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农发行运城市分行通过运营这一项目，得到了启迪，那就是：只有把农发行的服务广角着眼于运城经济发展的大环境，责任共担，农发行的事业才能有广阔的发展空间；只有把农发行的业务经营全面置于市委、市政府的中心工作和整体规划之下，合作共赢，才能有更好的效益增长点。
多方合力，加快进度，东郊城镇化项目取得新成效
项目建设进展顺利。2010年6月，山西省委书记袁纯清深入运城调研后提出，运城要建设成百平方公里、百万人口的中心城市，成为山西向东向西开放的大通道和桥头堡。面对省委省政府的殷切期望，运城市委市政府在制定“十二五”规划时提出把运城建设成黄河金三角区域明星城市、先锋城市，同时做出了建设东部新区、北部新区和南山生态区，实现由地方中小城市向现代化区域中心城市转变的具体规划。其中，加快建设东部新区是推进城镇化建设的重中之重。东部新区建设是指南起盐湖区张家坡、尉村，东到安邑、芦子沟，规划面积12.9平方公里，规划人口15万，总投资49.85亿元，主要内容包括：村庄搬迁改造与农民集中居住房建设、道路修建和湖泊湿地治理保护等公共基础设施建设、土地收储与一级开发。项目建成后，将促进城区东郊1.5万名农村劳动力转移，并改善当地生产生活条件，实现城乡统筹和城乡一体化协调发展。获得该项目建设信息后，农发行运城市分行雷厉风行，果断决策，先后六上北京，八到太原，在农发行总行和山西省分行的大力支持下，终使该项目落地开花，是全省农发行系统和运城市金融系统单笔贷款额度最大的一笔信贷业务。在项目签约仪式上，山西省委常委、常务副省长李小鹏对该项目给予高度评价，称赞“作为山西省市域城镇化建设重点项目的实施，将为山西省推进市域城镇化、城乡一体化进程创造新经验、探索新途径。”随后，被山西省政府确定为“全省城镇化建设重点项目”、“全省转型跨越标杆项目”。在农发行信贷资金的强力推动下，总体进度较规划提前三个月。全长3公里的安东路、1.5公里的魏南路已全面竣工，全长342米、宽37.6米的八一湖大桥和1.55公里的韩信路已投入使用，全长3.3公里的河东东街延长线已修建1.7公里，已收储土地11240亩。该项目的经济、社会效益初步显现。项目的建成将加快运城市城镇化建设步伐，有效改善城郊农村的生产和生活条件，提高农民生活质量，提升城市品位和形象，实现城乡统筹和一体化协调发展。在未来五至八年的时间里，东部新区将成为融“文体休闲、商务金融、节能住宅”为一体的具有现代、低碳、健康、宜居、宜商的城市综合体，成为现代文明与古老河东文化交相辉映的现代化新城区，成为新运城的核心区域和标志地带。
农发行经济、社会效益双丰收。农发行运城市分行通过成功支持该项目，进一步拓宽了支持领域和空间，对改善和优化资产结构，提高信贷资产质量，实现又好又快发展起到了极大的推动作用。截至目前，该行贷款总额达到64.5亿元，集中支持了以永济粟海、忠民、稷山晋龙饲料和绛县维之王为代表的一批国家级、省级农业产业化龙头企业快速发展，形成了粮食、棉花、油脂、板材、农资、农业科技六大产业链条。一年来，随着贷款大幅投放，一改多年来经营利润小幅增长的局面，实现利润成倍增长。在全省系统2011年度业务经营考核中获得“信贷支农”、“经营效益”和“中间业务”先进行称号。同时，该项目的实施体现了农发行支持新农村建设的办行宗旨，对于提升品牌知名度、提高核心竞争力起到决定性作用。农发行的社会形象得到根本改观，社会影响力空前提高，运城市委、市政府对农发行的工作给予了充分肯定和高度评价。在该项目标杆作用引导下，各县、市（区）政府也主动与农发行寻求合作，农发行的社会认知度和“新农村建设银行”的品牌效应更加凸显。
乘势而上，抢抓机遇，支持新农村建设取得新进展
一年来，农发行运城市分行借着成功支持东郊城镇化建设35亿元贷款项目的东风，积极加强与市委、市政府的联系，及时掌握政策和信息，与当地政府建立银政交流合作机制，打造信息共享平台。各县市支行也加强与当地相关部门联系，及时获取项目信息。按照“政府协调、银行融资、企业承贷”的原则，进一步加强“政府推荐项目、银行自主审贷”机制的建设，搞好贷款项目储备，有计划、分步骤实施。特别是发挥高端营销优势，提升营销层次，对重大项目实施整体营销，提升农发行的社会知名度与影响力。
截至2012年10月底，农发行运城市分行已陆续营销11个大型支农项目，其中4个已经进入办贷程序，涉及贷款总额6亿元；7个正在办理有关手续，贷款总额45亿元。涉及到运城市城区北部新区土地收储、夏县温峪引水、部分县（市）土地储备、市区“三库一滩”城乡水系综合治理、运城农业物流园区土地一级开发等项目，均属于符合国家政策导向、当地党政关切、有利于推进城乡统筹发展、具有显著支农效果的水利和新农村建设项目。项目的建设将有利于招商引资、增加就业机会，实现经济效益和社会效益的统一和城市可持续发展。这些项目的成功营销，对于保持业务发展良好势头，持续改善资产结构，提升农发行知名度奠定了坚实基础。
精心谋划，协调服务，及时解决信贷支农过程中出现的新问题
【关键词】新农村；财政政策
社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行政治、经济、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。它是构建社会主义和谐社会的重要基础，在社会主义新农村建设大潮中，财政政策起着不可或缺的支撑作用。
一、加强政府在农村公共服务中的责任，强化财政支持
社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括基础设施建设、农业科技推广、公共卫生、农村义务教育等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务，明确农村公共服务财政直接投入的范围，对于那些市场无法提供、私人无力承担或不愿投入的农村社会服务，以及基本的农村公共服务和公共产品，应由政府直接投入，提高对支持资金的投入总量，在坚持集中财力，保证重点原则基础上，扩大财政支持范围、支持对象，提高支持力度，要在引进良种、推广技术、购置设备等方面予以资金支持。
二、 引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足
(一)引导社会和个人投入农村公共服务，政府可以通过制定优惠政策，鼓励乡镇集体和民营经济投资农村公共服务，如可鼓励社会资金投入到农村道路，文化娱乐设施等方面，以扩大投资渠道。
(二)合理利用国债资金和外国政府贷款，以改善农村教学、医疗、科技服务和基础设施条件，提高农村公共服务的质量。
(三)鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠。近年来，我国也接受了一些国外和国内社会团体及个人对教育、卫生、社会救助的捐赠，但由于这项工作起步晚，各种配套政策、管理措施和宣传力度都比较滞后，需要根据新的形势及时制定有关政策和完善管理制度，规范捐赠、接收使用行为，并加大宣传力度，提高企业家对社会公益事业和慈善事业的支持力度。
三、加强农村基础设施建设，改善新农村建设的基础环境，增加农民收入
(一)大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利，中低产田改造和生态环境的保护，对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林，天然林保护山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。
(二)加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决农村安全饮水工程建设速度。
(三)大力支持农村基础设施建设和人居环境治理，建设资金要更多地向，三农，倾斜，公共服务要更大范围地覆盖农村，加快推进经济结构调整和增长方式转变，要进一步提高农业综合生产能力，推进农业产业结构调整，不断加快农业产业结构调整步伐。
四、政府要积极贯彻落实支农政策，加大农业科技基础资金投入
坚持“多予，少取，放活，工业反哺农业，城市支持农村”的方针，调整财政支出结构，提高财政支农资金在财政总支出中的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域；积极贯彻财政支农政策，最大限度降低种粮成本，充分调动农民的种粮积极性；加大对农业专项资金的投入，最大限度地扩大农民受益面，把解决“三农”问题放在突出位置，以改水、改厕及卫生文化等公共设施为重点，改善农民生产生活条件，实现公共财政向农村倾斜并覆盖农村。同时，在加大基础建设的前提下，有重点地支持一批有特色、有市场的农业综合开发项目，比如蔬菜，花卉等产业，有效发挥财政农业综合开发资金的示范作用，走规模化、产业化种植，起到至关重要作用。另外，资金来源也不能单靠政府，也要积极广泛吸纳社会资金投入新农村建设，建立健全农民自主筹资筹劳的机制，引导农民自主开展农业生产和农民直接受益的农村公益性设施及社会事业建设的投资，自力更生建设美好新家园。
五、加大农村公共卫生投入，构建农村养老保障体系和医疗服务体系
要充分发挥财政的职能作用，加大财政支持力度，提高卫生投入比重，让农民最大限度成为公共财政的受益者，构建农村农民的医疗服务体系，使广大农民看得起病。另外，针对养老保障工作，财政部门要在政策上给予引导，资金上给予支持，确保农村社会养老保障工作健康发展。
六、增加教育投入，改善农村教育条件
要按照公共财政的要求，强化中央省，市财政对农村义务教育投资的支出责任，改变长期以来重城区轻农村的投入方式，改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法，要通过财政转移支付的办法解决农村义务教育的资金问题，使贫困农民子女享有均等的受教育的机会。
参考文献
[1]仝爱华.浅析新农村建设中的财政支持与金融支持的配合运用[J].经济研究导刊，2009(11)．
[2]王勇，黄新建，卢杰，姜睿清．基于DEA的财政支持江西新农村建设效应评价研究[J].南昌大学学报(人文社会科学版)，2011(09)．
[3]焦泰文.新阶段做好农业财务工作的几点认识[J].中国农业会计，2006(10)．
一、农村融资困境与政策性金融缺位。
在农村金融需求不断增长的同时，信贷资金投入总量不足、品种较少，供求严重失衡。年农业增加值仅占7％，而农业贷款仅占贷款总额的5％。国家统计局农调队抽样调查的结果表明多数农户存在贷款难问题。银监会的数据显示，截止2010年6月末获得小额贷款的农户仅占需求农户的14％。
从供给上分析，一方面农村金融压抑加剧了农村融资难度。正视的金融制度安排，在贷款数量和结构上都不能适应农村金融需求。商业银行在市场化改革过程中，机构从农村大量撤出。四大国有商业银行仅1999-2001年仅从贫困省份就撤掉分支机构3万多个，留下的商业性金融机构和邮政储蓄共同构成了农村资金的外流渠道。同时，对农村金融市场的严格管制和对民间金融的限制，使农村金融缺乏竞争和创新，部分地区形成了农村信用社垄断经营的格局。而其受资金实力弱和不良贷款高的制约，主要发放短期小额贷款，农村发展急需的中长期贷款缺乏供应主体。另一方面，本应成为资金供应主体的政策性金融在改革中大幅退出。商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉油流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。目前，只有农业发展商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。
二、市场演进中的政策性金融功能界定。
经济转型中的市场替代是政策性金融的过渡。对中国这个巨大的经济体而言，实行渐进式的改革是有效率的，如果政府盲目撤出，对经济稳定，对金融稳定、经济发展的影响都将是灾难性的。考虑金融市场放开和商业性金融发展的路径依赖，突破农村金融改革困境，必须首先对政策性金融和商业性金融进行彻底分离，把商业银行承担的政策全部划归政策性金融机构，为商业性金融的发育创造必要的初始条件，使其能够在一个新的更有效率的边际上演进发展。在商业性金融力不能及的地方提供金融服务，保持农村金融系统的必要功能。
增进市场发育是政策性金融的开发。政府培育是市场演化的形式之一。由于政策性金融具有国家信用、信息生产、专业服务等优势，对于发展中经济和市场，政策性金融可以利用国家信用和政府组织优势，推进市场机制和社会信用建设，同时通过专业化发展，提高风险识别能力，增加市场信息供应，降低市场信息不对称程度。政策性金融的市场增进功能，执行政府粮棉改革和调控政策，有效推动了粮棉企业改革和竞争力提升，促进了粮棉流通，维护了市场稳定，并为商业性金融进入创造了条件。农发行业务范围向生产和加工领域的延伸，既增加了金融供给，又促进了金融市场的适度竞争和发展，提升了农村金融的整体功能。
三、农业政策性金融功能重构策略。
农村经济金融系统是一个复杂的母系统。在农村金融子系统中，商业性金融系统内生于经济发展，具有明显的自组织特征；而政策性金融系统则是由政府外生供给的人为构建。金融发展理论关于金融功能和系统科学关于系统复杂性的研究，共同指向了系统功能与内部结构、作用机制、外部环境的关系问题。按照功能等于结构加环境的逻辑，在政策性金融制度安排上，应根据新农村建设对农村金融功能的需求，对政策性金融进行功能重构、机制再造和环境优化。
调整功能定位。充分认识农业政策性在经济社会发展和新农村建设中的历史地位和作用，在农村金融整体框架和国家对“三农”支持和保护体系内，从总体上确立政策性金融在农村金融中的主导地位。要把政策性金融的业务范围拓展到整个“三农”领域，围绕客户需求，加大产品创新力度，在增加信贷业务种类的同时，积极开展结算、、担保等业务，发展农村政策性保险。考虑组织机构成本、规模效应和专业优势，开展农村政策性金融业务应以农发行为主体。为满足小额信贷的需要，农发行在适当调整分支机构的基础上，应加强与农村信用社、民营金融机构的配合，可以借鉴法国农业信贷银行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服务能力。
关键词：农业政策性金融 农业发展银行 西部 新农村
在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。
一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用
作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。
1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用
农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。
2、农发行推动了当地农业产业化发展进程
建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。
3、支持农村基础设施建设
结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。
4、为涉农中小企业提供融资服务
近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。
【论文摘要】根据十六届五中全会精神,农业政策性银行应该努力拓展业务范围,加大支农力度,积极推进新农村建设。本文从农业发展银行职能改革入手,总结了近年基层农发行支持当地新农村建设取得的成效,并针对当前支持新农村建设中的制约因素,提出了一些建议。
在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。
一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用
作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。
1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用
农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。
2、农发行推动了当地农业产业化发展进程
建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。
3、支持农村基础设施建设
结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。
4、为涉农中小企业提供融资服务
近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。
二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素
1、不能充分发挥骨干和支柱作用
西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政,有大量资金需求,一边是农发行能够提供政策性的金融支持,而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下,农发行的业务范围又受到诸多限制,应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制,凡是有利于农村(县域)经济社会发展,有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目,都应准予农发行介入,成为农发行的业务范围,从业务范围和功能上,让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时,由于农发行现行的项目管理模式,基层行没有主动权,贷款门坎高,办贷程序繁琐、成本高,造成农发行办贷难、办贷慢的现象。
2、缺乏有效的信用担保体系
目前,农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款,而西部的社会信用担保业处于萌芽期,还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目,即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务,多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目,按照商业性贷款管理要求,欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。
3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段
农村经济社会发展的重要意义,就是发展县域经济社会,而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大,回收期长,风险高,商业性金融机构网点不断收缩,存差不断扩大,大量资金不断从农村抽走,农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展,必须坚持谨慎积极的原则,这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后,从贷款到调查、审批到发放,手续复杂,供求时间不对称,有时银行贷款到位,企业商机已失。
4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足
在营运管理方面,农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整,信贷计划的准确性不高,结算手段相对单一,不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足,对现有的数据资源尚未充分开发利用,实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面,员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应,人才结构不尽合理,项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足,岗位激励约束机制亟待完善。
三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考
1、巩固传统粮油购销业务
按照国家粮棉改革和购销政策,农发行应适时调整信贷政策,坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作,巩固好原有的粮油储备、购销企业,全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际,贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展,促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建,真正形成产业化经营,充分发挥辐射和带动作用,有力地推动了当地农村经济的发展,带动了当地及周边地区农民大幅增收。
2、以支持县域经济社会发展为重点
县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台,给县域经济繁荣注入新鲜血液,对推动整个县域经济社会的发展,具有举足轻重的作用。
3、进一步完善经营管理机制
切实落实现代银行要求,不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系,二要努力防控经营风险,三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念,有针对性地建立和完善内部控制机制,逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际,贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动,通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度,全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节,着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题,为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。
4、加快推进农业产业化进程
立足地域经济特点,积极支持特色农业发展,加快推进农业产业化进程。以贵州省为例,虽然其特色优势农业产业较多,市场很大,但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台,依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势,通过不断加大信贷,重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设,把资源优势变为经济优势,进而促进农村经济发展,带动农民增收。对于丰富的中草药资源,贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。
5、创办农业政策性担保公司
农业项目特别是新建项目,风险高、信贷投资风险大,亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外,还应建议政府筹建农业政策性担保公司,为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级,由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等,采取会员制形式,吸收会员资金,壮大担保基金。在担保公司成立初期,政府财政应为担保公司提供费用补贴,待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后,政府可停止补贴,以实现担保公司的可持续发展。
【参考文献】
[1] 刘海林:农业政策性银行与新农村建设[J].河北金融,2007(11).
[关键词]新农村建设；公共财政；问题；措施；要点
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。
一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题
1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求
我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。
2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足
与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。
3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后
农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。
教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。
4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢
目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。
二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施
实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。
1 调整国民收入分配结构
2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。
2 扩大公共财政覆盖农村的范围
各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。
调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。
采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。
合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
3 加快县乡财政体制改革
当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。
一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。
4 加强政府对农村的公共服务
建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。
加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。
在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。
探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.
5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制
2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。
总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。
（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。
（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。
（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。
三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点
我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。
1 要承认城乡差别的客观存在
从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。
2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异
我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：
一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。
二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。
三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应根据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村的持续发展。
关键词： 经济 现状 建议
一、 双河彝族乡经济发展的基本概况
双河彝族乡位于昆明市晋宁县县城昆阳西南方，南与玉溪红塔区、北与安宁市接壤，距晋宁县城---昆阳30千米，是昆明市9个少数民族乡（镇）之一。境内直距长24千米，宽距长15千米，最高海拔2511.3米，最低1900米，总面积152.03平方千米，耕地面积9098.94亩，林地面积183688.5亩，全乡辖6个村民委员会，25个村民小组，总人口9786人，其中，彝族人口7633人，占总人口数的78％。财政供养人员283人，全供养人员145人，其中：教师95人，半供养人员138人。双河彝族乡属于滇中高原浅割中心地带，年平均气温13度。境内自然资源丰富，有铁、铅、锌等矿产资源。境内风光秀丽、景色怡人，森林覆盖率高达77.8％为昆明附近少有。1990年，双河彝族乡被昆明市政府划定为“昆明市双河磨南德水源保护区”，1999年被云南省委、省政府批准为云南省革命老区乡（镇）之一，是一个集少数民族、革命老区、水源保护区、森林保护区为一体的山区农业乡。
双河彝族乡财政收入主要包括乡镇所属的不同所有制企业上缴的除教育费附加以外的流转税和其他税收；烤烟农业特产税、契税、耕地占用税；县属改制后下划乡镇的企业上缴的除教育费附加以外的地方税收；乡镇以各种方式引入的企业上缴的地方税收（不含国家、省、市直接投资的重点工程建设项目的各种税收）；乡级各部门上缴非税收入；乡财政支出包括：乡镇所属的各项事业费、行政管理费，建设性支出和其他支出。县对我乡实行“划分收支、核定基数、定额补助，超收分成”的分税制包干管理。收支矛盾突出，全乡经济实力有待进一步提高。
二、 当前存在的主要困难和问题
当前，双河彝族乡的经济社会发展还存在的问题和困难，具体表现在：
（一）农业产业结构单一。由于群众文化素质低、科技意识不强，无论是种粮还是种烟，推广科技的难度都很大，造成产量低，产品技术含量不高。如在烤烟生产中，中后期管理水平参差不齐，烟叶质量差。农业产业结构调整速度慢，洋蓟、草乌等新兴产业推广难度较大，不能形成规模。大部分群众再生产资本缺乏，不敢干，不敢试，缺乏市场信息，部分干部群众怕担风险，不敢放开手脚大规模进行结构调整。农业基础仍较薄弱，农民增收困难。
（二） 乡镇企业和非公经济发展不够。由于受自然环境、区位、交通及人口素质等多种因素的影响，双河彝族乡的招商引资工作进展缓慢。投资数百万元建起的狩猎山庄因多方面的原因，没有发挥到预期的作用，经济效益不明显，没能形成全乡旅游业的龙头。引进的一些生产性项目也因国家宏观调控政策（双河彝族乡属水源林保护区）、区位等多方面的因素影响而难以实施。
（三） 乡财政收入单一，村、组集体经济薄弱,面临财政收支矛盾突出的严峻形势,缺乏基础设施建设资金。由于财政收入的单一，当地没有足够的建设资金进行基础设施的建设，基础设施的缺乏，进一步造成了当地经济的发展缓慢，要打破这样的经济循环怪圈，就必须加大投入，加强基础设施的建设，这不仅有利于当地的经济主体的发展，从“栽得梧桐树，引得凤凰来”的角度营造一个良好的外来投资环境也是十分有利的。
（四） 基本对策及建议
要加快当地经济的发展，作者认为必须从以下几个方面加以努力：
[关键词] 新农村建设 农业政策性金融 政策性银行 政策性农业保险
党的十七大对新农村建设提出了新的更高的要求，为社会主义新农村建设进一步指引了前进方向。建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，需要构建一个可持续的农村金融体系，为解决“三农”问题提供强大的金融支持。最近国家统计局的一份预测报告中指出，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15亿元左右，平均每年需要投资10000-13000亿，资金需求量大。目前，我国农村金融资金供给体系中存在两类金融机构：一类是政策性金融机构，以中国农业发展银行为主体；另一类是商业性金融机构，包括中国农业银行、农村信用社、邮政储蓄机构等。在我国当前建设社会主义新农村中，解决农村金融的资金供给问题，只有加大对农业政策性金融机构的改革力度，使之成为真正服务于建设社会主义新农村的银行。因此如何发挥农业政策性金融的作用，已经成为我国建设社会主义新农村的一个关键问题。
一、农业政策性金融在建设新农村中的功能定位
农业政策性金融，是以国家信用为基础，严格按照国家政策的界定，在市场金融条件下运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，不以盈利为目标，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收，直接或间接地体现国家对农业和农村经济支持和扶持政策的一种特殊的资金融通活动和金融形式。它是集政府主导性、银行借贷性和财务拨付性为一体的特殊的金融机构，是政府有效调控的政策工具。我国的农业政策性金融从无到有，经历了计划经济管理阶段、国有专业银行分散管理阶段，目前处于以农业政策性银行为主的多元化发展的第三阶段。1994年农业发展银行的成立，标志着我国农业政策性金融进入新的发展阶段，农村政策性金融机构正式诞生。经过十多年的改革发展，我国已经初步形成包括银行、保险、担保、资产等业务类型的农业政策性金融体系。在建设新农村建设中，农业政策性金融机构应发挥其特有的政策扶持功能、逆向选择功能和引导功能，修正“金融市场失灵”，解决那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求。
农业生产面临自然和市场的双重风险，如果单纯的按照市场经济的原则来运行农业领域，那么农业生产所需要的资金和保险就得不到满足。在这种情况下，必须由国家出面，通过一定的资金扶持来拉动农业的发展。目前从世界上许多国家的成功经验看，主要有两种解决办法：一种是通过财政补贴；另一种是农业政策性金融机构按照国家产业政策的要求对农业生产提供资金支持，发挥直接拉动整个农业发展的功能。
2、逆向选择功能
市场经济中，一般的市场主体都以追求效用最大化为目标，因此商业性金融机构也不例外，都从自身利益出发，都以获利为前提来选择投资和信贷的方向。因此，在金融市场失灵的情况下，农村金融的需求只能通过政府干预来解决，政策性金融具有政策扶持功能，可以通过它的逆向选择来解决问题。政策性金融的逆向选择功能以商业性金融选择为前提，它是不断变化的动态过程。通过政策性金融的这种逆向选择功能来弥补商业性金融的缺陷。
3、引导功能
政策金融机构应充分利用自身特有的政策和信息优势，率先挖掘和引领新的投资项目，先投入较少的政策性资金做引导性投入，引导大量的商业性金融机构投资和信贷于符合政策意图的一些高风险产业或重点产业，当投资于该产业的商业金融机构热情高涨时，政策性金融机构就转移投资并投入到另外的需要资金的产业中，带动新一轮的循环，形成政策性金融对商业性金融投资方向的引导和扩张的功能。
二、农业政策性金融发展中存在的问题
我国的农业政策性金融以对农业和农村经济提供金融支持，促进农业和农村经济发展为其目标，并取得了一定的成效，但在社会主义新农村建设过程中，其体系仍不完善，运行机制等方面也还存在一些问题。
1、农业政策性银行存在的主要问题
农业发展银行作为我国唯一的一家农业政策性银行。其在发展过程中存在以下主要问题。
(1)服务面窄。1998年，国务院决定农发行的粮棉油收购信贷资金进行封闭管理。农发行专门负责粮、棉、油的收购、储备、调销资金的供应以及财政支农资金的拨付等工作，原来它承担的农业综合开发、扶贫以及粮棉油加工企业和附营业务贷款等职能划转给中国农业银行和农村信用社，所以它成为单一的农户产品收购的政策性银行，不能通过政策性资金投入引导商业性贷款、民间资金投入到新农村建设中。2001年后，随着粮食流通体制改革的深入，我国粮棉购销市场已经全面开放，农发行的购销信贷业务总体上呈萎缩趋势。虽然从2004年7月开始，农发行进行了转型，扩大了其服务范围，为农业产业中的粮食龙头产业、粮食加工骨干企业提供贷款，但它的业务范围仍然过于狭窄。换句话说，农发行已基本完成了它的阶段性任务，需要对其重新进行定位，
(2)资本充足率低。农发行的资本充足率低主要有两方面的原因：一是由于其资本金不足；二是由于它筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。1994年农发行成立时，国家规定的注册资金为200亿元，分从农业银行、工商银行和人民银行分别划转70亿元、30亿元和10亿元，其余缺口通过税收返还形式给予弥补。但至今其实收资本仍未足200亿元，截至2006年年底农发行的资本充足率仅为6.27％。资本金不足、资本充足率远远低于《巴塞尔新资本协议》规定的8％的比率以及呆账准备金覆盖不良贷款的比率也很低，使得农发行难以应对各种贷款风险。农发行只能通过定向发行金融债券和向中国人民银行借款方式筹资，其运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。筹资方式单一。再加上财政补贴很难及时足额到位，资金积累能力有限，缺乏稳定的资金来源。这两方面的原因使得农发行的资本充足率低，面对的风险大。
(3)缺乏有效的内部控制，不良贷款占比大。农发行直接决定其贷款风险和收益高低的主要因素是项目贷款评审和财务评估，再加上它内部的法人治理结构不完善、内部控制、内部审计和监管力量薄弱，管理不科学，有些甚至经营违法违规，使得其背负上沉重的不良贷款包袱，面临着巨大的风险。截至2007年末，虽然农发行不良贷款余额下降34亿元，不良贷款率为6.29％，比上年下降1.36个百分点，但国际上不良贷款串的良好区间在2％－5％，而美国最好的银行的不良贷款率在1％以下，因此农发行的不良贷款占比仍很大。
(4)缺乏促进新农村建设的内在动力机制。农发行的经营
目标和贷款原则定位不明确，考核的指标含糊，尤其缺乏量化指标。它的理论指标定为保本微利，但很难把握好这个“度”，若农发行取得良好的业绩，会使人们认为其偏离了政策性，但若农发行经营亏损，同样会受到外界的批评，因此缺乏衡量政策性和效益性之间的具体指标，使得发挥农发行在新农村建设中的作用受到限制。
2、非政策性银行与政策性银行之间的矛盾
(1)农业政策性银行和非政策性银行之间职能分工不明确，导致非政策银行承担部分政策性银行的业务。农业银行、农发行和农村信用社在农业经济发展中分承担了商业性和政策性支农职能。但实际上，这三者之间的职能分工存在错位现象。其中作为国有商业银行的农业银行和作为农村合作金融组织的农村信用社都承担了一部分政策金融业务。而农发行作为我国唯一的一家农业政策性银行其业务单一，主要负责粮棉油收购资金的封闭管理。因此让非政策性银行承担较多的政策性业务会带来一系列的问题。
(2)农业政策银行和非政策银行之间市场定位不明确，越位和缺位问题并存。我国商业性银行以追逐利润为目标，不愿投资于农业、公共设施、环境保护等投资周期长、利息低而风险高的项目。然而我国的农业、农村经济结构的调整不能完全依靠市场的资源配置来实现，需要强有力的政策性银行予以支持和推动。但是，在我国政策性银行一方面也在追逐市场份额，向竞争性的商业金融业务渗透，业务范围超过了银行业监管部门规定的范围；另一方面农户、农村经济需要农业政策性银行发挥作用的领域，又缺乏相应的金融服务，制约了建设新农村的步伐。
3、农民保险意识低，农业政策性保险缺位
我国的农民保险意识差，对保险的认识不到位，再加上农业生产面临自然和市场的双重风险，农民既缺乏抵御各种灾害的能力，又难以规避市场波动带来的风险，因此开办农业保险，对农民极其重要。但由于农业保险的赔付率高，农业保险的种类单一，再加上县域保险在农村开展缓慢，保险公司不愿意投入大量的人力物力去开拓业务，而是把目光转向城镇，使得农业保险发展处于萎缩状况。
4、农业政策性金融立法滞后
“立法先行”原则是各国政策性银行的发展中的一条重要的成功经验，它们大都先颁布专门的政策性银行法，然后依法设立相应的政策性银行法。而我国自1994年三家政策性银行成立后，关于政策性银行的立法至今没有完成，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定，政策性银行在无制度约束下，无规则运行十多年，产生了明显的负效应。立法滞后不仅使农发行的业务经营无法可依，同时也使监管部门的监管不能发挥实际作用，从而制约了农发行职能的发挥和自身的发展。
三、农业政策性金融在新农村建设中的改革与创新
根据建设社会主义新农村的需要，必须对现行的农业政策性金融进行改革与创新，建立包括政策性银行、担保、保险、投资基金、资产管理相互补充的政策性金融体系。
1、深化农业发展银行改革
(1)重新进行职能定位。在建设社会主义新农村的新形势下，必须建立与之相适应的农业政策性银行。农发行需要完善其银行职能，明确其职能定位。它必须要以服务“三农”为宗旨，坚持政策银行的办行方向。扩大对农业、农村和农民的服务范围，把农发行办成为农业、农民和农村经济发展提供多方向、全方面服务的综合性农业政策性银行。
(2)拓展业务范围，拓宽业务领域。农发行目前的业务范围和业务领域都太窄。现阶段农发行仅仅在农副产品的流通上发挥骨干和支持作用，因此首先应将支持重点从农副产品的流通领域转向农副产品的生产和加工领域。允许农发行扩大农业生产环节和加工环节方面的贷款。发展中间业务，完善农发行的服务功能。其次，对新农村建设的一切领域提供全方位的政策性金融支持，促进农业的产业化经营，提高农村现代化建设水平。最后指导思想必须明确，这些业务体现的是国家政策性导向，是政策性业务。
(3)拓宽融资渠道，提高资本充足率。目前农发行的资金主要依赖于中国人民银行的贷款，资金融资渠道单一，资本充足率低，不能满足业务发展的需要。因此在充实农发行资本金的基础上，逐步减少对中国人民银行的依赖，拓宽融资渠道。第一，增强农发行的自组资金能力；第二，通过发行农业金融债券从金融市场上筹措资金；第三，寻求合作伙伴，建立农业发展基金、农民共同基金，面向社会筹资；第四，统一办理世界银行、国际开发协会和亚行等国际金融组织和国际组织对我国农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，获得境外资金；第五，国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项拨款，必须存入农发行，统一国家支农资金；第六，将社保养老金作为农发行可靠稳定的资金来源；第七，将邮政储蓄金作为农发行可靠稳定的资金来源。邮政储蓄银行将发放贷款外的富余资金通过购买农发行或其他金融机构的金融债券或拆借给农村信用社的形式返还农村。
(4)进行机制创新，加快内部综合改革力度。新农村建设的主战场在农村，农发行作为农村金融的主力军，应把工作重心由城市转向农村，将有限的人力、财力和物力向基层倾斜，彻底改变人力资源管理的倒“金字塔”模式。要改进贷款授权授信制度，下放贷款权限，简化审批程序。
(5)进行内部队伍建设，提高其服务的水平和质量。对员工要狠抓现代银行经营管理知识和新业务、新技术的普及和教育。要充分利用现代信息技术，对教育培训手段进行创新。鼓励员工通过各种途径提高自身素质。农发行于1995年加入亚太农协，其也要充分利用这个平台，加强与亚太地区国家的交流，吸收别的国家的成功经验。
(6)在建设新农村中发挥主动能动性，引导更多的资金投向和回流农业产业。农发行应充分发挥政策金融兼有财政和金融功能的优势，在农村金融体系中，要发挥其主动能动，引导更多的资金流向农业产业。
(7)强化协调合作，形成支持新农村建设的合力。农发行作为政策性银行，与政府的目标一致，因此要积极加强与政府的互动，依靠地方政府协调财政、农业、粮食、土地、水利、法律等多个部门的关系，形成支持新农村建设的合力，创造良好的金融生态环境。
2、加强农业政策性金融机构的金融监管
银监会、财政部等有关部门应加大对农业政策性金融的监管力度，严格监管农发行和其他金融机构执行有关支农金融政策法规，对违法机构和个人进行处理，将农业政策性金融机构吸收到的资金充分有效的用于农村经济的发展，如果农村经济没有一个完善的监管机制，大量农村金融市场上的金融服务缺位，将导致民间借贷和地下钱庄等灰、黑色金融的猖獗，使得农民的负担加重，不利于社会主义新农村的建设。
3、建立有效的风险防范机制
农业政策性金融和商业金融一样，需要注意风险防范。由于农业政策性金融业务的贷款对象具有量大分散、经营规模
小、季节性强、抵押品严重不足的特点，可以采取以下措施。
第一，由政府、收益农村企业和农户等多方共同出资。建立非营利性的农村政策性贷款担保基金，缓解农业和农村经济实体贷款担保难问题。基金如获利，免交各种赋税，由出资方按出资比例分配或充实基金。鼓励商业性担保机构开展农村政策性贷款的担保业务。
第二，在政府为实现其政策目标而授意贷款等特殊情况下，由政府兜底，承担相应不良债权和相关风险。为此中央财政和地方财政应建立金融支农风险基金，以弥补农业政策性贷款可能出现的呆账损失。
第三，成立农业政策性保险公司、合作性保险组织经营原保险、农发行经营再保险，鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构农业保险业务。
第四，提高政策性金融机构呆账准备金提取比例，增强其应对风险的能力。
4、制定农业政策性金融法规
为发挥农业政策性金融在建设新农村中的作用，必须加快农业政策性金融的立法进程。为此需要出台《农业政策性金融法》和《农业政策保险法》。农业政策性银行是特殊的法人代表，商业法对其不适用，因此需尽快出台《农业政策性金融法》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的职能定位、业务范围、经营宗旨、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责。颁布《农业政策性保险法》将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性保险，由政府提供保险补贴和免税支持。
5、将金融工程与农业政策性金融结合，为农村金融改革提供更合理的路径
金融工程是一门新兴科学，它以现代金融理论为基础，综合利用数学模型和数值计算方法开发、设计金融产品，创造性地解决各种金融问题。通过新型金融工具的设计与开发，能够满足农村金融市场供需双方的需要，提高融资的效率，甚至将非农资金引入农村领域。金融工程中降低交易成本、防范系统风险的管理技术能够为农村金融的风险管理提供支撑。金融工程能够创造性地系统觖决某些金融问题，这可以为我国农村金融市场的发展提供思路。
关键词：农村经济；可持续发展；生态农业
中图分类号：S891文献标识码： A
一、生态农业发展的现实意义
1．具有现代化农村城镇化寻求新的途径。生态农业吸取我国传统农业的精华和国外农业发展的经验教训，从我国国情出发遵照生态学的原理和应用现代科学技术方法进行农业生产，能大大提高农业生产水平和可持续发展的能力，有力地促进了农业发展战略的转移和加速农业现代化的进程。
2．对农业资源的开发利用和保护有一定促进。发展生态农业对农业资源的开发利用和保护起到关键作用，并能减少对生态环境的污染。发展生态农业，可以避免对自然资源掠夺式经营和滥用，对农业的可更新资源注意增殖，对不更新资源注意保护和利用，使自然资源能得到持续的利用，促进生态良性循环，为农业经济发展创造良好的生态环境。
3．有利于提高农业生产的综合效益。发展生态农业能促进农业长期稳定地发展生态农业能大大提高经济效益。生态农业能充分合理地利用、保护和增殖自然资源，加速物质循环和能量转化，有显著的生态效益。它又能为社会创造数量多、质量好的多种多样的农产品，满足人们对农产品不断增长的需求。因此生态农业的发展，必将促进整个国民经济的全面发展。
二、“三农”政策在促进农村经济可持续发展中的作用
1．生态农业是实现农业和农村经济可持续发展的必然。选择生态农业是遏制生态环境恶化和资源退化的有效途径。随着我国农业和农村经济的快速发展和人口的急剧增加，农业生态环境不断恶化，资源短缺矛盾日益突出，一些地区农业环境污染相当严重，已经成为制约农业和农村经济可持续发展的重要因素。要彻底解决这些问题，必须从根本上转变农业生产方式，大力发展生态农业，建立以资源高效利用和生态环境保护为基础的可持续农业生产体系[1]。生态农业建设是优化农业农村经济结构和增加农民收入的重要手段。
2．生态农业是发展市场经济适应“三农”政策的需要。生态农业适应市场多层次、多样化的需求，发展无公害农产品、绿色食品和有机食品，合理组织农业生产和农村经济活动，调整农业产业和农村经济结构，并结合地区优势和产业特点，确定农业发展主导产业，培育龙头企业，是农业和农村经济结构战略性调整的重要措施。可见生态农业不仅保护生态环境，而且促进农业生产和农村经济持续高效发展，是农业和农村经济结构战略性调整的有效途径之一。
3．生态农业建设也是今后生态农业建设长期追求的目标所必须。发展生态农业，实现农业的可持续发展，就是不以破坏农业可再生资源、降低环境质量为代价换取农业的发展，把保护环境和提高农业资源的利用与满足人类需要相结合，达到生态合理和持续发展之目的[2]。把传统农业技术的精华和现代农业技术按照生态优化的规律加以集成，建立起具有生态合理、经济高效的现代化持续农业发展模式，使农业经济的增长与农业生态环境的改善结合起来，达到经济效益、社会效益和生态效益的统一，这是生态农业长期追求的目标。
三、“三农”政策可持续发展面临的主要问题
我国农业可持续发展战略研究，无论是农业生态学家的观点，还是农业经济学家、农业地理学家的观点，其从不同视角所提出的农业可持续发展战略，概括起来看主要试图集中研究解决困扰中国农业可持续发展的三个最基本问题，即食物安全、农业现代化及农村发展问题，它们构成了中国农业可持续发展战略研究的核心。
然而，目前研究过程中存在的主要问题，是我国农业可持续发展战略研究仍主要侧重于农业经济可持续发展问题的研究，还未真正将其转向农业生态环境保护问题、农村社会可持续发展问题的研究[3]。从而反映出当前中国农业与农村经济发展仍然是“重经济，轻生态”“重视农村经济发展，忽视农民生活质量提高等社会发展”，这应引起政府有关部门的高度重视。
四、“三农”政策对促进农村经济可持续发展的对策
1．建立适合新时期生态农业发展的创新机制。发展生态农业，必须增加资金投入、强化技术支持，必须完善有关的法规制度和有效发展机制，使资金和技术投入真正发挥作用。当前要抓好以下几个方面的工作：要进一步理顺管理和运行体制，建立有利于生态农业发展的组织管理体系和监督机制；完善各项配套政策措施，尽快制定全国生态农业发展规划；建立生态农业建设的多元化投入机制，调动社会各方面参与生态农业建设的积极性；加强法制体系建设，制定和完善生态农业的法律、法规，为生态农业的发展提供法律保障。
2．建立生态农业技术保障体系。为进一步适应生态农业发展的需求，必须要加强生态农业技术标准和关键技术的攻关研究，包括生态农业评价指标、管理认证方法、环境友好技术、不同要素的时空优化组合技术、适宜物种的挑选与改良技术等各个方面，逐步建立和完善生态农业的生产资料、生产基地标准、生产技术标准体系和产品标准体系，为生态农业建设和科学管理提供全方位技术支撑。
3．生态农业建设要坚持“科学发展观”。针对农业发展新阶段的要求，生态农业建设要遵循自然规律和经济规律，从我国国情出发，寓生态环境保护与建设于农业增效、农民增收之中，有效遏止农业生态环境恶化趋势，实现资源培育和高效利用，逐步达到经济、生态和社会效益的统一。无公害粮食生产是我国粮食生产区生态农业建设的重点。从全面提高我国农产品市场竞争力的角度分析，畜牧业、蔬菜和水果、水产等产业要保持持久的市场竞争力，就必须确保将其发展纳入生态合理的轨道，加强现代农业的科学发展。
4．进一步拓宽生态农业发展思路。一是要立足于保护和改善农业生态环境和生产条件，采取工程措施、生物措施和农艺措施，增强农业综合生产能力，为农业和农村经济持续稳步快速发展提供生态安全保障；二是着眼于质量和效益，解决农产品地区性和结构性过剩，促进农业和农村经济结构战略性调整，实现农业增效和农民增收；三是解决农产品污染问题，保障国民消费安全，增强农产品国际竞争力。区域布局要按照“重点突破，稳步推进”的原则，在巩固和提高全国生态农业试点、示范县的基础上，有重点、分区域地全面推进生态农业建设向纵深发展，使农村经济向新的可持续方向发展。
参考文献：
[1]贲可平.对可持续发展的探讨[J].农业发展论丛.2011（2）
