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东城区劳动局：
你处《关于是否执行西城区劳动争议仲裁委员会对失业职工邬迪就失业救济金申领的裁决的请示》收悉。经研究，现将有关问题答复如下：
一、根据《北京市企业职工失业保险规定》（1994市政府第7号令）第十四条规定，东城区社会保险基金管理中心应该执行西城区劳动争议仲裁委员会的劳动争议仲裁裁决书（西劳裁字〔1998〕第189号）的裁决意见，支付申诉人邬迪失业救济金。
二、今后凡因单位原因没有按规定及时转移职工档案，或未及时通知职工本人，超过失业救济金申领期限，造成职工不能按时享受失业保险待遇的，延误领取的失业救济金和失业保险待遇，由企业支付后，尚未过期部分按规定支付。
建住房[2003]252号
各省、自治区建设厅、直辖市建委、房地局、规划局，新疆生产建设兵团建设局：
为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，建设部制定了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：城市房屋拆迁行政裁决工作规程
中华人民共和国建设部
二三年十二月三十日
城市房屋拆迁行政裁决工作规程
第一条 为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，制定本工作规程。
第二条 按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。
第三条 市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。
第四条 行政裁决应当以事实为依据、以法律为准绳，坚持公平、公正、及时的原则。
第五条 拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人的身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋的估价报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商记录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的资料。
第六条 被拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）申请人的身份证明；（三）被拆迁房屋的权属证明；（四）申请裁决的理由及相关证明材料；（五）房屋拆迁管理部门认为应当提供的与行政裁决有关的其他材料。
第七条 未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。
第八条 有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；（四）房屋已经灭失的；（五）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。
对裁决申请不予受理的，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。
第九条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书；申请裁决资料不齐全、需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人，可以当场补正的，应当当场补正。受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。
第十条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：（一）向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；（二）审核相关资料、程序的合法性；（三）组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。
拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。
（四）核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限。
（五）经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书；达不成一致意见的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。
第十一条 行政裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。
第十二条 有下列情形之一的，中止裁决并书面告知当事人：（一）发现新的需要查证的事实；（二）裁决需要以相关裁决或法院判决结果为依据的，而相关案件未结案的；（三）作为自然人的申请人死亡，需等待其近亲属表明是否参加裁决的；（四）因不可抗力或者其他特殊情况需要中止的情况。
中止裁决的因素消除后，恢复裁决。中止时间不计入裁决时限。
第十三条 有下列情形之一的，终结裁决并书面告知当事人：（一）受理裁决申请后，当事人自行达成协议的；（二）发现申请人或者被申请人不是裁决当事人的；（三）作为自然人的申请人死亡，15天之内没有近亲属或者近亲属未表示参加裁决或放弃参加裁决的；（四）申请人撤回裁决申请的。
第十四条 行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。
裁决书应当包括下列内容：（一）申请人与被申请人的基本情况；（二）争议的主要事实和理由；（三）裁决的依据、理由；（四）根据行政裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等；（五）告知当事人行政复议、行政诉讼的权利及申请复议期限、起诉期限；（六）房屋拆迁管理部门的名称、裁决日期并加盖公章；行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。
第十五条 裁决书应当通过直接送达、留置送达、委托送达或邮寄送达等方式送达。
第十六条 当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
第十七条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
第十八条 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。
房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。
第十九条 拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。
第二十条 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交下列资料：（一）行政强制拆迁申请书；（二）裁决调解记录和裁决书；（三）被拆迁人不同意拆迁的理由；（四）被拆迁房屋的证据保全公证书；（五）被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；（六）被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明；（七）市、县人民政府房屋拆迁管理部门规定的其他材料。
第二十一条 依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门应当提前15日通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。
第二十二条 行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。
第二十三条 房屋拆迁管理部门工作人员或者行政强制拆迁执行人员违反本规程的，由所在单位给予警告；造成错案的，按照有关规定追究错案责任；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第二十四条 拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第二十五条 房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。
家住崇明的陆某4年前取得了《农村个人建房用地申请批复通知》，但没有及时建房，一年后，开发商根据房屋拆迁许可证，取得了陆某所在地范围拆迁人资格。房屋根本不存在，陆某该如何补偿安置？因和开发商达不成房屋拆迁补偿安置协议，陆某向崇明县住房保障和房屋管理局提出行政裁决申请，该局做出《不予受理通知书》。陆某不服，向法院提起行政诉讼。近日，崇明县法院对此案做出了一审判决。
2006年12月20日，陆某取得了 《农村个人建房用地申请批复通知》，但他当时没有建房。2007年9月，一家开发商根据崇明县房屋土地管理局核发的房屋拆迁许可证，取得了陆某所在地范围拆迁人资格。这个时候，陆某房屋还没有建造起来。2010年9月16日，陆某以与开发商达不成房屋拆迁补偿安置协议为由，用邮寄方式向房管局提出房屋拆迁行政裁决申请。房管局于2010年9月18日收到陆某的申请，经调查核实，认定陆某申请裁决的房屋不存在，依据《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》第九条第 （四）项之规定，于2010年9月20日做出 《不予受理通知书》，并于当日向陆某进行了送达。陆某不服，2010年10月8日，他向崇明县法院提起行政诉讼。
崇明县住房保障和房屋管理局辩称，该局收到陆某的行政裁决申请后，经调查核实，查明陆某申请的房屋不存在，依据相关法律，于法定期限内做出不予受理的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
崇明县法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》及《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的相关规定，崇明县住房保障和房屋管理局具有做出被诉具体行政行为的法定职权。该局收到原告的行政裁决申请后，经调查核实，认定原告申请裁决的房屋不存在，并依据《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》，在法定期限内做出不予受理的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告房屋实际不存在，其申请裁决缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。据此，法院做出一审判决，维持崇明县住房保障和房屋管理局做出《不予受理通知书》的具体行政行为。
1.组织领导。各乡镇政府及承担行政裁决职责的行政机关，是否将健全行政裁决工作机制作为推进法治政府建设的重要抓手，进行安排部署；是否将其纳入依法行政、法治政府建设考核评价体系；是否完善奖惩机制，细化目标任务；县财政部门在编制年度预算时，是否考虑行政裁决工作任务需求，合理安排经费。
2.队伍建设。各承担行政裁决职责的行政机关是否组织开展行政裁决工作人员业务培训；是否加强行政裁决工作队伍建设，培养专业人员；是否明确本部门内部承担行政裁决机构职责，安排专人承担具体工作。
3.督察指导。是否对《实施意见》贯彻落实情况、行政裁决工作情况进行督察指导。
二、制度建设
4.行政规范性文件清理。结合本年度行政规范性文件清理工作，各承担行政裁决职责的行政机关是否组织清理有关行政裁决规范性文件，明确清理责任主体、清理内容和完成时限。
5.调解制度。是否结合本部门的工作实际，完善行政裁决应当先行调解程序，保证调解工作有章可循。
6.告知制度。人民调解委员会、律师、基层法律服务工作者等参与矛盾纠纷化解时，是否告知行政裁决渠道供当事人选择。
7.救济制度。依法承担行政裁决职责的行政机关，是否主动与人民法院联系，建立健全行政裁决的救济衔接制度。
三、工作落实
8.履行职责。是否依法履行了行政裁决职责，建立行政裁决工作流程图，并提供2018年以来办理的行政裁决案件目录清单。
9.编制清单。是否根据法律、行政法规、地方性法规规定，编制行政裁决事项清单，明确行政裁决的依据、事项、条件等内容，并向社会公布。
10.普法宣传。是否落实“谁执法谁普法”普法责任制，将行政裁决工作纳入本地本部门普法规划、年度普法计划和普法责任清单；是否加强对行政裁决工作的宣传力度，全方位宣传行政裁决的优势特点、工作成效和典型案例，不断提高其在人民群众中的认知度。
11.数字化建设。是否结合“互联网＋政务服务”“数字政府”和“数字”建设，推动纳入政务服务“一网通办”，积极推进行政裁决在线立案、在线办理，努力适应人民群众便捷、高效化解矛盾纠纷的需要。
二、服装城拆迁过程2002年2月6日东海市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日东海市房地产管理中心“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位东海市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日东海市土地流转中心、东海市市场发展中心、东海市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
三、服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程2002年3月4日拆迁单位东海市房屋拆迁办公室受东海市市场中心委托，发出“告摊主用户书”，称：接受所有权人东海市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合法律法规规定。双方发生争议，未能签署拆迁安置补偿协议。
2002年4月12日东海市市场发展中心以申请人身份、以东海市土地流转中心、个体户为被申请人向东海市建设局申请行政裁决，要求依法对个体户的拆迁补偿安置费用进行裁决；个体户向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日东海市建设局作出行政裁决：申请人东海市市场发展中心按国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为===. 2002年6月28日共有45位个体户认为东海市建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误，依法向东海市人民法院提起行政诉讼（被告：东海市建设局、第三人：东海市土地流转中心、东海市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、东海市建设局认定个体户对所购服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额（应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告）、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿形式、补偿金额的确定违反国务院拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，东海市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
东海市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入服装城摊位，并持有东海市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人东海市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人东海市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持久。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决：维持被告东海市建设局于2002年5月15日作出的行政裁决书。”
上面所述的是服装城从建造、拆迁、发生争议进行行政裁决、一审行政诉讼的全过程。
第二部分：对本案处理的个人意见现其中的30位个体户不服一审判决，已向东海地区中院提起上诉。
一、对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决。
一审判决认为：上诉人不是房屋的所有权人，但可视为拆迁房屋的当事人。上诉人认为，一审判决的这一认定缺乏法律依据，与事实也不符。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了5种拆迁当事人：拆迁人、被拆迁人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，个体户是哪一种呢，一审判决没有认定；一审判决认为是个体户是拆迁当事人，那么又享有哪些权利呢，没有说明。而是模糊地认为是当事人，但不归类，没有列明能否适用《拆迁条例》所规定当事人权利。而事实上，个体户对所购摊位是有处分权（如出租、出售）的，不仅仅享有使用权，其权利比承租人的权利要大的多。
比如：国务院《拆迁条例》明确规定：“拆迁租赁房屋的，被拆迁人与承租人达不成解除租赁关系协议的，实行产权调换”，本案中个体户没有这种权利吗。
二、未正确适用法律、法规。
被上诉人东海市建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、拆迁补偿形式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定，剥夺了上诉人在权利。
2、补偿金额的确定。
被上诉人依据东海市市场发展中心的单方申请、东海市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条关于要求进行评估确定的法律规定。
3、裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，东海市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。东海市市场发展中心不是拆迁人，东海市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
三、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定。
在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。第一次提交了9份证据，其中证据三是东海市计委“关于同意东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司新建东海商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是东海市规划局发给东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；第二次提交了五份证据，证据一是东海市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、逾期提交且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、东海市计委、规划部门先后二次分别对东海市土地流转中心和东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入。
综观本案拆迁人、“被拆迁人”、市规划与建设局的所作所为，东海法院二次向省高院申请延长审理期限，在过了近5个月时间后下达了一审判决书。30位个体户现已提起上诉，等待二审法院开庭审理判决，但本案中出现的几个问题，确是值得大家讨论的，同时也希望各位朋友能发表自已的宝贵意见。
问题一：摊主的身份及在拆迁中享有的权利。
本案中个体户购置了固定摊位，但至今无房产证，7年之后整个服装城的房产证办到了东海市市场发展中心名下。于是，东海市市场发展中心名正言顺地以被拆迁人自居，拆迁人也以个体户不是被拆迁人为由，创造出一个《拆迁条例》没有规定的“永久性使用权人”概念，不评估、不安置，通过政府部门的红头文件（如国资局批复）来定了一个价格进行补偿。于是，建设局又以准司法机关的身份为理由，来了一个根据民法公平合理的原则，并作出了一个自认为“公平合理”的裁决。
我认为：个体户虽无房产证，但其是固定摊位的购买者，又实际使用经营该摊位，承租人的权利总享有吧？，更何况对摊位是有“永久性使用权”呢？一审法院认为：摊位复杂，且法律没有明确规定，以国资局批文加上评估计算表和说明就可以定补偿价格了，不评估不违法，而且是较公平合理的。实际是不确定个体户的身份，进而以无法律可适用为由，大胆“自由裁量”了一回。对个体户的权利、要进行评估的规定都视而不见了。
问题二：行政裁决的程序要求。
拆迁期限过了，再申请裁决，符合程序吗？对此，《杭州市拆迁条例》作出明确规定，裁决申请必须在拆迁期限内提出。国务院及浙江省《拆迁条例》虽未有明确的条款规定时间限定，但我认为仍可得出行政裁决必须在拆迁期限内进行的结论，因为裁决是为了完成拆迁，而拆迁又必须在拆迁期限内完成。本案中，申请人市场发展中心是在拆迁期限之后申请裁决的。
问题三：拆迁人对被拆迁人进行货币补偿，再由被拆迁人对个体户（摊主）进行补偿正确吗？
本案中，拆迁人先与被拆迁人签订了“非住宅拆迁补偿协议”，协议中约定：对被拆迁人的补偿金额已包含了对固定摊位摊主的补偿，再由被拆迁人提出补偿方案。这样，拆迁人就不再于个体户发生拆迁关系了。
1、对于租赁房屋，拆迁要兼顾被拆迁人和承租人权益，拆迁人与被拆迁人、承租人均为拆迁当事人。《拆迁条例》规定：拆迁协议应由三方签署，在被拆迁人与承租人间达不成解除租赁关系协议时，要实行产权调换。
2、本案中，个体户不是承租人，但享有比承租人更多的权利内容。而且，个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在。
本案中，拆迁人的这种做法合法吗？我认为不合法，一是剥夺了个体户的权利，二是个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在。
四、超过了拆迁许可证规定的拆迁期限后，拆迁人未经行政裁决/法院判决非法强行拆迁，后又提出行政裁决申请，房屋拆迁管理部门应如何处理？
本案中，拆迁人在拆迁期限届满后，未经行政裁决/法院判决非法强行拆迁，后又提出行政裁决申请，东海市建设局受理并作出了裁决。《拆迁条例》对无证拆迁的处罚作了规定，本案中的情况如何处理呢？
我认为：一是过了拆迁期限，应不受理裁决申请，同时责令拆迁人补办拆迁期限的延期手续；二是对非法拆迁行为依法进行行政处罚。
奉化市奉帮服装城的原五十余户个体工商户，自2002年2月起就一直为所购固定摊位的拆迁补偿一事而困惑、奔波、维权……。
第一部分、案件事实经过
一、服装城的建造及出售
奉化市“奉帮服装城”是由奉化市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经奉化市人民政府第三次常务会议讨论，会议同意奉化市工商局提出的《奉帮服装城出售方案》（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，奉帮服装城筹建办于92年4月1日了“关于欢迎认购奉帮服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在宁波日报头版头条上刊登销售广告。1992年9月广大个体工商户与奉化市工商局签订了《奉帮服装城摊位买卖协议书》并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体户颁发了《奉帮服装城摊位所有权证》。自此，个体户们就一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽等批零生意或将摊位出租他人经营。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日奉化市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地产管理中心“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未与个体工商户达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心、奉化市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
第二部分：服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
一、奉化市规划与建设局行政裁决
2002年3月4日拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室受奉化市市场中心委托，发出《告摊主用户书》，主要为：拆迁单位接受所有权人奉化市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户们认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合申请人购实（即拥有摊位所有权、摊位建筑面积约11平方等）及违反法律法规规定。双方发生争议，未能签署协议。
2002年4月12日奉化市市场发展中心以“申请人”身份、以奉化市土地流转中心、个体户为被申请人向奉化市规划与建设局申请行政裁决，要求依法对拆迁补偿事项进行裁决；申诉人接到通知后及时向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：服装城摊位出售方案、出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日奉化市规划与建设局作出行政裁决：申请人奉化市市场发展中心按奉化市国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为每平方10500元，摊位面积4平方，合计 ×× 元。
二、一审行政诉讼
2002年6月28日共58位个体工商户以奉化市规划与建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误为由，依法向奉化市人民法院提起行政诉讼（被告：奉化市规划与建设局、第三人：奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、奉化市规划与建设局认定个体户对所购奉帮服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿方式、补偿金额的确定违反国务院和浙江省城市房屋拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，奉化市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
奉化市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入奉帮服装城摊位，并持有奉化市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人奉化市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人奉化市市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决维持被告奉化市规划与建设局所作的行政裁决书。”
三、二审行政诉讼
个体户（即二审上诉人）不服一审判决，向宁波中院提起上诉，主要理由为：
（一）、一审判决对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决，并否定了上诉人应享有的权利。
1、依《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用权人不在此五类拆迁当事人之列。
2、被上诉人在庭审中辩称：“与拆迁有关的人即为拆迁当事人”。那么，与上诉人一样购买了摊位的个体户，有的租了其他人的摊位经营，有的把摊位租给他人经营，这些摊位的承租人及出租人均与本次拆迁有关，也应是拆迁当事人了，但裁决显然遗漏了这些与拆迁行为紧密相联的当事人。
（二） 、未正确适用法律、法规。
被上诉人奉化市规划与建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿方式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，但被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。依国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定：“被拆迁人与房屋承租人达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换”，行政裁决认为上诉拥有摊位永久性使用权，却连承租人都享有的权利也不予保障，剥夺了上诉人在权利。补偿方式的确定违法。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请、奉化市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条的规定。
对于面积的认定同样无事实依据，与法相悖。一审判决认为“摊位所有权证”不是合法产权证明，却以“摊位所权证”记载的面积确定摊位面积，前后相矛盾。混淆使用面积与建筑面积概念，对摊位出售方案、购买价格等历史事实视而不见。
3、 行政裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，奉化市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（即超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。奉化市市场发展中心不是拆迁人，奉化市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
转贴于 （三）、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定，对案件事实的认定存在遗漏，致使判决认定事实不清。从而无法纠正：裁决所列拆迁当事人主体错误、拆迁项目未完成补偿安置即违法转让等违法之处，判决结果错误。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。
第一次：提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；
第二次：提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、第二次提交的关于土地流转中心的批复、建设用地规划许可证属逾期提交，且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法关于被告举证期限的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、奉化市计委、规划部门先后二次分别对奉化市土地流转中心和宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例（即国务院条例第19条、浙江省条例第25条）的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入，未能对裁决所列当事人主体错误（即由项目受让人继承原拆迁人的权利义务）的事实进行认定，从而对裁决违法之处予以纠正。 宁波市中级人民法院于2003年2月13日开庭审理了本案，二审中各方当事人围绕本案被上诉人奉化市规划与建设局所作拆迁裁决程序是否合法、是否具有法定职权、裁决书中所列主体是否正确、认定上诉人摊位面积是否有事实依据、补偿标准的制订是否具有规范性文件依据、裁决适用法律是否正确等争议进行质证、辩论。二审判决认为：“一、上诉人不是服装城拆迁活动中的被拆迁人，但可以认定是拆迁当事人。二、被上诉人受理裁决申请并启动裁决程序符合法律规定。三、被上诉人根据上诉人拥有的摊位所有权，确认被拆迁人自愿补偿上诉人
不违反法律规定，并无不当。”判决：驳回上诉，维持原判。
第三部分：个体户认为拆迁存在违法，个体工商户的权利未得到保护。
一、个体户的身份及在拆迁中享有的权利
本案中个体户购置了固定摊位，取得奉化市工商局颁发的摊位所有权证后安心经营个体生意，现在才发现7年之后（即98年）整个服装城的房产证办到了奉化市市场发展中心名下。于是，奉化市市场发展中心名正言顺地以被拆迁人自居，拆迁人也以个体户不是被拆迁人为由，创造出一个《拆迁条例》没有规定的“永久性使用权人”概念，不评估、不安置，通过政府部门的红头文件（如国资局批复）来定了一个价格进行补偿。于是，规划与建设局又以准司法机关的身份为理由，来了一个根据民法公平合理的原则，并作出了一个自认为“公平合理”的裁决。
个体户购置服装城固定摊位是一个历史事实，享有摊位的所有权，连承租人都应受到法律保护的权利，拥有所有权、经营权的个体户却不能享有，违背事实与法律法规规定。制造一个个体户在拆迁中的“身份”（即永久性使用权人），进而以法无名文为由，从程序、实体上进行自由的裁量，导致申诉人的合法权利无法保障。
二、行政裁决的程序要求。
拆迁期限过了，并且强行拆迁完了，再申请裁决，符合程序吗？对此，《杭州市拆迁条例》作出明确规定，裁决申请必须在拆迁期限内提出。国务院及浙江省《拆迁条例》虽未有明确的条款规定时间限定，但仍可得出行政裁决必须在拆迁期限内进行的结论。
1、裁决是为了完成拆迁，而拆迁又必须在拆迁期限内完成。本案中，申请人市场发展中心是在拆迁期限之后申请裁决的，显然违反了法定的行政程序，裁决的程序违法。
2、拆迁许可证的有效期即拆迁期限，一旦超过拆迁期限而拆迁人又未提出延期申请，拆迁人的行为实际已构成无证拆迁，是一种违法行为。行政裁决是解决合法拆迁补偿争议，对无证拆迁引起的争议无权裁决，而应行使行政管理职责予以纠正。
三、拆迁人对被拆迁人进行货币补偿，再由被拆迁人对个体户（摊主）进行补偿没有法律法规依据。
本案中，拆迁人先与被拆迁人签订了“非住宅拆迁补偿协议”，协议中约定：对被拆迁人的补偿金额已包含了对固定摊位摊主的补偿，再由被拆迁人提出补偿方案。这样，拆迁人就不再于个体户发生拆迁关系了，而改成被拆迁人与申诉人进行补偿。
1、对于租赁房屋而言，拆迁要兼顾被拆迁人和承租人权益，拆迁人与被拆迁人、承租人均为拆迁当事人。国务院和浙江省《拆迁条例》规定：拆迁协议应由三方签署，在被拆迁人与承租人间达不成解除租赁关系协议时，要实行产权调换。
2、本案中，个体户不是承租人，而是享有摊位的所有权。而且，个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在，何来补偿之由。
本案中，拆迁人的这种做法不合法，首先是剥夺了个体户的权利，其次是个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在，补偿一说无事实与法律依据。
四、摊位的建筑面积未进行正确认定
摊位无房产证，建筑面积如何确定？以买卖协议还是以出售方案来确定？个体户认为：房产证是确定房屋建筑面积的直观证据，但本案中，出售方奉化市工商局一直未给购买摊位的个体户办理房产证；所以，以奉化市工商局的出售方案来确定摊位是最为直接与正确的，该方案明确了服装城摊位价格的构成（与当时的市场价相符），个体户所购摊位的建筑面积与使用面积大小，而且是由建设单位奉化市工商局制定、经市常务会议讨论通过的。以摊位所有权证所载的使用面积来认定摊位建筑面积，违背了客观事实，直接导致对申诉人权利的侵害，致使判决结果错误。
五、遗漏关键事实，认定事实及适用法律法规错误
奉化市规划与建设局在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。第一次提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；第二次提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
上述证据经过庭审质证，一审判决故意遗漏，未作表述。二审判决同样故意遗漏，对个体户在上诉状中提出的该事实不作评判。是对拆迁行为违法性的遗漏，导致所列拆迁当事人主体错误判决结果违背事实、违反法律法规规定。
第三部分：目前的情况
二审败诉后，除了走审判监督程序外，个体户们已无其他法律途径可以维护自已的权利了。个体户认为服装城拆迁及补偿存在违法行为，恳请对该拆迁行为及补偿问题予以监督审查，以维护合法权益，维护政府的公正形象。
奉化，位于浙江省东部沿海，宁波市区南面，介于北纬29°25′～29°47′、东经121°03′～121°46′之间。东濒象山港、隔港与象山县相望，南连宁海县，西接新昌县、嵊州市和余姚市，北交鄞县。省道甬临线、江拔线、浒溪线，沿海国防公路穿越其间；宁台温高速公路正在规划建设之中；剡江、县江、东江等河流贯东西南北，内河航线109公里，外海航线连我国沿海各港口；市区距宁波30公里，距宁波栎社国际机场15公里，水陆空交通便捷。西部处于天台山脉与四明山脉交接地带，多高山峻岭，黄泥浆岗海拔976米，为境内最高峰；东北部地势平坦，河网纵横，属宁奉平原的一部分；西南多山区和河谷，沿海尚有小块狭长低平地带。奉化溪口、滕头村等该地为名胜地。
奉化市奉帮服装城的原五十余户个体工商户，自2002年2月起就一直为所购固定摊位的拆迁补偿一事而困惑、奔波、维权……。
第一部分、案件事实经过
一、服装城的建造及出售
奉化市“奉帮服装城”是由奉化市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经奉化市人民政府第三次常务会议讨论，会议同意奉化市工商局提出的《奉帮服装城出售方案》（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，奉帮服装城筹建办于92年4月1日了“关于欢迎认购奉帮服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在宁波日报头版头条上刊登销售广告。1992年9月广大个体工商户与奉化市工商局签订了《奉帮服装城摊位买卖协议书》并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体户颁发了《奉帮服装城摊位所有权证》。自此，个体户们就一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽等批零生意或将摊位出租他人经营。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日奉化市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地产管理中心“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未与个体工商户达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心、奉化市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
第二部分：服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
一、奉化市规划与建设局行政裁决
2002年3月4日拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室受奉化市市场中心委托，发出《告摊主用户书》，主要为：拆迁单位接受所有权人奉化市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户们认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合申请人购实（即拥有摊位所有权、摊位建筑面积约11平方等）及违反法律法规规定。双方发生争议，未能签署协议。
2002年4月12日奉化市市场发展中心以“申请人”身份、以奉化市土地流转中心、个体户为被申请人向奉化市规划与建设局申请行政裁决，要求依法对拆迁补偿事项进行裁决；申诉人接到通知后及时向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：服装城摊位出售方案、出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日奉化市规划与建设局作出行政裁决：申请人奉化市市场发展中心按奉化市国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为每平方10500元，摊位面积4平方，合计 ×× 元。
二、一审行政诉讼
2002年6月28日共58位个体工商户以奉化市规划与建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误为由，依法向奉化市人民法院提起行政诉讼（被告：奉化市规划与建设局、第三人：奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、奉化市规划与建设局认定个体户对所购奉帮服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿方式、补偿金额的确定违反国务院和浙江省城市房屋拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，奉化市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
奉化市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入奉帮服装城摊位，并持有奉化市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人奉化市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人奉化市市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决维持被告奉化市规划与建设局所作的行政裁决书。”
三、二审行政诉讼
个体户（即二审上诉人）不服一审判决，向宁波中院提起上诉，主要理由为：
（一）、一审判决对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决，并否定了上诉人应享有的权利。
1、依《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用权人不在此五类拆迁当事人之列。
2、被上诉人在庭审中辩称：“与拆迁有关的人即为拆迁当事人”。那么，与上诉人一样购买了摊位的个体户，有的租了其他人的摊位经营，有的把摊位租给他人经营，这些摊位的承租人及出租人均与本次拆迁有关，也应是拆迁当事人了，但裁决显然遗漏了这些与拆迁行为紧密相联的当事人。
（二） 、未正确适用法律、法规。
被上诉人奉化市规划与建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿方式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，但被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。依国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定：“被拆迁人与房屋承租人达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换”，行政裁决认为上诉拥有摊位永久性使用权，却连承租人都享有的权利也不予保障，剥夺了上诉人在权利。补偿方式的确定违法。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请、奉化市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条的规定。
对于面积的认定同样无事实依据，与法相悖。一审判决认为“摊位所有权证”不是合法产权证明，却以“摊位所权证”记载的面积确定摊位面积，前后相矛盾。混淆使用面积与建筑面积概念，对摊位出售方案、购买价格等历史事实视而不见。
3、 行政裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，奉化市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（即超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。奉化市市场发展中心不是拆迁人，奉化市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
（三）、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定，对案件事实的认定存在遗漏，致使判决认定事实不清。从而无法纠正：裁决所列拆迁当事人主体错误、拆迁项目未完成补偿安置即违法转让等违法之处，判决结果错误。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。
第一次：提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；
第二次：提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、第二次提交的关于土地流转中心的批复、建设用地规划许可证属逾期提交，且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法关于被告举证期限的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、奉化市计委、规划部门先后二次分别对奉化市土地流转中心和宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例（即国务院条例第19条、浙江省条例第25条）的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入，未能对裁决所列当事人主体错误（即由项目受让人继承原拆迁人的权利义务）的事实进行认定，从而对裁决违法之处予以纠正。
宁波市中级人民法院于2003年2月13日开庭审理了本案，二审中各方当事人围绕本案被上诉人奉化市规划与建设局所作拆迁裁决程序是否合法、是否具有法定职权、裁决书中所列主体是否正确、认定上诉人摊位面积是否有事实依据、补偿标准的制订是否具有规范性文件依据、裁决适用法律是否正确等争议进行质证、辩论。二审判决认为：“一、上诉人不是服装城拆迁活动中的被拆迁人，但可以认定是拆迁当事人。二、被上诉人受理裁决申请并启动裁决程序符合法律规定。三、被上诉人根据上诉人拥有的摊位所有权，确认被拆迁人自愿补偿上诉人
不违反法律规定，并无不当。”判决：驳回上诉，维持原判。
第三部分：个体户认为拆迁存在违法，个体工商户的权利未得到保护。
一、个体户的身份及在拆迁中享有的权利
本案中个体户购置了固定摊位，取得奉化市工商局颁发的摊位所有权证后安心经营个体生意，现在才发现7年之后（即98年）整个服装城的房产证办到了奉化市市场发展中心名下。于是，奉化市市场发展中心名正言顺地以被拆迁人自居，拆迁人也以个体户不是被拆迁人为由，创造出一个《拆迁条例》没有规定的“永久性使用权人”概念，不评估、不安置，通过政府部门的红头文件（如国资局批复）来定了一个价格进行补偿。于是，规划与建设局又以准司法机关的身份为理由，来了一个根据民法公平合理的原则，并作出了一个自认为“公平合理”的裁决。
个体户购置服装城固定摊位是一个历史事实，享有摊位的所有权，连承租人都应受到法律保护的权利，拥有所有权、经营权的个体户却不能享有，违背事实与法律法规规定。制造一个个体户在拆迁中的“身份”（即永久性使用权人），进而以法无名文为由，从程序、实体上进行自由的裁量，导致申诉人的合法权利无法保障。
二、行政裁决的程序要求。
拆迁期限过了，并且强行拆迁完了，再申请裁决，符合程序吗？对此，《杭州市拆迁条例》作出明确规定，裁决申请必须在拆迁期限内提出。国务院及浙江省《拆迁条例》虽未有明确的条款规定时间限定，但仍可得出行政裁决必须在拆迁期限内进行的结论。
1、裁决是为了完成拆迁，而拆迁又必须在拆迁期限内完成。本案中，申请人市场发展中心是在拆迁期限之后申请裁决的，显然违反了法定的行政程序，裁决的程序违法。
2、拆迁许可证的有效期即拆迁期限，一旦超过拆迁期限而拆迁人又未提出延期申请，拆迁人的行为实际已构成无证拆迁，是一种违法行为。行政裁决是解决合法拆迁补偿争议，对无证拆迁引起的争议无权裁决，而应行使行政管理职责予以纠正。
三、拆迁人对被拆迁人进行货币补偿，再由被拆迁人对个体户（摊主）进行补偿没有法律法规依据。
本案中，拆迁人先与被拆迁人签订了“非住宅拆迁补偿协议”，协议中约定：对被拆迁人的补偿金额已包含了对固定摊位摊主的补偿，再由被拆迁人提出补偿方案。这样，拆迁人就不再于个体户发生拆迁关系了，而改成被拆迁人与申诉人进行补偿。
1、对于租赁房屋而言，拆迁要兼顾被拆迁人和承租人权益，拆迁人与被拆迁人、承租人均为拆迁当事人。国务院和浙江省《拆迁条例》规定：拆迁协议应由三方签署，在被拆迁人与承租人间达不成解除租赁关系协议时，要实行产权调换。
2、本案中，个体户不是承租人，而是享有摊位的所有权。而且，个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在，何来补偿之由。
本案中，拆迁人的这种做法不合法，首先是剥夺了个体户的权利，其次是个体户与被拆迁人间无任何合同法律关系存在，补偿一说无事实与法律依据。
四、摊位的建筑面积未进行正确认定
摊位无房产证，建筑面积如何确定？以买卖协议还是以出售方案来确定？个体户认为：房产证是确定房屋建筑面积的直观证据，但本案中，出售方奉化市工商局一直未给购买摊位的个体户办理房产证；所以，以奉化市工商局的出售方案来确定摊位是最为直接与正确的，该方案明确了服装城摊位价格的构成（与当时的市场价相符），个体户所购摊位的建筑面积与使用面积大小，而且是由建设单位奉化市工商局制定、经市常务会议讨论通过的。以摊位所有权证所载的使用面积来认定摊位建筑面积，违背了客观事实，直接导致对申诉人权利的侵害，致使判决结果错误。
五、遗漏关键事实，认定事实及适用法律法规错误
奉化市规划与建设局在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。第一次提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；第二次提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
上述证据经过庭审质证，一审判决故意遗漏，未作表述。二审判决同样故意遗漏，对个体户在上诉状中提出的该事实不作评判。是对拆迁行为违法性的遗漏，导致所列拆迁当事人主体错误判决结果违背事实、违反法律法规规定。
第三部分：目前的情况
二审败诉后，除了走审判监督程序外，个体户们已无其他法律途径可以维护自已的权利了。个体户认为服装城拆迁及补偿存在违法行为，恳请对该拆迁行为及补偿问题予以监督审查，以维护合法权益，维护政府的公正形象。
二00三年六月，其中的29位个体户继续委托浙江万马律师事务所盛军华、胡铁律师就本案向浙江省检察院提起申诉，以求引起审判监督程序，维护广大工商户的合法权益。
一、质量保证金制度上升为行政法规的必要性
建立质量保证金制度的主要目的就是为了提高旅行社的服务质量，保护旅游者的合法权益。在旅行社和旅游者之间，相对于其它消费者而言，旅游者的合法权益更容易受到损害。这是由于旅行社业务经营特点决定的：第一，旅行社为旅游者提供的服务是一种无形商品，旅行社预先向旅游者收取费用，往往在较长时间后才向旅游者提供服务，具有远期交易的特点。在国际和国内的旅行社，都存在着利用远期交易的特点预收大量费用，然后携巨款逃匿的现象，或者利用预收的费用从事股票、期货贸易等风险极大的交易活动，使得旅游者的权益得不到保障。第二，旅游者只有在消费后，才能判定旅行社提供的服务是否符合约定，一旦旅游者的权益受到损害，又不像消费物质商品那样，及时得到保修、保换或退赔，由此产生的权益纠纷极难解决。第三，大多数中小旅行社由于投资少，办公地址和办公设备都是租赁的，一旦发生损害旅游者权益的事情，旅行社自身几乎没有赔偿的能力。
由于旅行社预收旅行费用款项较大，涉及的旅游者数量较多，社会影响面广，一旦出现问题，不仅防碍旅行社自身的发展，而且损害了旅游者的合法权益，影响社会的稳定。因此，世界上旅游发达国家普遍采用质量保证金制度来保护旅游者的利益。如日本在《旅行业法》和《旅行业法实施要领》中对旅行社质量保证金缴纳的数额、缴纳的程序、保证金的退换、继承等都作了非常具体的规定。泰国《旅游业暨导游法》中规定，旅行社应以现金、泰国政府公债或由泰国政府担保本金与利息的国营企业债券等方式缴纳保证金。我国台湾的《旅行业管理规则》中规定经营旅行社应首先向交通部观光局申请筹设，依法办妥公司设立登记后，符合条件者，经核准并交纳旅行社保证金、注册费后，发给旅行社执照，方可营业。为了进一步强化质量保证金制度，在今年通过的《旅行社管理规则修正案》中又将保证金的数额提高了。此外，法国、英国、澳大利亚、比利时、韩国和西班牙等国也实行了旅行社质量保证金制度。这些国家都把质量保证金制度上升为法律或者法规，以法的形式来规范旅行社的经营秩序，保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的行业管理和监督，取到了很好的效果。
随着我国旅游业的发展，出现了入境旅游，出境旅游和国内旅游相并存的新趋势。由于旅行社营业范围的扩大和组团业务的增多，旅行社本身所承担的风险更大，更容易出现侵犯旅游者权益的问题，尤其是国内旅游和出境旅游，一个旅游团往往涉及数十万元的费用，一旦出现问题，旅游者的合法权益很难得到保护。为了切实保护旅游者的合法权益，提高旅行社的服务质量，使质量保证金制度行之有效，在实际操作中有法规依据，使质量保证金制度真正成为行业管理的强有力的手段，有必要将质量保证金制度上升为行政法规，在正在制定的《旅行社管理条例》中作出相应的规定。
二、旅游行政管理部门可以依法就保证金赔偿问题作出处理
《旅行社质量保证金暂行规定》第六条规定，“各级旅游行政管理部门在规定的权限内，依据有关法律、法规和程序，做出支付保证金赔偿的决定”。有人认为，此条规定与现行法律相抵触，旅游行政管理部门无权就旅行社对旅游者的权益损害作出赔偿决定，因为旅行社和旅游者是平等的民事主体，二者之间的纠纷属于民事纠纷。作为侵权人，旅行社应承担什么样的民事赔偿责任，应由司法程序来决定，即由人民法院通过审理后裁定。作为行政机关，旅游行政管理部门只能有权依法对违法的旅行社实施行政处罚，包括对旅行社作出警告、罚款、停业整顿和吊销“旅行社业务经营许可证”等处罚，而不能就旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出裁决。
实际上，按照我国现行法律规定，行政机关除了在行使行政职权的过程中直接管理行政相对人外，许多时候还必须以第二人的身份来对民事纠纷进行处理。行政机关对民事纠纷的处理又称专门行政裁决。依据现行法律、法规的规定，行政机关处理民事纠纷主要有：对林木、林地权属争议的处理；对土地权属争议的处理；对水事纠纷的处理；对草原权属争议的处理；对水面、淮涂权属争议的处理。此外，专利法、邮政法、食品卫生法、药品管理法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环保法、医疗事故处理办法、商标法和兽药管理条例等法律、法规，都规定了行政机关对民事纠纷的处理。例如，《商标法》第三十九条规定，对侵犯注册商标权的，被侵权人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门请求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。当事人不服的，可以在收到处理通知十五日内，向人民法院；期满不，又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。《食品卫生法》第三十九条、第四十条规定，违法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有权要求赔偿损失。损害赔偿要求由县以上卫生行政部门处理。县以上卫生行政部门有责任受理，并依据法律的规定作出损害赔偿的行政裁决。当事人不服裁决的，可以向人民法院。
因此，依据我国的立法例，行政机关可以就法律、法规规定的部分民事纠纷实施行政裁决，这是通过行政法律程序对部分民事纠纷实行的法律保护，是快捷、合理地解决部分民事纠纷的有效方式，也是我国司法程序的必要补充。可见，旅游行政管理部门除了依法行使职权，对行政管理相对人旅行社实行管理外，完全可以以第二人的身份来对旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出专门行政裁决。三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意的问题
虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体的法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有的法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如《中华人民共和国专利法》规定，国务院专利行政管理机关作出具体的行政裁决后，当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院提讼，期满不又不履行的，由作出处理决定的管理机关申请人民法院强制执行。第二，有的法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如《中华人民共和国药品管理法》规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作的处理决定公平合理，可以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服的，可以向人民法院，请求人民法院作出裁定，人民法院作出的维持原处理决定或者撤销原处理决定的裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。
一、质量保证金制度上升为行政法规的必要性
建立质量保证金制度的主要目的就是为了提高旅行社的服务质量，保护旅游者的合法权益。在旅行社和旅游者之间，相对于其它消费者而言，旅游者的合法权益更容易受到损害。这是由于旅行社业务经营特点决定的：第一，旅行社为旅游者提供的服务是一种无形商品，旅行社预先向旅游者收取费用，往往在较长时间后才向旅游者提供服务，具有远期交易的特点。在国际和国内的旅行社，都存在着利用远期交易的特点预收大量费用，然后携巨款逃匿的现象，或者利用预收的费用从事股票、期货贸易等风险极大的交易活动，使得旅游者的权益得不到保障。第二，旅游者只有在消费后，才能判定旅行社提供的服务是否符合约定，一旦旅游者的权益受到损害，又不像消费物质商品那样，及时得到保修、保换或退赔，由此产生的权益纠纷极难解决。第三，大多数中小旅行社由于投资少，办公地址和办公设备都是租赁的，一旦发生损害旅游者权益的事情，旅行社自身几乎没有赔偿的能力。
由于旅行社预收旅行费用款项较大，涉及的旅游者数量较多，社会影响面广，一旦出现问题，不仅防碍旅行社自身的发展，而且损害了旅游者的合法权益，影响社会的稳定。因此，世界上旅游发达国家普遍采用质量保证金制度来保护旅游者的利益。如日本在《旅行业法》和《旅行业法实施要领》中对旅行社质量保证金缴纳的数额、缴纳的程序、保证金的退换、继承等都作了非常具体的规定。泰国《旅游业暨导游法》中规定，旅行社应以现金、泰国政府公债或由泰国政府担保本金与利息的国营企业债券等方式缴纳保证金。我国台湾的《旅行业管理规则》中规定经营旅行社应首先向交通部观光局申请筹设，依法办妥公司设立登记后，符合条件者，经核准并交纳旅行社保证金、注册费后，发给旅行社执照，方可营业。为了进一步强化质量保证金制度，在今年通过的《旅行社管理规则修正案》中又将保证金的数额提高了。此外，法国、英国、澳大利亚、比利时、韩国和西班牙等国也实行了旅行社质量保证金制度。这些国家都把质量保证金制度上升为法律或者法规，以法的形式来规范旅行社的经营秩序，保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的行业管理和监督，取到了很好的效果。
随着我国旅游业的发展，出现了入境旅游，出境旅游和国内旅游相并存的新趋势。由于旅行社营业范围的扩大和组团业务的增多，旅行社本身所承担的风险更大，更容易出现侵犯旅游者权益的问题，尤其是国内旅游和出境旅游，一个旅游团往往涉及数十万元的费用，一旦出现问题，旅游者的合法权益很难得到保护。为了切实保护旅游者的合法权益，提高旅行社的服务质量，使质量保证金制度行之有效，在实际操作中有法规依据，使质量保证金制度真正成为行业管理的强有力的手段，有必要将质量保证金制度上升为行政法规，在正在制定的《旅行社管理条例》中作出相应的规定。
二、旅游行政管理部门可以依法就保证金赔偿问题作出处理
《旅行社质量保证金暂行规定》第六条规定，“各级旅游行政管理部门在规定的权限内，依据有关法律、法规和程序，做出支付保证金赔偿的决定”。有人认为，此条规定与现行法律相抵触，旅游行政管理部门无权就旅行社对旅游者的权益损害作出赔偿决定，因为旅行社和旅游者是平等的民事主体，二者之间的纠纷属于民事纠纷。作为侵权人，旅行社应承担什么样的民事赔偿责任，应由司法程序来决定，即由人民法院通过审理后裁定。作为行政机关，旅游行政管理部门只能有权依法对违法的旅行社实施行政处罚，包括对旅行社作出警告、罚款、停业整顿和吊销“旅行社业务经营许可证”等处罚，而不能就旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出裁决。
实际上，按照我国现行法律规定，行政机关除了在行使行政职权的过程中直接管理行政相对人外，许多时候还必须以第二人的身份来对民事纠纷进行处理。行政机关对民事纠纷的处理又称专门行政裁决。依据现行法律、法规的规定，行政机关处理民事纠纷主要有：对林木、林地权属争议的处理；对土地权属争议的处理；对水事纠纷的处理；对草原权属争议的处理；对水面、淮涂权属争议的处理。此外，专利法、邮政法、食品卫生法、药品管理法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环保法、医疗事故处理办法、商标法和兽药管理条例等法律、法规，都规定了行政机关对民事纠纷的处理。例如，《商标法》第三十九条规定，对侵犯注册商标权的，被侵权人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门请求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。当事人不服的，可以在收到处理通知十五日内，向人民法院；期满不，又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。《食品卫生法》第三十九条、第四十条规定，违法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有权要求赔偿损失。损害赔偿要求由县以上卫生行政部门处理。县以上卫生行政部门有责任受理，并依据法律的规定作出损害赔偿的行政裁决。当事人不服裁决的，可以向人民法院。
因此，依据我国的立法例，行政机关可以就法律、法规规定的部分民事纠纷实施行政裁决，这是通过行政法律程序对部分民事纠纷实行的法律保护，是快捷、合理地解决部分民事纠纷的有效方式，也是我国司法程序的必要补充。可见，旅游行政管理部门除了依法行使职权，对行政管理相对人旅行社实行管理外，完全可以以第二人的身份来对旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出专门行政裁决。
三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意的问题
虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体的法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有的法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如《中华人民共和国专利法》规定，国务院专利行政管理机关作出具体的行政裁决后，当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院提讼，期满不又不履行的，由作出处理决定的管理机关申请人民法院强制执行。第二，有的法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如《中华人民共和国药品管理法》规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作的处理决定公平合理，可以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服的，可以向人民法院，请求人民法院作出裁定，人民法院作出的维持原处理决定或者撤销原处理决定的裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。
