时间：2023-09-17 14:53:01
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近年来,我国土地违法现象面广量大,表现形式多种多样,主要原因就是由于相关的法律法规制度的不完善,具体表现在以下几个方面:1、违规设立各类开发区,随意圈地、征地、批地。一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置,新一轮兴办各类开发区、园区的圈地现象又有上升之势。2、擅自改变土地用途,任意出台土地优惠政策。有的地方以农业开发为名,进行非农业建设。获得土地使用权后,改变用途搞其他开发。有的地方在招商引资中,甚至实行零地价、负地价,导致国有土地资产严重流失。3、规避经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。一些地方以各种形式规避这一制度,暗箱操作现象屡见不鲜。4、划拨土地和集体土地非法入市。对划拨土地使用权非法入市即非法转让、出租、抵押的“土地隐形市场”,造成国有土地资产大量流失,而且加剧了社会分配不公的矛盾。
二、我国土地管理相关法律法规完善的建议
(一)加强对土地法学的研究近年来,很多高校都增设了土地资源管理专业,这对于培养土地资源管理专业人才和实现化、专业化土地资源管理是十分有利的,在对土地资源管理专业人才的培养同时,也要加强土地法学、这个土地资源管理中不可或缺的重要学科的研究。对土地法本身的研究应该在土地法科学性评价、土地法存在的问题与完善、土地法基本功能发生作用的条件和环境、土地执法体系、土地法律成本等方面开展。对土地法不同角度的研究主要可归结为:从人类的发展角度研究、从土地法的立法技术角度研究、从土地法的法律效用角度研究。
(二)完善我国土地管理法借鉴发达国家在土地管理上的经验,应建议将廉租房、经济适用房等用地的土地供应最低比例写入《土地管理法》等相关法律。我国也出台了一些相关规定,例如,在[2006]37号文件中规定了“城市新开工住房建设中,套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上,廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施仅限于国务院文件、部门规定等层面,约束力不强,政策执行效果不佳。因此,应将保障公民居住权上升到法律层面,将廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量的最低比例写入《土地管理法》等相关法律,对于不执行该项规定的,均应视为违法行为加以严处,从而遏制土地投机,有效地控制房价的过快上涨。将土地可持续利用、节约集约利用的思想作为重点内容写入《土地管理法》。我国1998年修订的《土地管理法》,通篇较少提到土地可持续利用和节约集约利用问题。当前,在资源瓶颈已成为我国社会经济发展的主要障碍、经济发展的主旋律已经是“好”在“快”前、促进土地资源的节约集约利用已经成为国土资源管理当前及将来很长一段时间内的工作重点的情况下,土地资源的可持续利用及节约集约利用的思想也应该作为一项重要内容写入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,应加强土地利用规划制定过程和规划成果的透明度,保障公民的知情权和参与权。立法者对于个人权利的偏见一直是土地规划历史上的主要特点,新出台的《土地法》应放弃这种偏见,以较多的笔墨对公民的知情权和参与权进行了规定,在规划制定、实施过程中始终贯彻公开透明和公众参与的原则,这也是国外发达国家土地方面法律的通行做法。因此,在我国《土地管理法》中,也应当增加土地利用规划体系的透明度,保障公民的知情权和参与权。与土地利用规划和有关土地的数据,在符合保密规定的情况下,都应该公开、透明,广大公众可以随时通过一定的程序查阅,同时应增加公告和听证程序的有关内容,提高公众参与度,加大监督力度,防止腐败,促进土地利用规划和土地政策更好地执行。
(三)执法机构设置专业、负责的执法机构是解决土地执法难问题的组织保证我国《土地管理法》第66条规定“:县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规,忠于职守、秉公执法。”目前,我国基层土地行政主管部门都下设了执法监察大队,但是因为权力不够、经费落实难导致执法监察大队往往流于形式,工作效率不高。而且,因为监察队伍的性质属于自收自支的事业法人,在查办土地违法案件时,依法行政与部门经济利益的矛盾时有发生,一定程度上影响了执法的严肃性。因而我们要在法律上明文规定在土地行政主管部门中下设专门执法监察部门,配备专业工作人员,并在组织上、思想上、制度上、专业素质上和装备上加强对这一队伍的建设,完备充实土地执法必要的办案工具和办案经费,提高土地执法监察人员在执法监察工作中的积极性。要在法律上明确土地执法监察部门的具体权力,要赋予土地执法监察人员行政强制权。什么情况下可以自行解决违法行为、处罚违法主体,什么情况下需要求救公安和法院,都应该在法律上找到具体的依据。
(四)完善土地动态巡查执法监察制度我国的土地违法大都还是“民不举,官不究”,无形中导致了很多违反案件的出现,出现后又无法及时制止,最终酿成破坏土地的后果。在1999年11月18日由国土资源部了《国土资源部关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》,这个通知明确了我国在土地执法中采取动态巡查的工作方式,这样的工作方式对于及时发现土地违法行为、及时的加以纠正和制止是十分有效的。但是这仅仅是个通知,动态巡查还有待于上升为正规的、法律中明确规定的执法监察制度,以严格贯彻“预防为主、预防和查处相结合”的国土资源执法监察工作方针,建立起省、市、县(区)、乡(镇)四级动态巡查体系,划分巡查区域,明确巡查责任,建立起层层负责的斯基动态巡查目标责任考核体系,加大动态巡查的覆盖面,提高动态巡查的质量,及时发现和制止违法,将国土资源违法消灭在萌芽状态。近期,国土资源部根据国务院的授权向几个试点省会城市派驻了土地督察人员,对于加强动态巡查有着重要的意义。
你局《关于执行土地法律、法规有关问题的请示》（皖土［法］字［1993］第062号）收悉，经研究，现答复如下：
一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续二年未使用的，不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。
二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四条中所称“原使用单位受到损失”是指因国家建设使用其他单位使用的国有土地，而使原使用单位实际受到的直接损失。“适当补偿”是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。
［关键词］土地利用 经济发展 农村 法律规范
当前中国经济呈现出一个假象和一个真实，假象是中国工业能力以庞大的身躯虚构了一种繁荣，而真实则是农村的凋敝和问题的积重难返。当“出血”过多的农业在“互助”中“虚脱”时，工业也会因后劲不足而开始衰败。或许我们期盼外资的输入会延缓这种颓势，但同样是单向度的游戏，同样也会造成假象和真实，假象是中国工业以廉价的劳动力换取的高涨的GDP，真实则是民族工业在合资、合营中渐行渐远以及生态环境的千疮百孔。有鉴于此，在中国经济艰难转型之际，由于资源禀赋的构成，农业依然是国民经济的基础，加强农业的基础地位对于稳定和发展我国经济具有重要的战略意义，而这其中土地是农民、农业和农村最可信赖的支撑，因此发挥好农村土地资源的最大效用，不仅有利于农业可持续发展，同时也有利于社会和国家的稳定。宁波作为经济发展较快的沿海城市，理应高度关注农村土地的利用现状，发现农村土地利用的问题，结合现有法律制度予以规范，从而促进经济的可持续发展。
一、农村土地利用的趋势
土地的有效利用是农业发展的基础。尤其在我国当前区域经济依然处于从无序向有序发展的进程中时，区域土地的利用显得尤为重要。宁波经济因借助于地理优势而发展较快，但要可持续发展，农村土地的利用是一个需要格外关注的话题。对此，宁波农村土地利用在探索中也呈现出一定的趋势。
1.从封闭型走向开放型
农村土地是集体所有，这种占有状态，既为农业发展提供了丰富的资源，同时也使得农民养成了一种固有的排外心理。在改革开放初期，农村土地利用方式由集体化向自主化转变，经营方式表现为，即，统分结合，双层经营。农民在获得开发土地自时充满欢喜，对未来充满希望，每家每户都将主要的精力集中在对自己承包地的经营管理上，而忽略了与外界经济形式的联系，农民从土地上获得的成果主要用于自主消费，只有家庭有多余的农产品时才会在留足口粮的基础上对外出售，这种自给自足的经营管理模式在全国大部分地区持续至今。客观上讲，这种利用农地的方式提高了农业生产力，促进了农村经济的快速发展，提高了农民的生活水平，对整个国民经济的发展起到了促进作用，但随着我国经济建设步伐的加快，各种产业机构都面临着新的发展机遇和方式，作为保障作用的农业经济自然也面临新的选择，农村土地利用方式也必须打破传统的封闭自给自足型，逐步转变为与市场经济相结合的开放型。
宁波农村土地利用当前呈现出三种开放型的模式：农村集体土地承包给村内具有实力的农民家庭大面积种植农作物；本村农村集体土地转包给外村农民种植；农村集体土体转包给农业开发企业进行现代化的农业经营管理。这三种模式的出现对于充分发挥农村土地的利用效率具有促动作用，使得农村经济与外界经济相联系，打破农村地区自顾封闭的发展态式，利用外界经济资源高效开发农用地能提高农业产量，促进农业现代化。在农村土地承包方面，宁波市坚持“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推行土地使用权流转，发展各种形式的土地规模经营。土地承包经营权流转率和规模经营率位居浙江省前茅。到2009年6月底，全市农村土地承包经营权流转面积达92.53万亩，比2006年增长244.7%，有力地推动了农业产业结构调整，提高了农业产业化经营水平和农产品市场竞争力，为加快现代农业建设和社会主义新农村建设起到了重要作用。[1]在这众多开放性土地利用中，慈溪市周巷镇湖塘新村是个典型的例子，它是第一个开展农业园田化建设和耕地集约化经营，引进了全市第一家台资农业企业，规划建设了村级农贸市场和标准厂房积极推进农村新社区建设，使该村成为远近闻名的文明村、富裕村,为新农村建设提供了生动的样板。
2.从单一型走向多样型
农村经济的发展主要靠农业，农业的发展主要在于利用农地。传统农地利用的主要方式就是种植农业经济作物。农业经济作物类型很多，但农村以种植水稻小麦为主，其他经济作物如大豆、花生等都是少量种植。这种长期以来的单一型农业种植方式虽然解决了农民的温饱问题，但就实现全面建设小康社会而言确是杯水车薪。随着我国经济迅速发展，产业结构不断调整，作为第一产业的农业经济也出现新的调整，由过去的单一型向多样型转变。
在长期与外来经济模式交流的过程中，宁波在农地利用上充分发挥主观能动性，总结出多种多样型的发展道路，具体体现为三种方式：第一种是农业专业户经营型，由村里主要种粮大户承包大部分土地专营种植水稻小麦等主食类农作物，雇请村民到专业化的种粮基地工作，提高了粮食的产量和村民的收入，部分农民能够在获得土地种植利益的同时外出打工，充分利用农村劳动力和农用地资源；第二种是种植经济型果树型，农用地转为发展水果产业，农村结合城市经济发展经验适时对外开办水果节，既宣传了自己的产品又吸引了消费的眼球，一举两得；第三种是农家乐娱乐休闲型，这种发展模式与市场经济结合地作为密切，将农村作为一个类似企业的模式经营充分发挥农村的农作物优势，抓住城乡发展时机充分发挥农村的特色吸引外部对农村的关注，充分调动农村的积极性。这些发展类型都有各自特色，都是宁波推动农地利用的产物。在土地多样化经营中，北仑区白峰镇小门村充分发挥地理优势和资源优势，探索出“山上建银行，平田建粮仓，沿海低田改鱼塘”的农业经济发展思路，充分利用山地优势，大力发展经济林和优质小水果。十余年来，村里先后开发了600亩速生杉木林、480亩茶叶、300亩杨梅、200亩毛竹、150亩花卉和120亩柑桔，同时还利用沿海低田开发了120亩淡水养殖基地。
3.从数量型走向经济型
农业发展自然要讲究效益和产量，改革开放之前我国大部分地区都处于达不到温饱的低经济发展水平，生产力水平低，改革开放之后大大解放生产力，实行更是极大提高农民积极性，激活农村潜在的生产力，再加之农业科技的发展，农业发展以提高粮食产量为目的，粮食产量稳步提升。进入新的历史时期，农业经济的发展不能只追求量的提高，更要注重经济效率的提升。宁波农民抓住历史发展的好时机自动适应市场经济发展的要求调整农村产业结构，创造出多样的农村经济发展模式。农村土地不再是追求粮食产量的载体，而是农村提升经济发展层次的跳板。
宁波农民农用地利用由数量型走向经济型的趋势，也是农民认识农用地价值的理性化，这样更加有利于农用地发挥它的最大优势。土地利用在从数量型转化为经济型中，鄞州湾底村是一个典型例子，该村“桑果种出富裕新农村”的经验曾被中央和省、市媒体广为宣传。1998年，村根据市场调查和该村实际，引进了果桑种植项目进行试种，第二年就获得了成功，亩收入达到了6000多元，农民尝到了种植果桑的甜头，种植面积也因此扩大，还带动了周边农民的种果桑积极性。桑果产量上去了，靠鲜果销售远不能解决问题，他们请专家“会诊后决定搞桑果深加工，发展循环经济，拉长产业链。村投资2000万元从意大利、法国引进先进的设备和酿酒技术，加工成“宁波红”桑椹干红酒和优质桑果饮料，形成产、加、销一体的产业化经营体系，大大提高了产品的科技含量和附加值。近年来，他们在开发桑果加工系列产品的同时，还把嫩桑叶加工成具有药用价值的桑叶茶；把夏天整枝下来的桑和嫩枝条经处理供动物园作为食草动物的饲料；桑园养殖土鸡，既清除桑园虫害，鸡粪又肥了桑园，下半年在桑园还可套种蔬菜。良性的循环，使桑园经济效益得到了最大限度的释放。旅游业是阳光产业，被世界公认为久盛的可持续产业。湾底村利用得天独厚的桑园和桑果产品，加上紧靠市郊的区位优势，兴办了“天宫庄园”，以桑果为媒以节搭台，推出了“郊区踏春、采桑果喝桑叶茶、品桑果酒及桑果饮料，看西江古村，吃农家饭”为主要内容的“农家乐”休闲旅游，并成功举办了四届桑果节。此外，湾底村还新增了“看梨花、赏牡丹”等为主要内容的“赏花活动，吸引了大批宁波市民尤其是中
二、农村土地利用的问题
宁波农村土地利用尽管取得一系列的优异成绩，但也暴露出来很多问题，当然这些问题在当前中国农村中非常普遍。但如果我们不正视这些问题，仍由其发展下去，势必造成难以估量的后果。
1.土地流转的无序性
土地流转是农村中最为常见的现象。农村土地流转主要是土地承包经营权的流转，土地的所有权不变，利用土地主体之间发生转变。农村人口结构自进入21世纪就发生巨大变化，农村人口素质不断提高，外出打工就业的人数不断增多，留在农村懂得种地的人口大大减少，出生在八十年代以后的农村孩子都不懂得务农，或因外出打工获得更为丰厚的收入而直接放弃对农用地的管理，农村中出现大量荒废农用地和疏于经营管理的土地。这样对于农业经济自然是百害而无一利，因此农村出现土地流转也就是情理之中的事情，然农村流转土地呈现出无序的状态。具体表现为，农民们之间达成的流转协议简单且多为口头协议，土地承包权人随意将土地非法转租、私下转租等情况，当下因土地流转发生的纠纷案件日益增多，对农村土地的利用造成恶劣影响。
宁波虽处在沿海经济发展较快地区，但农村土流转依然呈现出无序的状态。如在鄞州区姜山镇计家村和蔡朗桥村两村的土地利用考察中，尽管两村不存在荒废的土地资源，但70%的土地流转中，都是种粮大户直接与村民协商，承包他们的土地，每年支付给村民一定的承包费用，这种承包土地的方式没有书面的协议，都是口头的，承包商直接给钱，就表示今年会继续种植你家的地，费用也都是一次付清，村民们也乐意接受，因为村中很多村民都不会也不愿种田，他们认为与其让其荒废着，不如随意转包给别人去种植。
2.土地使用的随意性
农村土地使用具有专属性，即必须符合土地的农业利用价值，不能随意改变土地的农业使用价值而转作他用。从自然科学的角度来看，土地的形成相当不易，它不仅是一个十分漫长的自然过程，而且还需要人类持续的劳动和大量物质能量的投入，从而保证土地肥沃。而将土地流转为非农用地则易如反掌，一旦改变土地的专有农业属性，再要逆转为耕地，不仅要付出巨大代价，而且效果甚微。在当前物欲横流的社会，短视的发展眼光使得土地使用权人在将其土地流转之后很少关注土地的实际利用方式，流转后的使用权人往往不按照法律法规的规定利用土地，要么改为住宅用地，要么改建为鱼塘，这种随意利用对农用地地质的破坏具有根本性影响。
宁波在当前经济发展过程中，没有充分认识农村土地的重要性，致使土地的使用呈现出极大的随意性，先后出现过一系列重大破坏农村土地的案件，如北仑小港街道五盟村经济合作社“以租代征”案、鄞州区塘溪镇管江村非法占用耕地案、镇海区庄市停车场非法占地案、奉化市新科精密铸造有限公司非法占地案、余姚市梁弄镇横路村经济合作社非法转让土地案、慈溪市小苗无氧铜材有限公司破坏耕地案等，这些案件不仅给农村土地的使用带来无可估量的损失，还极大地摧毁了宁波人可持续发展的理念。
3.土地经营的功利性
农村经济的发展中要充分发挥土地的价值，因为这不仅是国家粮食产量的保证，更是农民致富奔小康的道路，所以重视土地经营是极其重要的，然在当前被“发展”冲昏头脑的社会里，能理性看待土地经营的非常少，更多的表现为功利性。具体表现为，在农地经营时限上，没有长期的生产计划，多为短期承包；在农地经营投入上，依旧延续着“土地刨食”的旧习，没有对土地的肥力进行必要的培育，多采取的“竭泽而渔”的破坏性经营方法；在农地经营方式上，要么采取传统的耕作方法，要么一哄而上都经营同类经济作物，要么不分土地的用途一味地扩大养殖业；在农地经营规模上，还依旧停留在“作坊式”的小而散的生产，没有把类似的资源整合起来，做大做强，形成一定的品牌效应。更致命的是，在当前“伪城市化”的进程中，农民都已做好“洗脚上岸”的打算，农地被大量的荒废，更多的农村青年选择进城打工，尽管生活在城市的边缘，也不愿在农地的经营上花费更多的心思。
在农地经营上，宁波经过十几年发展，农家乐休闲旅游的数量不断增加，规模日益扩大。全市现有省级农家乐特色村6个、省级农家乐特色点9个、市级农家乐特色村18个、市级农家乐休闲旅游示范点38个。然时至至今，宁波的农家乐休闲旅游业依然处于初级阶段，存在着不少问题。具体表现为，一是规模小、分布散、特色不鲜明。宁波农家乐休闲旅游村和点以村集体或村民的自发建设为主，大部分经营点规模较小、分布零散，开发的项目也以餐饮和观光为主，有逐渐脱离主题的趋势；二是对农地经营认识不够，持续发展能力不足。宁波不少农家乐休闲多为垂钓捕捞、花卉观赏和瓜果采摘上，对农业产业的开发深度和广度不足，缺乏对农业包装开发的理念和能力，不少农家乐休闲旅游出现一年火一次，一活一个月的现象；三是没有整体规划，随意性经营。农家乐休闲旅游多为未经批准许可的自行打着“农家乐”招牌的农家旅馆、农家饭店，缺乏整体规划，由于相关部门疏于管理，致使其经营处于一种极端随意性。
三、农村土地利用的规范
99年修宪确立了依法治国的方略，它意味着社会主导行为规范的转向，即法律取代了道德的主导地位，客观规范取代了主观感性的指引。有鉴于此，农村土地利用过程中所呈现出的问题急需通过法律予以规范。
1.土地流转的规范化
土地承包经营权在不同农业经营者之间的自由转让是土地承包经营权市场化趋势的要求。土地承包经营权的市场化，实质是市场机制在农村土地资源配置过程中逐渐发挥基础性调节作用的过程。我国《农村土地承包法》将土地承包经营的流转方式概括为转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，并对这五种主要的流转方式作了较为详细的规定。但是法律并没有对具体的办理手续作出详尽的规定，所以在生活中有不少法律不能涉及的方面，但这并不能成为土地流转随意的源头，因此宁波市应结合实际情况，因地制宜制定出具体的法规和规章来指导土地管理部门及时有效地监督管理土地的流转。没有法律法规作为方向标，就不能为土地有序合理流转作出保障，从而导致违法流转的现象屡禁不止。土地流转要发挥其最大经济效益，就必定要符合法律法规，所以应坚持二者的结合，只有这样才能使保障农民在土地流转中成为土地使用的合法受益者。
2.土地使用的规范化
中国作为发展中国家，在工业化、城市化快速发展过程中，耕地的建设占用必将呈现上升趋势，而长期以来持续的耕地流失和破坏，势必严重冲击中国农业的稳定发展和农民权益保护，进而影响到经济社会的可持续发展与构建社会主义和谐社会的长远大局。因此，宁波市应结合《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规对农用地的使用保护规定，建立起健全的农村耕地保护性法律法规，根据耕地的性质合理利用开发土地的使用价值，因地制宜地可持续的利用土地，不能随意改变农用地的原有用途，若要改变原有土地的用途需要与相关部门协商，并且报土地管理部门批准，在结束承包期时尽量可能地恢复农用地的原有状态。农地使用期间擅自改变农用地的用途者，责令能恢复者尽量恢复，改正仍不能恢复者则进行处罚。只要是对农用地进行经营管理，都要按照法律的规定正确行使权利承担相应的义务。农用地利用的规范化要求法律法规为土地资源的可持续发展提供政策支持和法律保障，只有这样才能为子孙后代留下丰富的土地资源。
3.土地经营的规范化
在市场经济的引导下，农业土地经营规模的扩大是随着工业化和城市化的进展而出现的。这是因为，工业化和城市化为农民扩大土地经营规模提供了经济动力，又为扩大经营规模创造了条件。在经济发展迅速的宁波，土地经营规模化已经是必然趋势，但土地经营的经济效益和社会效益的协调却是不能忽视的问题。土地经营的经济效益规范化主要体现注重土地资源的合理开发，通过科技等合理方式提高农用地亩产量，实现农用地获得预期的经济效益。土地经营的社会效益规范化主要体现在遵守国家关相关法律法规进行良性竞争，就农产品的产出而所作出的定价既符合市场经济规律的要求，又注重社会经济的稳定。土地经营的规范化要求法律法规为实现土地经营的经济效益和社会效益作出支持和保障，二者不可偏废，只有这样才能为土地稳定的发展提供基础支持。
“地者万物之本源，诸生之根苑也”。土地流转、使用和经营是涉及农村土地保护和可持续发展的三大环节，在这些环节中都有利益的博弈，我们要兼顾利益和法律的双重要求，力求土地资源的可持续利用，以为保护粮食安全和社会的全面发展提供保障。宁波作为经济和法治都呈现出良好发展势头的城市，理所当然应在农村土地利用过程中承担起重要的责任。
参考文献：
[1]毛协铜：宁波市土地规模经营率居全省前列.宁波日报.2009-11-25
[2]刘彦随 郑伟元：中国土地可持续利用论.科学出版社,2008:25
[3]靳相木：中国乡村地权变迁的法经济学研究.中国社会科学出版社,2005:173
【关键词】 土地银行；法律监控；规范；建议
我国是一个传统的农业大国，“三农”问题的解决有赖于人力、物力、财力等各方面的有效协调与支持，而其中的制度创新无疑尤为重要。农村土地制度是整个农村经济制度的基础与核心，作为土地制度创新的主要方面，土地流转的出现与完善正在对农村经济乃至我国整个社会经济的发展发挥举足轻重的影响。
我国现行的土地制度是以农村土地集体所有、农村家庭承包经营为主要特征的农村土地制度，但是这一制度无法适应现代化农业的需要，主要表现为：承包土地面积小，缺乏一定规模的土地资源，无法适应农业产业结构调整和规模化生产需要，导致现代化大型农业项目无法展开。农村土地流转基本解决在中国现行条件下提高土地利用效率和实现农业生产规模化的问题，为现代农业顺利展开提供了必要的前提。杨凌作为唯一的国家级农业高新技术产业示范区，其土地利用问题和土地流转机制都具有典型性，研究杨凌农业高新技术产业示范区（以下简称杨凌）独有的土地流转模式――“土地银行“，分析其发展中存在的问题，从法律监控和规范的视角对其加以完善，对陕西乃至全国土地流转的具有重要的参考价值和示范效应。
一、杨凌示范区“土地银行”概况
杨凌示范区自2008年8月开始开展土地流转工作，围绕建设“国内一流、国际知名”的现代农业示范园区的总体要求，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极探索农村土地流转的新途径和新模式，以配合现代农业示范园区建设，进而实现土地的集约化利用和产业的规模化生产。杨凌土地流转工作主要集中在现代农业示范园区。根据有关统计资料显示：截止到2009年底，杨凌示范区已经成功流转土地15000亩，其中包括：设施农业基地5000亩，苗木花卉基地2300余亩，奶肉牛基地1900余亩，生猪养殖基地1800余亩，其他建设项目用地4000余亩。
2010年以来，围绕现代农业示范园区二期工程建设，通过组建土地银行，积极探索合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换等多种土地流转形式，已完成土地流转20000亩。截止目前，园区土地流转涉及33个行政村，流转面积达3.5万亩，成立农村土地银行28个，土地银行为109个企业、合作社实现规模经营提供了土地，较好地促进了杨凌现代农业发展。
杨凌土地流转的最大特色在于形成了“一种模式、四种形式”的土地流转模式，这是杨凌土地流转的最大特色与亮点。
“一种模式”是指土地银行流转模式，土地银行与农户签订土地流转委托协议书将零散土地集中到村集体。杨陵区政府学习外地土地流转优秀经验，并结合示范区实际情况，选择以组建“土地银行”的形式对园区建设用地进行流转。杨凌土地银行与外地土地流转中介结构（如土地流转交易中心、土地流转中介服务机构）的最大差别在于杨凌示范区土地银行可通过改造土地生产条件，提高土地利用率和土地质量，使土地在流转中实现保值增值。
“四种形式”是指自愿互换、合并调整、反租倒包、企业租赁四种形式。土地银行在接受农户委托流转的土地之后，与租地方或者用地单位签订土地流转使用协议书，租地方或者用地单位分为四类，分别是本乡农户、外乡农户、合作社与企业，也就是四种流转形式。之后租地方必须先行支付一年的地租，土地银行再向农户发放地租后方才向租地方交地，后者进入土地开始建设。最后土地银行还要对土地流转整个过程中的合同材料进行整理并存档。
二、杨凌示范区“土地银行”运营中存在的问题
虽然，杨凌在实践探索中形成的土地流转模式――“土地银行”已经取得了相当成效，我们在关注土地银行顺利平稳运营的同时，应该关注并分析在土地银行运营中存在的问题。我们曾专门对杨凌土地流转情况进行了专题调研，在现场访谈的基础上，抽样发放了200份“土地流转调查问卷”，得到有效问卷195份。通过对有效问卷的统计分析，我们归纳出杨凌土地银行现阶段在运营中存在的主要问题有：
1.土地银行法律地位尚不明确
图3 土地银行法律地位不明确
图3显示了44%的被调查者同意土地银行定位不明确，36%的被调查者选择了态度中立。土地银行的叫法是杨凌的领导为解决土地流转难题，在总结外地经验的基础上提出的。土地银行没有收益，是一个公益性中介服务机构，名称本身值得商榷。而从实际情况来看，土地银行是在村两委会的牵头下，由村民自己选取信任的人所组建成立的，具有经济组织+村民理事会的职能，因为要参与到经济活动当中所以它更应该是一个经济组织。由于土地银行的法律地位尚未明确，导致了土地银行注册登记困难，工商局和民政局均不接受登记。同时，由于性质界定不清，土地银行对租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应有作用。正是由于土地银行没有明确的法律地位，土地银行的工作几乎由村委会代替，既没有实现土地的收益也没有实现土地的增值，导致土地银行只是一个空壳，不利于其长远发展。
2.土地银行缺乏运作资金
图4显示了绝大多数被调查者同意土地银行缺乏运作资金阻碍了土地银行的发展。在整个土地流转过程中，土地银行将租金从用地方手中收齐后再全部返回给流出土地的农户，土地银行既不从中盈利也没有收取任何的服务管理费用。此外，由于土地流转没有单独的财务预算，土地银行缺乏经费保障，一旦出现了运作或资金风险就会无力解决。这在一定程度上影响了土地银行的发展。
3.土地银行工作人员积极性低
图5显示了大多数被调查者同意土地银行工作人员没有工资降低了其工作积极性。土地银行的办公条件差，土地银行工作人员没有工资，这直接导致了他们没有工作热情，对于土地流转工作存在怠慢情绪，大大降低了土地银行工作人员的积极性。也正是因为如此，一般农户不愿意成为土地银行的工作人员。在这种情况下，土地银行的工作人员往往由村两委会的成员兼职，因此更加模糊了土地银行中介服务组织的性质。
4.土地银行档案管理不健全
图6显示了42%的被调查者同意土地银行档案机制不健全，31%的被调查者选择了态度中立。对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地究竟用作何途缺乏跟踪监控，土地监督管理几乎处于真空状态；合同不健全，相当部分村的土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同；相关体制不完善，资料不齐全，各村正在补齐，并准备以土地银行的名义在银行开户。
三、杨凌“土地银行”法律监控和规范的建议
目前杨凌乃至整个西部地区的土地银行还处于起步阶段，其存在的问题是显而易见的，要使土地银行在西部地区获得进一步发展，就有必要加强对其法律监控和规范。具体来说，包括以下方面：
1.加强法律对土地银行的规范
为了进一步规范土地银行，推动土地流转，应该在法制层面强化以下几点：
一是进一步健全土地流转制度体系。建议及时出台和完善有关土地流转的管理办法 。管理办法应该包括土地流转程序、土地银行、土地流转管理服务部门、土地流转合同等多方面内容，从全方位多角度对示范区的土地流转进行规范。从而使土地流转有章可循，为土地流转提供有力的政策环境。
二是明确土地银行的法律地位，赋予其合理的事权和财权，使土地银行合法化。此外，土地银行应该具有固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作的顺利进行。土地银行作为土地流转的中介机构，不能由村两委代替。
三是赋予土地银行更合适的名称。在今后的工作中，应该重新考虑土地银行的命名问题，赋予其更能体现其法律地位及其职能的名称，例如“土地流转中介”，有待在今后的工作中进一步摸索和探讨。此外，关于土地银行的注册问题，建议在工商部门进行登记注册。
四是设立风险基金账户。土地银行没有自己的运作资金，在整个土地流转过程中不盈利，一旦出现风险很难规避。因此，在土地银行成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形出现。此外，建议对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣传示范作用。
五是完善土地银行后续档案管理制度。要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡垒的作用。
2.完善政府对土地银行的监控
由于土地银行业务室政策性很强的业务，必须有政府的大力支持。政府可以从以下几个方面加以完善：
一是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的做法。完善土地流转合同的登记、立卷、存档等，从而使各级政府掌握土地流转的实际情况。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况（如位置、面积、肥力等）、违约责任等内容。
二是完善土地流转的价格机制和补偿标准。应该确定合理的土地租金，只有确定了比较合理的流转价格，土地流转才能得以顺利的进行。可以考虑按照粮食作物的不同生长阶段（如秧苗、半成熟、成熟）确定不同的补偿标准，并适当提高青苗赔偿金额，降低群众对毁坏青苗的强烈反对情绪。
三是完善对拖欠地租行为的有效的制约办法。土地流转中，会经常面临企业、合作社或者经营大户收益较差，地租难以收回，拖欠地租的问题，农户和合作社的风险极大。从长远来看，由银行等金融机构探索风险防范机制，改革现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式为土地流转提供保障和支持。
四是允许土地银行收取一定的服务管理费用。在充分发挥其土地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻查台帐等。
五是建立完善的农村社会保障制度。并在农业保险、税收、补贴和配套服务上给予支持。包括对土地银行参加保险的政策优惠、经营损失补贴、债务担保，以及税收方面的减免，对土地流转业务给予专业指导和咨询等。
3.探索土地银行运营新机制
要有效解决现代农业发展中的资金短缺问题，一个现实可行的路径实行土地承包经营权抵押，使农户在土地银行获得生产及扩大再生产需要的资金，一方面盘活了属于农户的土地承包经营权，也实现了土地银行的有效运转。
《农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这些规定从一定程度上表明了国家立法保护土地使用权人的合法处分土地承包经营权的态度，暗含了抵押这一土地使用权流转方式的合法性和可行性。虽然目前国家的相关法律并未对土地承包经营权的物权性质和可抵押性作出明确规定。但国家已经从政策上放宽了一定的尺度。因此，土地银行应该把农民的土地和信贷资金结合起来，除了开展土地托管业务，还可以探索为农民提供土地担保和抵押贷款，以便农户获得经营土地的资金。
可以考虑在建立双层结构的土地银行体系：以土地信用合作社为基层土地银行，以国家农业发展银行为上层土地银行，可以发挥其政策性强的特点，负责制定组织相关土地金融政策，为基层土地合作社提供资金和指导，审批长期大额的土地使用权抵押贷款。基层合作社除了整合、贷出农户存入的土地，还可办理农户短期小额的土地使用权抵押贷款，为农户提供便利的融资服务，成为“由入股社员所拥有、由入股社员民主管理、主要为入股社员服务”的土地银行。
总之，土地作为农业生产的基本要素，利用的好坏是农村经济能否获得发展的关键所在。杨凌土地银行的探索，促进了土地有效流转，提高了土地规模化经营水平。但由于我国目前尚未建立土地银行制度，相配套的政策、法规并不完善，所以我们应该摆脱惯常思维的桎梏，结合我国国情，在不改变现有土地所有制的前提下，突出土地使用权功能，建立以土地使用权为核心的土地制度，放活土地承包经营权，大胆探索符合我国国情的土地银行制度，促进我国现代农业的快速发展。
【参考文献】
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关键词：思维导图法； 高中自然地理规律； 教学
中图分类号：G633.55 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2015）04-036-002
思维导图可以促进发散思维的形成和灵感的产生，应用在学习、工作等方面，有利于减少时间，提升效率。认识并研究思维导图，探索和运用其在教学应用方面的潜在价值，对优化高中地理课堂教学有着至关重要的作用。
一、思维导图的概念、特征和作用
（一）思维导图的概念和基本特征
思维导图也称心智图。它是使用线条、词汇和图像等，把信息从一个中心开始向四周发散，变成易于识记的具有明艳色彩和高度组织性的图画[1]。
思维导图常表现为树状结构或鱼骨状。主要有以下几个特征：（1）中心图形反映了主题；（2）作为主干的分支从中心向四周放射；（3）分支由一个关键词或者符号构成，分支上可以继续拓展开来[2]。
（二）思维导图在教学过程中的作用
思维导图可以促进学生有效的学习和帮助教师完成系统的教学设计。
学生利用思维导图进行学习，可以理清思维的脉络，快速找到知识的重点和层次，使知识更具系统性和直观性，有利于强化记忆。而且学生在日常梳理知识时，当遇到困难，他会主动去联想到自己在学习中还存在哪些不足，发现自己头脑中存在一些错误或者不完整的主题分支，并对其进行修正，有利于学生查缺补漏。所以说思维导图可以促进学生有效的学习，提高学习效率。
教师在利用思维导图进行教学设计时，可将全书的教学设计作为中心，然后把各个章和节的教学设计作为一个个主干和分支，按照一定的关系汇总起来。这样可以将零散的教案、课件等资源组建成完整的思维导图资料库，帮助教师提高备课效率。运用思维导图进行教学设计工作，有利于形成系统的思维习惯，可以助于提高工作的效率。
二、以《气压带和风带》为例，运用思维导图法优化高中自然地理规律教学
（一）《气压带和风带》内容分析
《气压带和风带》选自人教版高中地理必修1第二章《地球上的大气》第二节。而高中地理《必修1》涵盖了现代自然地理的基本内容，从课程的设计上看，虽然知识的系统性和难度都有所减弱，但其结构的相对完整和教学内容的新颖、充实，都体现了课程较强的基础性和时代性；从内容选取上看，选择的自然地理知识重视对地理问题的探究，强调对自然地理规律形成过程和原因的理解，可以满足学生探索自然奥秘的学习需求，突出了对学生的地理素养和地理能力的培养，有利于学生终身发展。本节内容不仅是对本章第一节中热力环流基本原理的应用，又是研究自然带的形成与分布的基础，因此在高中地理必修1中起着承上启下的关键作用。
（二）运用思维导图法优化高中自然地理规律教学
自然地理规律是在某种条件下，自然地理现象或过程的发生、发展和变化的必然趋势及其本质联系的反映，可分为演变规律和分布规律两类[3]。自然地理演变规律反映了自然地理过程的发展变化规律，包括地球运动引起的地球表面昼夜更替和正午太阳高度角的变化、气压带和风带移动规律、岩石圈的物质循环等。而自然地理分布规律反映了自然地理环境各要素的分布规律，包括气候类型的分布规律、世界表层的洋流分布规律、自然带分布规律等。
自然地理规律在高中自然地理基础知识体系中所占的比例很大，是整个高中地理教学中的重点和难点，在历年高考试题的考查中占有极其重要的地位。通过地理规律教学，不仅要让学生理解地理规律的形成过程与原因，还要达成培养学生的思维能力的目标。
1.应用思维导图优化规律教学的一般过程
（1）课前预习。为了便于上课时认真听讲，首先让学生记下在预习过程中引起思维障碍的问题。其次引导学生抓住规律中的关键词，在理清关键词之间关系后，尝试利用关键词绘制思维导图。
（2）课堂分析。在课堂教学中，教师要准确地表述地理规律的形成，并阐明规律的地理意义。对学生存在较多疑问的地方要深入分析，帮助学生解决重难点，使学生全面、准确地掌握规律。
（3）知识体系构建。在完成一个地理规律的学习后，教师要引导学生归纳所学的规律，帮助学生加深对规律的认识和理解。教师可选取出几张学生课前绘制的思维导图进行展示，引导学生根据课堂分析所得的结论对其进行比较、讨论和完善，最终构建起相对完整的思维导图。
（4）学以致用。为了使学生在学完后能够熟练地运用地理规律解决实际问题，教师要选择一些和所学地理规律紧密联系的典型例题，并找出学生容易混淆的地方设疑，引导学生进行比较分析，帮助学生加深对规律的理解。
（5）检测和评价。为了强化学习结果，应当通过设计课堂或者课后的习题检测，或者在教师分析后，学生立刻采用思维导图重构地理规律的形成过程。教师可以根据学生的检测成绩或者绘图，对学生表现进行及时的评价和反馈。
2.运用思维导图优化高中自然地理规律教学的案例
下面以《气压带和风带》教学为例，探讨在地理规律课堂教学中对思维导图的应用。图1和图2分别是这节课教学设计和教学过程的思维导图。课前教师利用教学设计思维导图理清教学思路；课中教师利用教学过程思维导图，引导课堂教学有序、高效进行；课后教师还可通过这两个思维导图，反思教学中存在的问题并进行改进。
在课堂教学的最后，教师展示课前绘制的“大气环流”思维导图（如图3）与学生绘制的思维导图相对照，帮助学生总结提高。
三、在反思中提高思维导图对地理规律教学的促进作用
教师若能经常反思，可以认识到自我发展的局限，有利于提升教师素质和能力。所谓教学相长，若在运用思维导图进行地理规律教学时，教师能经常和学生交流，就能获得学生关于利用思维导图学习过程中存在的问题，并与教师的教学设计相对照，有利于发现教学中的不足，并及时改进教学策略。
参考文献：
[1]托尼・巴赞著，张鼎昆，徐克茹译.思维导图大脑使用说明书[M]北京：外语教学与研究出版社，2000
现代化教学手段在各学科的教育教学领域中已经被广泛的应用，信息技术与课程整合在各学校逐步地开展并深入，作为教育工作者我认识到新课程实施要改变“过于强调接受学习、死记硬背、机械训练”的教学现状，突出学生“自主、探究、合作”为特征的学习方式，现代信息技术从技术上给予了这三种学习方式强有力的支撑。下面以《地球的运动-地球的自转与昼夜更替》一课为例，浅谈我在信息技术与学科教学整合过程中的运用。
二、实践
（一）课前制定教学设计思路
本节教学内容选自高中地理第一章第三节第一课时《地球的运动-地球的自转与昼夜更替》，在教学设计中，我对教材的知识结构进行深入分析，制定了基础知识目标、能力培养目标和思想教育目标。
（1）知识目标：①了解地球自转的概念，掌握自转的方向、周期和速度；②能够理解昼夜更替的原因和意义；③初步学会用地球仪来演示地球的自转与昼夜更替现象。
（2）能力目标：①培养学生综合运用的能力，如利用网络资源，查找相关的信息，获得知识；②以学生模拟实验，分组讨论为主，以课件演示为辅助手段，在有关事实的基础上，自己得出地球自转与相关地理意义的结论；③学会关注网络，通过阅读网页上地球运动的资料，了解从中搜集、整理和整合资源的能力。
（3）情感、思想目标：①培养独立思考，勇于探索的科学态度；②培养科学的世界观、环境观。如通过网上查阅资料，培养学生关注人类生存环境的意识，能够认识到探索事物的规律必须要用科学的精神和科学态度的方法。
（二）教学方法――网络教学法
我的教学设计是在课前先由教师结合教学内容搜集与地球自转运动相关的信息（文字信息、图片、视频等），通过软件制作成教学网页。在课上学生通过网页上的相关链接，进入《地球的运动――地球的自转与昼夜更替》一课的学习环境，通过学生自己操作，顺次完成学习内容，然后由教师组织进行“模拟地球自转的规律”的讨论，找到掌握该部分的措施，最后进入课堂反馈，检测学生对当堂知识的掌握情况。
（三）教学过程的实施
1.课前指导预习探究，明确任务、调动学生自主探究和协作学习
课前我告诉学生们下一节课的内容将由他们与老师共同完成，要由他们自己上讲台为大家进行新知识的讲解，学生们表现得兴致勃勃，跃跃欲试。然后我布置了课前探究预习的相关内容，如下所示：
《地球的运动-地球的自转与昼夜更替》这一节课主要涉及了地球自转的基本概念和图像及昼夜交替和光照图的判读。首先我将学生分为三个大组，根据教学目标的具体要求我设计了一系列问题，要求学生用一周的时间查阅书籍、上网（可以利用学校电子网络中心、教室的网络平台、或是家庭的电脑上网）分别查询收集三方面知识的相关资料。
2.合理选择与利用网络学习资源
在课前布置预习探究的过程中，我指导学生利用网站的检索功能进行学习资源的索取与收集，同时给出了一些相关的地理网站作为资源库，从而较好的保障了学习任务完成和学习目标实现。这也为他们今后获得更多的地理知识打开网络信息之门，开阔了视野，尤其是教会他们如何利用身边的工具去获得更加丰富的知识关注最新研究成果，了解国内外这方面的研究动态和行动情况，培养关注环境的意识和终身学习的能力。
3.分组合作提高学生综合学习的能力
通过在预习探究过程中指导学生以小组为单位将找到的资料汇总、整理筛选后我发现学生们收集到的信息多种多样，分析思路广、角度多样，会用已有的知识分析环境问题的原因，会从网上查找资料补充观点。同时小组成员分工合作，为更好的讲述材料有的同学制图、有的同学出点子，提供思路，具有一定的信息收集、加工、整理能力以及与他人合作的能力，提高了学生综合学习的能力。
4.创设多样的学习情境
在课前探究预习过程中，有些学生找到我说他们想用情景短剧的形式来介绍全球增温的危害。在一起分析了他们收集的资料后，我认为完全可行。学生们忙开了，有的当导演指挥，有文笔好的学生将收集的材料编辑好台词，还有当演员的背台词，学生们用简单的道具和中午的时间制作《昼夜更替》的实际演示。作为第一个观看者，我被学生创设的情境深深的感染了，学生的参与性很强，效率挺高，效果也很好。
5.分组展示、师生交流、综合渗透
通过学生的主体探究、综合渗透、学习成果的展示，顺利的完成了学习任务。学生们能够了解地球自转的基本知识，并且能够理解昼夜更替和光照图的判读。
6.讨论分析，培养创新思维
在对上述问题有充分了解后，我组织同学们利用所学知识，进行建设性、开放性、创新性的意见探讨，由于预习探究准备的充分，课堂上学生的参与度高，入情入境，回答问题积极主动，课堂气氛活跃，讨论气氛很浓，并有一定深度。学生十分关注地球的各种运动和相关现象，引发了进一步的思考，充分的突出学生的主体地位，培养学生的创造性思维。
课堂教学在轻松愉快的氛围中进行着，在完成上述全部内容后，由教师小结，巩固知识的掌握，然后进入课堂练习。
三、小结
通过《地球的运动-地球的自转与昼夜更替》这一节课的教学尝试，我认为在信息技术与地理学科教学整合的过程中，教师首先要有明确的理论基础，不是把信息技术仅仅作为辅助教或辅助学的工具，而是把信息技术作为促进学生自主学习的认知工具和情感激励工具，利用信息技术所提供的自主探索、多重交互、合作学习、资源共享等学习环境，把学生的主动性、积极性充分调动起来，使学生的创新思维与实践能力在整合过程中得到有效的锻炼。通过“自主、探究、合作”为特征的学习方式，我实现了信息技术与地理课程的整合。
四、再次反思
以小组为单位分工合作，充分的展示了学生们收集信息、加工信息、整理信息和制作课件的能力，效率挺高，效果也很好。在今后的教学过程中，我们应该多给学生一些锻炼的机会，从而全面提高学生的信息素养和综合学习的能力。
参考文献：
[1]张炫.高中地理教材知识体系的构建[J].福建基础教育研究，2011（05）.
[2]林建影.高中地理研究性学习的实践和思考[J].快乐阅读，2011（04）.
一、 土地违法违规案件专项行动关切落实情况
根据市国土资源局下发的《关于开展查处土地违法违纪规律案件专项行动的通知》文件精神，县国土资源局立即组织召开了领导班子会议，采取五项措施落实紧急通知精神。
（一）、抓好学些。组织系统干部职工进行了认真学习《监察部、国土资源部关于开展查处土地违法违纪案件专项行动的通知》、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》、《关于严明法纪坚决制止土地违[:请记住我站域名/]法的紧急通知》，提高了干部职工思想，从意识层面上认识到了从严土地管理的严峻形势和紧迫性。
（二）、宣传发动。将翻印了的国土资源部相关文件要求，将通知文件抄送折呈到有关部门。
（三）、强化责任。明确了局长负总责，各分管局长具体抓，各股室、站、所、队（中心），各乡镇国土资源所为第一责任人的责任制度，每周一例调度会，发现问题及时研究解决。
（四）、严格执法。加大土地违法案件查处力度，执法大队及各乡镇国土资源所明确分工，责任到位，强化动态巡查，认真填写巡查日志，把好土地违法案件源头关口，绝不姑息。
（五）、成立了局重大土地违法案件查处工作领导小组。重大土地违法案件查处工作领导小组由局长任组长、分管副局长任副组长，局党组成员为领导小组成员，领导小组下设办公室。重大土地违法案件查处工作领导小组对总体工作进行了研究和安排部署，重点抓好重大、复杂问题的协调处理。
二、20__年以来用地清理情况
对20__年1月1日以来省级、市级、县级人民政府批准的用地情况，进行了逐一核查逐一登记造册。一是已经审批建设用地，二是待批的建设用地。
三、工作措施
（一） 统一行动，分级负责。
（二） 严格执法，不走过场，对排查梳理出的违法违规问题依法立案处理。
（三） 突出重点，综合治理，重点查处非法批地、未批先用，批少多用、非法低价转让国有土地使用权等方面的案件。
（四） 完善土地管理和执法监察工作法规制度，建立及时发现、制止和查处土地违法案件的长效机制。
（五） 把我政策，规范执法，将查处案件和促进依法管地有机的组合起来。
（六） 认真开展排查工作。
（七） 严肃追究有关责任人员的责任。
四、 查处重点
重点查处非法批地、未批先用，批少多用、非法低价
转让国有土地使用权等方面的案件。通过开展查处土地违法违纪案件专项行动，落实土地管理和土地执法监察工作的各项制度和措施，全面清理排查，认真梳理土地违法违规案件线索，摸清辖区内的土地违法情况，集中查处一批典型案件。从而有效遏制土地违法违规问题反贪势头，改善土地管理和土地执法环境。
市国土局：
根据XX市国土局《关于转发开展第1*个全国“土地日”宣传活动的通知》精神，现将我局开展第十五个全国“土地日”宣传活动情况汇报如下：
一、高度重视精心组织
按照省、市国土资源部门要求，我局党组高度重视，认真准备,召开会议,专题研究和部署开展宣传活动的内容和具体措施,成立了以分管局长为组长,各股室负责人为成员的宣传工作领导小组,全面负责此次宣传工作。并行文下发《关于开展第十五个全国“土地日”宣传活动的通知》文件到全县各乡镇土管所，要求认真开展紧扣主题、讲求实效、形式多样的宣传活动。
二、宣传活动形式多样
（一）我局从6月20日起就开始到全县各乡镇督促和指导宣传工作，并根据各乡镇实际情况,本着求真务实的精神,在所辖区的繁华地段、集贸区、村庄交通道张贴和悬挂宣传标语。部分乡镇土管所还组织召开了群众座谈会和村级土地信息员联席会等，充分宣传目前的土地政策和有关规定，在建制镇还设立“6.25”土地日宣传咨询台，接受群众的咨询、做好解释工作。
（二）为了使我县土地管理工作能上一个新的台阶，我局以“6.25”土地日为契机,一是及时编印了《国土资源管理法规宣传手册》500余册，分别赠送给县委、县政府、人大、政协、县直各单位、各乡镇主要领导,使领导干部了解土地管理政策。二是同时印发了旌德县第15个全国“土地日”宣传材料，重点宣传了“基本农田保护制度、农转用报批手续，什么是建设用地、宅基地的审批，乡镇企业建设怎样用地”等内容。三是在县城繁华地段设立大型土地法律法规及矿产资源法律法规知识咨询台，发放宣传材料3000份，提供法律咨询70余人次，宣传展板8块。四是在县城梓山广场、西马路、和平路悬挂了“节约集约用地，促进科学发展”等土地日宣传标语。五是集中3天时间利用宣传车到全县10个乡镇及县城主要街道来回循环播放有关土地法律法规知识，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》等重要决策性文件。六是通过旌德移动公司发送手机短信,“土地日”宣传标语：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、“落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象”和“合理开发利用矿产资源，促进矿业经济长足发展”。七是通过旌德县电视台在黄金时间播放有关土地法律法规宣传活动专题片，并在播放赞助电视剧的时间内播放滚动字幕广泛向人民群众宣传。八是为进一步畅通法律法规宣传渠道，扩大宣传面,我局还在网站上将所有行政法规、国土资源法规、政策，各项制度，涉及与老百姓生产生活密切相关的政务公开的内容公开，任何人任何时候都可以点击查询。确保了国土资源管理工作深入人心，提高人们对保护和合理利用土地、矿产这一基本国策的法律意识。
全国自1990年以来出台了很多土地规划和管理方面的政策，政策工作出台了近20年以来[1]，全国土地总体上得到了合理的规划和管理，不仅节约了土地资源，也合理的规划和管理了各方面用地，在一些土地缺乏地区进行了一定的调控，总体上起到了积极作用。但是，之前的政策和制度大多是针对于城市土地规划和统一管理方面的，对于农村土地的规划和管理则非常缺乏[2]，也导致了农村土地的不合理开发和农村土地的严重浪费，农村土地合理利用率非常低，对农村经济的发展和农民生活水平的提高造成了一定的影响。目前农村土地的问题已发展到不得不进行探讨和解决的时候了，应尽快对农村土地进行合理的规划和管理，彻底解决农村土地问题[3]。
1 农村土地状况分析
1.1 农村土地利用率分析
我国是农业大国且目前仍处于社会主义初级阶段，农村的社会经济发展仍比较落后，导致了农村土地方面没有相对完善的规划和管理制度，农村的土地仍处于乱规划、无人管、乱管理的现状[4]。农村一些随意开发征用土地的现象时有发生，导致了大量的农村土地资源浪费了。目前我国农村土地整体合理利用率非常低，由于缺乏相对完善的规划和管理，其合理的利用率则更低。
1.2 农村土地规划分析
由于农村在我国的规模大，农村人口多，农村土地面积也大，且目前我国农村经济的发展离城市还是有差距的，国家对农村土地规划管理部门的重视程度也远远不及城市土地规划管理部门，配备的相关规划管理人员也是不及城市土地规划管理部门，这些因素都导致了农村土地规划和管理不当，导致了农村土地资源的浪费，使得农村很多土地得不到合理的开发利用，广大农民群众的生活水平上不去。以我国江西省南昌市为例，整体对南昌市的土地进行规划和管理，最后统计的一共收回了20宗闲置土地，然后进行合理的规划和管理，使得这20宗闲置土地得到了合理的规划和使用[5]。
2 农村土地系列问题
2.1 农村土地布局广泛
有研究学者长期研究土地的规划和管理，对土地闲置浪费研究有一定的见解，也发表了一些看法。例如有学者认为地理位置因素是导致土地浪费与否最为关键的一个因素，好的地理位置的土地更容易得到合理利用，相反地理位置相对差的土地得到利用率低，有的甚至闲置和荒废在那里。我国农村地形地貌的不同，也是导致我国农村土地得不到合理规划和管理的一个重要因素。
2.2 农村土地转让
我国针对土地规划和管理方面的法律法规很早就出台了，规定土地私自转让必须要到相关管理部门进行办理合法的手续，但是由于农村人口多，广大农民文化程度低，法律意识淡薄，导致了很多违反土地法律法规的土地转让和交易，这不仅造成了农村土地资源的浪费，农村土地滥用滥采，得不到合理的利用，造成了极大的土地资源的浪费，同时后期也会带来一定纠纷和麻烦。
2.3 农村土地法律法规不健全
近些年来，我国针对土地规划和管理方面也制定了很多相关的法律法规，一直在完善土地规划和管理的相关制度。但是，由于农村生活条件差，经济发展落后，农民文化程度低，虽然制定了相关法律法规和土地规划管理制度，但是一些农民仍然直接无视这些制度，仍在私自的违章扩建建筑占用土地，私自转让和交易土地，随意的滥开滥采一些土地，导致了农村土地资源的巨大浪费。
2.4 农村土地制度松
我国是农业大国，农村人口众多，而农村的村庄数量也是非常多的，人口分布也是非常广泛，尤其是一些大山丘陵地区，这也给农村土地规划管理人员带来了很大的管理困难和成本，土地合理规划和管理严重缺乏，土地合理利用开发率低。
2.5 农村土地污染严重
近些年来，随着第四次工业革命的到来，农村经济也得到了发展，农村也有了一些工业，由于农村发展的相对落后，管理部门对农村的一些企业的管理也相对比较松，导致了一些企业随意排放未经处理的废气和废水，严重污染了农村的土地，使得农村土地被污染了，土地资源严重浪费了。
3 保证土地合理规划和管理的对策
3.1 制定管理制度
要想制定出相对完善的农村土地规划和管理制度，首先要从制定制度的人开始出发，要有一批专业水平过硬的技术队伍，土地规划管理人员的专业素养提高了，对所负责的区域的土地情况熟悉、了解之后，才能结合具体情况做出适合的规划管理制度来，才能确保该区域的土地规划和管理实施的更为合理。
3.2 统一管理农村土地
前面说到我??是农业大国，农民人口众多，不管怎么做土地规划和管理，怎么制定土地管理制度，前提都是需要保证要有充足的基本农田给农民耕种，而不能随意占用农民基本农田来作为商业用地，一方面要从法律法规和土地规划管理制度上面来保证农民基本的耕种农田，另一方面也要根据具体情况不能荒废任何一处农田，合理规划和管理使用基本农田，确保做到不浪费土地资源。
3.3 加大实施力度
在大力制定对土地的规划和管理的制度的同时，也要保证在制度实施的过程中做到公正。对那些违反规定的行为应该按照法律法规严肃处理，同时对那些违章建筑占用土地的要坚决拆除，按照法律法规要罚款的就罚款，该去相关部门补齐手续的就要去相关部门补齐手续，该退还占用农民耕地的坚决要去退还耕地，坚决维护农民耕地不能被占用，保护好农民的切身利益。
3.4 土地宣传
针对我国农村人口多，农民文化程度低，法律意识淡薄等问题，应从源头上杜绝非法占用土地的现象发生。要大力宣传土地合理规划管理的法律法规和相关管理政策制度，通过多种宣传方式进行宣传，结合农民平时生活现状，可以采用报纸、电视或者现身说法等途径进行相关的宣传，以增强农民对土地的重视，增强对土地规划管理的法律意识，也增强农民对土地资源的认识，从源头上杜绝土地资源的浪费。土地规划和管理部门应该定期的去农村组织开展相关的土地法律法规的宣传活动，彻底提高广大农民的土地意识。
