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合理的规划设计是保障施工效率和质量的前提，而现阶段我国农田水利工程的规划水平还不能满足农业发展的需要，在施工过程中对于规划方案没有引起足够的重视。通过调查发现，各地对高标准农田水利工程缺乏统一的建设标准，在进行工程验收时没有统一的依据和评价指标可供参考。在工程施工前，缺乏统一的规划，没有制定出合理的规划方案和工艺流程就开始施工，或者规划较为片面，所以导致随意、盲目施工，在实际施工时出现许多没有预见的问题，例如水旱调节功能失效，水利工程效果无法显现等问题，与实际施工脱轨，既影响了工程质量，又耽误了施工进度，影响效率，给工程的建设带来困难，造成经济损失。
2、施工人员素质亟待提高
人是工程建设的主体，策划者的知识水平、管理者的管理水平和管理意识、施工人员的技术水平和责任心，都是施工质量好坏的决定性因素。而我们不乏看到许多施工单位一味追求设备和材料的完善，忽略了人的主体作用，在施工过程中，没有对人员进行技术和思想的培训，直接上岗作业；而且施工单位缺乏一支较高技术水平的专业队伍，在问题出现时，不能得到及时有效的解决；施工过程中管理者的素质尤为重要，很多施工单位的管理者都缺乏专业的技术知识和科学的管理方法，没有发挥管理者的效能。要想提高整体施工质量，就必须提高参与施工建设的所有人员的整体素质。
3、缺乏资金投入
高标准的农田水利工程需要大量的资金投入，工程中机械设备老化、却得不到及时的修护和保养，影响施工进度。对于水利工程来说，电费和水费是较大的支出，水利工程运行费用较高，给农户带来沉重的经济负担。农田水利工程分布面积广、数量多，所以国家在管理和扶持农田水利工作中存在许多困难，目前来看，国家对其的投入还不能满足高标准农田水利工程良性运行的需要，设备维护、技术革新、水费补贴等一系列资金问题是急需解决的问题。
4、工程建设不按规划实施，部门缺乏配合意识
部分农田水利工程脱离了行业部门的规划盲目施工，缺乏技术合理性，社会效益和经济难以实现。水利工程必须在合理的规划、设计和指导下进行，而在实际的工程建设中我们不乏看到这样的情形：工程没有统一的安排和布局，各个部门各负其责，配合意识差，对实施的项目存在不同的要求；在规划设计方面、技术水平差异较大，工程纠纷现象普遍，导致规划无序、施工无质、管理无度、科技含量低，严重影响工程效益的发挥。
二、高标准的农田水利工程建设的几点建议
1、建立管理机制，加强监督管理
施工过程中的质量监管工作是保证工程质量的重要手段，为了保证高标准农田水利工程的顺利施工，要建立管理机制，从施工开始到结束，要明确监管目标、制定监管计划、掌握监管内容和质量标准，加强对原材料、中间产品和工程质量的管理。施工前做好质量监督管理保证一切准备工作满足施工过程的需要；工程施工中的质量监督管理主要是对施工方案、施工人员和施工材料的监督，一旦发现问题，就要及时解决处理；施工后的监管工作主要是工程验收，以科学的工程方案为指导，对完成的工程质量进行评估。
2、加强农田水利技术力量，提高施工队伍素质
水利人才是工程建设的保证，拥有一支高水平的专业队伍是完成高质量工程建设的重要保障，所以必须重视水利人才队伍的建设。所有参与农田水利工程的人员，上到管理者，下到操作工人，都要进行严格的培训学习。作为管理者，提高业务水平的同时，还要具备一定的施工技术知识，掌握工艺流程，才能更好的进行管理；对于操作人员，一定要经过严格的技术培训和思想培训，培训合格后持证上岗，避免人为因素导致的差错影响整个工程的施工质量
3、提高施工规划管理水平
在工程施工之前要有专业人员制定科学合理的规划方案，做好施工准备工作。要搞好农田水利施工管理工作，首先要做好前期调研工作，采集数据资料，合理安排人力和物力，用于农田水利工程的规划，为工程的顺利施工打下良好的基础；各级政府应该为工程的规划提供一定的资金投入，确保规划工作的顺利开展；专业人员在分析数据和工程实际情况的基础上，编制科学、合理的设计方案，包括具体的管理目标和进度计划等；详细规定各个工序的质量检查和验收标准，做好各个工序的协调和衔接工作；最后，完善质量保障体系，提高监管人员素质，实行责任制。
4、加大资金投入
资金是农田水利工程顺利完成的保障，国家政府和相关单位应该加大对农田水利工程的资金投入，促进农业发展，提高农民生活水平。从长远利益来看，加大资金的投入可以获得更高利益的回报。老化设备的维修养护、先进技术的引进、施工人员的培训、工程质量的监管等各个施工环节都离不开资金的投入，避免由于资金不足导致的施工质量问题，所以说，加大对高标准农田水利工程的投入是促进农业发展的重要举措。
5、全面加强对现有水利工程的使用管理和维护
加强对已有水利工程的管理和维护是保证工程长期经济效益的重要手段，对重点的水利工程设施实行重点专人管理，实行管理责任制；向水利工程的收益方征收部分费用，用于对现有工程进行定期的养护，遵循“谁建设、谁管理、谁受益”的原则，做好后期的维护工作；此外，根据各地的地质、气候等具体情况，建立符合各地实际的工程建设监督管理体制，以不同模式进行水利建设和监督管理。
三、结束语
从2009年开始，在全国25个粮食主产省份率先实施高标准农田建设示范工程。自2009年7月份启动以来，各项工作进展顺利，高标准农田建设取得很好的成效，积累了一定的实践经验，但也存在着一定的问题，应该找出相应的对策予以解决。
什么是高标准农田建设？高标准农田建设就是通过工程措施和生物措施等将耕地整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田。它不仅是土地、劳力资源等“硬件”的建设，也是科学技术等“软件”的集成。不仅是一项田间工程，即对水、路、渠、林的改造和配套，更是实施土地平整、土壤结构改良的一项田面工程，是一个系统完整地提升耕地持续生产能力的综合性措施。同时也是建设现代高效农业的基础保障，是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。
二、建设高标准农田过程中存在的问题
1.认识不足
少数农民对农业综合开发认识不足，群众筹资投劳难以落实。土地治理项目名义上农民是实施主体，实际上是以县级开发部门或乡镇政府为主体组织实施的。由于实施主体和利益主体不一致，农民分散耕种和外出打工劳力多，难以组织其投工投劳，在一定程度上影响了项目的实施和绩效。
2.投资标准偏低
目前项目开发中农田配套设施投资标准偏低，不能满足高标准农田建设要求。农业综合开发土地治理项目执行的标准是中低产农田改造标准，不是高标准农田建设标准。按现行投资标准改造后的项目区，往往会形成所谓的“核心区”和“辐射区”之分。造成辐射区水利工程严重配套不足，形成“断头路”、“断头渠”现象，项目区群众受益不均。
3.耕地难调，质量退化
延长土地承包期后，建设高标准农田的耕地难以调整。按照“统筹规划、集体资金、连片开发”的原则，高标准农田建设要打破原有农田划块，重新调准农田分配，往往有些农民不愿接受。另外，在土地整理和标准农田建设中，对新增耕地质量要求有所忽视。且大部分采用机械方式开垦，土壤原有结构被打乱，土壤养分含量低。另一方面，还有相当一部分农民为追求较高的生产效益，进行掠夺式耕作，大量使用化肥、农药、绿肥等有机肥料，使得耕地质量大幅下降。
4.资金短缺，投入不足
由于农业综合开发总体投入资金有限，农民投入难、地方财政资金紧张，近几年，国家农发办规定的亩投资标准难与国家农发办2004年出台的国家农业综合开发土地治理项目建设标准相对应。由于亩投资标准相差较大，虽然我国许多项目区采取了集中资金、整合投入等措施，但建设高标准农田的规模仍然不大，速度依然很慢。
5.规划设计不合理，注重硬件，忽视软件
在建设标准农田中，农业综合开发较普遍重视农田水利工程等有形实体工程建设，从规划设计到实施，均精心布置，工程做得精、细、实、优。与田间工程相比，土壤改良、科技等软件措施略显不足，没有真正达到综合配套的要求。科技措施等无形投入的不足，高标准农田建设只能算是高标准基础设施建设，这在一定程度上影响了项目投资效益的发挥，没有真正体现高标准农田的目标。有的地方设计未从实际出发，存在着路渠建成后“进水渠不进水，排水渠不排水”的现象。
6.建设有力，运营乏力
在现行的农村分散经营体制下，大部分村镇经济基础薄弱，许多建好的工程由于后期管护工作不到位，高标准农田发展不可持续。一些项目工程在建设当期当年，无论工程的内在质量还是外在形象，都可算得上是精品优质工程，一旦后续管护工作跟不上，工程破损扩大，高标准就会转化为低标准。一些通过土地整理建成的标准农田，也由于后期管护不到位，导致整理好的耕地质量下降，甚至出现抛荒现象。因此，有效管护，持续运营，长久发挥效益，是一个非常重要的问题。
三、建设高标准农田的建议
1.强化宣传、提高认识。确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。总理指出：“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。”目前，不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约农业发展的“瓶颈”。因此，建设高标准农田具有深远的现实意义和历史意义，必须进行广泛宣传。
2.建设高标准农田要树立“高”的理念，不可与中低产田改造的模式相等同。高标准农田建设是中低产田改造工作的提升，中低产田改造工作的经验和教训对高标准农田建设有借鉴意义。但高标准农田建设不能与中低产田改造工作画等号，用中低产田改造的思路来进行高标准农田建设。对高标准农田建设的标准、模式、机制等问题，都需要进行实践、探索和总结，通过建立实验示范区来加以验证。既要充分利用以往中低产田改造搭建的平台；又要深刻认识高标准农田建设毕竟与中低产田改造目标不一，一定要有新理念、新思路，绝不是增加点投入就能解决问题的。
3.因地制宜，科学开发。建设高标准农田，既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，全面规范，合理安排，以达到改善和提高农业条件，更大程度地满足农业生产需要的根本目的，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施建设。土地平整工程的实施有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设；农田防护与生态环境保护工程的实施应有利于改善农田周围的生态环境，防止或减少自然灾害，提高耕地生产能力，促进耕地资源的可持续利用。
4.加大资金投入，集中资金保重点。高标准农田建设需要大量的资金投入，应充分发挥农业综合开发自身所具有的综合性、区域性和按照项目管理的优势，主动搭建高标准农田建设的资金整合平台，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则和“资金渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹相关涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，形成打造高标准农田建设的巨大合力。
5.整合项目，综合资源。高标准农田建设，情况复杂，任重道远，必须坚持以科学发展观为统领，以发展现代农业为方向，以提高农业综合生产能力、促进农民增收为目的，以财政支农资金为引力，以县区为整合平台，以涉农项目为依托，坚持综合开发的原则，坚持规模建设的原则，坚持多元化投入的原则，通过建立政府牵头、部门实施、科学选点、统筹规划、整合项目、规模开发、综合资源、分别利用、渠道不变、归口申报、县级负责、有序推进、整体验收、各记其功的项目建设机制，有效整合涉农项目，综合开发资源，打造高标准农田建设示范工程，使之成为农业增效、农民增收的亮点，结构调整、特色示范的亮点，科学发展、持续利用的亮点。
6.创新机制，处理解决好土地流转等问题。高标准农田建设应在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，积极促进土地流转和适度规模经营。同时，充分尊重项目区农民群众的意愿，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。各地建设高标准农田应依托资源和产品比较优势，以加强基础设施建设为重点，处理好粮食生产与发展优势农产品和产业化经营发展的关系，做到藏粮于田。走出一条立足区域优势和主导产业带动现代农业发展的新路子。把改善农业生产条件，推进产业结构调整，提高农业科技含量，加强和改善生态环境，融入到高标准农田建设之中。应正确处理适当提高标准与经济适用的关系，探索适应市场机制要求的工程运行管护机制和各具特色的开发模式，确保国家投资效益的长期发挥。
7.加强管护利用。要坚持用科学的理念创新建立一种新型的管护机制。一是法律保护，将建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定予以重点保护。二是明确管护主体及责任，高标准农田建成后，应建立统一的、规范的高标准农田工程建设永久性标志牌，标明工程的范围、面积、主要设施及管护责任单位等。要办理好移交手续，县、乡（镇）、村层层签订管护责任书，落实责任人，建立高标准农田管护长效机制。三是推广科学技术，搞好开发利用。在建成的高标准农田示范区，大力推广先进的、成熟的、品质优良的科研成果，坚持标准化生产，使改造后的农田实现优质高效。
参考文献：
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关键词：高标准基本农田；工程质量；丘陵山区
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0158-04
1 引言
高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。“十二五”规划明确提出加快高标准基本农田建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。2012年实施的《全国土地整治规划（2011-2015）》提出“建设4亿亩高标准基本农田”，2013年颁布的《全国高标准农田建设总体规划》提出到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。由此可见，高标准基本农田建设已是我国当前重要的战略举措，对促进耕地数量、质量和生态全面管护，增强国家粮食安全保障能力，推进农业现代化与新农村建设具有重要意义。
高标准基本农田建设实施以来，取得了显著的效果。农田灌溉排水、田间道路等基础设施得到明显改善，机械化水平、农业科技水平提升，促进了耕地保护，提高了粮食综合生产能力，改善了农村生产生活条件和生态环境，有力保障了国家粮食安全。但高标准基本农田建设也存在不少问题：包括建设标准模糊，各部门尚没有统一的建设标准，与新农村建设协调不够，建设资金分散，公众参与机制不健全，管理机制落后，专业人才缺失，前期工作滞后，规划设计方案缺乏实用性，后期管护力度欠缺，综合效益低等。工程质量的好坏直接关系到高标准农田建设的成败，在现有文献中，对高标准基本农田建设工作质量的探讨尚不多见，加强施工过程中对工程质量的监督检查是保证后期土地利用效率的关键，但目前高标准基本农田建设中的工程质量问题不容乐观。重庆市位于四川盆地东部边缘，地形地貌复杂，高标准农田建设难度相对较大，本文以重庆市丘陵山区开展的高标准基本农田建设项目为例，通过广泛深入的调查研究，对工程质量问题进行探析，分析了问题产生的原因，提出了改进措施和建议，以期为丘陵山区高标准基本农田建设提供参考。
2 重庆市高标准基本农田建设工作进展
重庆市位于长江经济带上游，经济发展迅速，土地开发程度高，土地资源稀缺，耕地保护和粮食安全问题突出。因此开展高标准基本农田建设是促进耕地保护和统筹城乡发展的有效途径。同时，重庆市地处四川盆地东部边缘，是四川盆地向盆周山地过渡地带，自然条件复杂，地貌类型多样，高标准基本农田建设的投入和要求也相对较高。自被确定为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来，重庆市加大对高标准农田建设的投入力度，取得了良好的效果，改善了农田基础设施和农村生产生活条件，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，促进了生态环境保护，助推了现代农业发展和新农村建设。
重庆市主要结合粮油基地、蔬菜基地、优势农业产业基地、城乡统筹示范村开展高标准基本农田建设。2002～2011年，重庆市入库土地开发整理项目共2709个，实施规模974.77万亩，总投资128.52亿元。2009～2011年，农业综合开发办公室在南川、大足、合川、涪陵、梁平等5各区县实施高标准农田23.31万亩，总投资3.06亿元。目前，重庆市基本完成“3、8、110”工程，即长寿、丰都、荣昌三个国家级和万州、开县、梁平、铜梁、石柱、酉阳、永川、合川8个市级，共7.33万hm2基本农田示范区建设，工程总投资34.98亿元。到2020年，规划新建24万hm2高标准基本农田，通过高标准基本农田建设，因地制宜将农田建成“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、机能进、物能出、土肥沃、高产出”的适宜现代化农业的标准农田。
3 高标准基本农田建设中的工程质量问题
高标准基本农田建设内容主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程。依据重庆市高标准基本农田建设项目投资结构（表1），田间道路工程通常在总的工程施工费中投资占比最大，其次为灌溉与排水工程，土地平整工程投资占比较少，而农田防护与生态环境保持工程及其他工程在各个项目中投资都是最少的。高标准基本农田建设中，各项工程之间应合理规划、协调配合，工程布局和建设模式应从当地的地形地貌和自然条件出发，因地制宜，充分发挥工程建设的综合效益。
3.1 土地平整工程
土地平整工程指为满足农田耕作、灌溉的需要，以及一定的肥力条件而进行的田块修筑和地力保持工程。田块归并可以使地块平整规则，满足规模化经营、机械化作业、节水节能等现代农业的发展要求，降坡和梯田化建设能够有效防止土壤侵蚀，减少水土流失。但土地平整工程有可能造成土壤板结，引起土壤的面蚀和风蚀。重庆市坡耕地比重较大，分布在6°以上的坡地基本农田占总量的84.71%，因此土地平整工程是重庆市高标准基本农田建设不可或缺的内容。
但重庆市土地平整工程难度大，工程质量问题比较严重，已建设的农田不能完全满足现代农业的发展要求。首先，在田块归并中，普遍存在田块平整程度差，田面相对高差较大，导致农田灌水不均、排水不畅，进而影响作物长势，粮食产量反而下降。大型机械的使用造成土壤板结，表土剥离、回填过程中不合理的工程措施，导致土壤耕作层、犁底层的破坏，土壤厚度达不到耕作要求，新一轮耕作时甚至出现漏水漏肥的现象。在以传统种植业为主的乡镇，农民对土地流转的积极性不高，田块归并意义不大。因此，田块归并一是要充分考虑自然条件，二要充分尊重当地农民意愿。其次，在水土流失并不强烈的区域实施旱坡改梯、修筑条石坎，不但浪费投资，且对增产增收的意义不大，因此在坡体较大且水土流失的区域进行修筑石坎，坡体较小的浅丘坡耕地区域少进行坡改梯，实施降坡平整。另外，土地平整之后，提高农作物效益的根本问题（如土层厚度、土壤肥力等）仍没有解决，土壤有机质含量没有明显改善。
3.2 灌溉与排水工程
灌溉与排水工程指为防治农田旱、涝、渍等灾害而采取的各种措施。灌溉与排水工程直接关系着项目整体效益的发挥。灌溉与排水工程应充分利用现有水资源，配套水利设施，形成“旱能灌、涝能排”的灌排体系。水利设施的建设应结合当地自然条件、微地形、建材特色以及土地利用方向等确定，以利于节约成本，改善基本农田示范区的自然人文景观。
重庆市灌溉与排水工程的质量问题也比较多。部分项目水源工程的建设较少，蓄水池无蓄水，池壁、池底出现渗漏。提灌站不合理的设计使得使用寿命变短。排水沟无水排，但排水沟附近旱地被水冲刷；排水沟出水口设计在堡坎上，对耕地造成大面积冲刷。灌溉渠出水口的设计不合理，导致灌溉渠的利用效果未达到预期目标。此外，由于沉沙凼、拦山堰及沟渠的管护严重不到位，有部分项目区的水利工程已被淤泥和杂物堵塞，发挥不了应有的作用。农田水利设施普遍存在有人使用、无人管理、损坏严重的现象，工程效益大打折扣。过度硬化的沟渠孤立和破坏了生物的生存环境，阻碍了农田物种的扩散，从而导致整理区生物多样性的降低。工程设计与实施中应融入生态环境保护的理念，保护区域生态环境。灌溉与排水工程的规划设计、工程实施应充分征求群众意见，更多地考虑农民的建议，切实造福农民。
3.3 田间道路工程
田间道路工程指为满足农作物物资运输、农业耕作和其他农业生产活动而采取的各种措施。田间道路的布设应适应现代农业发展的需求，在田、水、路、林、村规划的基础上，根据地块连片单元的大小和走向等统筹兼顾，本着投资省、占地少、利用率高、路线合理的原则进行规划设计。重庆市大部分属丘陵山区，土地整治前田间道路普遍较差，耕作和出行十分不便，田间道路也成为农民最为关心的工程。
重庆市高标准基本农田建设项目中，部分田间道路的规划设计不符合当地农民的生产生活习惯，造成生产路无人行走，断头路较多。田间道路的布局也存在不合理现象，有的地方田间道路通达度过小，农产品运输仍然不太方便；有的地方通达度达到要求，但道路宽度不够，只适合小型农业机械。1.2m的生产路过窄，在平坝区或有条件的地区，可根据当地实际情况和需求，增加道路的宽度。部分地区田间道路采用泥结碎石路面，但由于重庆市降雨量较多，泥结碎石路面的实用性不强，常被冲刷，损坏严重。有些项目区混凝土路面的硬度和厚度达不到要求，承受荷载大于设计荷载，路面损毁严重，且缺乏维护和修复。田间道路全部采用硬化路面也会加剧斑块破碎度，破坏生物的生境条件，影响生物的迁移，生态效应降低，所以田间道路的路面应注重生态化设计，增加生态涵洞和生态廊道的设计。
4 主要原因分析
4.1 规划设计注重理论，实用性欠缺
科学发展，规划先行。规划设计是开展高标准基本农田建设的基础和依据，其设计是否科学合理直接影响工程进度和质量。目前重庆市部分高标准基本农田建设项目的规划原则、规划目标、规划思路不明确，综合性和科学性欠缺。首先，基础工作不扎实，实地踏勘不够细致，对项目区的自然条件和土地利用条件分析不详细，设计以书本理论为基础，或一味追求图件美观，单纯为了实现“田成方、树成行、路成网、渠相连”，导致规划设计脱离实际情况，急需解决的问题未得到解决。其次，规划设计图纸达不到施工要求，地形图测绘的比例尺限定了测量精度，对工程设计造成阻碍，工程量误差较大，直接影响工程预算投资。部分项目规划设计图件生搬硬套，制作不规范，制图尺寸不切实际，部分参数未能提供，不能有效指导施工。
4.2 建设标准缺失，施工技术落后
高标准基本农田建设标准是建设质量的重要保障，不同自然条件，不同农业生产活动，相应的建设要求也不同。在技术规范方面，重庆市仅出台了《重庆市土地开发整理工程建设标准》和《重庆市高标准基本农田建设技术要求》，对实践工作的指导远远不够。随着城乡统筹和现代农业的发展，高标准基本农田建设的要求和标准也随之提高，整村推进、蔬菜基地建设、粮油基地建设等都缺乏相应的技术规范和标准，在前期测绘、规划设计和工程验收等环节缺乏具体标准规范进行指导，影响了工程质量和建设效益。在施工过程中，缺乏一套科学系统的技术体系和工艺流程，技术基础薄弱，使得工程质量不能满足农业生产的需要。项目施工单位未建立完善的质量保证体系，施工人员专业技术水平欠缺，一些项目的工程建设只重数量，不重质量。此外，由于缺乏生态环境保护的理念，在规划设计和工程建设环节，忽视了对生态环境的保护，造成土壤板结、生物多样性减少、景观破碎等问题，不利于高标准基本农田建设的持续健康发展。
4.3 项目监管不严
高标准基本农田建设是一个系统工程，需成立专门机构、专业人才进行管理才能达到效益最优。但目前重庆市专业技术人才和管理人才有限，部分管理人员追求政绩，质量意识薄弱，对工程质量特别是隐蔽工程管理不到位，一味追求建设速度，导致工程质量不合格。监管力度不够，难以保证工程质量。目前高标准基本农田建设项目中监理费用较少，且监理市场不规范，对监理单位的资质审查不够严格。监理人员配置较少，且技术结构单一，专业知识欠缺，部分人员工作责任心不强，现场监管不到位，导致工程监理没有发挥应有的作用，造成工程质量问题。
4.4 工程后期管护缺乏
高标准基本农田建设除了“事前规划设计”、“事中实施和监督外”、还有不可或缺的环节，即“事后评价和管理”。后期管护是高标准基本农田建设长久发挥效益的重要保障，只建设不维护不能够真正解决问题。丘陵山区高标准基本农田建设工程类型多，后期管护尤为重要，但目前重庆市的建设项目普遍存在“重建轻管”的现象，工程损坏严重，部分设施缺乏有效利用甚至丢失等。首先，丘陵山区后期管护资金需求相对较大，但项目预算中没有对后期管护列出专项资金，致使缺少工程管护资金保障，使得管护工作难以落实。其次，管护责任难以落实。项目竣工后移交村委会管护，但村委会不是真正的实施主体，也没有指定专门的单位或部门开展管护工作，导致管护主体虚化、权责不明，缺少可以执行的管护方案。忽视后期管护严重影响工程的使用寿命，高标准基本农田建设的效益大打折扣。
4.5 公众参与机制不健全
充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，才能真正建设好高标准基本农田，达到强农惠农的目标。但现阶段高标准基本农田建设采取的是自上而下的运作模式，整个过程都表现为政府行为、政府意志，公众参与体系不完善、制度不健全、机制可操作差。一方面，管理部门和设计人员对公众参与重视度不够，公众参与的方式主要为咨询、走访等，或是“走过场”式地与乡镇、村干部交流，公众参与的渠道单一、流于形式，不能真正地听取农民的意见与建议、反映农民的利益诉求，导致公众参与的有效性降低。另一方面，农民缺乏参与意识，对参与过程及概念认识不够，且长期以来公众参与仅限于个人参与，没有形成组织机构，使得公众参与力量薄弱，难以发挥实质性作用，导致农民参与的积极性不高。
特别是自2009年全国实施小型农田水利重点县建设以来，中央财政更是对河南小型农田水利重点县建设工作给予了大力支持。截至2012年底，中央财政已累计下达我省小型农田水利建设资金23.18亿元，全省有84个县（其中第一、四批重复4个县）被纳入国家级小型农田水利重点县建设范围，占全省158个县（市、区）的53.2%，95个产粮大县中已有77个县被纳入国家级小型农田水利重点县建设范围，占81%。四年来，通过实施小农水重点县项目建设，极大地改善了项目区农业生产条件，有效提高了农业抵御自然灾害的能力，提高了土地利用率和农业生产效率，对河南省稳定提高粮食产量发挥了至关重要的作用。
一、创新机制，强化管理，提高科学化精细化管理水平
自2009年中央实施小型农田水利重点县建设以来，河南省各级财政在不断加大投入的基础上，通过完善制度、创新机制、强化监督、规范管理，使小农水重点县建设资金步入科学化规范化精细化管理轨道，取得良好成效。
（一）创新资金投入机制，有效提供财力保障。为支持小农水重点县建设，河南省各级财政努力拓宽投入渠道，推动形成农田水利多元化投入新格局。特别是在今年财政收支矛盾十分突出的形势下， 认真贯彻省政府重大决策部署，及时印发了《河南省财政厅关于支持建设高标准粮田的实施意见》，积极履行职责，优化支出结构，认真落实“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”政策，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定，拓宽水利建设资金筹措渠道，较大幅度地增加了水利建设投入，为我省水利建设和全年粮食丰收提供了强有力的财力支撑。2012年，省财政筹措统筹相关专项资金122.2亿元用于支持高标准粮田建设，其中仅小农水重点县和专项县财政投入就达21亿元，是2010年投入的3倍。
（二）创新资金分配机制，提高财政资金政策扶持效应。为克服项目“一对一”单向式审批的弊端，增强财政专项资金分配的科学性和透明度，河南省出台了《河南省财政支持小型农田水利重点县建设项目竞争立项暂行办法》，项目选择采取竞争立项方式。同时，为确保项目县遴选公开、公正、公平，我们聘请省内外水利技术工程及财务管理专家成立评审小组，并邀请纪检、监察人员组成监督小组对竞争立项工作进行全程参与，根据专家封闭评审得分和现场陈述得分对入围重点县进行综合计分，按得分高低依次确定重点县名单，并公开公示，主动接受社会监督。在财政资金分配环节引入竞争性机制，促进了财政性资金在不同地区之间的合理决策机制，形成了科学高效的财政资金分配机制，有效提高了财政资金的配置效率和使用效益。
（三）创新激励约束机制，充分利用绩效考评结果。为激励先进，鞭策后进，我们建立了绩效考评机制，并根据绩效考评结果奖优罚劣。通过建立绩效考评机制，优胜劣汰，增强了重点县的竞争进取意识，改变了过去“只跑项目，不抓管理，只要资金，不顾成效”的做法，实现了由一般监管向绩效考评转变，形成了有效的激励和约束机制。
（四）强化监督管理机制，确保资金使用安全。通过竞争立项把关、严格日常监督、注重绩效考评等方式，积极推进事前、事中、事后的全过程动态监督，把“小农水”专项资金检查常态化，为重点县建设保驾护航。为强化资金管理，提高资金使用效益，我们采取了项目法人制、招投标制、合同管理制、项目公示制、监理制及县级财政报账制等六制管理，提高了农田水利建设资金科学化精细化管理水平。
小农水重点县建设实施四年来，共新增灌溉面积345.3万亩，恢复灌溉面积150.4万亩，改善灌溉面积351.25万亩，新增节水灌溉面积198.8万亩，新增、改善除涝面积347.7万亩，新增节水能力2.8亿方，新增粮食生产能力100万吨。重点县项目区初步实现了“旱能浇、涝能排”，农业生产条件得到明显改善，农业综合生产能力显著提高，农业抗御自然灾害能力逐步增强。
二、财政支持小型农田水利建设政策建议
四年来，通过实施小农水重点县项目建设，极大地改善了项目区农业生产条件，有效提高了农业抵御自然灾害的能力，提高了土地利用率和农业生产效率，对河南省稳定提高粮食产量发挥了至关重要的作用。但是，由于河南县区多、中低产田面积大，比较而言，我省在发展小型农田水利重点县建设中仍存在投资力度不大、覆盖范围偏小、投资标准偏低等制约因素。为加快小型农田水利建设步伐，推进河南省粮食生产核心区建设，稳定提高粮食综合生产能力，提出如下政策建议：
（一）进一步加大对粮食主产区农田水利建设的投入力度。粮食安全事关社会稳定和国计民生大局，确保粮食安全是一项重大的政治任务和社会责任。河南省是全国第一农业大省和粮食大省，为国家粮食安全做出了巨大贡献。相比而言，国家对河南省的资金投入总量明显不足，与我省农业在全国农业格局中的地位不相吻合，与我省占全国粮食产量的份额不相适应。2012年，河南省粮食总产达到1127.7亿斤，占全国粮食总产11791.4亿斤的9.6%。但是，中央财政对河南省的水利投入明显不足，以小农水重点县建设为例，河南有88个县被纳入全国重点县范围，仅占全国小农水重点县1650个的 5.3%，与河南省粮食总产占全国的比重差4.3个百分点。2009年8月国家正式批准《河南省粮食生产核心区建设规划》，河南省将在现有1.08亿亩耕地中，规划7500万亩作为粮食生产核心区，确保到2020年，粮食产量由2008年的1000亿斤提高到1300亿斤。国务院在《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中提出：要“加大水利基础设施建设、中低产田改造、高标准基本农田建设、土地整理和复垦开发项目中央补助力度。” 同时，在财政部和河南省人民政府共同签署的“共同推进中原经济区建设备忘录”中也提出：财政部将会同有关部门，进一步加大对河南省现代农业和农田水利基本建设的支持力度。不断加大对河南省农业综合开发的支持力度，加快中低产田改造，推进高标准农田建设。因此，为了保证河南省粮食生产核心区建设规划的顺利实施，打造国家永久、稳固的大粮仓，建议中央在确定小型农田水利重点县和分配水利建设资金时，以农作物播种面积和粮食总产量作为资金分配的主要因素，加大对河南省农田水利建设的投入力度，以促进河南加快农田水利基础设施的建设步伐，努力提高农业综合生产能力。
（二）适当延长小型农田水利重点县建设年限。目前，我省耕地面积为10816万亩（其中：中低产田面积6497.2万亩），其中95个产粮大县耕地面积9270.5万亩（其中：中低产田面积5525.5万亩），每县平均耕地面积98万亩，其中中低产田面积58万亩。根据国家小农水重点县目前的投资标准和建设期限，每个重点县每年可完成2―3万亩建设任务，连续实施三年能够完成的建设任务尚不足10万亩，与每县平均58万亩左右的中低产田改造任务相比差距很大，要初步实现基本农田“旱能灌、涝能排”的目标，目前的投资标准和投资年限明显偏低，重点县的农业生产条件难以从根本上实现明显改善。为此，建议中央能够适当延长粮食主产区小农水重点县的建设年限，从3年延长到5年，这样再加上整合其他涉农资金和农民筹资投劳，则基本上能够实现小农水重点县建设的目标。
（三）充分调动地方政府和农民发展粮食生产的积极性。粮食主产区肩负着保障国家粮食安全的重任，从成本收益角度看，发展粮食生产很难增加财政收入，形成产量越高、财政越穷、经济社会发展水平越低的困难局面。以河南省为例，2011年，全省95个产粮大县人均地区生产总值2.5万元，比其他县低1.6万元，仅相当于后者的61%；产粮大县人均地方一般预算收入806元，比其他县低1316元，仅相当于后者的38%；人均地方一般预算支出2717元，比其他县低1299元，仅相当于后者的67.7%。粮食产量越多，人均支出水平越低。95个产粮大县中，7个粮食产量在100万吨（20亿斤）以上的县人均支出2351元，比非产粮大县低1665元；25个粮食产量在60―100万吨以上的县人均支出2536元，比非产粮大县低1480元；其余63个产粮大县人均支出2891元，比非产粮大县低1125元。粮食主产区地方政府没有财力进一步加强粮食生产，无力发展农村公共社会事业和公共服务，发展粮食生产的积极性受到严重影响。同时，在自然灾害频繁、农资价格不断上涨的情况下，粮食生产成本不断增加，种粮效益远远低于打工收入，低于经济作物收入，不少农民种粮积极性不高的问题在粮食主产区也十分突出。农业基础薄弱是稳定粮食综合生产能力最大的障碍。地方政府发展粮食生产，在一定程度上制约了工业经济的发展。同时，粮食主产区为支持粮食生产，还要增加农田水利等农业基础设施建设投入，地方财政需要承担减收、增支双重压力。为充分调动地方政府发展粮食生产和农民种粮的积极性，使粮食主产区和农民安心致力于粮食生产，建议中央财政进一步加大对粮食主产区农田水利建设投入，加大对粮食主产区的财力转移支付或者设立粮食生产专项转移支付资金，并明确要求用于支持农田水利建设。加大土地出让收益中计提农田水利建设资金的中央财政统筹比例向粮食主产区倾斜。进一步完善粮食生产利益补偿机制，加大惠农补贴力度，全面提升区域经济和社会发展水平。
（四）倾斜粮食主产区，建立科学的绩效考评体系。长期以来，粮食主产区为国家粮食安全和支持城市及工业化地区的发展做出了巨大贡献和牺牲，形成了粮食生产越多，对国家贡献越大，农民增收越难，地方财政越穷，社会包袱越重的局面。以小农水重点县建设项目为例，虽然中央在相关文件中并未规定省级财政安排相应资金的比例，但在中央出台的《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》中对“省级投入”指标的分值设定很高，中央财政在分配农田水利建设资金时，绩效考评结果又是一个重要因素，在政策上没有对粮食主产区给予倾斜。从近几年中央小农水重点县绩效考评结果来看，获得优秀名次的，要么是经济发达地区，要么是非粮食主产区。考评结果主要反映出了地方投入占中央财政投入的比重，各地的项目资金管理水平和建设成效难以真实体现。因此，我们建议中央在制定绩效考评办法中充分考虑粮食主产区确保粮食生产政治责任大于经济效益的因素，对粮食主产区和非主产区制定不同的考评因素，分别进行考评，以体现中央对粮食主产区的倾斜政策。
（五）加大扶持力度，加快小农水重点县土地流转步伐。随着农业现代化和农村产业结构调整步伐的加快，农村土地经营规模小、成本高、效益低、抗风险能力差、市场竞争力弱的问题日益凸显。根据第二次全国农业普查结果，全国从事农作物种植业的农户平均土地经营规模不足10亩，河南更是不足7亩。一家一户的小农生产方式，不仅增大了农业科技应用的推广和管理成本，制约了农业科技的应用和转化，同时也在一定程度上严重阻碍了大规模开展农田水利等基础设施建设的步伐。实现农业规模化经营、构建新型农业经营体系是发展现代农业的要求，是应对当前农业经营方式面临新挑战的有效举措，是保障我国农业健康发展的重要手段。为此，建议中央财政出台相关配套政策，设立专项引导资金，加大财政奖补力度，对粮食主产区的土地流转进行资金支持。引导和鼓励种粮大户、农民专业合作组织以及符合条件的龙头企业增加土地经营规模，给予其一定的奖励资金用于基础设施等项目建设或在同等条件下优先扶持所申报的农业基础设施类项目，以加快粮食主产区土地流转的步伐，为大力开展农田水利建设创造条件。
（六）加大对粮食主产区中非粮食主产县小型农田水利专项资金的投入力度。河南省共有158个县（市、区），2011年全省粮食产量达1108亿斤，其中：95个产粮大县1062亿斤，另外63个非主产县播种面积1545.4万亩，县均耕地面积近25万亩，粮食总产46亿斤，县均生产粮食7302万公斤。按照国家政策规定，小农水专项资金要突出支持粮食主产区，再加上河南县区本身较多，这些非粮食主产县基本排除在小农水重点县申报条件之外，即便如此，河南95个产粮大县尚有18个未纳入重点县建设范围。这些非粮食主产县也肩负着粮食生产的重任，相对于粮食主产县，这些县自然条件更为恶劣，农业基础设施建设尤其落后，大部分农田水利设施年久失修，功能老化，配套不全，保障功能下降，不能完全适应农业和农村经济发展，不能满足农民持续增收需要。为此，建议中央在适当增加河南小农水重点县建设的同时，加大对河南专项县建设的投入力度，对这些耕地面积达到10万亩以上的县（市、区），通过小型农田水利专项县项目来解决他们的农田水利建设问题。同时对专项县建设也可以采取竞争立项的方式，项目县一定三至五年，但投资规模可以适当偏小，这样可以通过适当的集中投入来初步恢复这些地区的小型水利设施的功能。
关键词乌衣现代农业综合示范区；优势；发展对策；建设思路
中图分类号 F327 文献标识码A文章编号 1007-5739（2012）08-0393-01
滁州市是安徽省皖江城市带承接产业转移示范区的重要地域，城市发展将有大的飞跃。同时滁州市是农业大市，素有“中国粮食看安徽，安徽粮食看滁州”的说法，当前滁州市正在打造百亿粮仓，更需要加快发展现代农业，建设高标准现代农业示范园区。南谯区作为滁州市辖的农业大区，要利用优越的区位、资源优势率先建设示范园区。乌衣现代农业综合开发示范区于2010年11月被安徽省财政厅列为省级财政重点扶持的现代农业综合开发示范区。项目区位于乌衣镇境内，涉及5个行政村，区域总面积38 km2，是典型的圩区农业。
1项目区的优势
1.1项目区农业产业资源丰富
项目区在乌衣镇境内，位于苏、皖2个省交界处，滁州、南京2座城市之间，交通便利，盛产稻、麦、油、菜、水产品、畜禽等，项目区内已建有2 000.0 hm2优质粮油（全国绿色食品原料（水稻）标准化生产基地）生产基地、666.7 hm2名特优水产品养殖基地、666.7 hm2苗木基地、200.0 hm2无公害水生蔬菜等，基地建设取得明显成效。乌衣镇拥有农业产业化省级龙头企业1家（滁州市第一优质米厂）、渔苗良种繁殖场1家（汪郢农场）、国家级大型农贸市场（大雄华东农贸食品城）、花卉苗木市场1个、农民专业合作组织12个、入社会员达3 305户。
1.2地理位置、生态环境、基础条件优越
乌衣镇位于滁州市东部，是安徽省东向战略的桥头堡。南谯新区所在地交通便利，地理位置优越，境内田园风光秀丽，土地平整，沟渠密布，农田林网成型，水资源丰富，新农村建设成果显著。项目区属于圩区，土壤肥沃，优质粮油面积规模宏大，花卉苗木品种丰富，水产养殖特色明显，森林覆盖率高，具备发展现代农业的基本条件。
2总体规划建设目标
乌衣现代农业综合开发示范区建设的总体规划应立足于园区现有基础条件，规划建设目标为：紧紧围绕优质粮食生产、水产品生产基地建设这一主题，着力打造优质粮食生产区、特种水产养殖区、高效设施农业区、苗木花卉种植区、循环农业标准化示范养殖区，在此基础上，延伸产业链，开拓服务功能领域，增加农业附加值。围绕以上目标，以高标准基础建设为先导，开展农田土地平整、道路、沟渠、电站、林网等配套建设，标准化鱼池建设，设施农业基础建设，标准化养殖小区建设，技术装备服务体系建设，农业生态旅游服务建设等。
3存在的问题及发展对策
3.1土地经营权问题
一家一户的分散小规模经营，很难进行农业结构的区域化调整，由此带来一系列问题。要采取切实有效的措施，着力培育一批具有现代经营理念的新型农民，提高他们开展规模经营的能力，使他们成为推进农地规模流转的主力军；扶持发展一批农业龙头企业、农业专业合作组织，鼓励他们通过农地流转建立自己的农业生产基地；鼓励工商企业积极参与农地流转，投资发展效益农业，开发农产品。为加快示范区建设应尽快制定扶持、鼓励等相关吸引投资者优惠政策。农业产业化只有通过企业带动才有活力，示范区只有通过市场化运作才能可持续健康发展[1-2]。
3.2项目区内各种承包经营权问题
项目区内各种占有农田、林地、水面等经营的零星承包形式很多，很大程度上影响总体规划建设的需要。一是在总体规划内影响公共设施长远建设的一律在承包到期后收为村、镇集体所有，比如沟渠埂上、主干路的林网，小型水面等。二是尽快摸清示范区内属镇、村、村民小组集体所有的土地量，为下一步公共设施建设占用农民土地建立补偿机制奠定基础。
3.3沟渠、道路建设及绿化问题
现代示范区的项目区内沟渠、道路、绿化建设标准要求高，涉及到占用农田、清除林木甚至拆迁农户等，这种公益性投资涉及众多部门。应该在示范区建设起步阶段的规划中明确各项建设要求，以为在示范区项目实施提供标准执行。
3.4公共设施建筑物的养护问题
随着项目区建设的财政投入加大，大部分公共配套建筑物投入使用，也发挥了较好的效益，但是存在比较突出的问题是管护不到位，被盗、损坏时有发生。在还未实施大面积土地流转的情况下，随着农田基础设施建设的加快，公共配套建筑物数量越来越多，应尽快按照行政村分区域落实看护、使用等措施。
3.5公共服务设施的建设问题
目前，项目区公共服务设施还是空白，特别是农业技术推广服务体系仍然存在十分薄弱的环节，不利于建设现代农业。
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4今后示范区建设的思路
市场化运作是示范区可持续发展的前提和重要保证，在总体规划方案确定之后，如何确保建设的高效运行，应从以下几方面发挥政府的服务促进作用[3-4]。
4.1成立专门的管理机构
成立高规格的建设领导小组，由区委、区政府主要领导分别任顾问和组长，分管农业农村工作的领导任副组长，农业、林业、水利、农机、国土、环保、交通、财政、发经委、农发办等部门和乌衣镇为成员单位，领导小组下设专门办公室，负责示范区建设的组织、规划、实施和对有关区直部门的协调，定期研究解决有关问题。乌衣镇与涉及到的行政村相应成立组织协调机构，只有这样才能协调好、发挥好各部门的职能和积极性。
4.2进行高标准的规划
在调查研究了解实际情况、产业现状，分析国家政策形势的基础上，高标准做好乌衣现代农业综合开发示范区规划。从指导思想、发展目标、产业布局、重点项目建设、农业基础设施建设、保障措施等方面加强规划。规划既要体现客观实在性，又要具有较强的前瞻性和可操作性，以实现综合效益的最大化。
4.3建设较为完善的基础设施
加强区域内交通网络建设，确保公路通畅。加快农田标准化建设，大力修建机耕道、电站工程、水产养殖的水循环工程等，构筑区域内枯水期不旱、丰水期不涝、平时排灌自如的供排水系统。
4.4搭建招商引资平台形成稳定有效的投入机制
以建设大项目、构筑大基地、培育大龙头企业、打造大品牌为主线，在不改变资金用途的前提下对土地整理、标准农田建设、农业综合开发等涉农项目资金进行适当调整组合、集中投向，对示范区的重点项目予以支持。建立健全以政府投入为引导，民间投资广泛参与的多元化投资机制。加大农业项目包装力度，打造投资平台，积极争取上级支农项目资金，搞好农业招商引资。
4.5加强经营管理
切实优化环境，为农业基地建设、农业项目建设、农业企业提供优质服务。成立示范区土地流转服务中心，坚持农民自愿、依法有偿的原则，鼓励以企业或基地为依托，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式大规模流转土地，形成顺畅灵活的土地流转模式。搞活“公司+基地+农户”、“公司+农户”、“基地+农户”等多种生产经营模式，大规模建立农民专业合作组织，发展农业产业技术合作社、农产品销售合作社等，大幅度提高农民生产经营组织化程度，推进现代农业的建设。
4.6制订针对项目区建设的政策措施
加大扶持力度，对耕地经营或非耕地经营规模较大、固定资产投资额较大的农业生产基地水、电、路等基础设施建设予以补助。对龙头企业基地经营规模大、固定资产投资大的生产性设备设施建设予以补助。对注册农产品商标的龙头企业和基地或获得驰名商标、著名商标、名牌产品的农业品牌予以补助。对从事农产品流通营销、发展订单农业的农民专合经济组织予以补助。加大农业技术服务力度，建设农业科技培训基地，探索建立以龙头企业、农业产业化基地、大专院校、科研单位为依托，以农民专业合作社为纽带的新型农业科技推广服务体系。
5参考文献
[1] 武经宏.加快现代化大农业综合开发建设 率先实现中部崛起[J].农场经济管理，2011（5）：16-19.
[2] 李妮，袁欢，张天柱.农业综合开发支持新农村建设的模式分析——以磨盘岭农业综合开发区为例[J].农业开发与装备，2011（2）：59-60.
关键词:山阳县;农田水利;存在问题;发展建议
1、农田水利建设滞后主要有以下原因
(1) 兴修小型农田水利的主体责任不明晰,群众兴修水利积极性不高
有的认为修水利的主体是农民,“谁受益,谁投资”,政府只能是引导鼓励。有的认为修水利的责任主体是政府,还有的认为平时修水利不如到时防大汛、抗大旱。由于职责不明,分布在各乡镇、村、队的小型水利设施多数长期处于无人管理的状况,导致设施提前老损。因此兴修水利口头喊得多,实际行动少。特别是近年种粮效益极低,农民对种地失去热情,投工出资建设农田水利的积极性因而也受到很大影响。
(2)农田水利建设投入不足,没有建立稳定的投入增长机制
一是农田建设投资占水利投资中的比重偏低。按水利部统计数据,1980―2008年农田水利投入只占水利基本建设平均比重的6%,全国农田水利基础设施建设严重滞后。根据2006―2015年湖南省小型农田水利建设规划,全省每年需投资1374亿元,但目前实际投入还不到十分之一,建设需要与实际投入存在巨大的反差。二是各级政府配套资金难以到位。2005年以来,中央逐步加大了对农田水利建设的资金投入,以湖南省为例,中央用于农田水利建设的投资从2005年012亿元到2009年增加到194亿元,但是由于地方财政困难,尤其是取消“两工”以后,国家投入政策与减负政策相矛盾,投入缺口问题未能得到有效解决,相关配套资金难以落实,导致小型农田水利建设资金缺口巨大。三是水利工程立项艰难,水利项目申报前期费用惊人,专家评审、设计和相关费用基层无力负担,只能望洋兴叹。即使费尽九牛二虎之力批到的项目,很多时候也因配套资金难到位而举步维艰。
(3)、农田水利建设相关规划不完善,技术人才缺乏
一是相关水利规划不完善。虽然国家五部委制定出台了《关于建立农田水利基本建设新机制的意见》,但许多乡镇、村没有水利规划或规划不全。二是建设队伍的“青黄不接”。乡镇水利工程技术人员严重缺乏,最简单的测量施工也难以实施。
2、农田水利建设的发展建议
(1)、明确小型农田水利设施的公益性,确定各级政府小型农田水利建设事业的主体地位。全面落实农田水利建设的行政首长负责制,建立相应的绩效考核和激励约束机制。加快各级地方政府小型农田水利新机制的建立,推进小型农田水利工程管理体制改革。
(2)、推动乡镇农田水利规划修编,以规划为主线,对现有小型水利设施拟订出分批改造计划。特别建议在“十二五”期间完成一次全国性山塘河坝清淤工程,全面提高农村防汛抗旱能力。
(3)、整合资金、加大投入。中央和各级地方政府要继续加大农田水利建设资金在整个水利建设投入中的比例,整合水利、国土、农业等部门用于农田水利建设的专项资金,统筹使用农村各类涉水资金,提高涉水资金的使用效率。
(4)、农田水利建设面广量大,除了小型农田水利、大中型灌区骨干工程外,还有大中型灌区的田间配套、农村饮水安全、农田排水、水土保持、农村治污,以及在有水土资源条件的地方,需兴建一批新的农田灌排工程等,目前都存在缺乏建设资金投入的问题,急需加大投入。农田水利作为一项重要的公共事业,必须建立以国家投入为主体的多元化投入体系。
(5)、农田水利工程的运行维护比新建更为重要。
目前,农田水利工程运行维护困难的问题较为突出,完善农田水利设施管护体制已刻不容缓。农田水利工程,如小型水库、农田机井、灌区末级渠系属于县、乡或村所有,过去都由乡水利站进行业务指导管理,管理水平低。乡(镇)机构改革后,乡(镇)水利站撤消,改由乡(镇)农业服务中心指导管理,管理力量薄弱。在目前土地以家庭经营承包为主的生产经营模式下,依靠乡、村集体和农民群众来管好、用好农田水利设施,难度很大。建议国家有关部门研究解决农田水利工程维护运行经费保障和机制问题,按照“政企分开、政事分开、管养分离”的原则,对公益性部分将其工资和养护经费纳入公共财政,提高管护效果,充分发挥已建农田水利工程的效益。
(6)是普及推广节水灌溉技术。
因地制宜大力发展节水灌溉,重点发展投资大、效益高的喷灌、滴灌、雾灌等节水灌溉模式以及地埋管道、软带微喷等经济实用的节水灌溉模式。四是着力抓好农村饮水安全。农村安全饮水工程建设,是当前最受农民欢迎的民心工程之一。要进一步加大对农村安全饮水工程的投入力度,扩大范围,提高标准,让更多的农民得到实惠。
发展都市型农业是世界发达国家和许多发展中国家推进农业发展的重要路径，有以美国和澳大利亚为代表的大生产模式、以日本和韩国为代表的精工细作模式及以法国为代表的中等规模农场模式，这些发展模式值得研究借鉴。（一）外国模式1.美国、澳大利亚模式。美澳特点在于地多人少，资本密集投入，生产机械化集约化水平高，缺点在农药、化肥等资源大规模投入，土壤、食品安全等问题不容忽视，适合大宗农产品生产。2.日本、韩国模式。日韩特点在于地少人多，生产单体投入水平高，机械化水平也很高，农业生产的组织化程度很高，国家给予农业特殊市场地位，缺点在于具有很强的封闭性，农业保护不利于竞争，生产效率提高不快，适合小规模、特色化产品。3.法国模式。法国特点是地少人多，政府采取多种投入政策，发展中等规模的农场，政府采取发放“离农终身补贴”、鼓励农村劳动力转移等政策，推动土地集中，然后国家大幅投入，提高农业机械化、集约化和市场化水平。该种模式适合财力雄厚的国家。（二）大连都市型农业模式选择大连属于计划单列市，政府财力较好但不充裕，人多地少，农业资源不算丰富但开放程度较高，不能完全照搬美国、日本和法国等发展模式，只能遵循农业现代化发展规律，结合大连客观实际，确定都市型农业发展之路。一是按照大连市农业和农村经济发展“十二五”规划的总体要求，加快和强力推进大连农村综合改革，激发和释放农村地区经济发展活力；二是立足大连农业资源禀赋，充分发挥地域和物流比较优势，按照都市型农业规划摆布好农业生产、流通布局，走大连特色农业发展之路，推进农业生产市场化、产业化；三是大力推进农业生产和农产品流通领域的组织化、合作化，在此基础上积极倡导生产的机械化、标准化，同时推进农业现代化进程，不断提高农业生产效率、农产品商品率；四是继续加大农村和农业基础设施财政投入力度，积极推进科技培训和推广应用，加速农产品质量安全和农产品物流体系建设，夯实都市型农业发展基础。
二、政府促进都市型农业发展的对策建议
加快大连都市型农业发展是一项复杂的系统工程，其发展一靠市场二靠政府。市场是实现都市型农业健康发展的基础，而政府是促进都市型农业发展的保障。政府不仅要直接解决当前制约都市型农业发展的难点问题，同时更要重视宏观布局，根本解决阻碍都市型农业发展的基础性问题。在大连都市型农业发展相对较晚、市场发育明显不足的现实条件下，亟待政府统一布局，长远谋划，找准着力点，破解“瓶颈”，保障都市型农业健康快速发展。
（一）政府应加快推进农村综合改革1.解决好农村土地问题。一是加快推进农民承包土地确权和农民宅基地、农村建设用地确权及农村集体资金、资产、资源登记和评估等工作，为农民土地流转创造条件；二是建立农村公开市场。加快农村承包土地经营权、集体林权流转市场，农村土地承包经营权流转评估机构、纠纷仲裁机构等服务平台建设。2.解决好农业经营组织体系建设问题。一是促进和鼓励土地承包权在公开市场向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业流转，提高农业生产的组织化进程。二是促进农业产、加、销协调发展，实现农业增产，农民增收。3.解决好农业安全和资金配置问题。一是保护现有耕地数量和质量，正确看待粮食生产和安全问题，加大高标准农田建设，确保区域粮食增产增收；二是创新农村资金互助社，有序发展小额贷款和农民互保制度，建立农民资金合作投入、土地和产业的综合开发机制及利益风险共担机制。
（二）政府应加快农产品流通体系建设1.建立骨干批发市场。着眼于大连农产品特点和借助高度发达的海陆空运输条件，建立一批国家级、地区级海产品、水果、花卉、蔬菜等面向东北亚及全国的骨干批发市场，建立健全农业产品流通体系建设，为建设都市型农业奠定坚实的物质基础。2.藏粮于地、藏菜于田。流通与生产是上下游之间的关系，要想搞好流通，生产环节密不可分。政府应当有一体化思维，藏粮于地、藏菜于田，并与生产流域的合作组织化建设结合起来，深入研究市场供需规律，通过生产的合作化来合理控制产量和价格，保持农产品供给的基本稳定。同时，不断提高农业产加销一体化经营水平，促进农副产品生产、经营、流通的专业化分工，形成高商品率和大市场的农业生产流通格局。
（三）政府应加强基础设施保障体系建设一是继续加大新农村、新社区、新农庄建设力度，全面提高农村地区自来水、电力、干支公路、绿化、废物处理水平，加快完善农村公共基础设施，助推都市型农业建设发展；二是继续加大标准化农田建设。继续加快河道、水库综合治理工作，重点推进各类田间水利工程，农田道路，电力配套等基础设施建设，提高农业生产基本物质保障能力；三是加强对现有的自然生态保护力度。加大对保护林、水源涵养林、田间防护林等方面投入力度，实施大规模造林绿化工程，构建比较完备林业生态体系，提高农业发展的可持续能力。
（四）政府应加快农产品质量体系和农业服务体系建设一是加快农业生产的标准化基地建设，建立农产品质量追踪体系，完善农产品质量检测体系；二是加大新品种、新技术引进和推广力度，注重市场化方式科技培训和推广；三是构建动植物疫病防控体系；四是加强农民培训及农业之外的服务业、建筑业等领域培训，做好农民就业工作。
关键词：现代农业示范区；标准化建设；模糊评判预测模型；河北省
中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）19-4827-04
河北省现代农业示范区是在某个县的地域范围内，在该县农业科技力量较雄厚、具有相对产业优势、经济较发达的地域划出一定区域，以现代产业理念为指导，以新型农民为主体，以现代科学技术和物质装备为支撑，立足区域资源优势和产业特色，按照现代农业产业体系和经营体系聚集生产要素，建立规模化、设施化、机械化、标准化和产业化程度较高的现代农业样板区。通过辐射带动周边农业不断提高科技含量，实现资源型向科技型转化，加速产业化进程，推动农业生产方式、经营方式、组织方式的深化变革，使其成为开拓京津高端市场，带动河北省农业又好又快发展的高标准农产品生产基地。为更好地推进现代农业示范区建设，加快建设步伐，提升建设水平，强化示范作用，特对河北省现代农业示范区标准化建设进行了研究。
1 河北省现代农业示范区标准化建设的现状及存在的问题
1.1 标准体系不完善
通过分析研究发现，在标准化示范区建设中，相应的标准体系还只是一个雏形，缺少必要标准的支撑。从种植方面来看，还没有真正形成从种子、种苗、农药化肥供应到田间管理的播种、施肥、病虫害防治，产品的分等分级、检验、运输贮存、包装标志及产品的深加工等整个过程的标准体系；从养殖方面来说，也没有真正形成从畜禽品种选择、圈舍建设、配套设施建设、规模确定、废污处理、饲养标准和疫病防控等的标准体系，并且标准体系完善的方向不明确。不完整的标准体系现状已不能满足现代农业发展规模、市场流通、产品贸易、质量监控和提高产品质量安全的要求，不能适应农产品市场竞争的需要[1]。
1.2 农产品检测能力不足
农业监督检测机构在提供质量检测、技术服务和保证标准实施方面发挥了重要作用，但与农业标准化发展形势和现代农业示范区建设发展要求还有相当大的差距。缺乏统一规划，布局不合理，发展不平衡，检验机构分散于各行业的质量技术监督部门及科研院所；县级检测机构既有空缺又存在低水平重复建设问题，处于分散无序运作状态，手段落后，能力不足，检验项目不全[2]；农业合作社和龙头企业自有检测手段建设刚刚起步，难以合理高效地进行产前、产中和产品入市前的质量把关，远远不能满足标准实施和产业化生产经营的需要。
1.3 组织化管理程度不高
在目前示范区的农业标准化组织管理体系中，部门分工不明确，配合不默契。农业标准化示范区是对产前、产中、产后整个过程实施标准化管理，仅靠一两个部门的力量是远远不够的，这就需要农业、林业、畜牧、水产、农机、进出口检验检疫、质量技术监督等相关部门密切配合，明确分工，各负其责。与此同时，示范区的龙头企业和农民专业合作社的组织管理作用也未能充分发挥。从表1可以看出，肃宁县农民参与农民专业合作社的比例最高，2010年为70.00%，2011年为75.00%，而定州市2010年和2011年则分别为16.10%和18.50%，玉田县2010年和2011年分别为12.00%和19.75%，专业合作社的参与程度反映出农民专业合作社的组织带动作用还没有发挥出来。
1.4 对标准化的认识不足
示范区对标准化的重视程度不高，推行难度较大，部分人对农业标准化的认识还存在一定的偏差，没有真正认识到农业标准化对提高农业竞争力的重要作用，在实施过程中喊口号的多，付诸行动的少。还有误认为农业标准化会增加农业生产成本，难以真正增加收益，不愿参与到农业标准化的实施工作中。因此，对标准化认识不足是制约现代农业示范区标准化建设的重要因素。
1.5 商品化、品牌化意识淡薄
示范区有些农产品以初级产品的形式简单地销售给当地的学校或者是集市，未能经过分级、统一包装、附加标识等进行商品化，大部分商品是贴牌销售，或者是无牌销售，品牌化意识淡薄，致使农产品销路不畅。从图1可以看出，藁城市国家级、省级名牌农产品数从2010年的15个上升到2011年的16个，武强县从2010年的9个上升到2011年的10个，定州市从2010年的5个上升到2011年的6个，武安市2010年和2011年均为4个，而玉田县仅1个，肃宁县则没有。各个示范区的国家级、省级品牌农产品的数量比较少，且年增长缓慢，对农产品的品牌化意识比较淡薄，未能充分重视并且积极努力培养壮大，长此以往，将不利于农产品的产业化经营，也不利于充分发挥示范区的带动作用。
2 实证分析
表2是对河北省国家现代农业示范区内588个工作人员及农户满意度问卷调查的统计结果，其中标准体系建设、农产品检测能力、组织化管理程度问题的有效回答人数分别为576、581和578人，有效回答率分别为98%、99%和98%，符合要求。以下将利用模糊评判预测模型从标准体系建设、农产品检测能力、组织化管理程度分析农户及工作人员对河北省现代农业示范区建设标准的满意度。
上述结果表明，被调查人员对示范区标准建设的评价“一般”的所占比例最大，为51%；其次为“不满意”，占32%；评价“满意”所占的比重最小，为17%。根据最大隶属原则，结论是示范区工作人员及农户对示范区标准化建设满意度一般，标准化建设有待进一步提高。
3 河北省现代农业示范区建设标准的细化分析
以优质、高效、生态、安全的农产品生产基地，确保无公害、无污染、健康安全的有机绿色食品，打造“精品农业”和“高端农业”，这将是示范区发展的主导方向，为此特对河北省现代农业示范区建设标准进行细化分析。
3.1 组织化管理
各示范区应成立专门组织领导机构，由县（市、区）主要领导同志任组长，分管领导任副组长，农业、畜牧、发展改革、财政、科技、水利、交通、商务、卫生、环境保护、统计、工商、质检、扶贫、农业资源开发、金融、保险、供销、电力、有关商业银行、农村信用社等相关部门为成员单位，负责统筹协调推进示范区发展，解决发展过程中遇到的困难和问题。同时积极鼓励和支持专业合作社和龙头企业协助组织，使示范区实行统一管理和服务，实行统一农资供应、统一生产标准、统一操作规程、统一产品质量、统一品牌销售，提高组织化程度，以组织化促进产业化、标准化。
3.2 规模化、设施化种植和养殖
按照规模化种植、集中连片发展的要求，建设规模化特色生产基地，积极申请通过无公害农产品产地环评认定，重点生产适应中、高端市场需求的优质特色蔬菜品种和优质畜禽品种。畜牧养殖区包括禽类养殖区、生猪养殖区、奶牛养殖区、肉牛养殖区、羊养殖区等，不同的畜牧养殖区的饲养标准及要求不同，也要进行不同的规模化养殖。比如：规模蛋鸡场应积极采用自动饮水系统、自动清粪系统、自动上料系统、水帘降温等；规模猪场应积极采用自动饮水、地热或管道供暖、水帘降温、自动喂料等设施；奶牛养殖场（小区）应积极采用自动化管道式挤奶机械，牛场采用TMR混合日粮搅拌车。示范区也要以先进设施生产为主体，设施结构应科学合理，材料坚固耐用，设施栽培主要利用塑料棚、各类温室和人工气候室（箱）等设施对蔬菜、花卉、瓜果类进行栽培。设施养殖主要是利用各类保温、遮阴棚舍和现代化、集约化饲养畜禽舍及配套设施设备对畜禽、水产品和特种动物的养殖。
3.3 集约化育种，标准化生产
积极引进国内外蔬菜、花卉、果树、观赏苗木、草种及畜禽等新品种，采用组织培养技术和工厂化培育种苗技术，开发利用本地区特色、优质蔬菜、花卉、果树、观赏苗木、畜禽等品种资源，进行园艺作物种苗繁育和畜禽良种繁育，并通过保护地、露地和工厂化等方式进行种子种苗生产，生产高品质的蔬菜、花卉、水果、草种、观赏苗木及畜禽品种，使园区成为本地区蔬菜、花卉、果树、草种、观赏苗木的种苗及畜禽良种供应及生产基地。
推行标准化种植示范工程，围绕实现生产“三节一增”（节水、节肥、节药、增效），重点推广膜下微滴灌节水灌溉、防虫网与诱杀虫板应用、高垄栽培、秸秆生物反应堆活化土壤等无公害生产关键技术，全面实行测土配方施肥，基肥施用充分腐熟的优质有机肥，禁止使用城市垃圾、污泥、工业废渣和未经无害化处理的有机肥[3]。实施标准化养殖示范工程，生猪、蛋鸡散养户实行程序化免疫，完善和普及畜禽产品标准化生产技术，抓好优质奶牛、生猪、蛋鸡养殖示范场建设，大力发展无公害、绿色、有机畜产品生产，积极引导规模养殖场（区）申请无公害、绿色、有机食品认证，努力实现“畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污处理无害化”。
3.4 生态化防治，全程化监测
种植业应在使用防虫网、诱杀虫板、性诱剂、高温闷棚等生态型物理防治技术的基础上，科学安全地使用高效低毒农药，严格控制农药用量和采收安全间隔期，禁止使用高毒高残留及来源不明、成分含量标注不清的农药品种，推行病虫害专业化、体系化统防统治。养殖也要积极采用生态化的病害防治技术。建立健全农产品质量标准、检验检测、质量监管、诚信经营体系，健全完善农产品市场信息披露制度和市场准入、追溯、召回、退出制度，逐步实现农产品从田间到餐桌、从生产到销售的无缝对接和全程监管，全面提高农产品质量安全水平。
3.5 商品化处理，品牌化销售
示范区的农产品要通过龙头企业或者合作组织进行商品化处理，经分等定级、统一包装、附加标识后配送销售。标识要按照规定标明产品的品名、产地、生产者、采收期、产品质量等级、产品执行标准编号等内容，并在产品包装显著位置标注精特农产品。有条件的示范区可自行建立配置整理、分级、包装等采后商品化处理的场地设备和冷链系统。用通过工商部门登记注册的商标进行销售，主动申请产品质量、绿色食品、有机农产品认证和农产品地理标志登记。
3.6 产业化经营
大力调整农业产业结构，跳出自身功能定位所限定的农业领域，突破仅仅发展农业产业的限制，高度重视并引进和发展一些高效益的第二产业和第三产业，努力推进优质粮食蔬菜产业建设，进一步发展规模养殖，加强生态循环农业建设，大力发展加工营销业，积极推行现代流通方式，提升农产品流通效率。重点开拓中、高端市场，龙头企业或合作社要与京津及省内外大中城市中、高端市场主体建立稳定的配送直销渠道，不断提高品牌农产品在京津等地中、高端市场的知名度、占有率和整体竞争力[4]。
4 河北省现代农业示范区标准化建设保障措施
4.1 广泛筹措各项资金
各相关部门应整合资源，集中项目资金，重点向示范区建设倾斜。各乡镇应结合实际，加大对农业结构调整的支持力度。充分发挥农业银行、农业发展银行、农村信用社在农村金融中的骨干和支柱作用，引导各类金融机构增加对发展现代农业的信贷投放。扩大邮政储蓄机构小额质押贷款业务试点范围，完善邮政储蓄机构在农村的储蓄、汇兑、支付和信贷功能，提升金融支农服务水平。全力增加社会投入，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等手段，引导社会力量投资建设现代农业[5]。加大农村公益事业建设和一事一议推动力度，充分发挥农民在建设现代农业中的主体作用，引导农民增加生产投入，提高科学生产和集约经营水平，为标准化建设提供充分的资金保障。
4.2 提高现代农业设施装备水平
加快旱涝保收高标准农田建设，着力推进水、田、路、电等配套，完善农田基础设施和养殖设施，加快推进农业机械化，提高农业信息化服务水平，用现代物质条件装备农业，强化设施农业建设，提升设施农业规模和效益，提高土地产出能力和农业防灾减灾能力。对国家、省在农产品基地建设、耕地综合开发、旱作节水、农机服务推广、农田道路修建、农副产品物流等项目的实施中，要集中在示范区安排，重点支持畜牧养殖场标准化、蔬菜棚室、花木种植和销售、龙头企业扩建等项目建设，严格执行法人责任制、招标投标制、合同制和工程监理制，严格按照技术标准和质量要求组织施工，为标准化建设提供设施保障。
4.3 充分利用和发挥地域优势
示范区规划建设要紧紧围绕当地农业种植结构调整和产业化发展，选择对当地示范性强，符合当地自然资源条件，具有市场潜力，适于推广应用的国内外优良品种、先进技术或景观园林，以市场需求及其变化为导向，以市场份额和开拓程度决定示范区项目建设，以经济效益为纽带，把周边农民组织起来，参与种植、养殖、加工的一体化生产，引导并建立科技生产指导、新产品推广、农副产品销售等一系列服务组织，逐步形成以示范区为龙头，以产业化经营的流通体系为载体，组织带动区域农业经济发展，在追求经济效益的同时，考虑其社会效益和生态效益，高度重视开发绿色食品，发展旅游观光农业，树立具有地域特色的品牌，为示范区标准化建设提供积极的引导作用。
4.4 加强农业人才队伍建设
搞好各项培训，提高示范区各阶层员工素质。做好管理人员知识更新，通过参观考察、聘请专家教授组织培训等方式拓宽其知识面，并不断提高其管理水平；加大人才强农战略的实施力度，以现代农业人才支撑计划为抓手，重点培养农业科研领军人才和农业技术推广骨干人才，强化现代农业的科技人才支撑；扩大农村实用人才培训规模，加大农村实用人才、带头人和农村生产型、农村经营型、技能服务型人才培养力度；加强农民职业教育培训，吸引高校毕业生和各类优秀人才投身现代农业建设，逐步探索建立依靠职业化农民来发展现代农业的机制，提高农民生产经营水平和农业服务技能[6]；鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，使他们成为建设现代农业的带头人，为示范区标准化建设提供人才保障。
参考文献：
[1] 刘战平.农业科技园区技术推广机制与模式研究[D].北京：中国农业科学院，2007.
[2] 马文军.中国农业科技示范园区可持续发展研究[D].陕西杨凌：西北农林科技大学，2003.
[3] 白俊元，樊少华，韩春霖.我们是如何开展标准化示范区建设工作的[J].中国标准导报，1999（1）：17.
[4] 徐慧君，贾 芳.现代农业园区建设的定位[J].现代农业科技，2011（24）：355，357.
农产品加工业以粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等优势和特色农产品的转化加工增值为主，涵盖了农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业、烟草制品业、纺织业等多个行业。农产品加工产业关联度高、涉及面广、吸纳就业能力强、劳动技术密集，在服务“三农”、壮大县域经济、促进就业、扩大内需、增加出口、保障营养健康与质量安全等方面发挥着重要作用，是国民经济的基础性产业。近年来，随着国家强农惠农富农政策体系的不断完善，对农产品加工业的支持力度也不断加大，政策措施逐步完善，初步搭建了支持农产品加工业的政策框架，促进了农产品加工业快速发展。当前在资源要素约束不断凸显、市场波动更加频繁、国内外竞争日益加剧的背景下，我国农产品加工企业经济实力小、技术水平低、抗风险能力弱的等问题更加突出暴露出来，迫切需要进一步加大投入力度，完善支持政策。
一、我国已经初步构建了支持农产品加工业的政策体系
党的十六大报告明确要求，发展农产品加工业，壮大县域经济。2002年国务院办公厅《关于促进农产品加工业发展的意见》（[2002]62号）等文件明确提出，要加大投入力度，落实税收支持政策，给予相关金融支持。党的十七届三中全会进一步要求促进农产品加工业结构升级，完善农产品加工业发展税收支持政策。按照中央要求，国家相关部门及各地在财政、税收、信贷等方面出台了一系列政策措施，投入不断加大，手段不断丰富，初步形成了支持农产品加工业发展的政策体系。
（一）逐步增加财政投入，加大对农产品加工企业的扶持力度。
财政资金是国家支持加工业发展重要政策手段。近年来，随着中央财政对“三农”投入的增加，国家对农产品加工业的财政投入资金也不断增加。从现有的支持渠道看，很多支农资金和项目都涉及了农产品加工业，主要有如下六个方面：
1.农产品初加工惠民工程专项资金。2012年设立的支持农产品加工业的专项资金，以财政补贴的方式支持农户和专业合作组织发展储藏、保鲜、烘干等产后初加工设施设备，减少产后损失，增强主要农产品供给保障能力。这项资金也是首个支持农产品加工业的专项资金。目前规模为5亿元。
2.国家农业综合开发资金。20世纪80年代末期，我国设立了农业综合开发资金，支持农业基础设施建设，特别是中低产田的改造，逐步成为国家支持农业发展的重要专项资金。从1994年起，农业综合开发资金就专门拨出一定比例的资金，设立产业化经营项目，以财政补贴和贷款体贴息的方式支持合作组织和涉农企业发展建设农产品生产基地建设。1999年财政部印发《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》把农副产品初加工列入综合开发的支持内容。“十一五”期间农业综合开发资金的产业化经营项目投入173亿元。2012年，农业综合开发用于农业产业化项目的资金达到36亿元。
3.国家扶贫开发资金。为了真正解决贫困地区农民的生计问题，近年来国家扶贫开发资金大力实施产业扶贫，对贫困地区带动增收效果明显的农产品加工企业给予支持。2004年开始，国务院扶贫办在全国范围内认定国家级扶贫龙头企业，并给予贷款贴息支持。据统计，在扶贫龙头企业中，80%以上都是农产品加工企业。
4.现代农业发展资金。2008年中央财政设立现代农业生产发展资金，用于支持各地优势主导产业和安全高效农业发展，促进粮食等主要农产品有效供给和农民增收。该资金还把支持农产品加工、推动建立一批集优势产业生产和加工于一体的现代农业企业群体作为一项重要内容，成为支持农产品加工业的一项重要资金来源。
5.农业科技成果转化资金。2001年，国家设立农业科技成果转化专项资金，重点用于新技术、新品种的推广应用。农副产品的储藏加工及增值技术转化是其支持的一项重要内容。2011年，农业科技成果转化资金为5亿元。
6.其他相关资金。此外，农民专业合作社专项资金也有部分用于支持合作社发展储藏、运输、烘干等初加工产业，农业产业化专项资金也都有一部分资金用于支持农产品加工企业建设原料基地。
（二）完善税收政策，减轻农产品加工企业负担。
税收政策是国家扶持农产品加工业的重要手段，国家有关部门制定了一系列税收优惠政策，主要政策措施有：
1.减轻农产品加工业经营主体的增值税负担。增值税是农产品加工企业承担的主要税种。自1993年全面开征增值税以来，国家对农产品增值税政策进行逐步完善。1995年财政部、国家税务总局印发了《农业产品征税范围注释》（财税字[1995]52号），把部分初加工产品也列入农产品范围。这样，通过外购农产品进行加工和销售的企业增值税税率由17%下调到
13%。2002年财政部、国家税务总局下发《关于提高农产品进项税抵扣率的通知》（财税[2002]12号），明确规定增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农业产品的进项税额扣除率由10%提高到13%。为解决部分加工品增值税“高征抵扣”的问题，2012年财政部、国家税务总局了《关于在部分行业试行农产品增值税进项税额核定扣除办法的通知》（财税
[2012]38号），在液体乳及乳制品、酒及酒精、植物油加工行业先行试点，将农产品进项税额扣除率由现行的13%修改为纳税人再销售时货物的适用税率，进一步减轻了农产品加工企业的税收负担。
2.减免农产品加工业所得税。企业所得税是农产品加工企业所缴纳的重要税种。针对农产品加工企业利润水平较低的现状，国家给予了所得税减免政策。2008年1月实施的《企业所得税法》第27条规定，企业从事农林牧渔业项目所得可以免征、减征企业所得税。《企业所得税法实施条例》作了具体规定，把农产品初加工作列为所得税免征范围。2008年财政部、国家税务总局下发了《关于享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试行）的通知》（财税[2008]149号），进一步明确了享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围。2011年财政部、国家税务总局《关于享受企业所得税优惠的农产品初加工有关范围的补充通知》（财税[2011]26号），进一步规范了农产品初加工企业所得税优惠政策，对相关事项进行了细化。
3.对部分进口农产品加工设备免征进口关税和进口环节增值税。对符合国家高新技术目录和国家有关部门批准引进项目的农产品加工设备，在《国内投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品以外的，继续免征进口关税和进口环节增值税。对龙头企业从事国家鼓励类的产业项目，引进国内不能生产的先进加工生产设备，按有关规定免征进口关税和进口环节增值税。
4.农产品出口退税政策。出口退税是符合WTO规则的，旨在增强出口产品的国际竞争力。2002年，国务院批准对出口大米、小麦和玉米实行增值税零税率政策，并且出口免征销项税，按出口货物计税价格的13%计算应退税款。2005年，对小麦粉、玉米粉等农产品加工产品的出口退税率由5%调高到13%。2008年财政部、国家税务总局《关于调整纺织品服装等部分商品出口退税率的通知》规定，从2008年8月1日起，将部分竹制品的出口退税率提高到11%。2009年财政部、国家税务总局《关于进一步提高部分商品出口退税率的通知》（财税[2009]88号）规定，自2009年6月1日起，罐头、果汁、桑丝等农业深加工产品的出口退税率提高到15%，部分水产品的出口退税率提高到13%，玉米淀粉、酒精的出口退税率提高到5%。出口退税率的提高对于提高农产品国际竞争力，推动农产品加工业的发展起到了重要作用。
（三）创新金融服务，缓解农产品加工企业融资难问题。
针对农产品加工企业在发展的资金瓶颈问题，中央文件多次明确要求，金融机构要创新金融服务手段和加大信贷支持力度以扶持农产品加工业发展。财政部、农业部、中国农业银行、中国农业发展银行、银监会等部门，制定了具体的金融支持政策，主要内容有：
1.积极推动金融机构加大对农产品加工业的支持力度。中央明确要求农业银行、农业发展银行等金融机构要将支持农产品加工企业发展作为信贷工作的重要内容，及时满足农产品加工企业合理的资金需求。对农产品加工企业向农户收购农产品和完成国内外订单生产所需流动资金，应积极予以支持。对农产品加工企业申请贷款，应视项目用途与实际需要，适当放宽担保抵押条件，合理确定贷款期限。应把中小型农产品加工企业列为中小企业信用担保体系的优先扶持对象。农业银行、农业发展银行等金融机构提出了多项具体政策措施，有针对性地支持一批竞争能力强、带动农户面广、经济效益好的农产品加工企业。
2.把农产品加工企业作为中小企业信贷担保资金的重要对象。为了支持中小企业发展，国家设立了中小企业信贷担保资金，对信用担保机构为中小企业担保给予保费补贴。农产品加工企业大多属于中小企业，成为这项政策的重要受益者。
3.加大对农产品出口的金融支持力度。国家高度重视农产品出口，对农产品出口实行与法定退税率一致的退税政策，出口退税率尚未达到法定征税率的农产品，优先考虑适当提高出口退税率。此外，要求国有商业银行对农产品出口所需流动资金贷款优先安排，重点支持。对出口型农产品加工企业提供政策性金融支持，积极拓宽企业融资渠道。对资信好的农产品出口企业核定一定的授信额度，用于对外出具投标、履约和预付金保函。
4.支持符合条件的农产品加工龙头企业上市融资。扩大直接融资规模，对于农产品加工龙头企业快速规范发展具有重要意义。国务院办公厅《关于促进农产品加工业发展意见》（[2002]62号）明确，符合股票上市条件和市场开拓能力强的大型农产品加工骨干企业，可申请公开发行股票并上市。2010年中央1号文件再次明确，支持符合条件的涉农企业上市。
（四）加大科研投入，推动农产品加工企业加强科技创新。
为鼓励和支持农产品加工企业进行科技创新，自20世纪90年代中期开始，相继制定了技术开发费用税前扣除、技术改造国产设备投资抵免所得税、技术创新资助等政策。近几年，中央有关文件又进一步加强了对农产品加工企业进行科技创新的政策支持。主要有：一是支持农产品加工企业申请使用国家有关农业科技专项资金。允许各类农业企业和民营农业科技组织申请使用国家有关农业科技的研发、引进和推广等资金，积极发挥农业科技示范场、科技园区、龙头企业和农民专业合作组织在农业科技推广中的作用。二是鼓励和引导农产品加工企业成为农业科技创新主体。对企业建立农业科技研发中心，国家在财税、金融、技术改造等方面给予扶持，支持农产品加工企业承担国家科技计划项目。
二、扶持政策有力促进了农产品加工业发展
在政策的支持和引导下，我国农产品加工业发展速度不断加快，经济实力不断增强，带动作用越来越大，已经成为农业农村经济中最具活力和影响力的产业。
一是规模实力明显增强。截至2010年年底，全国规模以上农产品加工企业达14.1万家，资产总额达9万亿元，比2005年增长1倍以上；加工业总产值14.2万亿元，实现利润1.1万亿元，分别比“十五”期末分别增长170%、310.7%；农产品加工业产值
与农业产值之比由“十五”期末的1.1∶1提高到“十一五”期末的1.7∶1左右。随着规模实力的增强，带动作用也不断加大。2010年年底，规模以上农产品加工企业从业人员达2666万人，比“十五”期末增加617万人。
二是科技质量水平显著提高。“十一五”期间，农产品加工技术日益向精深开发，农产品加工进一步呈现原料专用化、工程度精深化、资源利用高效化、质量控制规范化的特征，提高了加工效率。此外，企业的质量水平和品牌知名度也不断提高，截至
2010年年底，近30%的农产品加工龙头企业通过ISO9000、HACCP、GAP、GMP等质量体系认证，9000多家农产品加工企业的产品获得省以上名牌产品或著名（驰名）商标，1.8万家企业的4.2万个产品获得有机食品、绿色食品和无公害农产品认证。
三是领军企业逐步形成。随着农产品加工企业队伍的壮大，伊利、蒙牛、三元、得利斯、韩伟、金锣、皓月、雨润、德大、龙大、汇源、大成、华龙等一大批规模大、竞争力的农产品加工企业集团涌现出来，成为各个行业的领头羊，带动了同类或相关企业的发展，对健全行业标准、规范企业行为，增强行业竞争力起到了标杆性作用。
四是产业集群集聚发展。一些地方根据资源禀赋和区位优势，依托现有农产品加工物流园区，引导农产品加工企业向优势产区集中，发展配套产业，形成一大批产业关联紧密、分工协作良好、组织化程度较高的农产品加工产业集群和特色鲜明的农产品加工产业带，在一乡一业、一村一品的架构上形成了强有力的带动力量。
在看到农产品加工业政策成效的同时，也应看到我国农产品支持政策存在的问题与不足，突出的表现在如下几个方面：
一是对农产品加工业的支持缺乏系统的政策安排。2002年国务院办公厅《关于促进农产品加工业发展的意见》从财政投入、金融、税收和用地用电等方面提出了支持农产品加工的总体安排，但由于中央财政没有支持农产品加工业的专项资金，主要是通过综合开发、扶贫开发、现代农业发展、中小企业专项资金等相关项目来支持农产品加工业的发展。这种局面所带来的一个后果就是对农产品加工业的支持力度大小、支持的重点领域都依赖其他相关资金和项目的安排，对农产品加工业的支持政策缺乏系统性安排，针对性也不强。如目前主要利用中小企业信贷担保资金，解决中小农产品加工企业的融资难问题，但由于加工业原料收购资金季节性强、资金周转期较长的行业特点，导致现有政策难以真正解决企业面临的融资难问题。
二是财政投入力度总体较小。随着国家对“三农”投入力度的加大，涉及农产品加工业的财政资金大幅增加。总体来看，尽管涉及农产品加工业的项目和资金并不少，但实际用于支持农产品加工业发展的资金量并不大。农业综合开发资金重点用于中低产田改造，对农产品加工领域的投入较少；国家扶贫开发资金重点用于贫困地区的基础设施建设和相关民生工程，对于扶贫龙头企业的支持主要限于少量的贷款贴息；现代农业发展资金重点是推动粮棉油、肉蛋奶等大宗产品的生产投入，用于支持农产品加工企业的投入资金量不多；农业成果转化专项资金也主要用于农业生产环节的新品种、新技术的推广应用，对于加工领域新技术的支持也并不多。
三是中小型农产品加工企业难以获得支持。目前，各项政策支持大企业的倾向依然明显，如国家农业综合开发资金重点支持获得国家和省级龙头资格的农产品加工企业，其他的相关资金扶持政策也多数向大中型农产品加工企业倾斜。据我们的调查和测算，获得各种国家级称号的大型农产品企业所获得财政补贴占对农产品加工业补贴的40%以上，获得的贷款占到银行对农产品加工企业信贷总额的50%以上。而众多中小型农产品加工业，和有关部门沟通渠道少，难以获得财政支持；可抵押资产少，也很难获得信贷资金。如何适当调整政策倾向，让中小加工企业获得“雪中送炭”的支持，是亟待解决的问题。
四是政策手段相对较少。农产品加工企业在融资、外贸、科技、人才、信息、市场等方面都需要相关政策措施，但目前的政策措施仍以财税政策为主，其他手段力度相对较弱。而且，随着我国农业“走出去”步伐的加快，一些大型农产品加工企业已经到境外建设生产基地并将农产品运回国内加工，这就需要国家出面与相关国家沟通，建立境外农业投资利益保护制度，同时在检验检疫、产品返销进口配额、支持境外农产品加工基地建设、出口信用保险等方面出台或完善政策措施。
三、当前农产品加工业发展面临的问题和挑战
在中央支持农产品加工业发展扶持政策的推动下，我国农产品加工业总体保持了良好的发展势头。然而总体来看，发展水平还不高，与农业农村经济发展的要求还不适应。受企业自身实力和资源条件、市场波动等外部因素的影响，农产品加工业发展还存在一些突出问题。
（一）农产品加工业面临的主要问题。
1.企业规模小，竞争力不强。我国农产品加工业规模普遍较小，产业集中度不高，不利于企业加强技术创新、品牌培育和质量控制，也削弱了产业整体抗风险能力和市场竞争力。从企业结构看，中小企业占绝大多数，经营较为分散，小规模、低水平重复建设问题十分突出，产业集中度较低，企业同质化问题严重。从产品结构看，一般性产品、初加工产品多，技术含量高、附加值高的精深加工产品较少，农产品加工转化和增值能力不强。加上行业自律机制的缺失，市场恶性竞争严重，直接影响了企业的加工增值能力和资本积累能力，阻碍了行业健康发展。调研中了解到，四川省名山县是一个以茶叶加工为主导产业的农产品加工大县，然而，由于加工企业众多，行业无序竞争非常严重。2011年该县有茶叶加工企业600多家，规模以上企业仅有33家，绝大部分都是小微企业，加工作坊化、管理家族化、经营摊点化，生产设备落后，质量控制能力低，生产基本停留在粗加工上，精深加工严重不足；在茶叶上市季节，一些小企业肆意哄抬价格、抢购原料，引发行业竞争无序，整个行业的持续发展能力、抗风险能力和市场竞争力都比较弱。
2.基地建设滞后，原料保障能力差。随着农产品加工业的较快发展以及加工水平的不断提高，企业对原料的数量和质量提出了更高要求。然而，由于原料基地建设投入大、回报低，风险大、保险少，以及企业与农户的利益连接困难大、矛盾多等问题，专业化、标准化、集约化生产基地建设相对滞后，企业的原料大都来源于分散的小农户生产，加工原料的质量和数量供应都没有保障。一方面，小农户生产可能带来品种混杂、质量退化、化肥使用不当、农残超标等问题，严重影响加工制品的质量和档次。另一方面，由于某些行业加工能力增长过快，部分原料短缺的问题也日益突出。不少企业产品销路很好，但由于原料供应不足，影响了企业的进一步发展，很多企业甚至长期处于停产和半停产状态。
3.技术创新能力弱，物质装备落后。受规模和实力影响，绝大部分中小农产品加工企业缺乏科研人才和科研设施设备，很多企业只能维持简单的再生产，无力进行新产品新技术的研发应用，企业自主创新能力严重不足。还有一些企业缺乏自主创新意识，重模仿、不重开发，重引进、不重创新，重单打独斗，不重联合，对一些行业重大关键技术缺乏联合攻关，产业发展难以突破这些关键技术的制约。在农产品商品化处理和初加工环节，农户、专业合作组织和农村微小企业加工设施异常简陋，工艺落后，产后损失大，质量安全隐患突出。
4.食品安全意识不够，质量水平仍待提高。目前，一些企业标准化生产建设滞后，从原料生产到加工再到流通过程管理分散，产品可追溯制度和质量检验监测制度不健全，还未形成完整有效的管理体系和质量安全标准体系，加上部分企业质量、卫生意识淡薄，农产品加工业产品质量、食品安全、加工管理仍存在一些问题，给整个行业的发展埋下了安全隐患。近年来发生的三聚氰胺、瘦肉精等食品安全事件给消费者信心以沉重打击，也给整个行业发展带来了巨大的冲击。
（二）农产品加工业发展面临的挑战。
1.资源要素约束加剧。随着经济社会的发展，资源要素的稀缺性逐步强化，农产品加工企业资金、土地、劳动力等要素上的制约越来越大。一是资金约束严重。农产品加工季产年销的特点，引起季节性收购资金紧张问题突出。由于贷款门槛较高且信贷担保体系不健全，很多小企业很难获得银行贷款，资金运转困难。据四川省名山县农产品加工主管部门介绍，加工企业的资金缺口一般在30%～40%，很多加工企业为缓解眼前困难，不得不使用月利率达1.5%～4%的民间资本。二是招工难问题凸显。农产品加工企业的招工问题也比较普遍，尤其在农产品集中上市时期和生产旺季，很多企业都出现了招工困难。由于新生代农民工对工作环境、发展前景等都有着较高的期望，一些环境较差、劳动强度较大的企业，严重缺乏青壮年劳动力，很多企业不得不使用45岁以上的工人，很多企业都面临着未来谁来工作的严重问题。三是用地问题较为突出。与工业企业相比，农产品加工企业规模普遍较小，产值、利润、税收等较低，在争取企业用地方面处于明显的劣势，加之现有的土地政策中缺乏对农产品加工企业用地的制度性安排，企业用地问题十分突出。尤其对一些养殖企业和屠宰加工企业，受环境指标的制约，很难在城市周围和加工园区获得土地。
2.多重风险叠加。当前农产品市场波动加剧、自然灾害多发频发重发、食品质量安全事件时有发生，农产品加工业发展面对着自然风险、市场风险和质量风险的三重考验。一是农产品质量安全和品质要求不断提高。近年来，我国农产品质量安全事件频发，对我国农产品进出口贸易和农业产业安全产生了较大影响。随着消费者质量意识的不断增强，对农产品加工企业发展农产品精深加工，加强生产、加工、流通各环节的质量控制提出了更高要求。二是农产品市场波动加剧。当前，金融资本、气候变化及生物质能源等非传统因素对农产品市场波动的影响逐步加大，加上国内外市场联动的加强，国际市场的波动也极易通过贸易、投资等途径传导至国内，未来农产品价格的剧烈波动将可能更频繁地发生，这势必导致农业生产波动，破坏农业生产能力，进而增加农业企业生产经营风险。三是自然灾害影响加重。近年来，气候变暖导致极端性天气多发频发，自然灾害影响加重，加大了农业防灾减灾、灾后恢复生产的难度和压力，增加了农业生产的不确定性，一定程度上威胁着我国农业生产和农产品加工业发展。
3.生产经营成本提高。受原料价格、工资水平、流通费用以及其他一些费用上涨的影响，农产品加工企业生产成本快速上升，给企业生产经营造成了很大压力。一是原料价格大幅上涨。从加工业龙头企业监测的情况看，近两年国家重点农产品加工龙头企业原料价格平均涨幅为16.2%，很多企业都面临着“生产不赚钱，不生产就丢市场”的两难局面。二是劳动力成本上涨。受生活成本上升和劳动力结构性短缺的影响，目前劳动力成本上涨很快。据吉林省一些企业反映，工人工资普遍较比2011年增长30%左右。三是流通成本上涨。由于人工成本、石油价格的攀升，物流费用大幅提高。据调研了解，目前企业流通成本涨幅在15%以上，尤其是产品进入超市面临高额的进场费、促销的现象，加之超市结算时间长，拖欠货款严重，增加了企业资金使用成本。
四、推进农产品加工业发展的思路重点和政策建议
针对当前农产品加工业发展面临的问题和挑战，应充分发挥政策的先导和杠杆作用，围绕制约产业发展的重点领域和关键环节，进一步加大财政、金融、税收等支持力度，为农产品加工业发展营造良好的制度氛围。
（一）政策支持的重点领域。
1.做大做强农产品加工领军企业。领军企业是一个行业的标杆，对于增强行业的国际竞争力，规范行业发展具有重要作用。积极引导龙头企业和成长型企业采取兼并、重组、参股、联合等方式，整合资源要素，组建规模化、集团化领军企业。鼓励农产品加工企业按照现代企业管理的要求，进一步优化公司治理结构，提高管理水平，提升质量和效益。引导和支持领军企业跨地区、跨行业组建产业集团，支持领军企业与上下游企业组成战略联盟，着力提升领军企业的技术研发能力和装备水平，大力发展农产品精深加工，带动专业化、标准化原料基地建设，增强辐射带动农户的能力。
2.加快企业技术创新。企业要在激烈的市场竞争中生存和发展，关键在于开展科技创新。鼓励和支持农产品加工企业加大资金投入，建立科技研发机构，加强与科研院所合作，联合攻关重大关键技术，进行原始创新和集成创新，增强自主创新能力。支持企业加强国际科技交流合作，对引进的技术、工艺和装备进行消化吸收再创新，提高企业技术水平，抢占未来科技制高点。
3.积极发展农产品产地初加工。产地初加工是降低农产品产后损失、提高商品化率和入市品级的重要途径。要依托优势、特色农业产业带，大力发展农产品产地初加工，通过成熟适用技术的筛选与示范推广，支持农民和专业合作组织改善贮藏、保鲜、烘干、清选分级、包装等设施装备条件，减少农产品产后损失，提升入市品级；支持科研单位、大专院校、企业以及技术服务机构，加强农产品产地初加工重大关键技术的引进、研发、储备、筛选和示范推广。
4.构建农产品加工业产业集群。推动企业集群集聚发展是提升产业竞争力、促进产业加快发展的有效途径。要积极规划引导农产品加工企业向优势农产品产区集中，推动示范基地内企业分工协作，充分发挥协同效应，形成相互配套、联系紧密、上下承接的企业集群。集成集聚区内技术人才、实验设备等资源，建立公共科研开发推广服务平台，推动企业与科研院所开展多种形式的联合，共同开发先进适用新技术新品种新工艺。依托资源和区位优势推动企业集群与专业市场和农产品产地批发市场对接，形成与主导产业紧密联系的原料和加工制品集散中心。构建区域营销公共平台，整合区域内企业品牌与市场资源，采取品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式，联合打造区域品牌。
5.建设高标准原料基地。建设高标准生产基地是农产品加工企业稳定发展的基础。支持农产品加工企业推行标准化生产，积极建设专业化、规模化、集约化的高标准原料生产基地，强化合同、订单基地的生产指导与服务。引导企业发展精深加工，延伸产业链条，优化产品结构，提高农产品附加值。支持企业发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式，引导企业、专业合作社带动农户与超市对接，提高产品的产销率。鼓励企业跨区域发展，积极到西部地区建基地办工厂，支持有条件的企业“走出去”，开发国外农业资源，开拓国际新兴市场。
（二）政策建议。
1.加大财政税收支持力度。建议将农业综合开发、现代农业产业体系建设、农业科技成果转化、粮油项目贴息、扶贫专项、中小企业发展专项等现有项目资金，向农产品加工企业倾斜，支持农产品加工企业发展。建立健全农产品加工机械更新报废经济补偿制度，对企业采用低能耗、低水耗、低物耗、低排放、低污染的加工机械装备，给予一定的财政补贴或信贷支持。进一步完善农产品加工税收优惠政策，扩大享受农产品初加工所得税优惠政策的范围，对从事饲料和食品生产加工的企业免征企业所得税，减轻企业的负担。统一农产品精深加工增值税进销项税率，解决“高征低扣”的问题。对购臵国产农产品加工机械的中小型企业给予一定期限的所得税减免，对引进国外先进技术与设备的中小型企业免征进口关税和进口环节增值税。
2.创新金融保险服务方式。建议金融机构增加中长期贷款新品种，提供灵活多样、能满足农业行业特点和农产品加工企业实际的贷款品种和服务，并给予农产品加工企业优惠利率。扩大农产品加工企业有效担保物范围，推广存货质押、应收账款质押、仓单质押、动产浮动质押等多种抵押质押方式，解决企业贷款担保抵押物不足的问题。鼓励符合条件的企业上市融资和发行债券，支持有条件的公司设立小额贷款公司，专门针对订单农户提供专项小额贷款。扩大农业保险范围，建议将政策性保险覆盖农产品加工企业；支持企业建立风险救助机制，并把对农产品加工企业的风险救助纳入政策性保险的范围。
3.支持原料基地建设。建议采取财政、税收、金融等综合措施，支持农产品加工企业按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，自建原料基地。有关支持农业生产的项目，优先安排农产品加工企业原料基地实施。支持农产品加工企业开展小型农田水利建设、中低产田改造、高标准农田建设、土地整理、商品粮基地建设等农业项目，切实改善基地生产设施条件。
4.降低企业行政性收费标准。建议对农产品加工企业在养殖小区、设施农业等方面的用地需求给予优先安排和税费减免，对农产品初加工和农产品交易市场用地按农业用地收费。对农产品加工企业用电、用水给予一定程度的优惠，建议对农产品初加工用电统一按农业用电收费。全面清理不合理的收费项目，切实减轻企业负担，对产品质量认证、检验检测等方面的费用给予适当减免。全面落实鲜活农产品“绿色通道”政策，适当扩大“绿色通道”政策适用范围；支持加工企业产品进入超市，适当降低农产品市场和超市的收费标准。
【参考文献】
[1]宋洪远等：《“十一五”时期农业和农村政策回顾与评价》，中国农业出版社2010年版。
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[3]赵海、张照新：《关于增强我国农产品加工业竞争力的思考——基于油脂加工业和乳业发展演变的比较分析》，载于《宏观经济研究》2012年第2期。
[4]赵海、张照新：《我国农产品加工业增值税政策的演变与问题分
析》，载于《农产品加工》2012年第5期。
