时间：2022-06-27 15:39:28
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一般认为，公共管理和公共管理学是有所不同的，前者着重研究实践活动领域，后者则着重研究理论领域。为了研究方便，本文不做严格的区分。
在我国，“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事，虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究，但是在解放后，1952-1953年的全国高校调整中，撤消了政治学的有关学科，行政管理学也在其中。直至1979年底，行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构，修订了学科专业目录，将行政学、公共行政学，行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时，不仅仅要解读公共管理的体系构成，还要涉及行政管理学、政治学，行政学等相关的学科与行政管理关系，但国家有关部门对学科门类的编订，将公共管理学归属到管理学的门类中，似乎这个问题已经有了定论，所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面，简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理，又要有行政。而与管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中，行政就已经存在了，只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会，二者究竟是什么关系，是等同，并列还是包含隶属的关系，值得深入研究。
一般来讲管理是侧重在特定的组织内，通过计划，组织、控制和分配各种资源，达到组织的目的，可以细致到具体事务的处理上；而行政则是比较宏观的，侧重于对全局的战略行动处理。马克思说，行政是国家的活动，掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点，国家在社会产生时位置就在社会之上，因此，国家行政具有宏观性，涉及到谁执政，如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定内容和新的关系。
经过学者的多年研究，将行政和管理关系界定为：行政层级与行政性质成反比，而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质，而具有较少的管理性质。从横向上看，往往领导职位上的公务员更具行政性质，而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管，管不了的事情，和不同部门的推诿、扯皮现象，都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“，夏书章认为行政管理学，实际的英文原文就是公共管理学，从这个角度看，行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异，这些差异表现为以下几点：
从学科分类上看，行政管理属于二级学科，公共管理属于一级学科，显然不能把他们等同看待，他们在学科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。
从静态维度看，公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理，而在广义上指得不仅限于政府工作；行政管理在狭义上是仅指政府的管理，而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。
从动态维度上看，行政管理是先于公共管理行动的，公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的，在未来的社会中，行政管理超越公共管理的范畴，但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的，在未来的社会发展构成中，公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派，夏书章派，郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大，曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理，这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同，没有本质的区别。实际上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3公共管理体系
以当下中国的来看，以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中，我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的，一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴，如果越界管辖会侵犯到私人的利益；另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府组织，也有公共事务，对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型：第一种是国家机构的行政管理，它具有权威，广泛，多样的特点，第二种是私人行政和私人管理组织结合体，它其实是放大了的私人管理；第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段，现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的，所以必须要加强以政府为主导，发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性，这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2.公共道德体系
道德可以分为社会道德，职业道德，家庭道德等等，人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的，不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型，有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德，政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治，这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用，无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理是建立在经济学、管理学基础和伦理道德基础上的，公共管理活动是一个比较特殊的职业活动，公共管理的目的是公共利益的实现。在所有的社会活动中公共管理是直接服务于公众利益的，所以，在公共道德素养是公共管理中最具现实意义。不论是公共利益的保障方面，还是社会生活的指导示范意义方面，公共道德都发挥着直接的作用。
通过本文对公共管理的阐释，认同陈庆云先生的三级公共管理体系，认为公共管理体系分为三个部分，那么公共道德就应该分为政府道德，非政府的公共组织的道德和公民道德三方面。从公共管理各种类型的角度上来看，公共道德体系主要分为两个方面：其一是国家机构的政府以及私人的行政管理道德以及作为政府公共职能的公共行政组织管理道德的宏观公共道德体系，或者叫宏观道德生态，这种体系下公共道德的承担者因为公共行政和公共管理而变得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主体一样。其二就是政府行政所承载的道德体系，它主要有四个内容组成，分别是：政府的理念、制度、体系和组织结构。
所谓以德治国，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人员。相对于政府公共管理人员的公共道德相比，公共道德化的政府里面，机构设置，政策制度，决策更具根本性。只有通过全面道德化的政府建设，制度建设，组织建设、决策建设，才能使政府工作人员将道德牢记于心，行为和行政管理工作更具道德化，更好的为民谋利。
1、公共管理体系
一般认为,公共管理和公共管理学是有所不同的,前者着重研究实践活动领域,后者则着重研究理论领域。为了研究方便,本文不做严格的区分。
在我国,“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事,虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究,但是在解放后,1952-1953年的全国高校调整中,撤消了政治学的有关学科,行政管理学也在其中。直至1979年底,行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构,修订了学科专业目录,将行政学、公共行政学,行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时,不仅仅要解读公共管理的体系构成,还要涉及行政管理学、政治学,行政学等相关的学科与行政管理关系,但国家有关部门对学科门类的编订,将公共管理学归属到管理学的门类中,似乎这个问题已经有了定论,所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面,简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理,又要有行政。而与管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中,行政就已经存在了,只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会,二者究竟是什么关系,是等同,并列还是包含隶属的关系,值得深入研究。
一般来讲管理是侧重在特定的组织内,通过计划,组织、控制和分配各种资源,达到组织的目的,可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的,侧重于对全局的战略行动处理。马克思说,行政是国家的活动,掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点,国家在社会产生时位置就在社会之上,因此,国家行政具有宏观性,涉及到谁执政,如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定内容和新的关系。
经过学者的多年研究,将行政和管理关系界定为:行政层级与行政性质成反比,而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质,而具有较少的管理性质。从横向上看,往往领导职位上的公务员更具行政性质,而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管,管不了的事情,和不同部门的推诿、扯皮现象,都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“,夏书章认为行政管理学,实际的英文原文就是公共管理学,从这个角度看,行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异,这些差异表现为以下几点:
从学科分类上看,行政管理属于二级学科,公共管理属于一级学科,显然不能把他们等同看待,他们在学科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。
从静态维度看,公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理,而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理,而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。
从动态维度上看,行政管理是先于公共管理行动的,公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的,在未来的社会中,行政管理超越公共管理的范畴,但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的,在未来的社会发展构成中,公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派,夏书章派,郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大,曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理,这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同,没有本质的区别。实际上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3公共管理体系
以当下中国的来看,以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中,我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的,一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴,如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府组织,也有公共事务,对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型:第一种是国家机构的行政管理,它具有权威,广泛,多样的特点,第二种是私人行政和私人管理组织结合体,它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段,现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的,所以必须要加强以政府为主导,发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性,这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2、公共道德体系
道德可以分为社会道德,职业道德,家庭道德等等,人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的,不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型,有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德,政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治,这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用,无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理
关键词：新农村建设；农村；公共管理；体系
“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”。在坚持农业农村优先发展的战略中，产业兴旺固然是直接左右广大乡村人口生活水平的核心因素，而公共治理是决定农业产业化、科学化、现代化发展的关键。建设新农村不仅要大幅增加乡村人口的物质收入，还要建设生态宜居、乡风文明的乡村生活环境，全力推动乡村公共治理水平加速发展。
1新农村建设视角下农村公共管理体系建设成就
1.1各项基础设施建设水平大幅提升
随着新农村建设进程的不断加快，广大乡村地区的公共管理体系建设发生了前所未有的变化，其中最显著的是各项基础设施建设水平的大幅提升。例如许多偏远乡村和山村基本实现了通水、通电，改变了千百年来农村地区只能挑水吃、煤油灯照明的陈旧落后面貌。即便是在少数极端贫困地区，政府也通过易地搬迁的方式重新安置，使这些地区的村民从此过上衣食无忧的新生活。经过数10年基础设施建设，广大农村地区已基本实现了路路通和村村通，也就是实现了道路硬化与通信线路全覆盖，更有大量乡村地区实现了互联网全面普及。
1.2政策性投入持续增加，夯实公共管理基础
随着“三农”问题成为国家发展战略的重心，针对“三农”加大投入便成为近年来政策倾斜与扶助的核心。例如政府公共财政转移支付体系已覆盖全部乡村地区，各地每年基于公共财政转移支付开展的公共管理工作得到了越来越坚实的资金和资源支持，为广大乡村地区全面提高公共管理工作水平奠定了扎实的经济与物资基础[1]。
2新农村建设视角下农村公共管理体系建设的常见问题
2.1法律支持体系建设不完善
新农村建设视角下，农村公共管理体系建设取得了长足进展，也为未来“三农”发展描绘了极为可喜的前景。但一些更加偏远的乡村、山区与牧区，农村公共管理依然处于起步阶段，从制度、措施、资金、人员等方面均存在不同程度的缺陷和不足，其中比较突出的问题就是法律支持体系建设不完善。农村公共管理法律体系建设的缺陷主要表现为针对性和执行性不足，这是由于国内法律体系中专门针对农村公共治理的法律法规几乎处于空白造成的。现有的公共管理法律法规主要缘于城市的实践经验与现实问题而制定和完善，并不适用于乡村地区，农村不同所有制经济体出现利益纠纷时很难找到对应的法律法规进行调解和处置，农村地区的市场经济在监督管理方面缺少专项法律的指导。法律支持体系建设不完善的最大缺陷就是容易给违法犯罪分子可乘之机，也使奉公守法者出于安全等方面的担忧而不敢或不愿在乡村加大投资与生产。
2.2资源投入系统均衡性与针对性有限
针对乡村地区和“三农”建设的资金与资源投入存在均衡性和针对性不足的问题。广阔的疆域和极不均衡的经济发展状态决定了不同乡村地区在“三农”发展方面存在千差万别的特点和需求，而战略层面的资金与资源扶持几乎无法实现面面俱到，只能在实践过程中不断进行改善和修正。这就造成一些地方的政策性投入出现“撒芝麻”“摊大饼”的均衡主义问题，也就是无差别的公共财政转移支付。表面上看这种平均化的投入在最大程度上实现了公平公正，实质上却降低了政策性扶持应当发挥的主导引领和激励推动作用。尤其是对经济发展落后、基础薄弱的乡村地区而言，对资金和资源的迫切需求需要管理层予以倾斜和照顾。过于均衡的投入显然难以满足特殊地区的特殊需求，在更大程度上制约了当地公共管理水平的提升[2]。
3新农村建设视角下农村公共管理体系建设的优化路径
3.1加快法律支持体系建设，夯实依法治理基础
涉及公共管理的体系建设不能缺少法律法规的指引和依据。由于多年来广大乡村地区在经济发展、民生建设和公共管理等方面处于法律监管相对边缘乃至空白的地位，使农村发生农民、农户合法权益遭受侵害的现象。法律体系的建设为农村公共管理实现系统化与规范化奠定了扎实的基础，为农村提升公共管理服务水平提供更加明确和清晰的法律依据和指导。因此，新农村建设视角下，农村公共管理体系建设优化要重点加快法律支持体系建设，夯实依法治理基础。由于法律相对于实践工作的滞后性，应在现有法律体系基础上鼓励地方立法，以试点方式分步骤、分阶段推广普及。当前，全国性法律体系中与公共管理相关的内容多属于宏观战略的原则性内容，虽然足够高瞻远瞩，但在精细化、针对性和可操作性等方面存在适应性较差等问题，尤其是对广大乡村地区越来越多个性化需求的契合程度明显不足。面对这种过于笼统的法律，农村公共管理常会陷入主观臆断的“泥淖”，容易因人而异出现认知误区和歧义。因此，地方性法律法规的出台迫在眉睫。
3.2实事求是、因地制宜地提高资源投入系统的均衡性与针对性
作为直接影响农村公共治理系统性建设的核心因素，政策性资金和资源投入对农村公共管理的科学化与现代化发展具有决定性影响。为解决当前这一环节中的现存问题，各地应积极探索本土优化策略，实事求是、因地制宜地提高资源投入系统的均衡性与针对性。例如近年来部分乡村地区通过外部投入和内部发展已奠定了一定的经济基础，为优化公共管理体系建设提供了相对良好的硬件条件，管理部门可以侧重于本地产业化发展带动，以自身“造血”的方式进一步提高本地公共管理的系统性和规范化，实现可持续发展。大力发展集体经济，通过乡村集体产业的利润收益或税收收入等，支持当地公共管理体系建设，提质增效，基于公共管理系统化和规范化反哺集体经济做大做强，进而形成良性循环和可持续发展。对仍处于相对贫困和经济实力仍相对薄弱的偏远乡村、山区或牧区，公共管理更加需要财政性资金支持。这些地区的主管单位应适度进行强化投入，通过外部“输血量”的增加助力公共管理水平尽快提升[3]。
3.3加强教育培训，提高管理人员队伍的整体素质
农村公共管理是一项长期的系统性工程，构建符合时代要求的公共管理体系不能缺少既有理论知识又有实践能力的专业人才。不同于城市对人才的强大吸引力，不少乡村地区长期都是人才流出和流失的“重灾区”。多数年轻人外出学习或打工，更愿意留在条件优越的城镇，农村在逐渐成为人丁凋零的留守之地的同时，人才稀缺和匮乏成为制约当地产业发展和公共管理水平提升的主要原因。加强教育培训，提高管理人员队伍的整体素质至关重要。例如定期组织专家学者下基层为农村公共管理部门人员开展讲座或主题讨论，帮助基层人员提升理论知识水平，从而在后续工作实践中优化管理模式；轮流安排农村公共管理人员参加第三方专业机构组织的委培教学，逐步实现工作人员队伍整体素质的提升。为使农村公共管理系统建设起点更高、进步更快，有条件的地区应适当提高准入门槛，在挑选农村公共管理人员时制定学历、职业、资历等系统性要求。这种更高起点的方式可以从根本上改进农村公共管理人员队伍缺少中高端人才的状态[4]。此外，当前国家扶持“三农”的又一策略是以各种优惠政策吸引大学生深入基层，这对农村公共管理系统建设人才队伍是一大利好。各地应充分利用政策红利招贤纳士，一方面，吸引更多高学历人才充实基层公共管理队伍，全面提升人才队伍的整体素质；另一方面，优秀人才是加快农村公共管理水平提升和系统构建的核心要素，是战略层面推动农村公共管理体系完善的重中之重。
开展农村公共管理势必会受到诸多因素的影响，比如当地的经济发展水平、文化教育水平、传统风俗习惯、宗族以及家族势力等，都会在不同程度上以不同形式渗透到农村公共管理的不同阶段和领域，制约着农村公共管理的发展。
1.决策机制不合理。长期以来，我国农村公共管理实行的是“自上而下”的决策机制，考虑更多的是供给主体的利益，较少顾及农民的实际需求，其供给总量、结构和程序是由上级部门以政策形式向下传达的“单边行动”，带有浓厚的指令性，导致服务结果被过度聚集、服务过程被过度简化，使得农村公共服务供给与农民需求严重脱节。这种脱节体现在农民急需的和农村可持续发展所必需的公共服务和公共产品的供给量严重不足，如农村消防服务、基础教育服务和医疗卫生服务等。公共管理决策应适应环境及时变化，并且鼓励农民在公共管理过程中进行充分的利益诉求，从而真正改善农村公共管理的决策机制。
2.缺乏利益驱动，服务效率低下。受到传统的计划经济体制的影响，政府包揽了绝大多数的公共事务，以“垄断者”的角色向农村提供公共服务，垄断必然意味着排他，这种高成本低效率的政府供给机制难以适应农民的公共需求变化。因为政府公共服务供给是以公共利益最大化为最终目标，因此具有显著的非市场化特征，即政府不能通过明确的供给价格从农民那里直接收取相应的费用，公共服务的资金投入主要来源于税收，较难计算成本及其收益，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动；其次，由于政府的“垄断性”供给，在缺乏竞争者的前提下，较易使政府丧失对效率的追求，并且政府公共服务供给是由众多机构或部门共同参与的，众多的参与者使得职权划分交叉、部门利益纷争、协调配合缺乏等问题普遍存在，直接影响着农村公共管理体系的运转效率。
3.财政投入严重短缺。虽然国家提出了“城市反哺农村”的发展思路，但由于受到根深蒂固的城乡二元体制的影响，财政资金在解决社会保障、义务教育等农村公共服务方面的投入较少，甚至有些地方政府拖欠农村教师工资，更遑论农村公共服务的供给。据中国全面小康研究中心的统计资料显示，2010年我国教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计仅为29.5%，与人均GDP3000美元以下和3000-6000美元国家相比，分别低14和25个百分点。政府服务的供应不足，说明在国民收入第二次分配时，居民所得较少，迫使居民用自身收入来支付本应由政府支出的开支，并从心理上降低了居民的消费预期。
4.农村公共管理人才匮乏。农村公共管理人才是指那些活跃在农村基层组织的公共管理型人才，他们主要分布在乡、村两级中的经济组织、政治组织和社会组织中，在众多类型的农村人才中，农村公共管理型人才的作用尤其突出。而农村人才资源问题现已成为制约农业和农村经济发展的瓶颈，农村人才资源处于贫乏状态。农村的贫穷落后面貌在社会成员中的印象根深蒂固，因此在选择工作和就业地点时，绝大多数人才选择留在大中城市。据中国青年政治学院黄敬宝的统计结果显示，北京地区的2011届大学毕业生首选在北京就业的占71.6％，首选广东和上海的分别占5.6％、5％，由此可见，绝大多数毕业生希望在工资高、工作和生活环境好、发展前景广阔的发达地区就业，而愿意去农村工作的只占26.4％，71％的大学生明确表示不愿意去农村工作。
二、加强农村公共管理的具体措施
构建农村公共管理新秩序，必须从公共管理理论的系统性角度出发，找出阻碍农村公共管理效率提升的障碍性因素，通过改革的手段来破除农村公共管理的旧秩序，形成高效的公共管理新秩序。
1.完善农村公共管理机制。科学的管理机制其重要性不言而喻，应努力完善符合农村现状的社会公共事业管理制度，构建以政府占主导地位、社会和市场多主体参与的管理机制，从而共同推进农村公共事业的发展。在坚持城市优势资源向农村输送的同时，城市基础设施也应不断地向农村地区延伸，充分发挥城市发展带动农村进步的联动效应，逐步建立起“城乡一体化”的农村公共事业发展机制，在实践中探索我国农村公共事业发展与管理的规律。山西省政府在第九次全体扩大会议上出台了十余项相关的政策法规文件，建立和完善了该省农村地区社会管理和公共服务的长效机制。这些文件涵盖范围十分广泛，包括了农村劳动力、社会治安、暂住人口管理、食品安全、公共卫生、社会救助、基层政权组织建设和重大突发事件应急处理等方方面面，体现了政府完善农村公共管理机制的坚定决心和信心，被称为农村社会管理的“强肋工程”。
2.加大投入力度，强化农村公共基础设施建设。农村公共基础设施的投资，主要应该集中在农村道路、水电和通信等方面，从而在硬件方面切切实实地改变农村基础设施的落后面貌。在具体建设过程中，应该根据农村地区地理位置公布的不同，并结合不同公共基础设施的建设特点，有步骤、分层次地进行重点改造，乡镇一级要重点建设道路、通讯、医院、污水处理和垃圾处理等设施，而村一级除了要搞好公路交通和通讯建设之外，要提高对人畜饮水工程、卫生所、学校、电视接受设施、文化站等公共设施的建设力度。建设资金除了财政投入之外，应充分发挥市场机制的效力，大力推动大中型企业以及外商投资企业以参股等方式参与到农村公共基础设施的建设和管理当中来，逐渐打造出多元化投资格局。当然，对村集体和农民个人也可以积极引导，通过市场经济手段使农民的投入有一个合理的、稳定的回报，使得这些闲置资金能够参与到农村基础设施建设中来。
3.加快农村工业化进程。农村工业化进程直接影响着整个国家的工业化进程，简单的农业劳动、原始的生产方式、落后的农业技术和守旧的生产生活观念，这些因素的存在导致了生产效率的低下，有限的农业资源不能发挥其最大的效用。综观导致农村公共事业发展滞后的种种原因，归根结底在于农业在当前我国属于低效益的弱质产业，因为农村经济的落后导致其无法支撑起庞大的农村公共管理体系，因此必须推动农村工业化进程，使其为新农村建设奠定坚实的基础。以西方发达国家为例，它们在实施农村工业化之后，农村公共事业获得了良好的发展态势，这些成功的案例值得我们思考和借鉴。如为了解决农村工业化过程中的各种问题，日本政府先后制定和颁布了一系列政策法规，积极且有计划地将工业引入农村，在1973年制定的《农村地区工业引进促进法》是最为典型的法规，该法规通过有计划地向农村地区引进工业企业，增加了农业从业人员的就业机会并改善了农业产业结构，实现了农业与工业的平衡发展。在我国，农村走新型工业化道路，是促进新农村建设的战略性方针，它为农村发展提供了崭新的发展思路和源源不断的动力。如可以依据自身富余的矿产资源发展矿业、依据自身的地理优势建立生态园区发展旅游观光业和依据农业资源的独特性发展食品深加工业等。
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1.我国农村公共管理的一般理论
1.1公共管理的含义
公共管理是社会公共机构满足社会对公共物品的需求，合理配置公共资源的活动。良好的公共管理条件是对私人财产权的尊重。而农村公共管理主要指一种相对具体、直接和微观的管理，它是我国公共管理的重要组成部分，地位极为重要，在一定程度上关系到我国社会主义现代化建设的全局。
1.2农村公共管理的主要内容
农村公共管理的主要内容是指：大力加强农村公共设施建设，突出发展教、科、文、卫生、体等公共事业，让广大农村群众共创共享改革发展成果，为他们参与政治、经济、文化、社会等活动提供保障；通过农村居民自治，依法管理和规范农村各类组织，化解社会矛盾、促进社会公正、维护社会稳定、加快农村经济发展、改变农村生产生活条件和整体面貌，是农村公共管理的任务。
1.3农村公共管理的特殊性
作为农村经济发展的主心骨，公共管理人员要认真履行职责，切实代表村民利益，凝聚村民意志和力量，坚持科学发展观，依靠科学技术，按照“髙产、优质、高效、生态、安全”的要求，因地制宜地提出农村社会经济发展战略、发展思路和发展途径，制定产业发展规划、村域和村庄用地布局规划，实施发展项目，帮助农村居民化解发展风险，解决农村居民生产生活中的实际问题，调整优化农业产业结构，积极发展特色农业和生态农业，不断地把农业产业化向更髙的农业工业化阶段推进。同时，要重视民生，努力创造条件，改善农村居民生产、生活的基础设施，整治村容村貌，加大教科文卫方面的投人，注重社会主义人文关怀，最终实现人的全面发展目标，使农村群众老有所养，病有所医，居有其屋，衣食无忧。
2.我国农村公共管理出现的问题
2.1乡镇政府机构面临的困难和问题
在我国乡镇政府，财政供养人员过多，乡村两级行政机构积累了过大的行政成本，也积累了严重的债务。乡镇政府作为国家行政机关在农村的基础，自然具备了国家政权的基本职能，其行政机构的设置都逐一与上级对口，对三农的活动制定了过多的约束制度。
2.2农村“双层经营体制”的制约
农村现行的“双层经营体制”是农村公共管理实现合理化的重要制约因素。由于农业的行业特殊性，乡镇政府和村两委事实上很难对农民提供经营方面的帮助，但我们的土地归集体所有，村委会对土地只有分配和流转的控制权，这就大大降低了土地资源的利用效率。在土地价格高的地方，乡镇政府甚至县政府也插手土地的流转，土地所有权被分割。这种状况的后果之一，是导致村两委班子的权力过大，且得不到强有力的监督，这大大提高了基层公共服务的运行成本。
2.3农村教育体制不适应教育形势的发展
我国农村教育基础软件硬件设施都相对薄弱，为了压缩财政开支，在中西部地K中小学集中办学，虽是义务教育，却没能起到良好的效果。中小学教育是政府应当提供的公共产品，应该全额纳人国家和省市县的财政预算。在目前城市化进一步加快的情况下，农村的教育实际上是为城市输出资本，因城市的人力资源很大一部分投资是由农村来完成的。各级财政都应注重向农村教育的投人，加强农村义务教育和职业教育的财政责任。
2.4农村社会保障体制不适应农村社会经济发展的需要
农民的社会保障意识淡薄，参与不积极。特别是在农村经济不发达的地区，要农民缴纳养老保险金比较困难。目前，家庭保障是我国农村传统的基本保障方式，是现阶段农民保障的基础，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。此外，我国市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段，理论准备及实践经验都还不充分，因而，我国农村社会保障还基本没有经国家权力相关审批通过的法律，更没有形成法律体系。
3.如何加强我国农村公共管理
3.1加快乡镇机构改革，完善乡镇管理体系
3.1.1进一步撤并乡镇，将国家的基层政权收缩到县一级，农村的政策方针的下达可以不必经过乡镇机构的重重批示和考证，可以节省设立各个机构的经费、工资等花费。
3.1.2淡化农村居民委员会的行政功能，真正将农村居民委员会建设成为农民自治的社区组织，让农民以民主自治的方式管理自己。
3.1.3国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现。可考虑在农村社区设立精干髙效的司法机构，就近解决农村的司法纠纷，为农民解决麻烦，为农民干头事。
3.2大力办好农村教育事业
①巩固农村义务教育普及成果，提髙义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展；②健全农村职业教育培训，加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才；③鼓励人才到农村第一线工作；④改善和保障农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师培养培训制度，提高教师素质。
3.3加强农村基础设施和环境建设
3.3.1加快农村饮水安全工程建设，加强农村公路建设，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
3.3.2推进农村能源建设，引进天然气等新型能源，开展垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件和人居环境。
3.3.3推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，发展农村邮政服务，积极发挥信息化为农村居民服务作用。
3．4改革农村社会保障制度，建立和完善农村社会保障体系
3．4.1通过宣传教育，使广大农村居民增强社会保障意识。
3.4.2多渠道筹集社会保障基金，即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制。
3.4.3建立多层次农村社会保障体系，以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系，协调发展，不可顾此失彼。
3.5加强农村社会保障的法制建设
论文摘要：公共管理专业的实践教学对培养符合当前社会管理需要的合格人才至关重要，应从更新教学思维方式入手，合理设置教学模块，创新评价体系，完善基础性保障措施。
随着社会主义市场经济和民主政治的向前推进，完善政府的社会管理和公共服务职能越来越重要，对应用型的公共管理专业的人才需求也在明显加大。但目前公共管理专业的课程设计及教学安排上，对培养应用型技能的实践性教学重视不够，存在实践教学理念滞后，实践教学设置不合理，实验室建设和实训基地建设缺乏力度，忽视教师实践能力的培养等问题，难以适应社会的要求。
实践教学，是指根据专业培养目标的要求，按照教学计划的统一安排，对学生进行基本技能训练，以提高实践能力的各种教学形式的统称。包括专项技能训练，办公系统软件实验、实习、毕业设计、社会调查、学生第二课堂活动和其他社会实践等。实践教学与理论教学是相辅相成的关系，密不可分，是一体性的教学，但实践教学与理论教学是两种不同的教学环节，在组织形式和教学方法上各有不同，必须从实践教学理念、实践教学内容、实践教学评价、实践教学保障体系等方面认真加以研究，才能培养出符合社会需要的公共管理专业的人才。
一、更新教学思维方式，确立公共管理专业实践教学的理念体系
1.应用型本科教育应以“能力”为中心，侧重操作技能训练。目前我国的本科院校属于传统型即研究型的类型居多，其教育理念是“崇学为上”，侧重学术研究，无论是学校对教师的考核，还是上级教育主管部门对学校的考核，均以发表一定数量的学校文章为标准，这使得教师的工作重心偏重在研究方面；而应用型本科即教学型的教育理念应为“学术并举，崇术为上”，就是通过教学活动，使学生的操作技能得到较大的提高，是以培养学生实际应用能力为主要目的，以“能力为中心”，以培养技术应用能力为主线，有针对性地设计人才培养的知识结构、能力结构和素质结构，努力为社会培养综合素质较高，适用面较宽，技术应用能力较强的应用型人才。在美、英、日等国的应用型大学，实践教学时数比例已达50%以上，已形成了一整套提高专业技能和动手能力的教学方案，而我国不少应用型大学实践教学时数仅占总学时的20%左右，而且缺乏整体性的安排。
2.不能把学科知识、学科结构强化为教学的核心内容，而应把实践能力的提高作为主要目标。公共管理专业课程的教学有必要从追求普遍原理、固定的概念、内在的因果关系等转向实践兴趣，使教学内容面向学生的整个生活与整个社会，把教师和学生作为课程的有机组成部分和相互作用的主体，把理论教学充分带入到学生的实践能力中。公共管理专业的培养目标定位为党政机关、事业单位、社会团体，培养从事管理工作及科研工作的人才，尤其是要为基层组织培养实用型人才，进入企业、乡镇、街道、社区等基层组织工作。因此，在课程的开发上，不能几十年一贯制，应根据社会发展的现实情况做出相应的调整。应根据基层组织工作的特点，开发出具有操作技能的课程，并进行有效的训练，使学生毕业后，就能满足工作条件的要求，缩短进入工作岗位的适应时间。
3.实践教学应具有相对独立的教学体系，而不是理论教学的一个辅助手段。应用型人才应以能力培养为主线，而能力培养的兴趣点不是首先来自于理论教学，而是丰富的社会实践以及对实践技能的要求。现在许多学校采取“先理论，后实践”的顺序，先确定理论教学，再安排实践教学，这实际上是对理论内容进行验证，这是一种教学理论和方法上的误区，没有把实践教学放在应有的地位上，所以常常是理论落后于实践，理论不能指导实践，不是实践中出理论，而是先入为主，用理论框定实践。有的学校虽然对实践教学做了相关的规定，但随意性很大，有利于培养应用能力的综合性、设计性实验和实习、训练等实践教学偏少，对老师也没有任何约束力，缺乏严格的管理体制与考核标准，使实践教学流于形式。
4.老师不是“教书匠”，而是精通实际操作技能的行家里手。一些学校中从事公共管理专业的老师，多年在学校工作，有的从大学毕业后就一直在高校中任教，积累了较丰富的理论教学经验，但缺乏实践操作技能。一些学校在聘用新教师时，想侧重教师的实践能力和社会阅历，但由于一些政策原因和上级主管部门的条件约束，还是过分强调了学历、职称条件，无形中弱化了对实际工作经历和社会工作经验的要求。一些学校也从机关团体、社会组织及企业中聘请了一些兼职教师，但因受制的条件多，操作困难和经费制约，数量少，时间也难以保证，使得兼职教师难以发挥应有的作用，满足不了实践教学的要求。
二、重组教学模块，构建公共管理专业实践教学的内容体系
根据公共管理专业的特点，在实践教学的内容体系方面，可以设计以下6个模块。
1.基础训练模块。公共管理专业具有跨学科、综合性、交叉性的特征。主要应包括：以管理学、经济学为主的基础类课程模块，以公共行政、人力资源开发与管理学为主的专业类课程模块，以公共政策分析技术、政府部门会计技术等为主的技术类课程模块，以应用写作、英语、计算机操作等为主的能力类课程模块等。应结合各自实践教学目标的特点，提出可行的课程实践教学要求，完善实践教学的实施方案。
2.实验教学模块。根据公共管理专业的培养目标，改变单一的理论教学模式，按照实际操作能力的要求，实施实践模块教学。加快实验室建设，实验室包括：公共部门人力资源管理系统、电子政务系统、公共部门绩效考核系统、行政管理案例分析系统、社会保险管理实训平台、公务员考试模拟系统等。目前，由于公共事业管理专业兴办的时间较短和经费等原因，实验室的建设十分不完备，需要大力加强。
3.实习（实训）模块。主要是学生在校内外教师的指导下，在实习场所进行模拟或实际的工作。公共管理专业的实习模块主要包括校外的专业实习、毕业实习、参观访问、社会调查、社会实践以及校内的集中实训环节等。校内的集中实训活动也是一个重要的组成部分。有的学校在正常教学周内安排出两周的时间，确定一些专题，在教师的指导下进行集中性的训练，亦取得了较好的效果。
4.毕业论文模块。毕业论文是对学生在完成学校培养方案中规定的各门课程学习任务后，综合运用本专业知识、技能和技术，做出解决实际问题的毕业论文（包括毕业论文和一些学年论文、调查报告等）。现在对学生写毕业论文的不同意见较多，认为抄袭的现象多，学生对写作论文不重视等。这要求学校和教师进行正确的引导和严格的把关。公共管理类学生的一个基本功就是公文和各种文字材料的写作能力，这要求在实践环节中不断强化学生的这种技能。教师要在平时多进行训练，批改，及时指出问题，帮助学生写作，在不断的练习中，掌握写作的思路和方法，并在写作中，训练学生的分析问题和解决问题的能力，训练学生的思维结构，这对学生参加工作后，在处理文字材料和提高行政能力方面都是有益的。
5.第二课堂模块。第二课堂主要是在教师指导下，以学生组织为主开展的在课堂之外的一些活动，如政务活动程序模拟赛、时事热点事件辩论赛、即兴演讲赛、公文写作赛、办公软件操作赛等，使学生在竞赛活动中受到较全面的创新能力的培养和实践锻炼，也是学生展现自我、发挥创意的平台。
6.社会考证模块。很多学校已开始将职业资格证书教育纳入本科教育，推行“双证书”模式，使职业资格证书教育和高等教育结合在一起，学生毕业后可以拿到本科的毕业证，又取得了“上岗证”。推行“双证书”教育，可以有效地促进应用型本科教育实践体系的建立，提高学生的实践学习的积极性，并使学生的实践能力得到社会的认可。公共事业管理专业可考取的社会证书有：社会工作师、人力资源管理师、秘书证等。鼓励学生参加跨学科的证书考取，如会计类、国际贸易类、工商管理类、法律类等。“双证书”教育是一种全新的教学实践，要涉及课程设置、教材研发、实验室建设、实训基地的等各方面，难度较大，但又是一个方向性的改革措施，因此，应把“双证书”教育作为应用型本科实践教学改革的一个突破口。
三、创新考评方式，规范公共管理专业实践教学的评价体系
理论课对学生的考核方式主要是通过试卷等来检查学生的学习掌握情况，实践课的考核评价应该与理论课的考核评价有明显的区别，要通过现场考核，提交现场报告、课程设计、实践报告等来检查，考核的是学生的综合应用能力。因此，在搭建评价体系时，应该侧重以下几个方面的调整。
1.在评价的内容方面，应尽可能多考核多种相关能力要素，包括对理论的综合运用，技能的熟练程度、协作和创新能力、责任感和团队精神等。
2.在评价的形式方面，可以是口头形式，也可以是书面形式，也可以是成果形式。可采用平时成绩、期中、期末考试成绩相结合，侧重考核学生对课程的参与度、学生对知识综合运用能力、学生对课程学习的贡献以及创新能力等。
3.在评价的结果方面，学生撰写的论文公开发表，或参与教师的教学科研课题，参加各类竞赛的成绩，考取资格证书的成绩，都可以作为考核的一个方面。
4.在评价的主体方面，除了学校和专业教师外，还要侧重听取实践单位的意见，校外指导教师的意见以及同项目组同学的评价。
5.在评价教师的工作方面，主要是评价教师在教学过程中是否具备认真负责的态度和学生的实践成果。健全教师在实践教学计划、实践教学实施、实践教学总结等方面的具体考核标准。对学生实践成果较多，成绩较为突出的教师予以各种形式的奖励。学校监管部门应该及时掌握教师实践教学的情况，对于不负责任的教师进行及时沟通，对问题较多的教师，予以调整工作岗位。
四、采取有效措施，形成公共管理专业实践教学的保障体系
1.改革教学管理，建立实践教学制度。在现有的教学管理体系下，多数学校是一种“虚拟的学分制”，学生必须按照教学计划按部就班地上课，学生自由选择的余地非常小，不利于创新实践能力的培养。因此，应逐步实行“弹性学习制”和“完全学分制”等，提高学生学习的积极性，鼓励学生的创新意识，承认学生取得学分途径的多样性和灵活性。当前，应结合实际情况，健全实践教学工作的各项规章规范，以确保实践教学顺利开展。主要规范担任实践教学工作部门和人员的职责分工；实验室、实训室、实习基地建设与管理方面的实施细则；实践教学评价及奖惩方面的若干规定等。
2.开放校内实验室，建立稳定的校外实训基地。公共管理专业教学实验室是借助仿真手段和虚拟环境，应用广泛的信息资源进行公共管理教学的综合性场所。对实验室的现有条件进行有效的利用，合理安排实验的时间，加大开放的力度，同时，加大经费投入的力度，力争尽快建立资源丰富、门类齐全的实验室系统。目前学生实习多是以自己联系为主的分散性实习，稳定性差，实习内容与教学内容相脱节，不利于老师的及时指导和解决学生在实习中出现的各种问题，考核难度大。因此应加强教学实习基地的建设，发挥学校与社会的人脉资源优势，与政府部门、社会团体、研究机构等组织，建立较稳定的基地，双赢互惠、共同发展，切实为学生提供一个稳定的实习场所。
3.加强师资培训，提高教师实践能力。韩国的应用型大学在聘请教师时，常常把实践经验看作一项重要的条件。德国颁布的实训教师资格条例，详细规定了师资的教育资格、知识证明和职业证书方面的要求。柏林科技大学的所有教授都具有工程师资格。因此，我们也应加大“双师型”教师的比例。对校内教师，鼓励他们经过实践学习，考取相应的技术证书；要为教师创造社会调查和科学研究的基础条件，定期选派教师到公共管理部门挂职锻炼，学习先进的管理经验及操作规程。可以邀请公共管理部门的人才或聘请一批学识水平高、业务能力强的业务骨干，或是已卸任的官员进入课堂和实践教学环节，利用他们丰富的实践经验指导学生，使师资力量不断得到充实、优化和加强。
4.加大经费投入，保证实践教学开展。学校应设立发展基金或实践教学基金，加强校内实验室和校外实践基地的建设力度，花大力气培养和引进实践教师，增加社会调查经费、增加师生的教育实习经费，支持实践教学项目的开展，促进实践教学改革，使实践教学的质量上一个新的台阶。
公共事业管理专业人才培养模式的探索一直是业界关注的焦点，针对公共事业管理专业建设中存在的问题，应从公共事业管理专业人才培养模式多元化结构的必要性，从培养目标、课程体系、就业（或升学）渠道和师资结构出发，进行较多的实践教学研究，并在实施中不断加以总结，促进公共管理类专业教育逐步实现由知识传授为主向能力培养为主、由重视理论的系统性向倡导应用的综合性转变，着力培养“厚基础、宽口径、强能力”的复合型人才，适应社会对公共管理专业人才的客观要求。
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【关键词】 乌鲁木齐；公共安全；危机管理；治理体系
由于乌鲁木齐市其所处的特殊的地缘政治背景、复杂的自然地理环境、多元文化下的民族与宗教问题、转型期出现的各种社会矛盾，使得各类突发公共事件发生的频率以及危害性呈严峻趋势。在民族地区特殊的多元文化背景下，群体性社会安全事件涉及面广、影响力大、控制难，其背后往往隐含着民族地区民族、宗教等方面复杂的社会矛盾。与其他地区相比，对新疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的一些突发公共事件值得特别关注，因此构建并完善民族地区的公共危机管理体系值得进一步深入研究。
一、新疆地区公共安全领域面临的主要问题
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室（指挥部）的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。
此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
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关键词：公共卫生；管理问题；财政资金
公共卫生管理事业是关乎国家和社会的重大事业，在完善的公共卫生管理体系之下，才能确保我国在面对突发性公共卫生事件时能够快速稳妥地予以处理，最大程度保障群众的生命健康，也才能防御、避免疾病、瘟疫等卫生因素造成的恶劣破坏。从当前我国的公共卫生管理工作来看，尚存在着财政运营资金不足、医疗卫生资源不均衡、管理人员综合素质待提高和缺乏完备的应急预警系统等实际问题。只有针对相应问题提出具体的解决办法，才能为构建完善的公共卫生管理体系奠定基础。
一、公共卫生管理概述
公共卫生管理属于公共管理的一部分，是政府在执行自身应尽职能义务时所采取的维护公共卫生健康安全的具体管理工作。公共卫生管理所包含的内容丰富而广泛，除了针对社会医疗卫生需求而制定并采取的相应卫生政策外，还包括对于卫生资源的筹集和分配、建立健全卫生保障制度、提供相应医疗保健服务并调配社会各方卫生组织等。公共卫生管理体系的构建和完善离不开社会经济的整体发展以及政府对相关工作的关注与重视。在我国社会经济体制改革措施实施之后，公共卫生事业取得了极大发展，不仅针对公共卫生管理模式进行了革新和突破，就整体公共卫生管理体系也进行了优化和完善，使其向着科学化和规范化发展，为公众的卫生健康安全保驾护航。
二、公共卫生管理的发展现状
我国社会经济发展水平有了显著提升，国家能够投入到社会公共事业中的资金也越来越充足。面对越来越严峻的现实需求，国家在公共卫生事业当中的投入力度在不断加大，且给予了高度的关注与重视，不仅就公共卫生管理模式的改革创新提出了具体的政策制度要求，也在社会资源的分配中给予了相应倾斜。与以往相比，我国社会公共卫生管理水平有了明显提高，公共卫生与公众之间的距离越来越近。而就具体发展情况来看，问题还是相对严峻的。首先，城市与农村之间的水平差距较大，农村的卫生条件仍较差，在整体卫生资源充足性和卫生管理水平上均有很大进步空间。同时，农民面对的现实问题仍较复杂，看病难、看病贵仍是老大难问题。公共卫生管理存在的细节问题仍较多，需要通过具体分析进行有效提炼并针对性地予以解决。
三、公共卫生管理中存在的问题
（一）缺乏足够的财政运营资金
随着我国改革开放政策和社会主义市场经济体制建设的不断深入，社会经济总体水平已经得到极大提高，政府财政资金也相对更加充足。而对于一个人口数量居世界首位的国家来说，要想保证每个国家公民均能享受到高水平的公共卫生服务是相当困难的。虽然国家一二线城市的公共卫生服务水平相对较高，但对于大部分中小城市和农村地区而言，政府在公共卫生管理中的财政投入仍然较低，相应的资金仍由政府和民众共同承担。缺乏足够的财政运营资金，公共卫生管理事业发展运营所需的资金和医疗卫生资源也就相对稀缺，面对日益增加的公共卫生需求，以及多发的突发性公共卫生事件，民众自身的力量较薄弱，政府的财政支持力量也远远无法满足相应的需求。
（二）医疗卫生资源分布不均衡
我国在经济发展方面采取的先富带后富理念促进了东部地区和城市地区经济的快速发展，当地的经济发展水平较高，在社会资源占有率方面也更具优势。而对于国家西部地区以及偏远地区、资源稀缺地区而言，由于自身经济发展上的巨大劣势，其医疗资源占有率也就相对较低。东部地区与中部地区对比强烈，城市与农村之间的差异也较大。医疗卫生资源分布不均衡，发达地区拥有丰富甚至过剩的医疗资源，而相对贫困地区不仅缺乏相应的医疗资源，甚至连基本的医疗机构和医疗手段都难以保证，日常生活中面对灾病时要么选择到大城市就医，要么只能放任等死。在面对突发性公共卫生事件时，也往往束手无策，无法保障自身的基本健康安全。
（三）管理人员综合素质待提高
由于我国仍然处于社会主义发展的初级阶段，当前的主要任务仍是大力发展经济，稳固好国家和社会发展的根基，故当前的重心均放在经济发展建设当中，对于公共卫生管理事业的重视程度仍然不够，思想认识上不足，对于公共卫生管理重要性的认识仍停留在浅层。各地的公共卫生管理教育水平较低，也就导致相应人才队伍的培养建设处于落后阶段。一方面，学校教育并未充分重视公共卫生管理的教育工作，导致相应的教育断档，公共卫生管理人才出现断层；另一方面，政府对于公共卫生管理组织机构的管理工作仍不够到位，尤其是在公共卫生管理人员的培训教育方面，造成其综合素质很难得到有效提升，无法满足当前日益增加的社会公共卫生管理需求。
（四）未形成完备应急预警系统
当前我国许多地区的公共卫生管理仍未形成科学化、体系化的完备系统，在组织管理和执行建设方面仍有诸多不足。无论是在组织体系建设还是在制度细则的建设执行上均相对欠缺，尤其是在应急措施的构建和应急预警系统的构建方面，仍有相当多不成熟的地方。许多地区的应急措施建设主要依靠政府相关部门的力量，在财政资金的支持下才能完成应急设备的组建和基础性预警机制的构建。部分欠发达地区甚至连基础性应急场所和设施都完全为零，更不用说具备相对完善的预警和检测机制以及针对公共卫生应急事件的信息报告系统和指挥体系了。当社会公共卫生突发事件发生时，民众只能依靠自身力量自救或者被动等待政府救援，应急处置效果不佳。
四、公共卫生管理问题的应对措施
（一）多方引入公共卫生管理资金
为弥补当前面临的资金不足的问题，需要从多方面和多角度予以解决。首先，需要依靠政府的财政投入，由当地政府在谋求本地经济发展的同时获取更多的财政收入，并将财政收入的部分投入到公共卫生事业建设当中，并不断增加相应投入的比重，从政府力量方面给公共卫生管理的资金需求予以较大满足；其次，应当充分利用社会力量，引人更多的社会资源支持。当地政府可通过政策优惠和补贴等方式，鼓励社会资源进入到公共卫生事业建设当中，将广大的社会力量注入到公共卫生管理工作建设当中。通过政府和社两方的共同努力，不仅能够在资金方面提供相对充足的保障，而且能够在面对社会突发性卫生事件时拥有合力，实现应急事件的快速处置和妥善解决。
（二）不断增加公共卫生医疗资源
公共卫生管理工作的有效开展离不开充足的资金作保障，也离不开充足的医疗资源帮助其开展日常的公共卫生防护及保障工作。为此，在通过政府和社会两方获得足够资金的同时，由政府相关部门联合医院对卫生医疗资源进行采购，不仅在医药设备方面尽量择优采购，还应引进优秀的公共卫生管理队伍和医护人员队伍，强化基础医疗保障力量。同时，还应结合对当地民众居住情况的调查整理，合理建设定点医院，并适当完成医疗救助站的建设，为满足当地基础医疗服务提供重要保障。同时，还应当进一步完善公共卫生管理体系，实现对公共卫生资源的合理化调配，并对存在公共卫生需求的民众提供合理化和优质化的医疗服务。
（三）建设完善公共卫生管理队伍
为确保公共卫生管理事业拥有高素质、高水平的人才队伍保障，解决当前公共卫生管理面临的人力资源匮乏和高素质人才缺失等现实问题，应当从多方面人手，采取立体化的解决办法。首先，政府应当对当前的教育体系进行相应改革调整，加强对公共卫生管理人才的培养，以获取更多综合素质高、工作能力强的公共卫生管理人才后备力量。其次，应当结合当前需求，对专业技术发展需求进行梳理，实现在岗专业人员的科学编制，在完成专业人员合理化配置的基础上，建立健全完善的培训教育机制，为每个专业人员进行定期的素质培训。在提高其医疗卫生知识水平的同时，提高其在职业素养、技术能力等各方面的素质能力。
（四）构建系统性危机管理机制
关键词：公务员 绩效 管理体系
1.我国公务员绩效管理存在的问题
1.1考核维度单一
我国的公务员绩效评估体制单一，多数是单位内部评估，缺乏民众的参与；其评估维度的单一性和陈旧性，主要表现在以下三个方面[1]，一是领导考核与群众考核相分离；二是定性有余，定量不足；三是注重年度考核，忽视平时考核。我国公务员绩效管理和评估的模式统一，时间统一。我国公务员目前的绩效管理全国上上下下、各级各部门都是采用同一种考核方式、在统一的时间内进行考核，考核的内容也是一字不差，这样的考核结果是不能够反映公务员的绩效水平的，因此也无法根据此结果改进和提高公务员的绩效。
1.2考核指标体系建设滞后
首先，公务员绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对公务员的实际成绩和工作结果做出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对公务员的绩效进行改善和提高。其次，公务员绩效评估是一项专业性较强的管理活动，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，特别要具备进行绩效管理系统操作的专业技能，只有设计出科学合理的评估程序和多重评估机制才能保证评估结果的公正性和可信度。最后，在评估体系的运作上，“运动式”的突击评比时常出现，绩效评估还未形成制度化。
1.3绩效指标量化困难
对公务员的绩效考核，其指标往往很难进行量化，我们常以经济效益和社会效益来衡量一个公共组织的工作业绩，但在实践中，经济效益和社会效益这个标尺往往缺乏相对精确合理的刻度，缺乏客观全面的经济核算。绩效考核指标难以量化，是困扰公务员绩效管理的一个很严重的问题。
1.4绩效管理活动不完备
第一，绩效结果的反馈不充分。第二，绩效评估结果的使用不恰当。第三，绩效评估工具未能得到充分的利用。
2.我国公务员绩效管理问题的原因分析
2.1组织结构因素
第一，公务员的绩效管理从总体上说是对公共项目决策、实施以及效果与影响的分析，评估一项公共项目实施得好坏，自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁而抵制评估。第二，公务员的绩效管理是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足[2]。第三，评估常常意味并伴随着批评和改革，各级公务员由于利益主体意识，总是试图表明公共项目的积极效果，极力维护和提高其地位和权威，不愿接受来自外部的批评指正，绩效管理作为一种公共管理工具未能被政府管理部门有效地利用。
2.2制度因素
首先，主要表现为缺乏制度基础。其次，我国公务员制度设置的各项标准也过于笼统。其中，最为突出的是我国的公务员绩效管理从制度上来说缺乏合理的激励制度。
2.3体制因素
我国政务类公务员和事务类公务员都实行统一的管理，采取统一的考核标准和方法，这固然有很多优点。但是这种政事统一的管理模式也存在着一些不利于公务员管理的因素，尤其是给绩效管理和评估带来了很大的难度，政务类公务员担负着政策制定的重担，肩负着政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标的实现：而业务类公务员则从事着微观层面的管理和技能工作，因此，他们的考核目标、内容、方式、标准都应该区别对待。
3.构建公务员绩效管理体系的策略
3.1 构建良好的绩效管理体系制度环境
对于制度环境的构建，公务员的绩效管理必须与整个机关绩效管理整体推进。一方面，我们要充分发挥公务员管理职能部门的促进和督导作用，加强对机关公务员的绩效评估与监督。另一方面，我们也要将公务员绩效管理评估结果纳入机关行政效能评估，增强机关各个部门实施公务员绩效管理的主动性和积极性，全面推进公务员管理和队伍建设扩从而达到提高机关整体行政效能的目的。要制定一套切实可行的公务员培训和发展制度，提高公务员的业务技能、思想素质和工作积极性；制定科学的与公务员绩效考核挂钩的薪酬管理制度，作为公务员积极主动完成绩效任务、不断进步的一大激励措施。
3.2构建科学的公务员绩效管理评估方法
3.2.1加强观念上的认识
凡事都需要在认识上先达到一个高度，才可能在随后的实践中取得效果。绩效评估是绩效管理的一个重要环节，通过绩效评估，组织可以对公务员的德才表现、工作成绩等做出全面了解和公正评价，并以此作为选拔、任用、升降、奖惩、培训和确定薪酬待遇的重要依据。因此，加强观念上的认识是绩效评估是公务员绩效管理中不可缺少的正确环节。
3.2.2建立多重评估机制
绩效评估体制是绩效评估的关键环节之一，关系到绩效评估的合法性和有效性。在对公务员进行绩效评估时，要建立多重评估体制，这就要求公务员的评估不仅包括内部的公务员的自我评估、同事的评估、上级的评估、党的组织和权力机关的评估，还应该包括相关专业的专家评估，即第三方评估：不仅包括工作实绩的评估，还要兼顾公务员思想品德、工作能力和潜力、工作态度和廉洁自律等方面的评估。另外，最为紧迫的是引进政府管理和其服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估、专家评估、大众传媒的监督和评估相结合的科学的评估制度。
3.2.3选用合适的绩效评估方法
由于本文所研究的绩效是在行为导向的平台上提出的，这种性质决定了对绩效行为的评价必须更加关注行为而非结果。量表考核法、情景模拟法、关键事件法、行为锚评分法、360度考核法等各种绩效考核方法都各有利弊，不同的组织应当根据自己的组织特性、人员个性去制定并采用一种或多种不同的考核方法。目前看来，360度反馈评价法是被广泛应用并且效果比较明显的评估方法之一。
3.3 构建标准化公务员绩效管理指标体系
标准化绩效评估指标体系与维度体系的构建是整个绩效管理系统中最为关键的工作。针对公务员很多行为结果难以量化的问题，应当注重将绩效考核指标定性与定量相结合，采用科学的指标体系对公务员进行绩效评估[3]。首先，要针对每个机构的职位先进行详细的工作分析，以明确每个职位的具体职责，然后才能结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次，还要充分考虑政务类和业务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，从而确立不同的考核维度。再次，要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。绩效指标的设置应该实事求是，能够进行量化的，就尽量的采用量化指标，不能进行量化的，才采用描述性表示。最后，还要考虑到绩效指标的制定应该由评估专家和评估对象共同参与，以保证其适用性。
3.4 加强管理者与被评估者间的沟通与反馈
绩效沟通设计对于公务员改进绩效，提高和完善绩效管理功能具有重要意义，是其绩效管理成功的关键因素。对大多公务员来说，工作群体是主要的社交场所，他们通过群体内的沟通来表达自己的挫折感和满足感。因此，沟通还提供了一种释放情感的情绪表达机制，并满足了公务员们的社交需要。及时地将绩效考核结果反馈给被考核公务员是绩效管理的最后一个环节。
4.结语
公务员是政府的重要组成部分，没有公务员的高绩效也就没有政府的高绩效。因此，开展对公务员绩效管理体系的研究，对促进我国政府职能转换有潜在价值，同时也是服务型政府应重点构建的内容。
参考文献：
[1]董石桃.绩效管理：我国公务员管理方式创新的根本途径[J].甘肃行政学院学报，2009，3：12-18.
