时间：2023-10-02 08:58:29
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关键词：土地资源 利用 盘活方法
国有企业土地基本为科研划拨土地，因为其土地性质的制约，加上企业自身生产、变更等原因，导致许多企业都存在了不同程度的闲置土地资产。清理闲置土地、盘活利用土地，已经成为企业的一项重要工作。
一、土地资源管理原则
依据国家相关法律规定：划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押需满足下列条件：经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。
（一）划拨土地抵押
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定： 未经批准、未办理土地出让不得抵押；
《城市房地产管理法》规定：房屋抵押，土地随同房屋共同抵押，抵押权实现是，从拍卖价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。
（二）划拨土地出租
《划拨土地使用权管理办法暂行办法》规定：未经批准、未缴纳出让金、未取得土地证，不得出租划拨土地使用权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：以划拨形式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租，。应将租金中所含土地收益上缴国家。
（三）划拨土地用途改变
《中华人民共和国土地管理法》规定：确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
二、出让用地
出让是指土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权，具有以下几点特点：
（一）出让国有土地使用权直接依法律的规定原始取得；
（二）出让国有土地使用权的取得性质为有偿和有期限；
（三）出让国有土地使用权在存续期间内其权能近似于所有权。
三、206所土地资源汇总及现状
汇总表如下：
四、206所土地资源盘活的探索和思考
（一）转让变现
原则上划拨土地是不允许直接进行转让，但经过批准（土地局、人民政府等），可在土地有形市场公开交易，并由买卖方按市场价补交土地出让金。
优点：程序简单；政策风险小。
缺点：获利少，以现状用途转让市场需求小。
目前土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》这两宗土地目前闲置，并且，根据目前的现状：前一块地面积小、靠路边、东西长几十米，南北最短的地方3米多，并且南面为深坑，地面上均是村民种的树；第二块地在长安区太乙宫，原为我所试验用，现在已经闲置。单位重新利用这两宗土地的困难比较大，可考虑此方法，如果有意向买方，我单位先向集团公司提交申请，得到集团批复后，可再向航天管委（土地局、规划局）等部门提交申请（这个过程可由买方协调），待政府批复后，可按当初约定价格出让，土地出让金由签订的合同中规定的一方支付。按这种方法，可将这两块闲置土地变为现金收入，但土地资源就会减少。
（二）以土地对外投资或合作开发
如果企业拥有土地用途含住宅或办公（工业），则此种模式可以考虑。一般考虑合作开发。一方出资，一方出地的模式。以土地出资的一方通常不参与日常的经营、管理、决策，仅以土地出资为限，不承担其他任何责任，按双方约定的方式分配利润。该种合作方式双方的权利义务关系明确，对双方来说风险相对较小，容易取得预期的合作效果。
上面涉及的两块土地：土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》，可选择此方法盘活，风险最小，效果最佳。单位可先向集团公司提交申请，得到集团批复后，在网上公开招标联合开发，单位中标后，签订的合同中可规定当地政府批复由合作方办理，我单位只提供土地资源，所有与经营有关的风险利益与我单位无关，在规定时间内收取当初约定的收益。土地证号为《长安国用（97）第269号》这宗土地，西安翻译学院租用，从某种意义上讲，也属于联合开发，我单位提供土地闲置土地资源，西安翻译学院租用，跟经营有关的一切责任，我单位不用承担，我单位只用土地资源换取收益。实际上，2013年的时候我们资产部已经按照子集团领导批示，将第一块土地拿出，进行联合开发，我当时在局域网上了联合开发的招标通知，并且有几个有资质的单位来竞标，但最终因为集团公司当时的其他考虑，没有批复，不过我们以后也可用此方法再次尝试。
参考文献：
[1]严金明.国有闲置资产的成因及盘活问题探讨[J].学理论，2009，（19）.
[2]刘俊.盘活闲置资产要有新理念[J].中国粮食经济，2007，（04）.
今年6月7日，国土资源部了《闲置土地处置办法》，再次明确了闲置土地的定义，并规定对未动工开发满1年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。该办法自2012年7月1日起施行。
一 城市土地闲置现状
目前，由于我国房地产企业依靠土地升值已作为一种主要的盈利模式，因此捂地待建现象非常普遍，土地闲置现象非常严重。
根据《中国统计年鉴（2011）》统计数据显示，全国32个省、自治区、直辖市，2010年度待开发土地面积达31458万平方米。2010年8月，国土资源部《有关房地产开发企业土地闲置情况统计》名单向媒体披露。根据名单显示，列入闲置土地面积约为9772万平方米。据媒体报道，位于北京通州京杭大运河畔的“运河岸上的院子”别墅项目，由泰禾地产公司在10年前就已拿到该项目的土地，而10年后项目才开始天价销售。由此可见，捂地待建、土地闲置现象的普遍性和严重性（见表1）。
造成土地闲置或待开发的原因很多：一是政府原因。由于城市规划调整、基础设施配套不完善等造成土地闲置或待开发；二是开发商自身原因。等土地升值以获得更高的收益、资金紧张无法开工等导致土地闲置或待开发。大面积的土地闲置影响了宏观调控的效果，又使土地资源未充分利用，因此，依法治理土地闲置势在必行。
二 治理土地闲置的意义
在当前房地产市场调控的关键时期，治理土地闲置不仅是落实我国土地利用的基本国策和实现土地资源节约集约利用的有效措施，而且是政府依法行政的具体体现，能有效地调整房地产市场结构，平抑房地产市场价格，因此治理土地闲置具有十分重要的意义。
治理土地闲置能有效调控房地产市场供应结构。土地是房地产开发的载体，由于房地产开发企业掌控着大量的土地，因此可以轻松掌控市场定价权。治理土地闲置可以有效增加土地供应量，从而调整结构，平抑房地产价格；可以有效防止国有土地资产增值中应属于国家所有收益的流失；。同时通过收回房地产企业大量囤积的土地，可以削弱开发企业掌控的定价权，让市场调节机制充分发挥其调控机能，从而促进房地产市场理性回归，最终达到房地产市场宏观调控目的。
治理土地闲置在我国早就有法可依。《土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机构批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁布的《闲置土地处置办法》也同样对闲置土地的处置作了明确的规定。但是，土地闲置问题却一直未得到真正解决。究其原因，一是在于有关处理土地闲置的法规政策刚性不够，尚未形成责任追究制度。比如，闲置土地未收回，有关部门和责任人应如何处罚，并没有明确规定。因此，执行力度大大下降。二是由于开发企业和政府间紧密的利益关系，无偿收回闲置土地难度相当大，而闲置税费相对于开发企业取得土地的增值收益来说，又显得微不足道。因此，治理土地闲置缺乏的不是法律、法规和政策，而是一种令行禁止的监督和管理。
三 治理土地闲置关键在于执行
1.前言
土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化的利用、科学合理的调整土地管理而制定管理制度，是一个国家合理使用土地资源的准则与规范。土地管理是政府机构通过行政手段、法律等方式对单位、社会团体的土地资源进行管理的一个过程。
2.中国土地管理制度的现状分析
我国的土地管理制度主要有占地补偿制度、土地登记制度、保护耕地制度、用途管理制度等。现阶段，我国土地方面的主要法律有《土地管理法》，是规范我国土地管理制度的基础性法律，为国内建立土地管理制度起到很大的支撑作用。但目前我国土地管理制度仍然存在一定的问题，主要表现在农村和城市两个方面。
2.1农村土地管理制度方面
2.1.1土地管理制度中的执法问题执法问题是目前国内土地管制度中十分关键性的问题，目前，随着经济的飞速发展，政府为了发展市场经济，提升在市场上的竞争力，对法律法规的重视程度不够，对行政方面的执法力度不够严格，没有按照法律法规的要求和标准行使相应的权利和履行相应的义务，以至于造成执法混乱的局面。
2.1.2制度立法方面的问题突出近年来，在国内的土地管理制度方面，各个地方的政府有权对土地实行征收管理，进而制定相对应的征地补偿机制。但在真正的土地管理工作中，各个地方政府即是土地政策的制定者，同时又是政策的协调者与执行者。尽管很多地方政府的土地所有权归村小组所有，但在实际的土地工作中，村小组已经没有对土地管理的权限，最终难以保障土地被征收者的经济利益。
2.2城市土地管理制度方面
2.2.1缺乏相应的地价机制随着经济市场的不断发展，土地市场逐渐被政府垄断，并且国内的地价制度没有得到足够的完善，缺乏动态的土地调整机制，很难准确的调整基准地价，造成土地制度管理难以适应经济市场的价格波动，导致相关的土地征收部门征收的地价比市场价格要低的多。
2.2.2缺乏完善的土地产权制度《土地管理法》只明确指出，土地归国家所有，任何单位与个人无权占有，土地资源的使用权由国务院代为行使，地方政府没有权利进行干涉。但是，在实际的土地管理过程中，地方政府可以转让土地使用权，并从中获取相应的利润，掌握着真正的土地权使用职能。
2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明确规定了，土地归国家所有，直接由国家实施管理，政府想要征用土地时，国家会给被征收地者相应的经济补偿，但是，在“公共利益”没有明确的情况之下，部分地方政府滥用自己的职权，在征地时，完全没有考虑到经济市场的发展情况，并且地方征收的土地补偿非常低，这就造成在各个地方征收土地的过程中，经常会出现“钉子户”的情况，导致土地征地制度出现不合理。
3.完善我国土地管理制度的具体措施
3.1完善土地的管理制度
我国要想加强土地管理措施，就必须要进一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部门要以土地市场为核心，增强各个部门之间的合作和交流，并制定相应的土地管理法。我国的土地转让是通过土地协议来开展实施，各个地方的土地交易中心将交易中心的流程简化，这样开发商能够依靠土地合同直接向政府部门领取相应的审批手续，方便了交易商与政府部门的土地管理工作，同时实现土地资源的优化配置，从而构建良好的土地管理制度。
3.2优化我国的土地规划体系
政府部门在构建我国的土地管理制度时，必须先优化土地规划体系，加大对土地执法监督的力度，要学会科学、有效的规划土地，并加强土地规划制度的约束性，在满足社会对土地需求的同时，结合经济市场的发展规律，严格的执行监管机制。同时，要考虑到群众的经济利益，土地管理制度同时要结合国内经济发展的状况，规划合理、科学的土地使用方法。此外，国家要加大对土地规划体系的执法力度，增强执法者的监督工作，使土地执法能够高效的实施，进一步建健全、完善土地规划系统。
3.3完善土地权利体系
相应的部门在进行土地管理过程中，要不断健全土地权利体系，进而约束地方政府的征地行为。国家要保证群众的土地产权清晰、权责明确，必须要保障国家的土地财产权益。但是，在我国目前的土地管理体制中，对农村土地产权并没有明确的规定。在一些实际的土地管理过程中，部分地方政府和企业都一直征占农民的土地，导致很多土地滥用、浪费的现象出现，对农民的经济有一定的影响，因此，国家要不断健全土地权利体系，合理规划土地资源。
3.4改革土地财政税收
我国应该对相应的税收管理单位实施绩效考核，监督政府部门在保护人们的土地资源的同时，也能够提高土地资源的利用率，进而保障人们的经济利益，建立全新的土地财政制度，保障土地财政制度的可持续性发展，避免出现闲置的土地。
第一条 为了加强土地管理，保护和合理开发利用阜新蒙古族自治县（以下简称自治县）的土地资源，切实保护耕地，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》以及有关法津、法规的规定，结合自治县实际，制定本条例。
第二条 凡在自治县行政区域内开发、使用土地的公民、法人和其它组织必须遵守本条例。
第三条 土地管理应坚持资源管理与资产管理并重、资源保护与开发利用并重的原则，全面规划，合理配置土地资源，严格控制占用耕地，提高土地利用率。
第四条 为发展经济引进资金和技术，合理开发、使用土地的，给予鼓励和优惠。
第五条 自治县人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理王作。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
自治县土地管理部门设在乡（镇）的土地管理所，协同乡（镇）政府负责该行政区域内的土地管理工作。
第六条 土地管理部门的主要职责是：
（一）贯彻执行有关土地管理法律、法规和国家政策；
（二）负责土地的规划、调查、统计、评价和登记发证工作，建立土地管理档案；
（三）负责建设用地的征用、划拔、出让、转让等审批和报批工作；
（四）负责国有土地使用权的估价、抵押管理工作；
（五）监督检查土地的开发、利用情况；
（六）查处违法用地案件，会同有关部门解决土地权属争议，办理奖惩事宜。
第七条 自治县人民政府计划、建设和农业等有关行政主管部门，依照有关法律、法规和本条例的规定，并根据各自的职责，协助同级土地管理部门实施土地的管理工作。
第二章 土地的所有权和使用权
第八条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。
农民承包集体土地的使用权，依法受到保护。
第九条 下列土地属于国家所有：
（一）自治县城区的土地；
（二）农村和城郊依法没收、征用、征收、收归国有的土地；
（三）国家未确定为集体所有的林地、牧地、草场、荒山、荒地、河滩；
（四）中央、省市直属企事业单位在自治县行政区域内的林地或其它用地；
（五）其它依照法律规定属于国家所有的土地。
第十条 下列土地属于集体所有：
（一）农村集体经济组织所有的耕地、荒山、荒地、林地、牧草地、沟壑等；
（二）县城郊区国家所有以外的土地；
（三）农村村民使用的宅基地、承包地等；
（四）其它按照法律规定属于集体所有的土地。
第十一条 国有土地和集体所有的土地可以依法确定给公民、法人和其他组织使用。使用者有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十二条 土地的所有权和使用权由自治县以上人民政府依法确认，土地管理部门负责办理土地权属的登记手续，核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》。
第十三条 土地的所有权和使用权发生变更时，土地的使用者和所有者必须依法到土地管理部门办理变更登记手续。
第十四条 建设项目竣工验收后，土地的使用者必须在三十日内，依法到土地管理部门申请办理土地登记手续，领取土地使用征。
第十五条 土地的所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的土地所有权和使用权的争议，由自治县以上人民政府处理。
个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，由乡（镇）人民政府或自治县人民政府处理。
当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起十五日内，向上级人民政府申请复议或在三十日内，直接向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的建筑物、附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十六条 乡（镇）人民政府根据本地实际情况，制定本行政区域的土地利用总体规划，报自治县人民政府批准后实施。
第十七条 鼓励公民、法人和其他组织承包国家和集体所有的荒山、荒滩、荒沟、荒坡等荒废土地，按照土地利用总体规划进行开发、治理，并维护承包者的合法权益。
第十八条 对公民、法人和其他组织承包的荒山、荒滩、荒沟和荒坡，在不违反承包合同的情形下，经有关部门同意土地管理部门批准，其承包经营可依法实行土地流转制度。
第十九条 按照规划开发荒废土地的公民、法人和其他组织，应当向自治县人民政府上地管理部门提出申请，经自治县以上人民政府批准后，可进行开发、利用。
第二十条 取得国家和集体所有的荒废土地承包经营权的公民、法人和其他组织，应当依法缴纳有关税费。
第二十一条 禁止毁林、毁草或破坏人工工程设施、生态工程设施造田；禁止围垦河流。违者应按有关规定责令其恢复原状并给予经济处罚。
第二十二条 建立基本农田保护制度，对基本农田实行重点保护。
非农业建设一般不得占用基本农田。确需占用的，必须严格控制占用面积，并按规定权限报批。
占用基本农田从事非农业基本建设的，应当依法缴纳有关税费。
第二十三条 禁止在基本农田保护区内建房、建窑、建坟。
任何公民、法人和其他组织未经批准不得在责任田、承包田上挖沙、取土、采矿、采石、堆放固体废弃物。
第二十四条 因进行烧制砖瓦、燃煤发电、冶炼排碴等生产占用土地，以及建设沙、石、煤、土场或者进行采矿使用集体土地的，必须报自治县以上人民政府批准，并缴纳土地复垦费用。
第二十五条 严禁荒芜土地。
非农业建设单位经批准使用的有种植收入的土地，一年以上（含一年）未动工兴建的（因自然灾害或季节性影响除外）；公民、法人和其他组织承包经营的土地，弃耕一年以上或因粗放经营使产量低于同类耕地产量一半的，均视为荒芜耕地，由自治县人民政府土地管理部门按年收缴荒芜费（闲置费），专款专用。对于不再从事农业生产，不履行土地承包合同而弃耕的土地，要按规定收回承包权。
第四章 城乡建设用地
第二十六条 公民、法人和其他组织因进行建设需要使用国有土地和集体所有的土地的，应当向自治县人民政府土地管理部门提出申请，经自治县以上人民政府审查批准后，由土地管理部门统一划拨或征地。
禁止用地单位和被征地单位私自协商占地。
建设用地经批准后，任何单位和个人不得阻挠或者妨碍建设单位依法使用土地。
第二十七条 农、林、牧、副、渔场，使用本场土地从事非农业生产建设，必须按本条例规定的审批权限办理用地手续。
国有企业和自收自支的事业单位，以及城镇居民建房使用国有土地的，经自治县以上人民政府批准，土地使用权实行有偿划拨。
第二十八条 因抢险救灾急需使用土地的，经自治县人民政府同意，可先行使用，但应当在不可抗力的危害消除后六十日内，按审批权限履行批准手续。
第二十九条 国家建设征用无收益的集体土地不予补偿；被征用土地的建筑物、附着物按实际价值补偿。开始协商征地后，突击耕种的农作物，种植的树木或抢建的建筑物、附着物，不予补偿。
第三十条 国家建设征用土地的安置办法，依照《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定执行。
第三十一条 在城区和城镇范围内，出租国有土地使用权的必须依法报自治县以上人民政府批准，土地管理部门办理土地审批手续，按年交纳土地使用权租金。
第三十二条 农村居民建房应当结合小城镇建设和村屯改造，充分利用旧宅基地、村内闲地和山坡地。确无旧宅基地可利用，需要申请新宅基地的，应按下列规定办理：
（一）农村农业户口居民建房，占用耕地的由自治县人民政府批准，占用荒地的由乡（镇）人民政府批准；
（二）为发展保护地生产，需建临时看护房的，建筑面积不准超过三十平方米。由乡（镇）人民政府审查，经自治县人民政府土地管理部门审核，报自治县人民政府批准；
（三）农村非农业户建房的，由自治县人民政府土地管理部门办理征地手续；
（四）农村小城镇建设应当统一规划，实行有偿用地制度，收取的费用用于小城镇基础设施建设。
第三十三条 有本村合法在籍户口的，符合下列情形之一的，允许申请宅基地：
（一）除身边留一子女外，其他已婚子女确需另立门户的；
（二）原有宅基地面积低于规定标准，子女达到结婚年龄，居住拥挤，确实需要分居的；
（三）因自然灾害等正当理由需要搬迁的；
（四）在当地落户的集体经济组织的技术人员、回乡落户的离休、退休、退职和退伍的干部、职工、军人、华侨以及港、澳、台同胞无房居住的。
第三十四条 农村村民户有下列情形之一的，不划给宅基地：
（一）年龄未满十八周岁的；
（二）已婚男女一方已另立门户的；
（三）原有宅基地能够解决子女另立门户需要的；
（四）出卖或出租住房的。
第三十五条 农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产活动，确需占用集体土地的，必须按法定程序和审批权限，报自治县以上人民政府批准。
凡在自治县行政区域内，按照土地利用总体规划从事林果业、畜牧业、养殖业、蔬菜种植、庭院经济以及农副产品加工生产用地的公民、法人和其他组织，给予优惠。
第三十六条 因进行建设需要临时占地的，应当与被占地单位签定协议，并报自治县人民政府批准。
临时占地的期限一般不得超过二年，期满后应当退还土地。确需延长的，必须按征地的审批权限报批。
临时占用集体所有的土地，应当依法向被占地单位缴纳土地补偿费；临时占用国有土地，应当向自治县人民政府土地管理部门缴纳临时占地费。
第五章 奖励和处罚
第三十七条 对有下列成绩之一的公民、法人和其他组织由自治县人民政府给予表彰、奖励：
（一）模范执行土地管理法律、法规，同违法行为作斗争事迹突出的；
（二）合理开发、利用土地资源，切实保护耕地，取得显著的经济、社会和生态效益的；
（三）在保护和开发土地，合理配置土地资源，发挥土地资产效益以及在土地科学研究等方面有突出贡献的；
（四）节约用地、复垦造地成绩显著的；
（五）乡（镇）土地管理所，完成上级下达各项任务业绩突出的。
第三十八条 对违反土地法律、法规和本条例的公民、法人和其他组织给予下列处罚：
（一）买卖或以其他形式非法转让土地的，没收其非法所得，限期拆除或没收在土地上新建的建筑物和其他设施，收回土地使用权，并对双方处以非法所得50％以下的罚款；
（二）居民未经批准或骗取批准非法占用土地的，责令退还占用的土地，限期拆除或没收在占用土地上新建的建筑物和其他设施。
（三）全民所有制单位、集体所有制单位，未经批准或骗取批准非法占用的土地，责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米15元以下罚款。对主要行政当事人由其所在单位或上级机关给予行政处分。
（四）临时使用土地期满不归还的，或土地使用权被依法确定收回而拒不交出的，除责令交还土地外，并按超期时间每月每平方米处以5元以下罚款；
（五）因使用土地造成沙化、盐渍化、水土流失的，或者破坏耕地严重的，按毁坏土地面积每平方米处以5元以上15元以下罚款；
（六）依法征用、划拔的土地，不按时交付使用的，责令被征用、划拔单位交出土地，并处以每平方米5元以下的罚款，对被征地单位向建设单位非法索要的财物，同时予以没收；
（七）擅自改变土地使用用途的，限期拆除或没收土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米15元以下罚款。
第三十九条 土地管理部门的工作人员，必须忠于职守、遵纪守法、秉公办事。对滥用职权、违法乱纪、玩忽职守的，由主管部门给予行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 在土地权属争议过程中，对聚众闲事，造成人员伤亡、经济损失的，依据有关法律、法规的规定对责任者给予行政处罚或追究刑事责任。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向做出处罚决定机关的上一级行政机关申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人对行政处罚决定不服的，也可在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人不申请复议、也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十二条 受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的公民、法人和其他组织继续施工的，作出处罚决定的机关有权采取必要措施予以制止。
第四十三条 侮辱、殴打土地管理部门工作人员，拒绝、阻碍土地管理部门工作人员依法执行公务的，由公安部门依法处理；构成犯罪的，由司法权关依法追究刑事责任。
第四十四条 罚款必须在规定的期限内缴纳，逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款总额3％的滞纳金。
第六章 附则
市长 谢玉堂
二OO二年九月三日
为加强对土地市场的管理，依法整治市区内长期圈而不用的闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，现对有关事项通告如下：
一、本通告所称长期圈而不用的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过二年期限未动工开发建设的土地。
二、闲置土地的使用者应当自2002年9月6日至12日持有关资料到市国土资源管理部门登记有关情况，并按照市国土资源管理部门提出的土地整改意见限期整改。
三、闲置土地使用者自登记之日起一个月内能够开发建设的，经市国土资源管理部门审查同意可以继续组织建设。
四、对2002年12月31日前暂不能够开发建设的闲置土地，由拆迁管理部门依法拆除地上建筑物，并由园林绿化管理部门负责组织绿化，所需费用由闲置土地使用者承担。
关键词：土地管理;经济发展;制度创新
一、我国开发区土地利用与管理现状
(一)开发区基本状况
从较为宽泛的涵义来说，开发区是指根据地方工业发展水平，为繁荣相关区域经济，在一定的地理空间范围内，经政府科学规划、充分论证和严格审批的实行特殊体制机制及政策的开放开发区域，通过集中配置基础设施并制定实施一系列优惠政策，吸引工业企业及相关配套产业向该地域集聚、整合的一种产业空间组织方式，它实际上是在一定地域内的相对聚合所形成的科技－工业综合体。开发区作为一种社会经济现象，是人类从事经济活动的一种区域载体，是随着商品经济和国际贸易、科学技术与国际分工的发展，逐渐形成和发展起来的，在当今世界各国普遍存在。
(二)开发区土地利用与管理特点
开发区作为现代工业的聚集地，是区域产业发展和城市化的有效方式，可以把土地、劳动力、服务等优势要素集聚在一起，形成一定规模，产生集聚辐射和带动效应，成为加速本地工业化、城镇化进程的有效途径，特别是集中体现于土地利用的集约效用，单位面积的资金集聚度和产出率大大高于其他地区。在土地管理范围上，开发区的范围应该是整个开发区的规划范围，含未征用的农业用地。开发区所进行的土地开发利用，主要是指对土地投入一定的资金和劳动力，通过一系列的工程建设等人为措施改变和增加土地使用价值，以提高土地利用的综合效益。
(三)我国开发区土地利用与管理
现状土地利用现状是现阶段人类对土地利用方式和利用程度的综合反映。当前，我国开发区土地利用与管理的总体水平还不高，土地开发模式相对滞后，一些开发区的土地管理体制尚未完全理顺，甚至缺乏统一规划，存在很多自相矛盾之处，土地供应“门槛”过低，政出多门、重复设置、各自为战等土地管理混乱现象仍然比较突出。在实际操作中，开发区建设过多考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源参与市场要素的配置，各地的开发区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。
二、我国开发区土地利用与管理存在的问题
(一)开发区土地管理制度宏观失调，规划与布局缺乏科学性，政策导向多元，规模效应、集聚效应未能充分体现在开发区的土地利用过程中。由于缺乏适当的产业规划和政策导向，各开发区不同程度地存在着功能定位不清、结构趋同、土地利用效率不高、财力物力分散、过于封闭而自成一体等弊端。同时，规划编制和实施管理在不同程度上存在欠缺:规划的市场适应性不够，缺少对土地效益的研究和调控缺少科学的人均用地指标和用地结构指导，对土地开发时序的调控手段不足，建筑设计市场管理不完善;开发区内部各产业主体之间关联性不强，用地结构不合理，布局缺乏科学性，规划开发面积过大许多地方政府还违法授予开发区土地审批权，开发区用地未批先用、非法占用、占而不用、违规交易等不法现象十分突出。
(二)开发区设立的相关政策和法规不健全，管理混乱，造成开发区规模过大，开发区总量失控一些开发区设立上过于超前，未将开发区的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，缺乏充分论证，占地面积缺乏有效制约;土地管理体制不够顺畅，制度尚不完善。由于开发区种类繁多，且不同的开发区分属不同的部门管理，造成开发区管理分散、政出多门的局面，使开发区土地管理体制不顺，制度难以完善。
(三)低层次、重复性建设多，资金浪费严重，开发区整体土地利用效益有待提高。开发土地用途随意改变，一方面导致耕地等农业用地的大量被占用，影响了国家的耕地保护政策和农民的生产生活;另一方面使工业用地易受暴利驱使，往往转变成房地产开发项目。总的来看，地方政府以土地作为原始资本积累手段直接推动了开发区土地无序扩张，致使开发区供求矛盾严重。一些地方政府为加快区域经济发展，招商引资欲望强烈，建立开发区成为一种招商引资手段，使得开发区出现供过于求趋势，投资上总量不足，各开发区往往陷入过度竞争、恶性循环;土地征用范畴的模糊导致开发区存在扩张用地的原始冲动，土地收益分配机制不顺导致开发区大肆征用土地，地方政府的片面“政绩观”、“发展观”引导其过量供给土地。
三、推进土地管理制度创新，加快开发区科学发展
（一） 科学评价开发区土地资源，加强土地可持续利用。要积极开展对开发区土地资源的科学评价，通过对开发区内的工业用地、商业用地与住宅用地的集约利用状况的调查研究，建立起开发区土地集约利用的量化管理指标，实现对不同类型土地集约利用度的定量认识，挖掘存量土地利用潜力，正确发现和解决存在的问题，为制定开发区土地管理政策提供科学依据，为我国的开发区土地持续利用管理和产业结构提升以及解决农村土地城市化问题探寻科学路径。加强土地资源的可持续利用管理，凭借技术、法律和行政等各种手段，有效协调、规范开发区土地利用类型的结构、比例、空间分布与当地自然特征和经济发展之间的关系，使土地资源充分发挥其生产与环境功能，在积极承载开发区建设发展的同时，达到社会、经济和生态的最佳综合效益，保持土地的生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
根据国务院国发〔1984〕70号文件通知,全国开展了土地资源调查,各地做了大量工作,少数县已经完成,并验收合格。许多省、自治区、直辖市对这项工作很重视,每年准时上报进度和下年计划,有的省(区)还编写简报,随时反映情况。但有些地方由于土地管理机构不健全,反映情况不够及时,甚至长时间不报,或上报情况不准,前后不一,影响了全国情况的汇总和工作计划的安排。为此,特作如下通知:
一、各级土地管理部门必须设立地籍管理机构,并有专人负责土地调查计划、经费管理、进度统计和检查验收等项工作。
二、请各省、自治区、直辖市土地管理部门于每年十月三十日上报全年预计完成情况(见附表一),次年一月正式报实际完成情况。
三、一九八六年以前(含一九八六年)已验收合格县的名单,请在一九八七年十月底以前报来(见附表二)。
四、每年十月软十日报送下一年度的调查计划(见附表三)。
关键词：中低产田；土壤；生态利用；水土流失；精耕细作
Abstract: My area of low-yielding soil area first to rational development and utilization of non-farming - brown soil resources, to prevent the deterioration of the ecological environment of farmland soil. Followed by the low-yielding soil of Reclamation in cultivated - brown soil, red soil, brown loess, along the river sand, coastal areas, salinization of soil, gradually improved. Focus on the improvement and utilization of the mountain from the serious mountain soil erosion, and erosion control. The main way to increase ground cover and change the sloping ground, enhanced soil erosion force.Keywords: in low-yielding fields; soils; ecological utilization; soil erosion; intensive
中图分类号：F205文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
中低产土壤主要是由于本身具有各种各样的障碍因素，限制了农作物的正常发育，产量一直处于低而不稳定的状态。合理利用和改良土壤，就是要按照自然规律和土壤本身的属性，因地制宜采取有效措施，挖掘土壤本身的潜力，以实现粮食的增产。
一、中低产土壤类型及分布情况
1、以地区分布看：以虹螺山周围的丘陵乡和西北山区乡为多，沙河营、张相公、钢屯、寺儿堡、塔山（老官堡）等五个乡，中低产田达27万亩，占全区中低产田总面积的48.1%。占这五个乡耕作型土壤面积的67%。还有杨郊、新台门、白马石、山神庙、孤竹营等西北山区乡低产田面积也很大，总计15万亩，占比26.7%。
2、从地形和土种比例看：以分布在山坡中上部和丘陵岗顶的山地土壤为多，二十个低产土种有各种岩性的山砾土、山砂土、红土、黄土、砂砾棕黄土等九个土种，面积达40.6万亩，占低产土壤总面积的75.8%。
3、按各种限制因素划分：因遭受中度以上侵蚀造成耕作层浅薄的各种岩性山砾土、山砂土、红土、黄土、沙砾棕黄土等计48.0312万亩，占低产田总面积的85.5%。质地不良有过砂或夹砂层、砂砾底等障碍层次的低产田面积有7.8089万亩，占13.8%。土体中含有害盐类的有重硫盐化淤土、中硫盐化淤土、中氯硫盐化淤土，计0.3644万亩，占0.7%。
4、按营养状况分析：加权平均值有机质含量低于1%，养分贫瘠土种有：酸性岩山砾土、酸性岩山砂土、石灰岩山砂土、红土、黄土、石灰性棕黄土，中氯硫盐化淤土等八个土种，面积达31.0412万亩，占比55.2%。速磷加权平均值含量低于3ppm，严重贫磷的有酸性岩山砾土、山砾土山砂土、基性岩山砾土、石灰岩山砂土、红土、盐化淤土等十个土种，面积达35.0795万亩，占比62.4%。
从上述分析明显看出，我区中低产土壤多是在残积物上发育起来的，土层浅薄，质地过砂，养分贫瘠的重砂质土壤。
二、中低产土壤特点及形成原因
（一）我区中低产土壤有以下四个特点
1、初度熟化，土层浅薄。由于山地土壤多是在各种岩石风化物的残积物上发育的幼年土壤，垦植年限又不太长，所以土层浅薄，颜色较淡，初度熟化。
2、养分贫瘠，比例失调。有机质含量很低，速磷极度缺乏，只施氮肥造成氮磷比严重失调。
3、质地不均，砾石含量高。中低产土壤非砾即粘，山地土壤物理砂粒较多，粘粒较少，砾石含量大于10%，由于孔隙大，有限的降水大多渗漏，保蓄很少。而红土、黄土又因质地过粘，水分入渗少，由地表溜走。
4、都有不同程度的障碍层次和限制因素，有的夹砂，有的夹砂砾，有的砂砾底，有的过粘，有的含盐，有的砂化，都影响土壤潜在肥力的发挥，限制产量的提高。
（二）我区中低产土壤具体情况分析
1、土壤侵蚀面积大，危害严重：据统计，全区遭受不同侵蚀的土壤面积达262.0219万亩，占全区土壤总面积305.7208万亩的35.7%。其中强度侵蚀面积为117.2359万亩，占侵蚀面积的38.3%，中度侵蚀面积66.7175万亩，占21.8%，轻度侵蚀面积78.0685万亩，只占25.5%。中度侵蚀以上的面积达60%。从耕作型土壤侵蚀状况分析：全区耕作性土壤面积139.3222万亩，受侵蚀面积就有104.7197万亩，占75.2%。其中强度侵蚀21.6615万亩，占15.5%，中度侵蚀45.0921万亩，占32.4%，轻度侵蚀37.9661万亩，占27.2%，中度以上土壤侵蚀面积接近耕作型土壤的一半。
中低产土壤侵蚀状况更为严重。我区中低产土壤分布在山坡地上共有13个土种，侵蚀面积50.6040万亩，占中低产土壤总面积的90%。以各种岩性砾土侵蚀较重，表土几乎全部侵蚀，部分心土露出地表，属强度侵蚀，面积21.6615万亩，占中低产田的38.6%。各种岩性山砂土、砂砾棕黄土、红土、黄土属中度侵蚀，面积25.7280万亩，占46%。中度侵蚀以上面积达85.6%。。
2、营养状况恶化，肥力降低。我区20个低产土种营养条件很差，具体表现在有机质加权平均值小于1%，含量最低的酸性岩山砾土加权平均值只有0.71%，比全市平均值低0.45%。按我区有机质分级标准有43.8万亩属于五、六级，占31.4%。全氮含量与有机质有明显相关性，平均含量五、六级的面积79.78万亩，占57%。更为严重的是磷素含量低，这20个土种加权平均值含量小于3ppm，比全市加权平均值含量3.4ppm还低。按我区磷素分级标准，五、六级面积达107万亩，占77%，小于3ppm的六级就有76万亩，占54.5%。这些低产土壤每亩地为作物提供的磷素最高值也不过1斤。石灰性土壤含磷更低，属极端贫磷，限制产量提高。
土壤养分状况恶化的原因，除水土流失严重，施肥少，分解迅速，与土壤本身性质也密切相关，这些低产土壤最突出的特点是砾石含量多，砂砾比重大，物理粘粒与胶体含量少，土壤吸附能力弱，因而淋洗多，保蓄少。据测定这些土种阳离子代换量均在10―15m.e/100g土，最低的只有6.88 m.e/100g土，因而供肥能力很低。在这些土种中施用氮素化肥，常因干旱难溶，雨后淋溶，肥效高峰期短，利用率低。
3、物理性状不良，光热水协调差。这些中低产土壤首先一个突出的特点就是多数土种土层薄，耕层浅。比如在残积物上发育的各种岩性山砾土、山砂土所处地形部位高，坡度大，质地粗糙松散，土壤熟化程度低，冲刷较重。土体厚度多在30-60厘米之间，有的不足20厘米。有夹砂砾、砂砾底的土壤，土层也多在一米之内，只有黄土、红土、盐化淤土土层较厚，但耕作层却很浅，一般山地土壤15厘米左右，果园土壤10厘米左右，平地土壤也多在15―18厘米。由于土层薄，耕作层浅，作物生长受到限制，根系密集层比平地土壤浅5―10厘米，因而抗旱能力相对降低。
其次是砾石含量多，质地不均，过砂过粘性状不佳。二十个低产土种有山砾土、山砂土、粗细砂土等十二个属重砾质土壤，粒径一般大于1mm，砾石含量均在10%以上，最高达43.7%。各种山砾土、山砂土，物理砂粒含量60―85%，砂砾棕黄土、砂砾潮黄土砂粒含量74.85%，均属砂壤土。而黄土、红土等过粘的土壤，物理性粘粒含量均大于50%，属重壤土。还有石灰性棕黄土、重硫盐化淤土也属粘粒含量稍高的中壤土。砂性大的土壤，粘结性、可塑性很小，水分渗漏快、保养少、有效水含量不高，非毛管孔隙多；粘粒多的土壤，非毛管孔隙少，通透性较差，入渗慢，蒸发多，径流量大，光热水不协调。
再次多数低产土壤水分条件很差，一些山地丘陵土壤，地下水位很深，靠地表水维持作物生长。由于降水分布不均，雨后保蓄力很弱，田间持水量又不高，有效水含量较少。山砾土、山砂土多数田间持水量在17―21%，有效含水量在15―18%。而红土、粘土等粘重土壤，虽然田间持水量较高，但由于凋萎系数大，有效含水量也只有20%左右。这些低产土壤水分特点是：入渗快，保蓄少，渗漏多、径流量大、蒸发量大，土壤中适宜作物生长的含水量时间较短。在整个作物生长过程中，多次出现水分亏缺，有时下降到蔫系数以下，作物停止生长，因而遭受旱灾的频率高，危害程度也较重。
4、有各种障碍层次和限制因素。山地土壤层以下即是母岩层，影响根系下扎。棕黄土、潮黄土有夹砂砾、砂砾底等障碍层次，河淤土有夹砂、砂底和有害盐类等障碍层次。据统计全区有夹砂、砂砾底的土壤面积达6.5644万亩，占10%左右，土壤含有害盐类较高的各种盐化草甸土面积达1.5383万亩，占3%左右。上述有害层次的土壤，漏水漏肥，减产严重。
除上述客观原因外，在生产活动中采取掠夺式的经营，如长期种植耗地力很强的禾本科作物实行连作，施肥少，不整修土壤任其冲刷等，加之广种薄收，粗放管理，促成了低产田更加低产。
三、中低产土壤改良利用途径。
1、改善土壤的生态环境、合理利用土壤资源
1）我区分布在荒山沟谷的棕壤性土壤面积176.183万亩，除现有林地外尚有120万亩砂、石，植被稀疏，覆盖度在15―30%之间。对这部分土壤主要措施是增加覆盖度，控制水土流失。积极营造水土保持林，因山制宜，因土制宜，选择树种，西北干旱区可营造旱生沙棘、山杏、山枣等灌木，适当营造一些薪炭林。
2）实行封山育林育草，提高植被覆盖度。对已栽植幼林的荒山要全面封山，严加管护，对未造林的荒山实行轮封。把草多、草高、密度大，目前水土流失还不太严重的荒山，应划定牧业用地，作为草场资源，严加保护，合理放牧。对水土流失严重的荒山一律封起来，封山与管护结合。
3）对坡度较小，土层较厚的荒坡，可以发展果树生产，但在栽植前必须修筑水土保持工程，或植树造林种草，护坡护沟。
通过上述措施保护和利用山地土壤资源，增加覆盖，减少流失，以恢复和保持良好的生态环境，防止对耕地土壤的冲刷和蚕食。
2、采取综合措施治理坡耕地，进一步控制水土流失
1）在土层较厚的坡耕地和果园修筑高标准的水平梯田，实践证明水平梯田改变了坡面形态，可增加土壤蓄水，减少水土流失。
2）坡度大、土层薄的果园土壤，目前不能修梯田，要恢复过去的水土保持工程，采取环山等高撩坝，中间找坝叠埂的方法减缓径流速度，增加蓄水能力。壕梗上最好种植多年生的绿肥和豆科作物以保土防蚀，就地翻压，增加肥源。
3）加强沟头防护。修筑石坝、谷坊拦水淤地，在沟边种紫穗槐稳定沟谷，防止扩大加深。
4）实行合理耕作，蓄水防蚀。在坡耕地上环山打垄，等高耕作，顺耕改横耕，小垄改大垄，抬高垄体，修好垄头，以利蓄水保土。
5）实行横坡带状横坡间种，合理轮作。实行疏生与密生，高杆与短杆，禾本科与豆科宽档间种，合理轮作。特别要扩大地瓜、花生、豆类等密生作物面积，减少地面，保护表土少受雨滴冲击造成流失。
3、改变贫瘠的营养状况，提高土壤供肥能力
1）大量增施优质农肥，提高有机质含量。土壤有机质加权平均值含量由0.382%增加到2.661%，粮食及大豆平均亩产量由361斤增加到642斤，即有机质增加2.229%，产量增加281斤，有机质每亩增加0.1%，亩产净增12.6%。有机质含量在1.8%以上或0.8%以下，增产幅度较小，而含量在0.8%―1.8%之间有机质每增加0.8%，亩产量增加25斤。
增加有机质提高产量的主要原因，一是土壤中氮、磷含量相应增加，营养状况得到改善。另一方面能保持土壤中正常N/P比例，维持土壤营养动态平衡，使肥力稳定上升。
2）合理施用化肥，注意增施磷肥，调正氮磷比例。我区土壤近年来由于农肥施用不多，氮素化肥大量增加，氮磷比例失调。据化验，土壤中碱解氮含量多在50―60ppm，而速磷只有3―5ppm，有很多小于3ppm。由于严重贫磷，限制了产量提高。施用磷肥具有明显的增产效果，土壤含磷量越高产量越高。杂交高粮亩施50斤磷肥增产11.5%，每斤磷肥增产粮食1.76斤。亩施150斤磷肥增产22.2―35.3%，每斤磷肥增产1.4斤。杂交玉米亩施100斤磷肥增产17―34.4%，平均每斤磷肥增产1.34斤。
4、改善物理性状，消除障碍因素
1）针对低产土壤过砂过粘质地不均的特点，提倡客土垫地、掺砂子、上黄土或连年上砂土粪、粘土粪调正砂粘比例，对石屑较多的山地土壤要清除碎石，减少砾石含量。
2）针对土层薄，耕层浅，沉积层部位高，犁底层坚硬的特点，要逐年实行深耕，加深耕作层，打破犁底层，熟化沉积层，促进根系发展。
3）针对夹砂、砂砾底土壤漏肥、漏水等特点，要多垫黄土和上黄土粪，提高保蓄能力，选种抗旱能力强的作物，如谷子、花生、地瓜等，还要再多施农肥，分期追肥，防止后期脱肥。
关键词:土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施
1．当前阶段现行土地管理制度的概述
1．1现行土地管理制度的目标
《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。
1．2现行土地管理制度存在的问题
首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。
2．现行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的内容存在冲突
尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。
2．2地方官员过分提升自身利益
地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。
3．中国现行土地管理制度的重构
3．1确定国有和集体土地的产权
通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。
3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率
在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。
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