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1、野蛮拆迁，侵害被拆迁人的合法利益
野蛮拆迁是群众反映比较强烈的问题，容易引发社会冲突，近年来虽然有所减少，但一直屡禁不止。野蛮拆迁主要有三类情况：一是拆迁工作人员工作方法简单粗暴。某些拆迁工作人员对待被拆迁人态度恶劣、言行粗暴，引起群众的不满。有不少拆迁片区都有居民投诉拆迁工作人员方法简单，态度粗暴，动不动就说“你去告我嘛”，拆迁工作人员的不当言行容易引起被拆迁人的反感。
2、过度拆迁，劳民伤财
就全国范围来看，建筑物的平均使用寿命越来越短，反复拆迁、随意拆迁的现象比比皆是。在许多大城市，不仅一二层的老房子拆了，上世纪五十年代至六、七十年代盖的五六层在拆，以至八、九十年代建的九层十层的房子都要拆，搞所谓的“再开发”，谋取其中的土地利益，由此产生巨大浪费和社会矛盾。
3、破坏周边环境，影响群众生活
城市居住密度大，房屋拆迁不仅影响被拆迁人，也干扰了附近不拆迁居民的生活。道路的损坏、治安的恶化、噪声和粉尘等等，在拆迁过程中，有的拆迁公司只关心尽快完成腾房交地，忽略了因拆迁对未搬迁居民带来的影响。如某地区800多户未纳入拆迁范围的居民反映拆迁给他们的居住、购物、出行带来严重影响，导致周边环境脏乱差、社会治安明显恶化。有居民反映2002年建设恒茂时时对其居住片区实施拆迁，周边环境严重恶化至今仍影响部分没有拆迁的住户的居住质量。有的居民反映拆迁工地的噪声和粉尘影响居民正常生活没有引起足够重视。
二、原因分析
产生上述问题的原因是多方面的，既有法律法规、相关政策方面的原因，也有规划管理方面的原因；既有拆迁机构、工作人员方面的因素，也有被拆迁人方面的原因。加之当前拆迁工作要求的时间紧、任务重，工作压力太大，容易产生各种问题。
1、法律滞后
首先是相关法律法规的滞后带来困扰。我国2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）与物权法的有关规定不一致，已于2007年10月停止执行。旧的《条例》失效了，新的《条例》迟迟没有出台，城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序处于“法律真空”的状态。
其次是法律解释的滞后。《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对“公共利益”没有明确界定，致使迁拆中公共利益与商业利益的混同。
第三是某些法律内容需要补充完善。拆迁中不可避免地存在许多“历史遗留问题”，如多个产权人共用一个产权证等等。“历史遗留问题”应该用历史的态度去对待，不应一概照搬现行法律法规去简单地判断和处理“历史遗留问题”。这方面的法律法规或者没有，或者非常笼统，缺乏应有的可操作性。
2、规划不合理
多年来，由于我们的城市规划缺乏前瞻性，规划设计不科学、不合理，导致才修几年的路就要扩建，刚建十年的楼又要拆。再加上一些领导不尊重、不遵守规划，随意修改规划，城市建设浪费严重，过度拆迁、反复拆迁问题日益严重。
3、补偿安置政策实施前后不一，老实人吃亏
拆迁是一项政策性、社会性很强的工作，必须依法行政、规范运作。无论是计算被拆迁房屋面积。还是确定货币补偿标准。都应该坚持依法、公平、公正、公开的原则，严格遵守相关法律法规，充分维护被拆迁群众权益。目前在拆迁工作实际运作中，往往不能做到前后一致，导致“先签协议吃亏，后签协议得利”，老实守规矩的人吃亏，刁民“钉子户”得利，结果是越来越多的人争当“钉子户”，良民变刁民。
三、对策建议
拆迁是为了建设，为了发展。拆迁在改善城市环境，提高群众生活质量的同时，也会给一些被拆迁人的生活、工作带来不同程度的影响。客观上讲，被拆迁人从一个长期稳定的居住环境被重新安置到其它地区，甚至相对较为偏远的地区，不仅生活习惯上会产生不适应，而且除了要购买新房、重新装修外，有的谋生手段往往也要从头再来，还有交通、购物、就医、子女上学等都将成为他们不得不面对的实际问题。所以，要实现和谐拆迁，拆迁工作一定要充分考虑群众的实际困难，尽最大可能保障群众的利益，否则拆了“穷”窝，就等于捅了“马蜂窝”，不但社会不稳定，发展也会受到影响，构建和谐社会就更谈不上。
（一）政府要做好角色定位，带头遵守法律
房屋拆迁关系到各方利益，作为公共权力的代表，政府一方面要带头遵守法律，限制公共权力随意介入拆迁领域；另一方面在拆迁过程中要始终保持中立，围绕规范拆迁行为和保障居民权益两个重点，做好管理者和服务者的工作。在拆迁中不偏袒任何一方，维护公平正义，只有这样，才能树立政府的权威，政府在人们心中才有公信力。
（二）完善城镇房屋拆迁法律法规和相关政策
城市房屋拆迁已经成为社会矛盾最易激化的重要领域，尽快完善城镇房屋拆迁法律法规和相关政策非常必要。
⒈尽快出台新的“房屋拆迁管理条例”
《物权法》颁布后国务院《城市房屋拆迁管理条例》迟迟没有修改出台的情况不能旷日持久地继续下去了。或者尽快修改《条例》，或者出台新的法规，这一“法律真空”填补得越早，带来的损失就会越小。
⒉在新的《条例》中增加“严厉追究野蛮拆迁指挥人、参与人以及相关领导的法律责任”的条文，从源头上震慑野蛮拆迁行为。要针对所谓“误拆”这一违法拆迁新动向制定限制性措施。
⒊明确拆迁中“公共利益”的法律解释，规范政府和开发商的拆迁行为，保障和谐拆迁得以顺利进行。
（三）科学规划，减少过度拆迁
关键词：强制拆迁；刑法谦抑性；入罪
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1005-5312（2011）03-0272-01
一、刑法谦抑性特征
刑法经历古典16世纪末到十八世纪末的启蒙主义运动后，又经历了古典学派、新古典学派理论的发展，特地别是在二次世界大战后，以安塞尔、格拉玛蒂拉为首新社会防卫理论的创建，不仅打破了“刑法万能”的思想，不再以仅仅通过刑法之手段应对复杂的行为，刑法有限性、刑法谦抑性、刑法最后性的理念逐渐得到确立。
刑法谦抑性的概念和特征，专家学者提出自己的观点，比较有代表性的有：（1）日本学者平野龙一则认为，“即使犯罪侵害或威胁了他人的生活利益，也不是必须直接动用刑法。可能的话，采用其它社会统制手段不充分，或者其它会统制手段(如私刑)过于强烈、有代之以刑罚的必要时，动用刑法。这叫刑法的补充性或谦抑性。”（2）张明楷教授认为，“刑法的谦抑性，是指刑罚应依据一定的规则控制处罚范围和处罚程度，即凡是使用其它法律足以抑止某种违法行为，足以保护合法权益时，就不要将其规定为犯罪;凡是使用较轻的制裁方法足以抑止某种犯罪行为、足以保护合法权益时，就不要规定较重的制裁方法。”（3）陈兴良教授认为，“刑法的谦抑性是指立法者应当力求以最小的支出―――少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施)，获取最大的社会效益―――有效预防和控制犯罪。”
平野龙一是最早提出刑法谦抑精神内涵的日本学者，尽管其并未对谦抑性提出具体的界定，但是其中含有刑法存在谦抑的三个层面的意思：（1）补充性。即有关社会和市民安全或利益冲突的事件，只有当习惯以及其他的制度手段无法发挥有效的作用时，刑法才参与进来；（2）不完整性。即刑法并非作用于社会的每一个角落；（3）宽容性，也称为容忍性、自由尊重性。即使其他途径无法有效的解决社会冲突，刑法也不参与。张明楷教授主要侧重于：（1）非犯罪化。即其他的手段足以治理，不得首科以刑罚手段；（2）轻刑化。既可以较轻的处罚手段的，不得以较重的处分、制裁方法。
陈兴良提出的刑法谦抑性的价值内涵包括：（1）紧缩性。即刑法在整个个法律体系参与度降低；(2)补充性。即其他的社会手段不足以解决或者解决过于武断时使用；（3）经济性。即用最小的刑法资源的投入，获得最大的效益。
综合以上的观点，笔者这不难发现，虽然中外学者对于刑法谦抑性的认识存在分歧，但是主要可以划归为以下两方面的内容：（1）刑法适用的广泛性。即刑法的适用应当收缩、抑制和内敛。可以认为只要通过道德以及其他的法律手段可以解决和应对违法行为，足以来保护合法的权益，就不要动用刑法；如果其他部门法、其他的民事、行政的手段可以调整的，刑法规范将作为最后的防线：（2）刑法适用的人道性。即刑法的处罚应尽量宽和、轻缓和人道。刑法谦抑性话语的历史语境决定了其蕴含深深的价值诉求，昭示着自启蒙运动以来的民主、自由和人权的崇高理性，弘扬个人主义对国家本位的警惕。
笔者认为，考量某种行为是否应该刑，应该做到以下方面：（1）必要性。即当其他的法律和制裁手段都不足以制止这种行为、保护合法权益不被侵犯时，才有刑罚化的必要;（2）效益性。即刑法是否能够对此类违法行为起到足够的预防和抑止效果。即使某一行为有害，但动用刑法不足以有效抑制，采取其他方法有效的话，则不足以使用刑法，“刑罚的目的仅仅在于，阻止罪犯重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙。”
二、笔者的见解与理由
笔者认为，强制拆迁入罪有悖于刑法谦抑性的特征，主要的理由和依据如下:
（一）强制拆迁“入刑”之非必要性
当我们被一幕幕拆迁所造成的血案震惊时，考虑其背后存在拆迁人、拆迁公司单位、拆迁改造县政府等各种利益的交割，有开发商意图私利，有处于弱势群体被拆迁人遭受无辜的伤害，但是当分析个中原因，一般的拆迁行为分为几点：（1）拆迁方存在拆迁手续；（2）协议或裁所定的拆迁期限届满；（3）被拆迁人无正当理由拒不拆迁。
（二）规制的可选择性
土地使用通过《土地法》等一系列的经济法规进行规制，而拆迁他、如果牵涉具体行政行为，那么行政法规《行政复议法》、《行政诉讼法》等行政法规规制，就，对于一般的侵害土地、宅基地、建设用地使用权，建筑物、构筑物使用权以及其他此类似用益物权《民法》、《物权法》、《合同法》可以规制。所以对于有法规完全可以规避的，再次入刑，仅仅期待有严厉的手段制裁，有悖于刑法谦抑性的特征。
参考文献:
【关键词】城市；拆迁；国有出让、土地使用权；补偿
随着我国工业化、城镇化的快速推进，为了城市、工业发展需要，各地都将面临着对旧城及城郊村庄进行拆迁的问题，拆迁过程中也必将涉及到提前收回国有出让土地使用权的补偿问题。我国现行的法律法规对提前收回国有出让土地使用权的补偿问题虽有所涉及，但是未能对如何补偿、补偿标准作出明确的规定。各地在城市拆迁中对提前收回国有出让土地使用权的补偿问题由于缺少明确法律法规依据，在实际城市拆迁实施过程中不可避免的出现各种各样的问题。
1 国有出让土地使用权概念
国有土出让地使用权是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。简单说来，就是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
2 国有出让土地使用权补偿的理论依据
《城市房地产管理法》规定：“国有土地使用权可以依法出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出资、作价入股。”《物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”这样以立法的形式确立了国有土地使用权全新的涵义：依法取得的从国有土地所有权中分离出来的土地使用权，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。[1]明确了土地使用权是一项用益物权――财产权的法律属性，也就确立了城市拆迁中收回国有土地使用权补偿的理论基础。
3 对现行法律法规对城市拆迁中提前收回国有出让土地使用权补偿问题的规定的分析
《土地管理法》第二条、第五十八条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”以上法律法规对收回国有出让土地使用权的表述有很大差异，反映在“给予补偿”、“给予相应的补偿”和“给予适当的补偿”的文字表述的内涵上，这对城市房屋拆迁管理的实践必然产生疑义，在拆迁人与被拆迁人之间引发权益争议，产生利益纠纷。[1]我国唯一一部关于城市房屋拆迁的法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有出让土地使用权的补偿没有明确的规定，仅将土地使用权的价值隐含在房屋价值当中，土地资产价值未能得到显现。
另外，对于土地使用权的具体补偿规定仅在《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”简单的退还剩余年限的土地出让金，未能考虑土地使用权人已有的土地开发投资对土地资产增值效应的影响，也未考虑地价上涨的因素，如果仅仅退还剩余年限的出让金让土地使用权人丧失了未来一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回国有土地使用权补偿的立法，规定收回国有土地使用权补偿标准迫在眉睫。
4 对城市拆迁中提前收回国有出让土地使用权补偿问题的几点建设性建议
为维护国有土地使用权人的合法权益，避免城市拆迁中因提前收回国有土地使用权引发纠纷的发生，笔者结合自己多年工作实际，对于收回国有土地使用权补偿问题提一下几点建设性建议：
4.1 严格区分“公益性拆迁”、“非公益性拆迁”（商业拆迁）
根据法律法规的规定，为了社会公共利益的需要可以提前收回国有土地使用权。但是什么是“公共利益”却没有明确的界定，实际也很难界定。实际当中，很多明明是非公益性拆迁（商业拆迁），却被冠以公益性拆迁的名衔，因此应严格界定公益性拆迁的范畴。对于非公益性拆迁（商业拆迁），应由开发商与土地使用权人通过民事流转来实现土地使用权的变更，并由双方基于诚实信用、公平合理的原则进行补偿。[2]
4.2 实行房屋与土地使用权的分离评估
新颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅仅规定了对房屋的补偿，将土地使用权的补偿隐含于房屋补偿中，土地资产未能得到体现。另外没有考虑到房屋面积与占地面积比率的差异。实行房屋与土地使用权分离评估，分开补偿，有利于真实显示土地使用权的市场价值。
4.3 国有出让土地使用权的补偿应按照市场价值进行补偿
依据土地级别、基准地价和土地用途建立国有出让土地使用权价格评估体现和评估标准，从市场价格出发，实行以市场为导向的国有出让土地使用权价格浮动机制。还应根据国有出让土地使用权剩余年限、拆迁后土地级差等因素的影响，设置调整系数。[1]
4.4 完善和规范有关收回国有出让土地使用权补偿的立法
有关机关对有关拆迁的行政法规、地方性立法进行全面的审核，对相关法律法规进行进一步的规范和完善，使收回国有出让土地使用权的补偿有统一的法律依据。
只有在城市拆迁中对国有出让使用权采取科学合理的补偿，才能有效避免因提前收回国有出让土地使用权引发纠纷的发生，土地使用权人的合法权益才能得到有效的保障和维护。
参考文献：
关键词 ： 拆迁 补偿 政府管理 纠纷
城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善城市居民的生产、生活环境，推动城市建设以及区域经济的发展，具有重要意义。同时，城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益，稍有不慎，极有可能引发尖锐的矛盾冲突，影响社会稳定。如何防范、化解矛盾，一直是困扰拆迁实务部门的难题。
一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点
现实中所有的矛盾和纠纷，无不源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方，拆迁人拆除被拆迁人的房屋，对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人，还是被拆迁人，作为理性的市场主体，均有寻求自身利益最大化的动机，拆迁人追求“拆”得又快又省，被拆迁人追求“补”得及时合理。在“拆”与“补”这一对矛盾中，“补”是矛盾的主要方面，直接决定“拆”能否顺利展开，补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。
（一）补偿不合理
补偿不合理，通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说，在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需，只有被拆迁人遭受了净亏损，纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因，也有执法上的原因。
长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想，使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作，忽视了对被拆迁人利益的保护。如， 1991 年 3 月 22 日 公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧《条例》）第二十条规定：“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这种计算补偿金额的方式，虽节省了拆迁成本，但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。
不过，这种状况近年有所改善。 2001 年 11 月 1 日 实施的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。显然，新《条例》将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待，不仅仅考虑房屋的残值，还要考虑区位、用途等因素。与旧《条例》相比，这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利，也更为合理，我们称之为合理补偿金额。
然而，作为人类建造物的房屋，只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言，被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所，更是各种人情交往、便利生活（如就医、购物等）得以开展的依托，拆迁即意味着生活环境的变化，这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响，并且，对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。从经济学的角度看，这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本，理应得到补偿，我们称之为充分补偿金额。不过，无论新、旧条例，均未涉及这方面的补偿。
新《条例》虽然规定了“以房地产市场评估价格”来确定补偿金额，却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中，拆迁人往往采取先入为主的办法，先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估，分户出具评估报告，以此为依据，使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定，这无异于要被拆迁人与虎谋皮，结果可想而知。
因此，现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额，也往往低于现行法律法规规定的合理补偿金额。
（二）补偿不及时
补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中，补偿不及时的情况比较常见，几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大，常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境，甚至引起灾难性后果，群体性上访也常常因此而起。
二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生
无论是补偿不合理，还是补偿不及时，均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正，纠纷不致产生。可见，化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否，在一定条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。与理想状态相反，现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续，“立新”工作已基本完成，拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新”，既未将“立新”与“破旧”统筹考虑，也未对“破旧”给予足够的重视。于是，实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。
政府管理不到位有多种表现，首先是具体行政行为有瑕疵，或各管理部门之间协调衔接不够顺畅，或群众参与不充分，直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷，行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中，这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的“错位”现象：决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划，拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上，对符合城市规划的拆迁申请进行审查，禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆迁人看来，拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门，要求予以解决。由于超出了职能范围，拆迁管理部门问题不可能解决所有问题，更为严重的是，由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为，前置审批行为大都不能取得群众的理解支持，纠纷的根源还在不断产生。
政府管理不到位更常见的表现是推委，不积极、不主动。这种情况主要发生于法律法规的模糊地带，其特点是广泛存在、不易规范、危害巨大。将凡与“拆”字有关的矛盾纠纷不分青红皂白地推向拆迁管理部门，对于拆迁人与被拆迁人的谈判磋商指导不力，甚至以民事关系为由而置之不理，缺乏主动化解矛盾的积极性等，就是这种情况表现。出现这种情况的根源是管理部门自身定位不准确，将自己仅仅定位于管理者，缺少服务意识，结果就是前期“立新”时就积极行使行政权力，为拆迁人办理立项、规划、用地等一系列行政手续，而后期“破旧”时对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系消极处之。这种“前期积极蛮干、后期消极不干”的做法不仅在理论上站不住脚，实践中危害也非常大。
首先，在城市房屋拆迁中，拆迁人是经济实力强大的单位，被拆迁人则是经济实力相对较弱的分散个体；拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者，被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的。依据现行的法律法规，一旦拆迁人启动拆迁程序，不论被拆迁人与拆迁人是否达成补偿协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都会被拆除。可见，这是一个力量不对称的博弈，经济学的研究表明，在此场合，政府的职责是直接或间接扶持弱势一方，使其强大起来，达到或基本达到与对手一样的重量级别。否则，任由不对称博弈发展下去，必将是一场灾难。
其次，从民事法律的角度看，政府拆迁管理工作是公权力干预私权利的过程，集中表现为对被拆迁人合同自由的剥夺或限制。合同自由是合同法最基本的原则，是市场经济的基石之一，包括订立或不订立合同的自由、选择与谁订立合同的自由，以什么条件订立合同的自由。在城市规划确定下来那一刻起，被拆迁人就被剥夺了不订立合同的自由；在土地权属证明文件发出那一刻起，被拆迁人又被剥夺了选择与谁订立合同的自由。被拆迁人唯一能做的就是争取比较有利的合同内容，但囿于手段有限，常常无可奈何。从纠正市场“失灵”的角度看，这种剥夺或限制是可以理解的。不过，这种剥夺和限制也使本来就处于弱势地位的被拆迁人更加“弱不禁风”。就维护市场公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆迁人的权利，在后期管理中理应加强监管，加强对被拆迁人利益的保护，加强对双方谈判磋商补偿协议的行政指导。
前一种政府管理不到位以积极作为的方式损害了被拆迁人的利益，而后一种政府管理不到位以消极不作为的方式置需要得到帮助的被拆迁人于孤苦无依的境地。前者直接制造了纠纷，后者往往激化原有纠纷，甚至造成悲剧事件。
三、建立健全拆迁矛盾纠纷防范和化解机制的构想
防范与化解拆迁纠纷是建设和谐社会的重要组成部分，是顺利开展城市房屋拆迁工作的重要保障。建立防范和化解拆迁矛盾纠纷的长效机制是一项系统工程，需要从多方面着手。
（一）加强拆迁立法，建立健全科学的拆迁制度
利益是矛盾与纠纷的根源，对利益的归属和“界址”进行清晰、明确的界定，是定纷止争的有效手段，这就是产权制度得以产生和存在的根本原因。产权是一束权利义务的集合，规定产权人及相关利害关系人行为的范围。就城市房屋拆迁而言，制定一套科学、严密、明确、具体的权利义务体系即行为规范体系，是化解矛盾、防范纠纷的前提和依据。目前，拆迁方面的立法最大的问题是没有一部法律来统一规范拆迁活动，仅有国务院《城市房屋拆迁管理条例》，这是一部行政法规，效力层级低，过于简单，有的内容自相矛盾，还有的内容有违反《宪法》之嫌。
（二）加强拆迁法律法规的宣传教育
纠纷的发生与当事人的法治意识和法律素养也有密切关系。法治意识强和法律素养高的人，不但通晓自己在拆迁活动中的权利和义务，还熟悉维护自身合法权益的手段，遇事理智，沿法治轨道行为。加强拆迁法律法规的宣传教育的目的，就是加强拆迁当事人的法治意识，提高法律素养，使当事各方自觉遵循法治轨道参与拆迁，以及解决可能发生的纠纷。加强拆迁法律法规教育的方式，既可以是常规的，即通过广播电视、报刊等媒体举办专题知识讲座，或以张贴宣传画、散发宣传单册等行使开展，也可以是有针对性的，针对某一拆迁项目被拆迁人、拆迁人、拆迁实施单位等集中上课。
（三）保障被拆迁人的参与权
至少从理论上说，作为被拆迁房屋的所有人或使用人，被拆迁人有权参与将对其房屋财产造成重大影响的一切活动或决定。被拆迁人通过参与从规划到用地直到拆迁许可等行政管理活动，能更深入了解政府决策为民的本质，在政府与被拆迁人之间建立起良性互动，争取被拆迁人的理解与支持，改变或缓解被拆迁人由于不理解而导致的敌视态度。被拆迁人参与最常用的形式是听证，通过开听证会，被拆迁人及拆迁人反映问题和困难，管理部门在决策时才能更符合实际。必须明确的是，举行听证绝不仅仅是核发拆迁许可或行政裁决环节才需要做的事情，在从规划开始的各个环节均应举行听证，听取有关当事人的意见。
被拆迁人参与拆迁决策的形式还有很多，在有的城市，为解决被拆迁人对拆迁补偿评估金额的可接受性，采取由被拆迁人集体投票选举评估机构、拆迁人支付评估费用的办法。此举大大降低了因补偿不合理所致的纠纷。
（四）信息公开要充分，保障各方的知情权
拆迁活动中的信息公开，不仅包括政府管理部门政务信息的公开，也包括拆迁当事人之间有关补偿的具体信息的公开。信息公开越充分，越能取信于人，杜绝一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推进拆迁工作的顺利开展。
（五）以积极的态度处理纠纷
现实中，有些政府管理部门常常以拆迁人与被拆迁人之间的补偿纠纷系民事法律关系为由，要求当事人走诉讼程序处理。不能说这种做法不合法或不合理，但这种一推了之的做法，也反映出政府管理部门对人民内部矛盾的漠不关心及懒惰。事实上，作为项目建设的行政管理部门，对有关的民事纠纷更知情，协调处理起来有其独到的优势。因此，政府部门应当本着“执政为民”理念，对于与本部门职责有关的民事纠纷，大胆地居中调解，以尽快化解矛盾，维护社会的安定团结。
（六）正确对待拆迁中的“钉子户”
三部与公众相关的法规规章
劳动和社会保障部《最低工资规定》。该《规定》适用范围不仅包括企业，还包括民办 非企业单位、有雇工的个体工商户和与之形成劳动关系的劳动者，以及国家机关、事业单位 、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。《规定》指出，劳动者在依法享受带薪年休 假、探亲假等国家法定的休假期间视为提供了正常劳动，用人单位必须依法应支付的不得低 于最低工资标准的劳动报酬。《规定》明确了最低工资标准测算方法，要求最低工资标准每 两年至少调整一次。对于违反规定的，劳动保障部门将责令用人单位按所欠工资的最高5倍 支付劳动者赔偿金。
建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局《城镇最低收入家庭廉租住房管 理办法》。《办法》指出，城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为 主，实物配租、租金核减为辅。实物配租要面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需 救助的家庭。为了保证公平和公正，《办法》还要求，申请廉租住房的最低收入家庭，应当 提出书面申请，市、县人民政府房地产行政主管部门审核后，应当予以公示。有关部门可以 通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况进行核实。
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。该《规程》明确了行政裁决及强制拆迁的 程序，增加了行政调解程序，建立了拆迁听证制度，确立了拆迁补偿安置标准的裁决原则， 规范了拆迁强制执行行为。《规程》指出，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补 偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人可向市、县房屋拆迁管理部 门申请裁决。未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁 决申请前，应当进行听证。未经行政裁决不得实施行政强制拆迁，拆迁人、接受委托的拆迁 单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织 强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的 ，依法追究刑事责任。
三部重要的行政性法规规章
国务院《地质灾害防治条例》。《条例》明确规定，国家实行地质灾害预报制度和地质 灾害调查制度。国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门，依据 全国地质灾害调查结果，编制全国地质灾害防治规划，经批准后公布。县级以上人民政府应 当将城镇、人口集中居住地区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利 电力工程等基础设施作为地质灾害重点防治区中的防护重点。国家建立地质灾害监测网络和 预警信息系统，实行地质灾害预报制度。地质灾害预报由县级以上人民政府国土资源主管部 门会同气象主管机构。任何单位和个人不得擅自向社会地质灾害预报。对出现地质 灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定 为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害区的边界设置明显警示标志。
国土资源部《矿产资源登记统计管理办法》。与1995年《矿产储量登记统计管理暂行办 法》相比，修改和补充后的《办法》改变了以往矿产储量统计与开发利用统计分别进行、一 个部门多头统计和部分填报内容重复的状况，将原来实行的原矿产资源储量与开发利用两项 统计制度合并，建立了新的规范的矿产资源统计制度。同时，明确了矿产资源登记统计管理 的职责分工，并将矿产资源储量登记与评审备案、探矿权采矿权管理等紧密链接起来，同时 办理，既强化了国土资源主管部门对矿产资源登记统计工作的统一管理，便于登记工作的落 实，又简化了程序，提高了效率，进一步明确了矿产资源储量登记的作用。另外，新《办法 》还制订了新的指标项目，修改了有关专业术语和名称，增加了停办（关闭）矿山残留矿产 资源储量登记方面的规定。
国土资源部《海底电缆管道保护规定》。该《规定》对海底电缆管道的安全运行、海底 电缆管道所有者合法权益、海上作业与海底电缆管道的保护、海底电缆管道纠纷的解决以及 处罚做出明文的规定。《规定》指出，海上作业者在海上作业时钩住海底电缆管道的，应当 立即报告所在地海洋行政主管部门，不得擅自将海底电缆管道拖起、拖断或砍断。海上作业 者为保护海底电缆管道致使财产遭受损失，有证据证明的，海底电缆管道所有者应当给予适 当的经济补偿；但擅自在海底电缆管道保护区内从事挖砂、钻探养殖等海上作业的除外。单 位和个人造成海底电缆管道及附属保护设施损害的，应当依法承担赔偿责任。
四部与财经有关的法规规章
中国银行业监督管理委员会《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》。该办法对金 融衍生产品的管理进行了统一的规范，还首次对金融机构开办衍生产品的准入条件和开办程 序进行了明确规定，加强了衍生产品的准入管理。《办法》指出，申请开办衍生产品交易业 务的中国国内的金融机构，必须具备健全的衍生产品交易风险管理制度和内部控制制度；完 善的衍生产品交易前、中、后台自动联接的业务处理系统和实时的风险管理系统；配备相应 的人员和设施。外国银行分行申请开办衍生产品交易业务，应获得其总行对该分行从事衍生 产品交易品种和限额等方面的正式授权；除总行另有明确规定外，该分行的全部衍生产品交 易统一通过给其授权的总行系统进行实时交易，并由其总行统一进行平盘、敞口管理和风险 控制。银监会有权随时检查金融机构有关衍生产品交易业务的资料和报表，定期检查金融机 构的风险管理制度、内部控制制度和业务处理系统是否与其从事的衍生产品交易业务种类相 适应。
中国人民银行《中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法》。《办法》统一了发 卡行和中国银联在跨行交易中的收益分配比例和办法，规定ATM跨行取款交易收益分配采用 固定行手续费和银联网络服务费方式。持卡人在他行ATM机上成功办理取款时，无论同 城或异地，发卡行均按每笔3.0元的标准向行支付手续费，同时按每笔0.6元的标准 向银联支付网络服务费。暂不规定ATM跨行查询收费。POS跨行交易的商户也须按一定比例向 发卡行和银联缴纳服务费。
中国保险监督管理委员会《外国保险机构驻华代表机构管理办法》。与旧办法相比，新 《办法》明确了外国保险机构申请驻华机构的审批时间，规定了外国保险机构及相关称谓。 《办法》指出，“外资保险机构驻华代表机构”将改名为“外国保险机构驻华代表机构”。 按照中国入世承诺，新办法加入了保监会审批的期限的规定；对审批的程序进行了细化，明 确规定，正式申请表由保监会提供，保监会审批的期限为20日，20日内不能作出决定的，经 保监会主席批准，可以延长10日。对代表机构的展期，不再审批，对代表机构变更地址、更 换或增减代表、副代表、外籍工作人员，则由审批改为事后报告。
国家外汇管理局《关于规范非居民个人外汇管理有关问题的通知》。该通知对我国境内 非居民个人的外汇流入、流出，等各环节都进行了规范，并明确了银行的职责。《通知》指 出，外国自然人（包括无国籍人）、港澳台同胞和持中华人民共和国护照但已取得境外永久 居留权的中国自然人都是非居民个人。《通知》以1万美元和5000美元为界，分别规定了非 居民个人办理外汇收支、外汇划转、结汇、开立外汇账户、将外汇汇出境外应办理的相关手 续。银行应当按照本《通知》规定办理非居民个人外汇业务，并接受外汇局的监督、检查。
三部与海关相关的法规规章
国务院《中华人民共和国知识产权海关保护条例》。《条例》明确规定了知识产权海关 保护的范围以及期限。海关对与进出口货物有关，并受中华人民共和国法律、行政法规保护 的商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权实施保护，知识产权权利人可以按照 本条例的规定，将其知识产权向海关总署申请备案。知识产权海关保护备案自海关总署准予 备案之日起生效，有效期为10年，知识产权权利人可向海关申请扣留侵权嫌疑货物。
海关总署《海关关于加工贸易保税货物跨关区深加工结转的管理办法》。与旧办法相比 ，新《办法》做了较大的修改，并对转入、转出企业办理结转计划备案手续程序、办理结转 报关手续的程序进行了细化。《办法》指出，加工贸易企业开展结转的，转入、转出企业无 需经外经贸主管部门批准，只需经主管海关备案后，就可办理实际收发货及报关手续。《办 法》还规定了申请结转的加工贸易企业如有不符合海关监管要求，被海关责令限期整改，在 整改期内的；逾期未报核《手册》的；未按照本办法第五条规定填制结转货物收发货单的； 涉嫌走私已被海关立案调查，尚未结案的等四种情形，海关将不予受理。
海关总署《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢 的监管办法》。该办法加强了对集装箱制作、集装箱式货车车厢的制造或改装以及集装箱和 集装箱式货车车厢的维修的监管。《办法》规定，境内制造集装箱的工厂、境内制造或者改 装集装箱式货车车厢的工厂应持《工厂认可证书》，向其所在地海关申请递交申请书，经核 准后由海关颁发相应的核准证书，方可从事集装箱制造、集装箱式货车车厢制造、改装或者 维修。海关总署授权中国船级社统一办理集装箱我国海关批准牌照、境内装载海关监管货物 的集装箱式货车车厢的海关批准牌照。海关可以随时对维修工厂维修的安装海关批准牌照的 集装箱和集装箱式货车车厢进行核查。
一、文登市城中村改造的现状
近年来，伴随工业化、城镇化和农业现代化的融合推进，文登市城市规模迅速扩大，城市功能日益完善，城市面貌日新月异。城区面积由1978年的4.31平方公里扩大到2013年的36.5平方公里，城区人口由1978年的1.3万人扩大到现今的24万人。但同时，规划区内存在的38个城中村，极大制约了城市形象和功能品位的全面提升。目前，全市38个城中村已有5个村完成整体改造、搬入新居，18个村已取得了阶段性成果，9个村正在启动改造项目，城市面貌和人居环境得到显著改善，广大群众真正享受到经济社会发展的丰硕成果。
二、文登市城中村改造存在的问题
第一，政策依据问题。城中村改造是一项全新的工作，到目前为止，国家未出台一部完善的指导城中村改造的法规文件，没有现成的经验可以借鉴，必须根据自身实际和城中村居民的接受能力来制定政策。虽然文登市出台了一系列的城中村改造政策，但形势变化较快，其政策相对滞后，在实际操作中出现偏差，且前后政策涉及的补偿标准等内容不一致，容易引发社会矛盾，影响到城中村改造工作的顺利进行。
第二，“半城市化问题”突出。从发达国家的经验来看，非农化、城镇化与市民化本应是“三位一体”的整体，而在文登这三者与中国其他城市一样严重脱节，形成了比较独特的“半城市化”现象，即农村人口向城市人口转化过程中的不完整状态。也就是说大量的进城务工的农民工不具有城市居民户口，不能与城市居民享有同等待遇。因此，这部分人虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”。这种半城镇化现象固然支撑了低成本的工业化，但也引发了一系列的社会经济矛盾。
第三，群众观念问题。城中村居民内心渴望改变现有的居住环境，但考虑到以后高涨的生活费用，多数居民满足于目前出租房屋的生活现状，从而对城中村改造存有抵触情绪，对城中村改造的重要性和迫切性认识不到位，没能从整个城市的长远发展关注这一问题，改造的积极性和配合度不高。
第四，拆迁困难问题。城中村居民失去土地，且大部分无固定工作。因此，将养老、看病等后顾之优的所有希望都寄托在拆迁补助上，要价不断抬高，有的远远超出合理范围，政府或开发商难以接受。
第五，资金筹措问题。资金来源是城中村改造的瓶颈问题。城中村的拆迁和补偿费用是一笔巨大的开支，包括拆除旧房、规划设计、土地出让、土地使用、临时安里等费用。高昂的拆迁安置成本，导致开发商不愿涉足城中村改造，大大制约了城中村改造进程。另外，政府也要承担大量的城市基础设施建设任务，仅靠政府财力也是一时难以解决的。
三、加快文登市城中村改造的对策
城中村是在城市化建设高速发展过程中遗留下来的间题。由于历史遗留问题大多都会产生后遗症，解决起来有一定的难度，花费的精力和付出的代价可能要更多一点。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度，制定科学的政策思路和建设规划。通过调查和分析，借鉴其他城市的成功经验，提出如下思考和建议：
第一，加大政策和法制的宣传力度。一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被征收房屋拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时，应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宜传力度，使与被征收房屋拆迁人切身利益息息相关的法律法规深人民心，家喻户晓，使被征收房屋拆迁人在突发性事件中能明大理顾大局识大体；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定，在帮助群众算清算好拆迁补偿账，以及货币安置、调房安置与迁建安置的对比账的同时，给群众讲解有关法律法规，以便达到说服、动员的目的。
第二，发挥市场资源配置作用。城中村改造是一项艰巨而复杂的系统工程，需要政府、城中村、开发商在市场作用下合力推进。因此，政府必须明确自身的职能定位，有所为有所不为。坚持政府调控与市场运作相结合的办法，由政府统筹安排项目计划，统一规划审批改造片区，平衡征地拆迁补偿标准，组织对土地进行公开“招、拍、挂”；同时依靠市场进行公平竞争开发，通过市场运作筹集建设资金，解决建设资金缺口问题。
关键词：旧城更新；动拆迁；旧区改造
中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0124-03
一、旧城更新的定义讨论
旧区改造、动拆迁在国外称之为旧城改造或旧城更新。国外关于旧城改造和旧城更新的理论研究很多以英、德、美等西方发达国家为典型。正如国家城市的发展规律一般，发达国家的城市比发展中国家在旧城更新上的发展同样更早。譬如，英国的城市化发展始于工业革命时期，美国开始于19世纪30年代的经济危机时期（Eisner S，1993）。而绝大多数第三世界国家城市化进程是从19世纪50年代开始才有较快发展（McAuslan P.，1985）。
“旧城更新”一词最早由美国Eisenhower的顾问委员会在1954年的时候首先提出，同年，“旧城更新”这一概念被正式列入美国住房法规之中（Bussink，1985）。
城市更新的内涵分为广义和狭义两种，广义的旧城更新是为了改善诸如卫生设施缺乏、公共交通不足、城主居住房屋破旧、基础设施不完善，城市用地规划不合理等复杂的城市问题，从社会、文化、经济、卫生及物质空间等方面进行干预（Britannica E Ed，1994）。
由于旧城更新涉及范围相对较广，所以依然没有一个世界公认的标准定义。而是出于因地制宜、因人而异的原因各有各的理解。不过，随着时间的推移和社会的发展，它还是逐步经历了从狭义到广义的过程。
最初的狭义理解仅仅是将旧城更新放置入在物质空间规划和住房政策的领域。旧城更新只是为了修复破旧衰败的城市物质构件，使它们依然符合现代城市的居住功能（Buissink）。相关研究通过把旧城更新所包含的一系列建造行为罗列出来并加以解释。可以将城市更新狭义地理解为一系列建造行为，这些建造行为具体包括拆除重建、调整建筑内部结构、大面积修缮和小块修复。
为了重建、改善、修复、维护或拆除已有建筑，政府采取一系列用于社会、经济、文化、规划建设等领域的系统性的干预，使人们的居住标准达到政府的规定（Metselaar，1992）。这个理解不仅把旧城更新定义为传统的物质空间规划、住房政策以及建设领域的一部分，并将旧城更新归到一个更大的社会、经济、文化等多领域背景。与Couch之前提出的定义相比，这个定义具有更大的广泛性，它表现为其所针对的研究对象不单单是传统理解上的大城市、大城镇，同时也包括了乡村、小镇和集镇。
中国人口多，土地广，因国土性质不同，各地区的旧改也有城乡差异。上海的城市发展节奏领先于全国其他省份地区，其旧改形式主要分为“拆除”“改造”“保留”三种。“拆除”就是将建筑物全部拆除，不再保留原有的居住街区等；“改造”主要是指旧住房综合改造，如成套改造、平改坡、三统一等；“保留”则是将历史保护建筑进行重点保留，并且展开保护性的修缮改造。
二、旧城改造的模式研究
城市更新是西方发达国家旧住宅区改造工程的首要工作，其基本形式为：维护性开发、整治性开发和重建性开发，这三种基本模式与上海的“拆除”“改造”“保留”有异曲同工之处。
在西方，在不同的时期发展背景下，面对不同的城市问题，就采用了不同的应对手段来解决旧城更新问题，并且这些方法和手段都对应各个时期，呈现多样化的特征。贫民窟清理、大范围地推倒拆除、城市土地互相置换不同于开发新区、内城更新；地区更新、区域转型不同于文化复兴和经济复兴。它们的特点有的大相径庭，有的大体相似，效果显著的值得研究与借鉴。
不同阶段的改造政策有不同的针对性和偏向性。世界上普遍出现的旧住房改造政策主要有以下三方面：
一是结合城市住房、经济布局的总体规划。在旧区改造的规划中，结合地区的总体规划和用途，重视功能性的建设，注重住宅和地区的产业转型互相照应。英、美、德等发达国家，都十分注重这方面的研究和探索。
二是重视法律法规的制定与完善。西方国家和地区的政府将旧区改造、旧城更新列入立法范围，以法律的形式规范旧城更新工作，在不同的时期，住房法律法规都有所不同，不断完善，与时俱进。并且，这些法律法规也体现在城市发展规划中。
三是明确旧城更新的执行标准。对旧城更新中的新旧界定、面积认定和改造方案等，都有十分明确的参考标准，这些标准体系十分完善，从国家层面到地区部门层面都十分清晰。
“十一五”之后，中国城市代表上海，开始呈现以下特点：改造速度由趋缓到加速、改造水平有低级到成熟、矛盾化解由依靠人到依靠体制机制、政策支持由窘境到优境。
三、旧城更新的焦点研究
每个国家的城市化进程都大多相似，但是，中国旧城更新出现的原因不同于其他发展中国家。例如，Leaf谈到“如果说人们对第三世界国家的传统理念是：到处充斥着尖锐的社会经济矛盾以及由低收入人群和大量居住在贫民窟或棚户区的贫民所引起的空间的分化。那么中国城市绝对不属于这类情况，虽然中国城市人均居住空间和质量较低，但是直到现在，由市场经济所引起的空间不均衡性以及差异程度也要远低于其他发展中国家（Leaf M，1995）。
中国由于国家发展战略的原因，经济、文化、社会发展都比较晚，旧城更新的发展亦然。改革开放初期，旧区改造的研究主要集中在保护历史遗留文化古城上，直到20世纪80年代末，旧城更新才成为沿海地区城市建设的经济手段，学术界也才开始研究这一课题。而当时的研究主要都是针对旧城更新本身的技术操作细节和项目实施方式，重点集中在资金来源、安置方式、土地规划、实现再生产等问题上（Wang Y.1994）。直到1989年的《中国城市规划法》颁布，旧城更新才作为规划术语正式出现在官方文件中。中国的旧城更新经历了从一味的全拆重建到局部拆建和有系统的逐步修复相结合的过渡。之后，北京、上海等大城市开始对旧区改造进行研究并实施项目。
关于旧区改造的形势分析主要围绕经济和房地产市场形势、社会形势和政策环境展开。房价对旧改的影响十分明显。从社会形势分析，旧区改造存在两重性（徐勇民，2010）。首先，旧改是为了改善人民居住条件、构建和谐社会的民生工程。为了老百姓的安居工程，必须加快推进旧区改造，使更多的群众从中获益。其次，在全面推进旧改的同时，也要重视拆迁问题引发的矛盾和纠纷，认真做好等社会维稳工作。从政策角度分析，在推进旧区改造的过程中，要不断完善各项机制，做好征询工作，严格落实房屋拆迁补偿安置方式，进一步规范房屋拆迁征收行为，注重专业队伍和工作人员的培养。
民生问题已经成为现代社会建设的一个核心问题，城市改造是推动城市发展的重要途径，改造中的民生问题也日益凸显。大拆大建，盲目追求“经济效益”和“形象工程”，使一些历史文化区域迅速消失，同时，也引发了拆迁矛盾，社会网络割裂等大量社会问题（李强，2012）。
现有的文献研究总结了一些旧区改造中的主要问题，突出问题包括：首先是拆迁推进的工作难度大，供地计划难以落实，推进基地不能按时收尾，甚至中途停滞；一些地方旧改的资金、房源压力大，特别是房源地配套设施建设资金不足。其次是动迁工作中的交流沟通障碍，双方获得信息的渠道不同，造成彼此信息不对称。最后是监督机制不完善，依法行政不严格，既无法保证质量，又做不到公平公正，侵害了被拆迁人的根本权益和基本利益。
也有观点认为，上海针对旧区改造工作还有一些难点和问题还没有妥善解决，主要表现在：旧区改造资金压力巨大，旧区改造方式单一，拆迁安置房源紧缺且安置基地配套不够完善（徐勇民，2010）。房价的快速上涨导致了拆迁成本的不断提升（徐勇民，2010）。
综合一些国内的现有研究，城市发展有一个巨大的瓶颈：一方面，旧城拆迁改造速度快、规模大、范围广，取得了显著的社会经济效益，提升和改善了城市功能，推动了城市建设的步伐，居民迫切期待旧改，要求加快旧区改造的节奏，从而使更多的人享受旧改的成果；另一方面，却是拆迁成本的不断提高所导致的入不敷出，难以维系。被拆迁地区对旧区改造的呼声和要求都越来越高，对城市发展的关注度也越来越高，动迁矛盾频频发生严重威胁到了社会的和谐稳定，也对政府的公信力提出了巨大的挑战（毕士杰，2009）。针对旧改过程中出现的问题，现有学者探索了有效的旧城更新方式。该留的留，该拆的拆；拆留合并的，制定最佳方案。
四、小结
通过对旧城改造的定义讨论、模式研究及焦点研究，结合本文的主旨，可以得到以下几点启示：
第一，旧区改造是全世界为了改善复杂城市问题普遍面临的发展课题。由于西方发达国家发展和研究起步较早，在操作模式上可以使我们有所借鉴。但由于国情、地情的不同，也不可照搬照抄，应当结合自身特点，分析自身矛盾，取其精华、去其糟粕。
第二，旧城更新所包含的物质空间行为是普遍相似地。国外的“维修”“改进”“小块修复”“大面积修缮”“调整建筑内部结构”“全部拆除”与我国的“拆”“改”“留”大致异曲同工，体现在“旧区改造动拆迁”“旧小区成套改造”上非常明显。故而，其技术和政策层面的研究值得借鉴。
第三，旧区改造的研究模式还是要以人为本，因地制宜。国外模式主要基于法律法规的完善，我们的旧改工作主要靠政策支持，从行政手段到法治手段需要一个过程，虽然是终极目标，但不可一蹴而就，要充分考虑到改造水平的局限性和矛盾化解的困难性与复杂性。
第四，当前的旧城更新研究除了技术和物质空间上的进展，同时还将研究目光投射在了社会、经济、政策等领域。上述研究，对整个旧城更新、旧区改造进行了一定程度的概要，在速度和水平上，旧改都在飞速、稳步发展，但是在矛盾分析、问题研究、长效管理上，仍然研究不足，且确实存在。
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关键词：农村房屋拆迁；拆迁赔偿；住房安置
一、常州市城镇化建设下房屋拆迁的现状
为加速推进城镇化建设，使城市面貌得到根本性改观，常州市政府对农村房屋进行了大幅度的拆迁改造。拆迁改造是城镇化建设的重要组成部分和必要手段，同时城镇化建设是拆迁改造的目的和落脚点。为了更深入的了解常州市农村房屋改造的过程，我们对正在进行农村拆迁改造的新北区孟河镇完成了实地调研，发放调查问卷，走访相关村户。通过调查显示，拆迁过程中大量农村土地被征收，拆迁范围也越来越大，当地政府拆迁补偿主要根据国务院《城市房屋管理条例》、《江苏省房屋拆迁管理条例》、《常州市城市房屋拆迁管理办法》等标准。
二、农村房屋拆迁过程中存在的主要问题
（一）拆迁补偿方面的问题。（1）拆迁标准不统一。由于需要拆迁的农村房屋类型多种多样、房屋装修程度存在明显差别、房屋所有者年龄结构分布较广，在整个拆迁过程中，拆迁补偿标准方面就存在很多问题。如对农民房屋随便补偿，对待老年人的破旧的小瓦房给予极低的补偿，更有些农民经营的副业中的棚舍不予补偿。（2）补偿不及时。通过对相关村民的采访，我们了解到当地很多村民现在还寄居在别人家里，没有自己的房子。拆迁之前当地村委会承诺在一年内分到新房，期限已过，但相关村民并没有拿到自己的房子。（3）拆迁奖金虚设。为推进农村拆迁的进程，加快拆迁步伐，当地政府在拆迁之初许诺在规定时间内进行拆迁的积极响应次此号召的村民予以现金奖励。如今拆迁已经步入尾声，但是相关村民还没有拿到奖金。
（二）拆迁政策方面问题。（1）相关法律法规缺失。在整个拆迁过程中，不断出现新的问题，但是并没有先例可寻，大多数是根据相关的房屋拆迁条例进行模仿，缺乏一部规范房屋拆迁行为的法律。正是由于这种法律规范的缺失，农民对房屋拆迁没有一个规范的概念，缺乏直接的法律法规依据，导致农村房屋拆迁补偿等方面的相关政策比较混乱，使村民感到拆迁补偿的不公平，从而放慢了农村房屋拆迁的过程，影响城镇化进程。（2）相关政策宣传不到位。调查问卷结果显示，被调查者中有55.70%的人表示不太了解农村拆迁改造的相关政策；有18.46%的人比较了解拆迁改造政策；只有14.10%的人十分了解拆迁政策；甚至还有11.74%的人根本不了解任何拆迁改造政策。对农村房屋拆迁政策的宣传不到位，使村民大多不了解相关的政策，阻碍拆迁改造的过程，也会产生很多问题。
（三）农户主观意识方面问题。（1）突击装修、抢盖房。有些农民一旦得知拆迁消息，马上突击装修，装修范围涉及到室内、院内等，使拆迁补偿中包含了很多不太合理的部分。（2）钉子户。一些农户为了获得更多的拆迁补偿，单方面提出一些过分的要求，也有人与拆迁人打持久战拖延时间以达到自身目的。
三、农村房屋拆迁中存在问题原因的分析
（一）村民对拆迁中的法律政策意识淡薄。部分农村居民文化程度较低，对国家颁布的相关农村房屋拆迁补助条款没有认识和理解，在相关部门组织采取拆迁措施时，盲目的阻挠，用各种方式阻碍实施拆迁工作以及向组织拆迁的组织部门要求过多不合理的赔偿要求。
（二）没有具体法律条文进行规范。在目前的农村房屋拆迁中存在的诸多问题，拆迁户过分的补偿要求、不合理的拆迁程序以及补偿标准的混乱等，都是由于没有具体的法律规定进行约束和规范，导致在无法律限制的情形下，拆迁工作没有条理，拆迁户与拆迁部门无法达到共同协议，拆迁实施中纠纷不断，出现不合法的房屋拆迁。
（三）拆迁程序不规范。由于拆迁程序的不规范，房屋拆迁中出现各类问题。一些地方行政机关得到上级行政机关授权，以行政文件或通知的方式制定地方房屋拆迁补偿标准对村民的私有财产进行处理。地方行政机关扮演法规制定者、参与者、裁判者的角色，集所有权利于一身，使村民的财产权益无法得到切实保障。目前，在农村房屋拆迁的工作部署中，没有设立具体的相关管理部门，因此在拆迁实施中出现矛盾与纠纷无法得到权威部门处理与裁定，通常是拆迁户和拆迁实施部门共同协商解决，经常导致一些不公平的解决方案。
（四）多方利益的驱使。农村房屋的拆迁关系到多个部门之间的利益关系，涉及拆迁的相关政府部门、当地村委会、拆迁户以及村干部。相关部门期望通过较低成本、高效率的完成拆迁工作，由此拆迁户获得满意的利益，政府部门取得政绩。但是，在多数农村房屋拆迁中，上级相关部门授权下级部门进行拆迁工作，下级部门通常直接制定拆迁的补偿规定，导致不合理的赔偿条款的产生，致使村民的合法权益得不到有效保证。
（五）耕地保护意识不强。基层干部错误的认为发展经济必须要开发更多的项目，开发项目就必须占用耕地，浴室盲目的对土地进行开发，大量拆除农村房屋以实行经济建设，增加自己的政绩，忽视农民的根本利益，在上级部门的要求下，农民拆迁户不得不进行房屋的拆迁。
四、农村房屋拆迁的对策建议
（一）加快制定法律法规。目前对于农村房屋拆迁的相关法律规定相对缺失，内容不完善，适用范围窄，导致在农村房屋拆迁过程中出现了问题，没有可以依据的法律解决问题。因此，尽快制定农村土地使用和房屋拆迁补偿安置的法律法规是十分必要的。
（二）规范拆迁程序。积极对房屋拆迁政策进行宣传，使农民群众对拆迁政策有所了解，减少在拆迁工作中出现的矛盾和问题。在实施拆迁前，对农村拆迁户进行拆迁法律法规政策的宣传，取得农民拆迁户的支持与理解，使农民拆迁户对自己的合法权益有一定认识，并清楚通过何种方式维护自己的权益。同时让拆迁户认识到自己的义务，积极主动地配合相关部门实施拆迁。建立透明的工作制度。拆迁操作中的具体细节要及时公布给拆迁户，做到公开公正公平。
（三）建立健全补偿安置机制，完善保障体系。为了防止农民因房屋拆迁造成失业以及来带的一系列问题，政府部门应当建立相关的社会保障体系确保农民的权益不受损害。建立完善对农民的就业培训机制。房屋拆迁给农民带来失业的问题，相关部门要根据具体情况进行分析，制定合适的就业培训计划，协助农民重新就业，解决失业问题。建立完善基本生活保障制度，包括建立就业创业扶助机制、医疗保险、养老保险等机制。建立实地农民的司法救济机制。减少人为因素的干预，遏制拆迁中的不公平现象，切实维护农民的合法权益。
总结：农村拆迁改造是城镇化建设的必要手段，也是缩小贫富差距的有效措施，但在经济快速发展和我国开展城镇化建设的同时，农村征地与拆迁补偿方面也存在很多问题，进而影响了正常的农民生活和社会稳定。本文首先对常州市城镇化建设下房屋拆迁的现状，并从拆迁补偿、拆迁政策、农民主观意识方面指出了我国农村征地与拆迁存在的主要问题。同时深入剖析了造成这些问题可能存在的原因，有针对性的提出了相应的建议，如建立健全补偿安置机制等，希望为有关部门在解决城镇化建设中存在的拆迁补偿问题时提供一定的理论指导和实践参考。
参考文献：
论文关键词：群体性纠纷执行案件解决对策
一、调查的基本情况
自2002年以来，北安市法院共受理涉及个案当事人5人以上的群体性纠纷案件19件，其中涉及城市房屋拆迁安置案件6件，执结2件；拖欠民工工资案件3件，执结2件；拖欠工程款案件6件，执结3件；金融机构抵押借款纠纷案件2件，执结1件；刑事附带民事案件2件，部分执结。19件案件中，执结8件，执结率为42、1%，平均执结时间为9个月，最长执结时间为26个月，执行卷宗最厚达392页，个案请示汇报在5次以上的有6件，因请示、汇报耗费法院财力在3000元以上的案件有3件。调查结论：当前涉及群体性执行案件的特点是难度大、干扰强、影响广、耗财多、效果差。笔者重点研究执行中涉及城市房屋拆迁安置和拖欠工程款的案件问题及对策。
二、房屋拆迁和拖欠工程款所存在的问题
总的来看，由于中央11号文件的贯彻落实，国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》及解决拖欠农民工的有关文件的要求，关于房屋拆迁和拖欠工程款的执行案件难度有一定程度的缓解。但问题并没有得到彻底解决，有时表现得更为尖锐、复杂。
（一）法律法规不完善。在新的动迁法规实施之前，拆迁人（开发商）与被拆迁人为了各自利益在房屋补偿款方面很难达成协议。由动迁办作出行政裁决，申请法院强制拆迁，然后进行行政诉讼。在诉讼过程中法院侧重程序审查，忽略对被动迁房屋价格高低的审查，而房屋拆迁管理条例侧重有利于城市的开发建设，没有充分考虑被拆迁户的利益，特别城市中部分被拆迁弱势群体。若房屋不被拆扒还能维持其基本生存，被拆扒补偿的货币根本不能够买得起新的住房，更谈不上产权调换、结清差价款。另外依据条例，由拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋进行估价，并没有告知被拆迁人对价格不服申请复议的权利，势必造成价格倾向性。由于当事人未达成协议，也不可能服从动迁办的行政裁决，这时法院强行拆扒，导致当事人对法院不满。一度出现开发商赚钱，老百姓无家可归、法院落骂名的现象。2002年4月，北安市东北亚商厦在北安开发商品楼，被动迁人对动迁办作出的裁决不服，法院依当事人的申请将4名被动迁人的房屋强行拆迁，案件虽经一、二审法院判决，但被动迁人仍对判决不服，对价格鉴定部门作出的价格不服，认为原房屋是由法院强迁所造成的。
（二）建设部门管理混乱，导致工程多次转包。
在执行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及时执结的主要原因，工程多次转包分包。一些有建筑资质的单位早已名存实亡，无力建设工程，而一些个人开发商以这些有资质单位的名义承包工程。承包后或转包他人或到处赊欠原料。2003年王某以建筑公司名义开发商品楼，中途资金不足，又将余下工程转包给哈市董某，董某赊欠原料时用一室楼房向多人进行抵押，约定到期不还款，债权人有权占有抵押房屋。董某将其余房屋卖掉后携款外逃，民工工资更无法兑现。后来抵押权人诉到法院，才知道董某将房屋“一姑娘许几家婆”，判决建筑公司和开发商共同承担责任。结果无履行能力或下落不明。民工终日持判决到法院要钱。
（三）地方保护主义的干扰。
由于法院机构设置、经费来源、人员编制等都属于地方直管，在一些领导心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的错误认识。加上为了地方经济的发展，政府出面保护外来投资的利益，在执行涉及通过招商开发房地产的案件时，规定这是一条高压线，不能轻举妄动，人为地造成案件久拖不结。
（四）执行标的大，一次执结困难。
就法院而言，在涉及群体性诉讼案件时，必须做好财产保全工作，北安市法院在执结5件拖欠民工工资和拖欠工程款的案件中，有3件是当事人申请保全的财产，有1件是执行第三人，只有一件因当事人未保全只部分执行。这些案件最小标的是7、09万元，最大标的是22、6万元。若在诉讼阶段不能及时进行保全或申请先予执行，待判决后基本上无法一次性兑现判决内容。
（五）人多示众，无理缠访多，上级批示多。
在执行群体性纠纷案件时，一些当事人特别是工人工程款、工资款案件的当事人，他们认为法院判完之后就必须执行，差一分钱也不行，不去积极举证，天天在法院，要求拘留包工头，要求法院拿钱。而那些房屋产权调换应向开发商结清房屋差价款的当事人，他们联合起来强行入户，拒不给付差价款。这些人以人多示众、法不择众，他们精心选择在全国性会议、重大活动期间到各级党政机关上访。认为此时能引起党政机关高度重视，而党政机关为了稳定，一方面向法院批示加大执行力度或暂缓执行，另一方面通知法院汇报，提出要求建议，导致法院左右为难。许多执行人员感叹宁办10件普通案件，也不办1件群体性纠纷案件。一些群体性案件执行难度大、耗费法院大量人力、物力，结果仍不能达到他们满意。2002年在执行黑河地区农机公司与谢晓霞等28名被告房屋纠纷一案，两名执行员历经两年零2个月的工作，最后在农机公司放弃部分债权的前提下，方予结案。
三、解决执行房屋拆迁和拖欠工程款群体性纠纷案件的对策
从去年开展清理拖欠工程款和民工工资案件专项执行活动以来，笔者认为除用好用足法定强制措施之外，在执行环节应突出工作力度和协调沟通，建立健全处理机制。
（一）应不辞劳苦深入执行。法院执行涉及群体性纠纷案件难度大，涉及人员多，社会影响面大。因此对此类案件，执行局长必须选择特定人员执行。执行人员不仅要熟知法律法规，能随答当事人所提出问题，而且要有一定的耐性，能够经得起群体人员的询问，甚至忍受个别人员的奚落，一方面耐心做好当事人思想工作，另一方面要不辞劳苦、敢于执行，讲究执行方法和策略。特别是一个案件中涉及多名被执行人的，执行人员必须做通几名被执行人的思想工作，以督促他人自动履行。欲强制执行时，必须针对首要顽固的被执行人，否则他人会共同对抗，使执行工作一度陷入困境。
（二）做好财产保全、先予执行工作。对于一些拖欠工程款的群体性纠纷案件，法院受案后必须采取财产保全措施，能保全的必须予以保全，符合先予执行条件的案件，坚持先予执行。绝不能审执分离，在保全过程中，执行人员提前介入为案件进行强制执行做好基础。
（三）各部门应相互协调，齐抓共管。建设部门对原来拖欠工程款，建设单位在没有还清陈欠前，不许承包工程。开发单位在没有还清陈欠前，不许进行再建工程，建设部门、电力部门、消防部门等职能部门对拖欠工程款的施工单位不予供电、验收等，以督促其付清工程款及民工工资。
（四）完善法律法规，更好保护弱者。在修改涉及城市房屋拆迁的法律法规中，在规划城市建设发展的同时，应充分保护困难群众的基本生活保障，只要不是公益建房、国家征用土地等，人民法院不应介入强制拆迁过程。在房屋补偿款作价评估时应规定当事人有更多的权利，新的动迁法规及城市房屋拆迁估价指导意见在这方面已有很好的体现。
