文围绕财务经济的内涵及作用，对财务经济的理论结构进行简要阐述，对其分析思路与方法进行了探讨，以供从事行政工作的人在实际应用中得以借鉴。
【关键词】财务经济 理论结构 内涵
一、行政部门财务经济分析的作用
行政部门财务经济分析以财务报告为依据，利用科学的方法，结合一定的标准体系，全面综合评估财务管理情况及生产运营情况，提出相关改进措施及其建议，同时预测相关行政部门未来的发展前景，优化资源配置，维持其经济效益的稳定发展与信息提供。财务经济分析方法多种多样，每一种财务经济分析方法都有其独特的社会条件和历史背景，在一定程度上推动了单位的发展，为行政部门财务分析提供了可靠的分析手段。
二、行政部门财务经济分析内涵
自从中国加入WPO以来，行政部门财务经济也全面润入到世界经济浪潮之中，这对我国的经济产生了巨大的影响，同时，也面临着非常剧烈的挑战。因此，加强行政部门财务经济分析，提高行政部门财务经济管理活动水平，是财务经济活动分析的重要组成部分，同时具有非常重要的意义。从实际出发，抓住财务经济的核心并进行主体与目的的高度总结，同时对财务经济分析进行重新构架，确定其发展的框架结构，这就是财务经济分析的具体内涵。要使财务分析具有进一步的发展与提高，必须具有确定的财务分析框架结构。对行政部门而言，财务管理人员对财务方面的管理，投资者分析财务投资，债券人分析其贷款，以及其他主体为自己的目标进行分析，虽然如此，但是任然没有形成一个固定的分析框架。面对市场经济的不断深入，需要对行政部门财务状况及未来的发展做好相关分析，即判嘈姓部门未来财务状况及现有的成果，充分分析未来一段时间对其经济的影响，从而满足各方面财务主体分析的基本要求。行政行业财务分析的主体主要包括部门内部分析主体与外部分析主体，财务分析的主体多元化致使财务分析内涵很难确定，导致财务分析的目标也呈现出多元化趋势，经分析可知，这两类主体进行财务分析的目的在于对行政部门财务状况和经营成果的分析。虽然内外部的分析主体不同，其分析目的也存在颇大差异，但是均需要判断行政部门未来财务状况与经营成果，这就是财务经济分析内涵的核心内容。对现有行政部门进行财务分析时，首先要了解部门的发展历史与个人业绩，主要包括行政部门的性质、个人能力、市场经济水平以及利润，对当前的财务状况进行总结和拓展，在此基础之上，对未来一段时间的财务状况和运营成果给予评价与预测，进一步确定财务经济分析的内涵。
三、财务经济分析的理论结构
（1）财务经济分析目标。财务经济分析主体所要达到的最终目的是财务经济分析的基本目标。即财务经济分析主体通过对会计主体提供的财务经济信息进行再加工，从而为财务经济分析主体的经济决策提供有效的信息支持。从契约角度出发，Freeman 于 1990 年将行政部门理解成一系列多边契约的组合，契约的参与主体都有可能成为财务经济分析的主体，财务经济分析的具体目标可分为：一是投资者财务经济分析的目标，是指投资者对财务经济的信息分析，最为关注的是部门的盈利能力以及未来的发展前景，分析财务经济的盈利能力及处理财务关系的能力，从而做出正确的决策。二是债权人财务经济分析的目标，主要关注的是财务经济的债券偿还能力以及声誉，从而做出正确的债券配置。三是行政经营管理者对财务经济的基本目标，一般较为关注的是财务经济的最终成果，以及财务经济活动的过程，从而了解到行政部门内部的一些问题，进行全面优化。
（2）财务经济分析的基本假设。财务经济的假设主要分为信息真实性假设与有限理性假设。本质上来说，财务经济分析就是对财务报表以及初级信息进行整合，逐渐将初级信息演化为高级信息的过程。由于财务报表及初级信息为行政部门加工的原材料，因此高级信息的获得必需具有真实性，鉴于此类原因，可对初级信息提出以下要求：一是会计信息必需具有客观性、真实性及可比性，这样，加工出来的高级信息才具有很重要的意义，才会对行政部门产生积极的作用，反之，如果初级信息不真实，高级信息也将失去意义，严重是会导致出现决策上的错误。二是财务统计核算必需符合客观性原则，即行政部门必需真实反映财务经济活动的全部过程，同时要以实际经营过程中的经济业务为主要依据。有限理性假设。美国一位经济学家将有限理性引入财务经济当中，并建立其模型，认为现实中经济人处于有限理性状态当中，还具体的区分了结果理性与程序理性。结果理性是指在一定程度上能够达到一定的目标，程序理性是指所有的经济活动主要按照规范进行，其本质区别是指经济人是否按照一定的规范为标准。其立论依据为：在不确定的环境中，经济人无法预测某个部门的未来，其行为选择主要依靠程序理性完成。在有限理性假设下，财务经济分析主体利用初级信息进行加工时，初级信息的结果无法判断其合理性，因此必须对初级信息产生程序的合理性进行评价，从而做出合理决策。
（3）财务经济分析的基本原则。一是财务经济分析的成本效益原则。成本效益原则是指投资成本必须小于其产生的效益，从信息论角度来看，是财务经济分析时信息的优化过程，因此，财务经济分析的成本是财务经济分析主体将初级信息转化为高级信息的过程，是一个再加工过程，从而利用再加工信息进行决策产生财务经济收益。财务经济分析的成本效益原则对财务经济分析主体提出了以下要求：第一，信息加工成本及财务收益必须在同一个会计期间，经济分析主体进行财务经济分析和信息加工成本小于超额收益，反之则不可行；第二，信息加工成本和财务经济收益若干个会计期间相关的情况下，只要信息加工成本现值优于超额收益现值，则经济分析主体可行，反之则不可行。二是财务经济分析的弹性原则。弹性原则要求财务经济分析主体必须考虑财务外部环境变动情况，同时具有一定的伸缩空间，保证环境条件的变化不使财务经济分析主体发生剧烈变化。财务经济分析的弹性原则对财务经济分析的主体提出相关要求：第一，财务经济主体必须以外部环境变化为依据；第二，财务经济分析主体必须在外部环境变化的基础上进行分析及调整；第三，财务经济分析的具体内容必须依据外部环境变化而确定。
