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关键词:自然灾害；救助；财政投入体制
中图分类号:F810.45 文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0020-02
自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。
一、中国自然灾害救助财政投入现状
目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。
1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。
2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。
3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。
二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题
1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。
2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。
3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。
4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议
1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。
2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。
我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。
此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。
3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。
而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。
4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。
而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。
参考文献:
[1] 陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.
[2] 冀萌新，张文生.中国自然灾害转移、安置的财政补助机制[J].自然灾害学报，2006，（6）.
关键词：使用人教版教材《自然灾害与防治》感悟和触动困惑和看法
教科书是重要的教学资源，是我们教师实施教育教学和学生进行学习、复习的重要知识载体。教育教学过程是否能顺利实施以及教育教学质量的高低，与选用的教材有密切的关系。因而，选用科学合理的教材非常重要。
我们学校是选用人教版高中地理新课程教材开展高中地理教学的。本人在使用人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》开展相关内容的教学过程中，有很多的感悟和触动，也有一些困惑和看法。
人教版高中地理新课程包括三个必修模块和七个选修模块，必修一和必修二分别从地理环境对人类活动和人类活动对环境的影响两方面简述人地关系，必修三是在上述的基础上，以区域为研究对象，结合“区域可持续发展”的观点，学习将人类与环境协调发展的基本原理应用于实践，而选修5《自然灾害与防治》等七个选修模块则是在必修模块的基础上进一步延伸和发展。因而，人教版高中地理新课程教材的编写是一个系统工程，十个模块形成一个整体，遵循规范性、系统性、循序渐进性原则，符合教育教学的一般规律。
人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》教材内容主要阐述主要自然灾害的特点、分布、产生机制以及自然灾害对人类造成的重大危害、人类活动对自然灾害的影响等，强调人类了解自然灾害的基本特点以及树立防灾减灾的意识和掌握防灾减灾自救互救的基本方法的重要性。教材内容的设计是以当前人类面临的重大问题“自然灾害”为重点，以我国不同地区的自然灾害为案例。本套教材内容的选择突出时代的需求和国家的需求，为我们在教学过程中不断培养学生树立科学的发展观和可持续发展观念、增强学生的爱国主义情感提供了丰富的素材。教材内容的编写总体布局还有以下几个亮点：1、每一章节前设置“引言总述”，简述各章节学习的背景、意义。“引言总述”内容的学习，有利于激发学生学习的欲望，同时使新知识的学习自然过渡。2、每一章前呈现各章节的“学习目标要求”，突出教学内容体系和教学重点。学生学习“学习目标要求”，有利于增强学习目的性，提高学习效率。3、各章节的教材内容除正文内容外，还设置了丰富的阅读资料、地图、图表、景观图、示意图、思考题、活动题等内容。“地图、图表、景观图、示意图”等图表内容形象逼真，具有较强的感染力。“地图、图表、景观图、示意图”等图表内容有利于突出学生的视觉感受，从而诱发学习的兴趣和参与课堂学习的主动性。“阅读”内容是对正文内容的补充和相关内容的诠释，学生学习“阅读”内容，有利于拓展知识面和认知水平。“思考题”、“活动题”等活动内容具有探究性和可操作性，学生参与“思考题”、“活动题”等活动内容的实践与探究，不但能强化、巩固相关的地理基本知识和基本原理，还能不断发展思维能力和学习能力，掌握学习和研究的方法与技巧等。因而，人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》教材内容的选择与设计是符合普通高中地理课程标准（中华人民共和国教育部制订）的总体目标要求“要求学生初步掌握地理基本知识和基本原理；获得地理基本技能，发展地理思维能力，初步掌握学习和探究地理问题的基本方法和技术手段；增强爱国主义情感，树立科学的人口观、资源观、环境观和可持续发展观念”。
普通高中地理课程选修5《自然灾害与防治》的内容标准（中华人民共和国教育部制订）有：1、主要自然灾害的类型与分布（列举自然灾害的主要类型；结合实例，简述自然灾害的主要特点；运用资料，说明人类活动对自然灾害的影响；运用地图，说明世界主要自然灾害带的分布）；2、我国的主要自然灾害（运用地图，指出我国主要自然灾害的区域分布；简述地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发生过程；分析台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因；列举虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害）；3、自然灾害与环境（比较同一自然灾害造成危害程度的地域差异；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点）；4、防灾与减灾（列举说明地理信息技术在自然灾害预测、灾情和评估中的作用；以一两种自然灾害为例，列举适当的应对方法或应急措施；举例说出中国防灾、减灾的主要成就；展望人类利用高科技趋利避害的远景）。而教育部颁布的《普通高中地理课程标准（实验）》选修5《自然灾害与防治》的内容标准要求在人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》构建的教材内容上都有呈现。第一章第一节内容“自然灾害及其影响”对应的内容标准“列举自然灾害的主要类型；比较同一自然灾害造成危害程度的地域差异”；第一章第二节内容“主要自然灾害的形成与分布”对应的内容标准“列举自然灾害的主要类型；结合实例，简述自然灾害的主要特点；运用地图，说明世界主要自然灾害带的分布”；第一章第三节内容“人类活动对自然灾害的影响”对应的内容标准“运用资料，说明人类活动对自然灾害的影响”；第二章第一节内容“中国自然灾害的特点”对应的内容标准“运用地图，指出我国主要自然灾害的区域分布；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点”；第二章第二节内容“中国的地质灾害”对应的内容标准“简述地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发生过程；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点；第二章第三节内容“中国的水文灾害”及第四节内容“中国的气象灾害”对应的内容标准“分析台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点”；第二章第五节内容“中国的生物灾害”对应的内容标准“列举虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害”；第三章第一节内容“自然灾害的监测与防御”对应的内容标准“列举说明地理信息技术在自然灾害预测、灾情和评估中的作用；举例说出中国防灾、减灾的主要成就；展望人类利用高科技趋利避害的远景”；第三章第二节内容“自然灾害的救援与救助” 及第三节内容“自然灾害中的自救与互救”对应的内容标准“以一两种自然灾害为例，列举适当的应对方法或应急措施”。因而，人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》的编写是根据教育部颁布的《普通高中地理课程标准（实验）》的内容标准要求构建教材内容的，符合《普通高中地理课程标准（实验）》的内容标准要求。
因而，选择人教版高中地理新课程教材选修5《自然灾害与防治》是我们能落实高中地理课程选修5《自然灾害与防治》课程标准要求，顺利完成高中地理相关内容学习的关键所在。然而，本人在使用人教版高中地理新课程选修5教材《自然灾害与防治》开展相关内容的教学过程中，在一些环节的实施还是感到比较棘手，有些困惑。
1、教科书中每一章前都有呈现各章节的“学习目标”，为何不同时呈现各章节的课程内容标准要求呢？我们师生都拥有教科书，但是学生手头并没有课程标准。而高中地理课程标准是学生学习高中地理课程必须达到的基本要求，是教材编写和高考命题的依据，体现了高中地理教学的重点。如果在每章前能同时展示学习目标要求和课程标准要求，让学生不但能明白每章节学习要达到的目标要求，而且能清楚要理解掌握的重点内容，那学习的效果可能会更理想。
2、教材中有些章节的教学内容欠严谨，甚至出现自相矛盾的现象。如教材第29页“青藏高原灾害带”。教材正文内容介绍：“青藏高原主要自然灾害以暴风雪、地震、寒潮、雪崩等自然灾害为主”。青藏高原的主要自然灾害有“暴风雪、地震、雪崩等”能理解，但对于青藏高原主要自然灾害有“寒潮”就比较费解！教材第9页世界主要自然灾害“寒潮”，正文内容介绍“当冷气团向暖气团方向猛烈冲击时，就爆发寒潮”。由此可见，寒潮是指冷空气向暖空气方向入侵，导致冷空气所经之处气温骤降。而青藏高原海拔高，北方冷空气不易入侵，受寒潮影响应该比较小，寒潮灾害应该比较少。再如教材第57页“我国的森林病虫害”图2.44“我国松毛虫危害区”。图中内容呈现：“我国马尾松毛虫主要分布于南方地区，落叶松毛虫主要分布于东北地区”。而选修5《自然灾害与防治》教师教学用书第79页右侧的教材内容诠释却注释为“马尾松毛虫主要分布于中温带，而落叶松毛虫主要分布于热带、亚热带”。马尾松毛虫是主要分布于我国中温带还是热带、亚热带地区？落叶松毛虫是主要分布于我国热带、亚热带地区还是中温带地区呢？又如教材第25页“我国自然灾害的地域分异表现”，教材的正文内容介绍：“黄淮海平原、东北平原是旱灾多发区”。而教材第45页“我国的气象灾害，教材的正文内容却介绍：“全国有四个旱灾多发区，即华北、华南、西南和江淮地区”。我国旱灾较严重的地区除华北地区外，是东北平原严重还是华南、西南、江淮地区呢？
3、教科书中有些章节教学内容的选择欠合理。标题下的正文内容应该是为了诠释、说明标题的观点或结论，而本套教材有些章节的正文内容与标题的观点并非一致，有文不答题的感觉。如教材第24―29页“我国自然灾害的特点”，教材以“灾害种类多样且灾次频发、成灾人口与农业灾情严重、自然灾害地域差异显著”三个小标题来呈现我国自然灾害的主要特点，但是 “灾害种类多样且灾次频发” 标题下正文内容后半部分内容却主要介绍我国自然灾害地域分异的表现；“成灾人口与农业灾情严重”标题下正文内容的后半部分却主要介绍我国东西部农业灾害的地域差异；“自然灾害地域差异显著”标题下的正文内容却只以“我国6个灾害带的主要灾种及原因”来呈现。教学内容中有些章节的一些内容，不同版本的教材有不同的诠释，学生学习本套教材后，在做相关的习题时不知如何把握。如教材第13页“洪涝、风暴潮等水文灾害”，教材把洪涝灾害归为水文灾害，而有些教材或习题把洪涝灾害归为气象灾害。又如教材第7页“热带气旋”，对于风力达12级以上的热带气旋，不同海区有不同的称呼“西北太平洋和我国南海称其为台风，而大西洋、加勒比海、北太平洋东部称飓风，印度洋称旋风”。本人认为，教材编写时若遇到类似的问题，可以在正文底部用小字体加以注释说明。
4、教科书中有些章节的活动题、思考题设置的梯度把握不好。活动题、思考题的设置主要目的应该是为了调动学生参与教学过程，激发学生的思维活动，培养学生的创新能力。而本套教材的有些章节活动题、思考题设置的梯度把握不好，有些题目的难度较低，根本达不到活动题、思考题设置的目标要求；而有些章节的有些内容是有必要设置活动内容以补充拓展学生的知识面，同时培养学生的思维能力和创新能力，而本套教材却没有深挖。如教材第33页思考题“为什么我国地震灾害西多东少，地震灾情却东重西轻？”，教材第30页第一自然段正文内容有介绍“地震规模西部地区大于东部地区，但地震造成的经济损失和死亡人数，东部地区明显高于西部地区。”教材第31页第一自然段正文内容又介绍“我国地震灾情东重西轻。我国东部人口、建筑物以及城市等密集，西部人烟稀少，这就决定我国地震灾情必然是东部严重，特别是地震多发的南北地震带、华北地区及台湾的地震灾情最为严重。”对于设置的思考题“为什么我国地震灾害西多东少，地震灾情却东重西轻？”，教材的正文内容已经介绍得很详细、很明白，设置这样的思考题，对于高中学生，显然难度梯度不够。本人认为，如果在正文内容只介绍我国地震及地震灾情特点，然后呈现我国东西部经济、人口等方面东西部差异的图表内容，再设置相关的思考题，思考题的难度梯度就较为合理。又如教材第7页主要气象灾害“热带气旋”，教材内容呈现“热带气旋（台风）剖面图”，这一知识就有许多角度可以设置活动、思考内容以调动学生参与课堂学习，培养学生的思维能力和创新意识。如“为什么台风中心为无风少云、干暖的天气？为什么是台风中心附近风力达12级以上，而不是台风中心风力达12级以上？如何辩证地评价台风灾害？”但本套教材却没有去挖掘。
5、教科书中有些教材内容的选择和编写有点凌乱，不利于教学过程的开展与把握。如“滑坡、泥石流灾害的形成条件”在前面教材内容“主要自然灾害的形成与分布”和后面教材内容“中国的自然灾害”两单元知识中都有介绍。对于这个知识点的学习，如果在两个单元知识中都介绍，势必浪费时间，加剧课时的紧张程度；如果在其中一单元知识中不介绍，又将误导学生“该知识点不重要” ，很不好把握！本人认为，完全可以把前后两单元知识柔和在一起，介绍主要自然灾害的特点、分布、成因，我国自然灾害就作为典型的案例加以诠释。这样处理，既可以解决前后知识的重复问题，又可以突出了解我国国情的重要性，渗透爱国主义教育。
课程的基本理念中最重要的就是增强学生的地理学习能力与生存能力。反思一下我们现在的地理课堂。问题多多：其一，课程设置，在我省中考指挥棒下，地理已经沦为小学科中的小学科，实际上已经是放弃了地理教育，学生习惯于开卷思维，没有老师会在课堂上具体讲解海啸的成因与特征，更不可能在真的灾难来临的时候学生还会有时间去打开课本查找这到底是什么自然灾害。其二，从教材内容来看，打开各个版本的高中地理课本，与自然灾害相关的内容多是从最基本的原理泛泛而谈，如浮光掠影，学生没有留下多少印象。比如，高中地理课程必修I的课程标准对于地震相关知识的介绍是宏大而无当的，关注更多的是诸如非洲，地中海遥远的地方，而对近在咫尺的我国众多的地震带一点都没有涉及。在浙江教育出版社出版的浙江省普通高中新课程学科指导意见中对此特别作出的说明：火山、地震活动对地表形态的影响不作教学要求。在介绍自然灾害对人类的危害一节中的要求中指出：结合重大自然灾害，能运用所学知识、原理分析其危害，探究其发生机制和规律，且不说其只注重地理原理的应用带来的弊端，单说在当前的低下的地理教育地位，被从教育行政部门到学生忽视的现状下，地理学科能够有多少时间对如此众多的自然灾害进行分析研究，探究其发生机制和规律？连在地理课堂上都没有对自然灾害研究的时间与空间，哪里还会有？这样教育体制下教育出来的学生能够有多少防灾的意识？谈何生存能力？难道这不应该引起教育各级部门的高度重视与反省吗？
综上所述，当前地理课堂中的防灾教育是极不正常的，加强防灾教育刻不容缓。在第九次院士大会上的讲话中指出减灾防灾要做好以下几方面的工作：
一是要加强对自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究，为科学预测和预防自然灾害提供理论依据。二是要加强自然灾害监测和预警能力建设，在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等监测站网的基础上，增加监测密度，提升监测水平，构建自然灾害立体监测体系，建立灾害监测――研究――预警预报网络体系。三是要深入研究各种自然灾害之间、灾害和生态环境、灾害和经济社会发展的关系，开展全国自然灾害风险综合评估，加强防灾减灾关键技术研发，强化应对各类自然灾害预案的编制。四是要加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术的应用以及防灾减灾高技术成果转化和综合集成，建立国家综合减灾和风险管理信息共享平台，完善国家和地方灾情监测、预警、评估、应急救助指挥体系。五是要优化整合各类科技资源，将依靠科技建立自然灾害防御体系纳入国家和各地区各部门发展规划，并将灾害预防等科技知识纳入国民教育，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力。六是要围绕人类面临的共同挑战和灾害防治工作中尚未解决的科学难题广泛开展国际交流合作，既学习国外的有益经验和先进技术，也对人类社会共同防灾减灾作出贡献。
从以上的讲话内容可以看出党和政府加强防灾工作的决心和有力措施，作为教育部门，特别是教育工作者，都应该积极行动起来，从改变我们的地理课堂开始。主要思路如下：
1.进一步修订地理课程标准，建立一整套从小学到高中的地理减灾防灾的课程体系，以完善当前的不足，中心理念应该是立足于提高学生的生存能力，通过地理课的学习，学生应当能够比较详细地了解自然灾害的的分类，能够分析其危害，探究其发生机制，首要是要知道如何辨别与防备灾害的发生。
2.其次是要努力提高地理学科在各个学段的重要性，不能使它成为可有可无的点缀品，要让地理素养真正成为每个公民应有的素质一部分。要增加地理科的课时，在初中应该成为独立的一门学科，取消开卷考试。在高中要让“自然灾害与防治”列入必修科目，而不是文科生的选修课中不会选修的一门课。灾害怎么会有文理分科？
3.完善教材中对于自然灾害与防治内容。下面以高中地理为例来谈一下自己的想法：
关键词：粮食产量；自然灾害；灰色关联度；稻谷；玉米
中图分类号：X43 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-12-0017-3
1 相关研究回顾
中国是农业大国，是自然灾害频繁发生的国家之一，粮食生产受自然灾害影响极大，粮食安全问题已经引起有关部门的高度关注，学者们也就自然灾害对粮食生产的影响进行了广泛研究并取得较一致的共识。自然灾害发生频率升高、自然灾害发生的范围扩大、灾害强度加大、灾害发生周期缩短、自然灾害造成的损失越来越严重（何静，1997；王国敏等，2007）；自然灾害对粮食生产影响巨大（尹成杰，2009；龙方等，2010）；自然灾害与粮食生产关联度呈现周期变化（龙方等，2011）；干旱和洪涝灾害对粮食生产影响最大（王春乙等，2007；佟远明，2006；王道龙等，2006）；极端气象灾害、农业生物灾害影响加剧（黄国勤等，2005；李帅，2010）。同时有学者对自然灾害对居民粮食消费的影响方面的研究（张颖华，2010）。为了保障粮食安全，必须采取有效的防灾、减灾措施。包括恢复生态环境和合理利用自然资源（张营等，2007）、减灾和农业风险管理意识（孔圆圆等，2007；徐雪高等，2010）；完善灾害防御体现（王桂荣等，2007；矫梅燕，2010）；加强农业基础设施建设（马九杰等，2005；何燕等，2010）；提升灾害研究、预测水平（黄国勤等，2005；颜晓飞等，2009）等等。
目前学者们有关自然灾害对粮食生产影响的研究已经取得了值得肯定和借鉴的成果，但是考虑到各地的实际情况，从宏观研究对提升抗灾水平、保证粮食产量稳定作用有限。因此，本文在于通过研究自然灾害对贵州粮食生产的影响，提出对策建议提升贵州粮食生产能力，保证粮食产量稳定。
2 数据来源与处理
2.1 数据来源
本文涉及的数据主要来源于2009～2011年《中国农村统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》和《改革开放三十年农业统计资料汇编》。其中，1978～2007年的农作物播种面积、稻谷播种面积、稻谷产量、小麦播种面积、小麦产量、玉米播种面积、玉米产量、水灾受灾面积、旱灾受灾面积、风雹灾受灾面积和霜冻灾受灾面积数据源于《改革开放三十年农业统计资料汇编》，2008～2010年对应数据来源《中国农村统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》。
2.2 数据处理
在中国发生的多种灾害中以自然灾害（包括干旱、洪涝、干热风、霜冻、台风、雹灾、尘暴、寒潮等）对农作物产量影响最大。统计年鉴中统计的自然灾害有水灾、旱灾、风雹灾和霜冻灾，根据贵州粮食生产结构和农作物生长特点本文以水灾、旱灾、风雹灾作为研究对象。由于在统计年鉴中没有单独的粮食作物受灾资料，因而本文假定粮食作物受灾状况等同于农作物受灾状况。相关指标计算方法为：
（1）、（2）式中，N表示单产，单位千克/公顷；TN表示产量；S表示播种面积；P表示受灾率； 表示受灾面积；TS表示农作物播种面积。
3 播种面积和单产对粮食产量变化的影响
3.1 改革开放三十年以来贵州粮食生产情况
改革开放以来，贵州粮食产量由1978年的643.5万吨上升到2009年的1168.3万吨，增幅81.55%。贵州省的粮食生产可以分三个阶段：第一个阶段1978～1990年低增长时期，粮食由643.5万吨增长到721.0万吨，增幅12.04%；第二个阶段1991～2000年快速增长时期，粮食由885.5万吨增长到1161.3万吨，增幅80.47%；第三个阶段2001～2009年低增长时期，粮食由1100万吨增长到1168.3万吨，增幅6.18%。三大粮食作物产量占粮食总产量的比重有各自特点，其中稻谷所占比重由52.0%降至38.8%，小麦所占比重一直低于16.0%且在1993年以来有下降趋势，玉米所占比重由27.0%增至34.7%。由此可见，研究贵州粮食生产必须要研究稻谷和玉米的生产。
3.2 播种面积和单产对贵州粮食产量变化的影响
粮食产量主要是由粮食播种面积和单产水平决定的，即粮食播种面积和单产的变化影响粮食产量的变化。粮食播种面积和单产对粮食产量变化的影响分别有多大，需进行计算和分析。
粮食产量（TNt）的年际变化（TNt），可分解为单产（Nt）变化影响（ ，其中 为单产的年际变化量， 为前一年播种面积）和播种面积（ ）变化影响（ ，其中， 为播种面积的年际变化量， 为当年单产）两个部分，即：
（3） ； 表示年份。
用（4）—（6）公式分别表示单产、播种面积对粮食产量的影响：
（4）—（6）式中， 表示单产、播种面积对稻谷总产量的总影响程度， 表示单产影响所占比例， 表示面积影响所占比例。
表1 稻谷、玉米单产和播种面积对贵州稻谷、玉米产量的影响（%）
利用上述方法对贵州1978～2009年稻谷、玉米生产数据进行计算，得到表1。由表1可知：①总体而言，单产变化是影响总产量变化的主要因素。其中稻谷单产贡献约为82.97%，面积贡献约为17.03%；玉米单产贡献约为75.96%，面积贡献约为24.04%。②总产量减产、增产年份单产贡献都在70%以上。这表明，在粮食产量变动中单产的提高起了主导作用。
4 稻谷、玉米单产与自然灾害因素灰色关联分析
4.1 自然灾害影响粮食产量的提取及处理
物质投入、科技进步、财政支农、农业基础建设及农田治理和自然灾害是影响粮食单产的主要因素。根据发挥影响的时间长短可以把主要因素分成两类：一类是长期发挥影响作用的因素，有农机投入、科技进步、财政支农、农业基础建设和农田治理；一类是短期发挥影响作用的因素主要是自然灾害。鉴于此，本文把粮食单产分为长期趋势单产和短期波动产量。
（7）式中 是实际单产； 是长期趋势单产，反映物质投入、科技进步、财政支农、农业基础建设和农田治理对粮食生产影响产量； 是短期波动产量，反映自然灾害影响单产偏离长期趋势的产量，即自然灾害影响下的产量。目前，测定产出长期趋势的方法很多。本文中选择HP滤波法。
表2 贵州1978～2010年自然灾害影响下的稻谷、玉米产量
注： 表示稻谷短期波动产量， 表示玉米短期波动产量，单位：吨/公顷
利用Eviews软件得到代表稻谷、玉米长期趋势单产的HP值并计算出自然灾害影响下的产量（见表2）。
4.2 改革开放以来贵州自然灾害受灾情况分析
根据公式（2）对贵州1978～2010年农业生产数据进行计算，得到旱灾受灾率（ ）、水灾受灾率（ ）、风雹灾受灾率（ ）及霜冻灾受灾率（ ）。
由于自然灾害受灾率与自然灾害影响下的产量之间呈现反向相关关系，而灰色关联分析是分析变量间一致性，为研究的方便，故令 ，得到未受旱灾率（ ）、未受水灾率（ ）、未受风雹灾率（ ）及未受霜冻灾率（ ），见表3。
4.3 稻谷、玉米单产与自然灾害因素灰色关联分析
利用灰色关联分析方法，对上文计算得到的贵州1978～2010年自然灾害影响下的稻谷、玉米产量以及各种自然灾害未受灾率等数据进行处理，得到结果，如表4、表5所示。
注： 表示未受旱灾率与自然灾害影响到的玉米单产的关联度；（ 表示未受水灾率与自然灾害影响到的玉米单产的关联度； 表示未受风雹灾率与自然灾害影响到的玉米单产的关联度； 表示未受霜冻灾率与自然灾害影响到的玉米单产的关联度。
根据表4、表5可知，①四种自然灾害未受灾率对稻谷单产的影响强于对玉米单产的影响。其中，四种自然灾害未受灾率与稻谷单产的关联度在0.7760～0.7792，与玉米单产的关联度在0.6125～0.6191。有两个原因：一是稻谷和玉米的抗逆性不同；二是自然灾害发生的时间与稻谷、玉米的生长时间不同；②四种自然灾害未受灾率与稻谷、玉米单产的关联序差别较大。其中，未受旱灾率对稻谷单产的影响最强，以此为未受水灾率、未受风雹灾率和未受霜冻灾率；未受水灾率对玉米单产的影响最强，以此为未受霜冻灾率、未受风雹灾率和未受旱灾率。因为稻谷是喜水作物，抗旱能力差，故旱灾发生对稻谷单产影响较大；玉米是喜温怕湿作物，抗涝能力差，故水灾发生对玉米单产影响较大。同时说明一方面该地区的农田水利设施的抗旱能力存在一定的不足，另一方面基础农田治理有待加强。
综上可知，①稻谷和玉米的抗逆性强弱的不同；②农田水利设施对粮食生产影响较大；③农田基础设施存在不足和不合理的问题；④农田治理有待加强。
5 对策建议
5.1 加强对粮食作物研究，提高农作物的抗灾能力
一方面加强粮食作物育种研究，提高粮食作物的抗逆性；另一方面加强粮食作物栽培研究，推广科学栽培管理以增强粮食作物的抗逆性。
5.2 加强农业基础设施特别是农田水利设施的建设和管理
一是在农业基础设施建设较少的地区加强建设；二是在农业基础设施管理不到位的地区加强管理；三是加强农业基础设施的配套设施建设，提高农业基础设施使用效率。
5.3 加强农田治理
一是发展农田防风固沙林，改善农业生态环境；二是平整农田，避免旱时不便灌溉，涝时不便排水；三是推广深耕改土，改变土壤的理化性状。
另外，考虑到自然灾害具有突发性、复杂性等特征，要减轻自然灾害对粮食生产的影响，一是要提高农业灾害监测预警能力，二是健全农业自然灾害服务体系，三是加大救灾补损力度，提升战胜自然灾害能力。
总之，应对自然灾害就要积极搞好防灾、抗灾、减灾准备工作，努力做到未受灾地区多增产，轻灾地区不减产，重灾地区少减产，努力保证粮食产量稳定。
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关键词：西南山地；城镇建设；防灾减灾
我国是一个多山的国家，山地面积约占全国陆地面积的2/3，山地城镇约占全国城镇总数的1/2[1]。相比我国其它山地区域，西南地区山地城镇比较集中，资源丰富，但是由于地形地貌复杂、用地条件有限，加上近年来快速的城镇化建设，对地形和环境的破坏性改造，导致生态环境更加敏感脆弱，成为灾害易发区。泥石流、滑坡、崩塌、山洪等自然灾害通过冲刷和淤积，摧毁城乡居民点，破坏基础设施，淤塞河道和水库，掩埋农田和森林，严重威胁山区人民生命财产与工程建设安全，制约山区资源开发与经济发展。因此，减轻山地灾害是构建山区人与自然和谐共存格局，实现社会可持续发展的基本保障[2]。
1 西南山地城镇灾害发生的原因分析
1.1自然生态系统脆弱
西南山地城镇灾害发生的主要影响因素是环境条件复杂、自然生态系统脆弱。山地地区生态环境对外界干扰的抵抗力较低，当外界人为因素的干扰超过一定界限，自然生态系统就会出现崩溃。近年来，快速城镇建设改变了自然生境条件，原来的自然生态网络系统被分割、破碎化，绿色空间被挤压、缩小，生物发展受到限制，生物多样性消失，使自然环境的缓冲能力减弱，造成生态环境的脆弱性。生态环境的脆弱导致环境失去平衡能力，各种由自然生态失衡导致的灾害时有发生。
1.2人地关系矛盾突出
山地地区可利用土地资源紧张，随着经济的快速发展，城镇化步伐不断加快，在有限的可建设用地上集中了越来越多的人口，人地关系矛盾日益突出。山地城镇在建设过程中，为了争取更多的建设用地，不顾自然生态系统的脆弱与敏感，对山地进行大填大挖，破坏了原生态植被系统，导致滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害的发生。
1.3快速城镇化的冲击
在目前快速城镇化的冲击下，为了求得更大的发展空间，冲沟、山体成为西南山地城镇扩张的目标区域。在城镇不断扩张建设的过程中，西南山地城镇的传统布局结构正发生着巨大的变化，其带来的不仅是山地城镇特色的消亡和环境条件的恶化，更破坏了原有的地形、水文等自然环境，使地质灾害和工程灾害频繁发生。
1.4 经济发展滞后
西南山区普遍交通不便，经济发展相对滞后，这些都成为诱发灾害发生的一个重要因素。且复杂脆弱的地形条件和地质条件给城镇防灾系统的建设增加了难度，基础建设费用的投资也相应增加，因此，西南山地城镇应急避难场所的建设非常薄弱。此外，西南山地城镇中已有的各类防灾资源配置并未得到整合和优化，造成重复投资且效率低下，极大的影响了西南山地城镇的总体防灾能力。
2 西南山地城镇灾害的特点
在人为因素和自然因素的双重作用下，加之山地的地形地貌复杂，山地城镇灾害威胁性要比一般城镇更严重。山地城镇灾害具有如下特征：
1）灾害分布范围广。我国幅员辽阔，地形复杂，是一个丘陵、盆地、高原、高山较多的国家，尤其在西南地区有两大高原、一大盆地，地形主要以山地丘陵为主。据统计，西南山区崩塌、滑坡、泥石流等突发性山地灾害约占全国的30%-40%，呈现出点多、面广、规模大、成灾快、暴发频率高、延续时间长等特点[3]。
2）灾害多样复杂。山地城镇灾害种类多样复杂，按照灾害的发生方式看，山地城镇灾害主要有两大类。一是自然灾害，如地质灾害、山洪灾害等；二是人为灾害，如火灾等。而且在山地地区灾害往往并非独立发生，时常会伴随着其他次生灾害的发生并相互影响，从而形成灾害链。当多种灾害同时发生时，其在时间、空间上的累积，不但会波及更大范围的区域，而且使灾害损失增大[4]。
3）人为灾害日趋严重。山地城镇中的人为灾害在不断增加，而山地地质灾害等传统自然灾害，人为诱因也越来越强，如人类修建公路、铁路、劈山开矿等经济活动及滥垦滥伐，会诱发滑坡、泥石流、山体坍塌等地质灾害。随着科技和经济发展，各类防灾硬件设施建设及抗灾能力不断提高，自然灾害威胁呈现减缓趋势，而人为灾害将会在很长一段时期内继续成为城镇灾害的防范重点[3-4]。
3 山地城镇建设防灾减灾对策
3.1 合理规划布局
我国城镇建设历史悠久，城镇选址和布局经验丰富，对今天的城镇建设同样具有指导意义。这些选址理念多强调因地制宜，选择优越的自然地理位置，顺应自然、倡导人与自然和谐相处。特别是山地城镇，由于地形地貌的特殊性，为防止人为因素引起的滑坡、泥石流等地质灾害给城镇安全带来的威胁，规划应注重山地城镇用地评价，积极主动规避灾害敏感区域，而不是消极避让，将经过整治的滑坡等地质灾害敏感区进行绿化，将其建为公共绿地，成为楔入城镇的绿色廊道或斑块，降低城镇的整体建设强度[5]。
3.2 人居环境理论的应用
人居环境科学是一门关于整体与整体性的科学，强调从整体出发思考人居环境，追求人居环境建设的整体利益，其思想内涵可以概括为“整体观”。山地城镇有其特殊性，由于地形的特点，各种关系相互联系。尤其是在灾害发生时，次生灾害的发生机率很大，危害性很严重。所以，其防灾理论与方法必须建立在深入了解山地城市特点的基础上，以山地人居环境科学的思想来指导山地城镇的防灾减灾[3]。
3.3 提高防灾减灾意识
由于山地城镇灾害发生的不确定性，灾害损失严重，首先要加强人们的防灾安全意识。其次是加强自然灾害的警示宣传教育，认真总结近年来各地遭受自然灾害的惨痛教训，深刻分析当前山地城镇面临的严峻形势，使人们充分认识到自然灾害的危害性，增强开展防灾减灾、保护生态工作的紧迫感和责任感。最后是加强防灾减灾知识宣传教育。通过新闻媒体和防灾减灾专题讲座等形式，普及防御滑坡、泥石流、地震、山洪等自然灾害的基本常识，帮助人们掌握和认识自然灾害发生发展规律，懂得如何防灾避险，提高人们应急自救、抗灾减损能力[6]。
4 小结
西南山地城镇防灾减灾应该根据山地环境特点、社会经济条件及山地城镇灾害的特征，采取积极的应对方法，以山地人居理论作为支撑，并提高人们的防灾减灾意识，减少人类活动对环境的不利影响，通过有效措施防止或者减少灾害的发生，最终达到防灾减灾的目的。
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关键词：新形势 农业气象 服务 存在问题 对策分析
中图分类号：S16文献标识码： A 文章编号：
国家相关文件指出，要健全农业气象服务体系与农村气象灾害防御体系，充分发挥气象为“三农”服务的作用。这是我国从建设三农的角度出发，为了促进农村经济实现高质量、迅速发展提出来的策略，当前农业发展遇到了新问题、面临着新形势，人们需要逐渐认识到气象为农业、农村与农民做出的贡献，农业是我国国民经济的基础，农民占据着全国人口的大多数，三农问题的解决直接关系到国家的兴衰与社会的安定，所以，提高农业气象服务质量，是当今社会必须解决的一大问题。
农业气象服务的现状以及存在的问题
第一，农业对气象的依赖程度高。农业容易受到来自于外界自然因素的影响，农业是与气象产业直接相关的一个产业，可以说农业生产是与天时密切相关的，农民要取得丰厚的农业收入就需要科学的气象服务。
第二，气象信息不精准。从目前来看，各地区都成立了人机交互，并建立在数字分析基础上的天气预报，通过全面利用气象信息以及一些高端的科学技术对天气状况进行预报，这其中也涵盖了相关的气象工作人员的经验，这就对气象信息的准确性提出了挑战，掺杂人为观念的计算机模拟无法提供真正真实、准确的气象信息，影响了气象信息的精准性。
第三，产品供应不及时。气象信息的另外一大特点就是要具备准时性，因为气象信息只有在一定的事件范围内才会是有效的，特别是一些比较大的自然灾害，例如：台风、暴雨----预警时间短促，要想发挥其作用就需要将这些信息及时传播出去，农业用户只有提前获得这些有效气象信息才能在未来的短时间内采取预防措施，对灾害进行防御，一些重要的信息没有及时向公众通报，而且一些大型的权威电视机构只能在一个特殊的时间段才能观看到气象预报信息。
第四，气象信息不符合农民的需求。当前农村偏远地区的通讯设备仍然欠发达，农民获取气象信息的途径仅限于电视固定时间内的播报，再加上农民自身文化程度有限，不能正确使用网络，这就在很大程度上制约了气象信息的进入，农业信息无法发挥作用，导致了气象服务作用的失灵。
第五，农村对气象灾害的防御能力欠缺。我国人口大多数都是农业人口，自身的经济条件十分有限，而且受到文化水平的差异，对于气象灾害的认知程度存在差距，在没有强烈的防范意识的情况下，就会遭到自然灾害的袭击。
完善农业气象服务的对策分析
1、提高气象服务农业的责任感。国家要充分认识到农业在国民经济中的重要地位，理解气象信息对于农业的重要作用，各个气象部门要紧抓农业服务这一主题，本着时时警惕、刻刻留守的原则，为农业生产提供准确、及时的气象信息服务。
2、丰富农业气象服务类别与传播方式。气象信息的重要意义在于能够为农民带来信息和服务，所以，气象部门要以农民的需求为核心，深入开发和利用现代气象技术成果，为农民提供有针对性的服务，建立更多的服务类别，例如：手机短信、电视屏幕滚动等方式来丰富气象信息服务类别，要提高信息的准确性与时效性，要点、面结合，拓展信息服务途径。
3、完善与气象信息相关的农村公共服务系统，完善气象灾害防御机制建设，对于一些破坏性的自然灾害，如：台风、洪涝以及冰冻等自然灾害要完善其监测、预报与评估，通过建立抗灾御灾系统来确保农业生产不受其影响，尽量减少因为自然灾害带来的农业损失。
4、实施人工作用天气，来抵御灾害。要不断完善农业地区人工作用天气的设备，通过开展示范作业来加强技术系统建设，在必要的时候，如果自然现象不发挥作用，可以通过利用人工措施来作用于天气，使农业生产不至于受到天气等自然灾害的影响，例如：人工降雨、水库调洪、森林调节气候-------
5、完善气象风险评估，以及对气象灾害的普查与排查。要积极拓展气象风险评估业务，鼓励更多的农民深入到农业风险预测中来，要对农村中一些存在重大危险灾害的区域给予排查，并设置一定的防线，来保护农民的生命健康安全，而且还要在一定的空间范围内设置防雷设备，在一些人口相对密集的地区，例如：学校或者市场-----建设安全区域，减少因为自然灾害所引发的生命危机。
此外，气象部门还要加强对媒体、电信等通讯部门的合作，利用这些信息传播媒介来达到对气象信息的有效传播，增加天气预报的播报次数，设立稳定的播报时间，健全网络服务系统，在预测了准确的信息以后，要在最短时间内向上级部门汇报，并提供可供参考的灾害预防应急方案。
总结：
农业气象服务是一项需要时刻监督、长期看守的复杂的服务工作，对于农业的贡献是不可估量的，气象部门要明确自身所担负的责任的巨大，以为人们服务的思想提供准时、精确的信息，通过不断的探索与实践来完善农业气象灾害的防御能力，减少由于受到农业自然灾害的不良影响所带来的农业损失。
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关键词：能源； 灾害事故； 对策
一、 煤炭的地位和煤炭生产的基本特点
（1）煤炭工业是资源性行业，煤炭是不可再生的资源。煤炭企业的寿命取决于其拥有的资源量，煤矿的安全生产状况受其资源条件的制约。由于资源条件差别很大，煤矿发展不平衡性在行业中十分突出。
（2）煤炭是我国重要的基础能源和重要原料。在未来相当长的时间内，我国以能源为主的产业结构不会改变，煤炭工业是关系国家经济命脉的重要基础产业，它支撑着我国经济、社会的持续发展。
（3）我国的煤矿种类多、分布广，在我国所有省、市、自治区，1264个县均有分布。
（4）煤炭工业是高危险行业。我国煤矿以井工矿为主，煤矿的生产系统在地下数百米，甚至上千米，且呈管网式布置，半封闭式结构，瓦斯、煤尘等多种有毒有害、易燃易爆的致灾因子共存于同一环境，使煤矿容易发生多种灾害事故。煤矿作业场所又处于移动和变化之中，不断有新情况、新问题的出现，随着开采深度的增加，生产条件和灾害的复杂程度也随之增大。因此，在各工业部门中，煤矿的事故发生率高，伤亡最为严重。
二、煤矿的主要灾害及灾害事故现状
2.1 煤矿的主要灾害
（1）我国煤矿均为有瓦斯涌出的矿井，全国煤矿的年瓦斯涌出量在100亿m3以上。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井的产量占全国总产量的1/3。国有重点煤矿中，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井数量占49.8%，煤炭产量占42%。煤与瓦斯突出是我国煤矿灾害中危害最大的自然灾害之一。所以，我国是世界上煤与瓦斯突出很严重的国家。
（2）我国煤炭资源的埋藏条件复杂。大中型煤矿中，地质构造复杂程度属于复杂或较复杂的煤矿占33.09%。开采深度也大，2005年，平均开采深度约为430～450m，而且每年平均增加10～20m。这种复杂的煤田地质条件给煤矿安全生产带来了严重的自然灾害和事故隐患。多年的生产实践表明，我国煤矿的主要灾害有瓦斯、水灾、火灾、尘害、热害、煤岩动力灾害等。
（3）我国绝大多数煤矿的煤尘具有爆炸性。国有重点煤矿中，87.37%的煤矿存在煤尘爆炸危险，而且60%左右的矿井的煤尘爆炸性强烈。1960年，山西省大同老白洞煤矿发生的纯煤尘爆炸事故，死亡684人，矿井被毁。2005年，黑龙江省七台河东风煤矿的“11·27”矿难，死亡171人，也是煤尘爆炸所致。
（4）从我国煤矿主要灾害的变化态势可以看出，随着开采强度加大、开采深度逐年延伸，煤矿的开采条件呈现出逐渐恶化之势，自然灾害的威胁也呈加剧之势，对灾害和隐患的治理难度在加大，对需要的防灾技术手段提出了更高的要求。
（5）我国大中型煤矿中，煤炭自然发火严重或较严重的占72.86%。国有重点煤矿中，具有自然发火危险的矿井占51.3%。具有自然发火危险的矿井分布范围较广，几乎所有产煤区都存在，尤其是重点产煤区更为严重。我国煤矿发生的火灾大多为自燃火灾。
2.2 我国煤矿灾害事故现状
（1）我国煤矿各类自然灾害类事故，如瓦斯、火、水、煤岩动力灾害，生产性不安全因素导致的事故，如机械伤害、人员触电、提升运输事故等均有发生。
（2）自然灾害的严重威胁以及对自然灾害的控制能力不足，导致我国煤矿事故频频发生。煤矿安全生产形势在我国工矿商贸企业中最为严峻。煤矿灾害事故起数与死亡人数约分别占全国工矿企业总数的30%和40%，一次死亡10人以上的特大灾害事故占全国工矿企业的80%。
（3）结合我国煤矿安全历史资料分析，可以发现，煤矿的灾害事故呈现一些值得注意的特点。在20世纪，无论在事故起数，还是在死亡人数上，瓦斯事故逐年上升。瓦斯事故的百万吨死亡率由1981年的0.995，上升到2000年的3.135，反映出瓦斯威胁逐年加大。进入21世纪，在政府提出贯彻执行治理瓦斯的“十二字”方针后，瓦斯事故逐年下降，说明技术方针的重要性、贯彻这一方针的重要性以及贯彻这一方针的巨大作用。
三、灾害事故的原因分析
3.1 灾害防治能力不足，煤矿防灾系统不健全
确保安全生产的重要条件之一，是灾害危险与灾害防治能力必须实现动态平衡。在灾害危险程度增大的情况下未能及时调整灾害防治措施，提高防灾治灾能力，就容易发生灾害事故。2003年专家会诊结果表明，我国煤矿的防治系统存在诸多问题，严重制约着对灾害的防治能力。2004年，近18%的国有煤矿存在超通风能力生产。
3.2 煤矿自然条件差，伴生灾害多，容易造成严重灾害事故
我国煤矿以井工矿为主，井下巷道呈管网式的空间布置和多种致灾因素共存在同一环境，一旦发生事故，极易发生各种致灾因素作用的耦合，形成继发性的灾难，波及邻近区域甚至全矿井。这种机构性特点也是煤矿灾害事故严重度高、特大事故多的原因之一。
3.3 安全投入不足，安全欠账巨大
煤矿灾害治理需要技术与装备，技术难题需要科技攻关，这些都要有可靠的资金保障。煤矿经济一直处于低位运行，效率不高，亏损面宽，加上社会负担重，造成煤矿的安全投入不足，近几年来在国民经济快速发展的拉动下，煤矿效益有所提升，在国家的支持下，治理瓦斯等灾害的专项费提取比例也有较大的提高。但是煤矿企业深层次的问题未解决，提取的费用仅能维持当前安全生产的需要。
3.4煤矿职工素质不高，技术人员匮乏，职工的安全意识亟待强化
煤矿职工队伍庞大，素质偏低，且流动性大，不能满足高危行业对人员素质的要求。煤矿灾害防治是技术性很强的工作，一切技术措施和管理必须依靠人来实现。但是，当前不但职工文化程度、整体素质不能满足灾害事故的防治，技术人员也严重不足。初步统计，国有重点煤矿一线主体专业技术人员缺口约7万人，96%的煤矿缺机电专业人才，88%的煤矿缺采矿专业人才。
3.5安全管理水平低，制约机制和责任体系不能适应新形式的要求
我国煤矿发生的灾害事故大多为责任事故，反映出煤矿的安全管理水平低下。现场管理混乱，很多安全技术措施在现场没有落到实处，现场检查发现的隐患未得到及时整改，导致事故不能有效控制。煤矿内部规范有序的安全生产责任体系尚未健全。有些煤矿的安全管理机构和责任体系的建立不适合灾难治理的要求，不能保证安全技术和管理措施落实到位。
参考文献：
[1]国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局.煤矿
安全规程[M].北京：煤炭工业出版社，2004.
[2]国家煤矿安全监察局人事司.全国煤矿特大事故案例选编
[M].北京：煤炭工业出版社，2000.
关键词：垦区农业 农业风险 风险管理 防范体系
建国后尤其是改革开放以来，垦区农业有了巨大发展。随着我国垦区农业产业化经营的推进，垦区农业经营风险的种类与表现形式将日益复杂，我们必须对垦区农业风险作一个系统的研究，并打造出系统的风险防范体系。
一、农业风险的内涵及特征
从20世纪70年代末至90年代末，关于农业风险已有相当多的文献资料，其中有很多是研究农民的风险认知和其与生俱来的“风险厌恶”的。涉及农业风险的主要研究领域包括：“绿色革命”技术、降雨量的变动、农村信贷、农业补助金、多样化种植、灌溉、农作物保险、农业生产的不稳定性和农村贫困、干旱的影响和风险管理。农业风险作为风险的一种类型，是指在农业生产或经营过程中灾害或损失发生的可能性。农业风险除具备风险的一般特性外，还有其自身特点。1、自然性。农业生产的过程就是人与自然界打交道的过程，自然灾害对农业生产的影响是普遍存在、不可避免的。2、突发性。自然状态的变异性往往造成人们始料不及的结果，市场的千变万化常常令人难以捉摸，而生产经营者对信息掌握的不充分，更助长了风险发生的突发性与随机性。3、不对称性。在通常情况下，高风险是与高收益相对称的。然而，农业并非如此。作为弱质产业，农业风险带来的后果往往是难以弥补的，市场本身并没有提供相应的补偿机制。4、不确定性。农业受自然力的控制，自然界又是变化多端的，远远超出了目前人类社会的预测和控制能力。中国的农业经历了多灾多难的历史。中国的农业问题未能从根本上得到解决，农业依然是高风险产业。就中国的国情而言，所谓农业风险，就是指在农业生产和经营的过程中，因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响，对农业生产、农民增收和中国农业竞争力带来的危害。农业风险的来源有许多，主要来自地理环境、气候和生物系统本身的内在不确定性。在发展中国家，农业生产一直都是一种高风险的活动，农业风险的来源、风险与技术采用、风险管理等问题值得在政策设计、项目规划时认真考虑。
二、垦区农业面临的风险
当前，垦区农业风险主要来源于如下三个方面：
(一)资源风险
此处的“资源”，特指农业自然资源，它是人类从自然条件中摄取前用于人类生产和生活所必需的各种自然组成成分，主要有土地、土壤、水、森林、草地、湿地、海域、原生动植物、微生物等。资源风险是指农业资源的有限性与社会索取资源的无限性之间的矛盾，给农产品的安全供给带来的危害。农业是一个资源密集型的产业，各种资源的存在和有效供给是农业安全的前提。垦区农业资源的现状不容乐观，且资源风险还有进一步加剧的危险。垦区农业干旱、半干旱地区耕地受水土流失、荒漠化的侵蚀，质量严重退化。垦区农业土地的贫瘠化问题不可小看。耕地风险反映在现实生活中，就是农产品供给尤其是粮食供给的安全问题。垦区农业水资源短缺。近年来，垦区水资源短缺问题日趋严重。垦区农业生态恶化。在推进农业现代化的过程中，出现了消耗大量非再生资源又产生大量废弃物、农药残毒等生态环境问题，造成农业生态的日益恶化，威胁着农业经济的可持续发展。全国生态恶化的趋势未得到有效遏制，水土流失荒漠化、沙化、盐渍化耕地。
(二)自然风险
自然风险是指恶劣的自然环境对农业生产造成的损害。由于自然因素的不可控性、不可抗拒性、自然条件的差异性及其变化的频繁性，可能造成农业生产在地区、季节、年度之间的巨大反差，给农业造成不可估量的风险。垦区农业是受自然灾害影响较大的产业，外部自然环境条件的好坏及变化在很大程度上存在不可预测性，直接影响到垦区农业生产的效率和农业生产经营者的收益。中国是一个农业大国，也是自然灾害发生较为频繁的国家。由于垦区农业基础薄弱，抗御自然灾害能力较差，各种自然灾害经常给垦区农业生产造成很大的损失。为抗御自然灾害，长期以来垦区农业投入大量资金和人力、物力，建设了一批防御自然灾害的工程，为粮食等农作物生产能力的持续提高，起到了重要的基础性作用。但从总体上看，垦区农业目前还属于“靠天吃饭”的产业。每年都有大量的农田受到旱灾、涝灾、洪灾、风灾、雹灾、火灾、病虫害、鼠害等自然灾害的影响。另外还有大量农作物种植面积和草原，遭受了病虫害、鼠害等灾害的影响。
(三)市场风险
市场风险是指农产品供求失衡导致的价格波动和价值实现的困难。近年来，垦区农业市场风险增加，已影响到农民收入的增长。农民收入增长减缓已经制约了垦区农业经济的快速增长和城乡经济的协调发展，成为影响国民经济全局的突出问题。市场风险的存在主要有四个原因：一是需求弹性小；二是市场调节的滞后性；三是农业生产及农产品供给的季节性强；四是遭遇国际市场的严峻挑战。当前垦区农业所面临的市场风险，集中在一起就是农产品竞争力低。农产品竞争力是农产品参与市场竞争并能够持续获取利润的能力。这可以从农业生产效率、农产品质量、农产品价格、市场营销和满足消费需求程度等多方面表现出来，并贯穿于农产品生产、加工、销售的各个环节。农产品竞争力的影响因素主要有农产品市场价格、农产品质量、农业生产和农产品销售的组织程度等。垦区农业落后的农业装备水平和低下的农业劳动生产率，造成了大部分粮食的生产成本节节攀高，降低了农产品的市场竞争力。
三、建立垦区农业风险防范体系的建议
我国的农业基础薄弱，仍然属于高风险产业和脆弱行业，抵抗各种风险的能力亟待加强。建立和完善垦区农业风险防范体系对于防范农业结构调整中的风险，保证垦区农业生产安全具有重大意义。
(一)合理利用保护垦区农业资源和环境，加强生态建设和生态管理
加强生态环境的建设和保护是实施垦区农业可持续发展战略的重要内容。垦区农业的可持续发展，要以合理利用保护垦区农业自然资源和环境为基础，建立具有保护环境和较高经济生产功能的垦区农业体系。防范垦区农业风险，要合理利用和保护农业自然资源。要坚持农业资源的开发利用与保护节约并举的方针，把节约放在首位，提高垦区农业资源的利用效率。按照地域农业自然资源的特点进行垦区农业林牧资源的合理配置，发展方向各有侧重。兼顾经济效益和生态效益这两个中心，从资源状况和经济目标出发，在较大范围内，结合垦区农业的气候、水利、农田、山地等自然资源的实际情况，着力搞好垦区农业区域性开发规划，建立各具特
色的农业生态经济系统。同时结合经济林、草山、草坡建设进行。在不断提高垦区农业经济效益的前提下，根据垦区农业生产地域特点和垦区农业生态系统的实际，采取相应的管理措施，建立由政府主导的垦区农业风险防范机制，提高降低各类灾害对资源环境破坏的能力。
(二)建立综合性灾害风险管理体系，建立和完善农业保险制度
防范垦区农业风险，就要建立综合自然灾害风险管理体系。综合性灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上利用综合手段，通过整合后的组织和社会协作，对灾害进行全过程管理，提升政府和社会的灾害管理与防灾减灾能力，以有效地预防、回应、减轻各种自然灾害，从而保障公共利益以及人民的生命和财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。综合自然灾害风险管理是一个系统的过程和循环，是一个行之有效的灾害管理模式。在灾害管理过程中实施风险分析和风险管理，包括建立能动环境、确认主要的风险、分析和评价风险、确认风险管理的能力和资源、制定有效方法以降低风险、设计和建立有效的管理制度进行风险管理与控制。建立和完善农业保险制度也是有效防范垦区农业风险的重要手段。农业保险制度是市场经济国家为了降低和分散农业自然风险而建立的一种特殊经济补偿制度。规避农业自然灾害风险需要国家、社会、集体和农户家庭的合力作用，并通过一系列机制和体制来保障，由此可以实现农业风险转移的社会化，以保障农民利益的最大化，也为受灾地区农村尽快恢复生产、发展经济提供制度保证。我国农业救灾应从单一的依靠政府财政救助的“一线式”模式向“网状式”保障模式转变。一是建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度；二是建立农业自然灾害合作保险制度；三是建立政府和社会共同联办的农作物保险集团。
关键词：农业气象服务；农村气象灾害；防御体系；措施
随着经济的发展，农业越来越受到国家的重视，由于农业的特殊性，气象的变化给农业生产带来了较大影响。因此，气象管理部门应在保持原有气象体系的基础上，对其完善和优化，进而形成系统性的气象灾害防御体系，通过气象服务促进整个农业的发展。
1健全农业气象服务的措施
1.1健全服务体系
气象服务管理人员应完善气象服务体系，使其适合农业农村的发展方向，保障农业生产的稳定。由于农业对气象变化十分敏感，在幅员辽阔的土地上，各地区之间存在较大的气候差异，我国农业发展具有极强的特色性与区域性。为了保障粮食的生产安全，农业部门应加强与气象部门的合作与交流，结合当地的气候特点与农作物习性，制定出健全的气象服务系统，在应对气候变化的同时，促进其发展成产量高、质量优及经济效益好的农业产业，保障农业产品的稳定性。
1.2创建地方特色气象服务
农业生产在我国具有重要地位，因而发展方向的选择极为重要。基于此，农业与气象部门应共同创建一种具有地方特色的气象服务体系。气候对农业生产的影响较大，部分农业活动属于“靠天吃饭”，在与大自然的较量中始终处于被动的位置，因而农业生产的质量与产量很难保证，对国家粮食安全产生不利影响。当前，政府部门大力倡导带有地方特色的气象服务系统，该系统利用科学的气象检测与观测技术，使种植人员及时了解天气情况，由技术性强的专业人员帮助农户进行农业种植，通过灵活技术的使用，使种植人员转变思想观念，由被动变为主动，使农业生产的管理更加科学化。与此同时，政府部门将布局规划与当地农业生产巧妙结合，开发出了特殊产业，增加了新的经济增长点，使农业的发展逐渐实现规模化、产业化[1]。
2健全农村气象灾害防御体系的措施
2.1提升气象监测能力
一方面，改善气象灾害防御系统，在保持自身气象服务特色的同时，应不断改进农村气象的监测工作，使灾害监测预警技术更加精细化；依靠创新科技，将气象监测网与科技含量较高的气象预报发展到乡镇内，提高乡村气象灾害预报预警的精准率，从而缩小城乡差距。另一方面，设置气象预警网络系统，搭建农村气象服务系统平台，将所有的气象服务信息录入该平台内，使每户村民的网络都能连接该平台，确保每位网络用户都能获得气象服务，村民们每日都能收到实时气象预警信息。通过预警网络系统，保障了种植人员的切实利益[1]。
2.2设置御灾防灾管理机制
政府部门应设置科学的御灾防灾管理机制，种植人员应提升应对灾害的防范意识。在农产品种植期间，管理人员不但要为村民提供先进的种植技术，还要对其开展思想教育，并通过多种活动普及各类减灾防灾的相关知识，提高村民对自然灾害的认识。此外，各区域的气象管理人员应将当地的自然灾害进行风险评级，若风险级别较高，则需对该区域重点监控，如有必要，可将该地区的农作物适时转移。通过多种手段降低自然灾害带来的影响，避免村民受到生命财产等方面的威胁。例如，山东省某气象局为了应对自然灾害、保障当地村民的利益，设置了御灾防灾管理体系。气象部门将当地区域按气象灾害等级进行划分，针对风险较大的区域，管理人员实时监控，并让当地村民转移，以降低灾害带来的风险，保障当地经济效益[3-4]。
2.3提高气象科技服务水平
各区域管理者应加强设备配置与技术投入，针对气象服务行业发展较为滞后的地区，还要重点带动与扶持。完善设备的同时，气象管理部门也要招收优秀的气象服务人才，并根据人才特点开展相应的业务培训，不仅要增强气象监察能力，还要利用实践活动来提升其服务水平，培养出懂技术、懂农业及懂气象的高级人才。为了提高气象服务的水平，进而改善农业生产的产量与质量，提高气象观测的精准度是革新的关键。气象技术部门应正视当前存在的问题，努力提升气象科技的服务水平，给气象部门中的科技创新提供动力。与此同时，在改进技术的过程中，技术人员要分析出自然灾害产生的机理与诱因，进而采取相应措施来规避该风险，提炼出防御技术，这将极大缓解气象部门的压力，提高防御灾害的能力[2]。
3结语
