时间：2023-10-07 08:52:08
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当前，我国农村集体土地管理面临的两个复杂问题即面对农民建房和乡镇人民政府违法用地的问题，笔者根据自己十几年来的工作实践，试作如下探讨：
一、农民住宅用地是农村土地管理中最复杂的问题
1、农宅管理不是哪一个地区的问题，而是整个中国农村工作面临的最棘手的问题。中央三令五申保护农民的合法权益，《物权法》第六十六条亦规定，保护公民的私有财产不受侵犯，《民法通则》中也对物权作了相关规定，但这必须是在合法前提条件下的财产才能受保护，而在违法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保护？在《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：未经批准或骗取批准的建设非处即拆，是不能受到法律保护的。笔者个认为法律、政策过于亲民，有时会扰乱正常的执法环境，如在2000年我省下发的《致全省农民朋友的一封信》中提及“农村居民建房除缴纳5元工本费外，不需交任何其他费用。”这让农民朋友确实减了负，但也不乏让农民朋友误解，思想松懈，疏忽了一项税费，耕地占用税，即农民建房占用耕地应当缴纳这项税费，进行农用地转用报批后并依规划建房，后来有农民朋友向省级相关部门进行核实，确实该缴纳这项税费。这表明省级这封“信”措词过于笼统，不够透析。不缴纳税费让老百姓产生一个误区，认为国家现在再也不管农民建房了，他们将可以随意随处建房，所以就出现这样的建设畸形：在2001年以来我们国家不论在城市特别在农村中大兴土木，建大宅、豪宅的现象随处可见，面积明显超过各地区的农宅建设标准。
2、还有一些不法房地产开发商看准农村廉价的集体土地，就在城乡结合部搞房地产开发，近几年建筑材料价格上涨、工价上涨造成建筑成本上的增加，导致地价房价飚升，房地产热居高不下，形成一定的泡沫经济和通货膨胀。
3、农村集体土地违法建设失控及难以管理的另一个方面。笔者认为是国土执法部门的人员配置和经费问题。自2005年国土体制改革垂直以来，作为最前沿最接近群众的基层国土所，直接面对农村，矛盾繁多、任务繁重，对维护农村社会稳定、保障农民康居工程、促进农村经济发展、建设社会主义新农村至关重要。工作经费问题，纵观全国中西部地区，普遍不如沿海发达地区，大部分市县对基层国土所的工作经费是自收自支。国土资源部早在2006年就出台了六项措施，“支持社会主义新农村建设，”其中一项指出“重点加强乡镇国土资源所的建设。”笔者认为我国在国土所建设上还应当继续调研和完善。
4、在农村集体土地管理中除了农民建房难以管理外，还有一个“老大难”，那就是乡镇人民政府违法用地现象。他们借招商引资或办公益事业及民生工程之名违法建设，甚至还有的是“以租代征”，“光坐车不买票”或“先上车后买票”。从2005年起，国务院第15号令将正式施行，对土地违法实行卫片督查，对官员实行问责制，但至今效果仍甚微。
二、如何避免建设无序无规划
建设无序无规划这个问题在中西部地区最为突出。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。2006年中央1号文件明确规定，新农村建设包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面，要求“以人为本，从农民最希望最迫切要求解决的那些生产生活中现实问题入手”。通过分析这段文字我们可以知道，要符合社会主义新农村的设想和要求，是离不开科学而有前瞻性的土地利用总体规划和村镇规划。近几年我省乃至全国都在进行一大举措：节约集约用地，对土地进行整理，整合资源。
1、对农村宅基地进行“腾笼换鸟”搞置换，对建设用地实行“增减挂”，遵行“地尽其利，地利共享”的原则，这是国家各级政府行政为民的最好验证，既可以集约用地，又可以推进农村城镇化发展的进程，同时增加了耕地面积。最终目的是为了改善生产、生活和生态、环境，确保土地资源的可持续利用。以上这些都离不开土地利用总体规划和村镇建设规划。国土资源部在2006年出台的六项措施进行社会主义新农村建设中有三项提出“要加强农村用地规划和管理，对新农村建设示范点的土地利用总体规划修编给予优先安排，在土地利用年度计划中也将合理安排新农村建设用地，要积极推进土地整理，相关经费向基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，要提高新农村建设的能力和水平。”我们不难看出，用地建设，规划先行。《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第36条第一款有规定“非农建设必须节约使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明强调没有规划就没有节约，没有节约就没有新增耕地，这必然会畸形建设，形成恶性循环。
2、农村的乱搭乱建无序无规划建房，管理乱、脏、差必然给生态、环境带来不利影响。曾任国家环保总局局长的周立贤在全国土壤污染状况调查视频会上指出：“中国土壤污染总体形势相当严峻，受污染耕地占耕地总面积的十分之一以上，多数集中在发达地区，不完全统计全国目前有1.5亿亩耕地受污染。”现在土地违法用地现象“梯度西进”，农村建设及工业企业在农村建设逐年增加，环保环评均不合规，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
3、从本质上来说，土地利用规划和村镇规划主要是从社会经济发展角度考虑，为公开利益服务的，它是一种政府的公共管理行为。所以，我们国家在农村集体土地管理与规划的前瞻性和可操作性上有待加强，在规划施行过程中明显感到有的规划区不科学，准入条件不适合制约了当地经济发展，规划时间拖延太长，影响了规划的实施，目前中西部地区影响暂不明显，而在沿海发达地区，不管在城市还是在农村都曾经历“建设规划、拆迁再建设”这样的畸形发展。这样大大的耗费人力、物力、财力，是本末倒置，何不先行规划，再批准建设？笔者认为我们国家“规划低效论”、“规划无用论”应该加紧完善，增加这方面的法律法规，以促发展、保和谐。
三、我国的农村集体土地管理与规划可以借鉴一些发达国家的先进做法
1、在美国，土地资源的利用和规划，其法律法规主要有两大来源：（1）、依据联邦宪法授权由联邦、州或地方立法机构通过的法律；（2）、州、郡、市政府所颁布的行政法规。实行“分区制”是美国各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用规划的重要基础，通过土地分区和土地细分来控制和管理土地的使用。在农村，美国同样是重点保护基本农田，防止城市的无限制蔓延。地方政府运用土地利用规划和《农业分区条例》来管理和控制农业地区的土地开发和使用。
2、在日本，1989年末，通过了《土地基本法》，该法的主要观念是强调“土地的公共性”――即土地的适度利用，按照计划使用土地，抑制土地投机及随着土地增值税负担也应适度增加等内容。日本20多年前的“土地神话”现已成泡影。中国的土地调控应以此为反面教材加以吸收和应对。笔者认为在我国实行土地管理为主，规划及市场配置为辅的土地优化配置策略，建立依法、依规划的管理模式非常必要。
高举法律法规之利剑，管好国土，让权益与规划在阳光下并行。
关键词：城镇统筹 集体用地 规划管理
Overall strengthening of the collective land of modern urban planning and management of a reasonable
[Abstract]：Article analyzes the existing collective construction land planning and management of the problem and its root system to areas of planning and management reform as an example to sum up the experience, the idea of planning, content and implementation of management, put forward some ideas for Peer reference
[Key words]：Urban Co-ordination Collective land Planning and Management
前言
在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。
1 城镇集体用地规划管理的弊端
（1）布局散乱
资料显示,现大多乡镇地区集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方,而很少考虑是否有规划的限制。而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域。客观上也影响现代规模农业的发展
（2）土地违规开发
集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地,而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚” 性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；擅自转变农地用途，用于兴办企业或各类公共设施等。
（3）用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾
在城乡结合部及乡镇企业相对发达地区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现。由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。
2 集体建设用地规划管理制度
（1）法律与集体发展动机的冲突
《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”。房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，城镇区域的规划很少考虑此类经营性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。
（2）土地市场的依赖性
当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。加上城市财政对土地市场的依赖， 地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明，这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度， 保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。
（3）规划编制体制与实施保障能力的滞后
当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理， 对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵硬而缺乏操作性，加上审批程序冗长等行政原因， 现实与规划的脱节就几乎是必然了：规划中重编制而轻实施的倾向；乡村一级的空间布局规划编制水平仍严重滞后于城镇建设区域，不同规划体系间的协调以及规划中的弹性对农村经济发展的需要适应性明显不足。
3 集体建设用地规划管理的实践
（1）政府主导型
政府主导型的改革实践主要见于政府自上而下着力推动的城乡土地利用空间结构优化当中。政府主导型的集体建设用地规划管理改革是由政府编制集体建设用地规划方案，方案审批后由政府财力保障实施的改革实践。其典型特点并不是技术性的规划布局方案本身，而是政府通过一套有效的集体与农户的权益保护方案，尤其是通过对农户土地财产权益赋予长期的保障，调动集体和农户参与实施规划的积极性，使规划成为一个以实施成效为导向的综合性管理过程。比如苏州，主要是按照“城乡建设用地增减挂钩” 的思路，重新编制镇村布局规划。为激励农户进行村庄搬迁的积极性，同时适应农民进入城镇后农业经营方式的变化。
（2）市场主导型
市场主导型的改革实践主要发生在农村非农经济相对发达地区，市场主导型的主要特征是规划布局调整和实施的动力主要来自市场自发秩序的推动，政府更多从管理者的角度予以引导和规范。这类实践中，政府管理和服务的色彩比较突出，而行政强制性色彩淡化，各类集体经济组织在其中发挥了关键性的作用。比如广东南海的特点是农村集体主动对其土地进行“ 三区” 规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，并通过组建土地股份合作社统一开发经营。
4 结合笔者工作经验的政策建议
（1）加强城乡统筹规划
以建设用地“增减挂钩”方式，在不增加耕地保护压力的前提下，通过农村建设用地的结构优化以及具有弹性的可建设区的划定，为集体建设用地流转解决规划空间和指标的双重需求，并通过允许集体建设用地的市场化流转显化其资产属性，为解决农村建设布局调整的资金需求和多样化的集体建设用地开发方式提供激励。
（2）新增加建设用地的规划布局应统筹
建设用地开发所形成的土地收益应主要留归农民集体，并通过以预留集体产业发展用地、留房出租等方式保证农民有可持续的收入来源。鼓励集体产业参与规划实施和土地开发，促进集体非农产业的自我发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。完善集体建设用地及其流转中的登记发证和税收管理，明确集体建设用地流转的市场管理规则， 加大政府对集体建设用地的公共资源投入，促进城乡土地市场的协调与互补，使之基于市场的原则有效融合，并在规划编制、实施管理中充分发挥利益机制的调节作用。
（3）引导和规范农民土地股份合作
有效组织和引导农民参与集体建设用地的规划管理，以降低规划编制和实施中的交易成本，并有效促进集体内农业、非农产业向更高层次发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。
在土地使用权转让市场形成过程中,首先,应当规范政府行政划拨和竞价出让土地使用权的范围和行为。具体讲,国家征用出让土地的权力和范围应当限定在公共用地(非竞争性和非赢利性用地)和公共政策产业政策重点扶持的建设项目用地(如国家重点基本建设工程、城镇建设、水利建设等)的范围之内。一般企业和个人用地从土地使用权转让市场中取得,而不再继续享受征地划拨地的优厚待遇。其次,还应当规定,凡已按公共用地征用或因某种公共政策而征用的土地,或因使用到期、违章用地而收归政府的土地,一旦结束使用,应尽量采取竞争方式公开出让。其三,某些企业或个人确实需要使用农村集体土地时,因涉及土地所有权转移问题,目前可暂采用先由国家征用,再由政府按市场价格出让的办法办理。
农村集体土地使用制度改革以后,普遍实行了,对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”,影响了耕作效率的提高;政策规定土地承包15年或者多少年不变,实际上都在变,因而,农民缺乏稳定感;谁是集体土地所有权的真正代表,谁也不知道,等等。这些问题不解决,必然影响农民生产积极性,土地浪费、破坏现象将制止不住,所以,深化改革,势在必行。
第一,不允许基层干部随意调整农民土地使用权,坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定,然而,大多数地方没有或不完全执行,其借口是人口增加了,要吃饭,没有地不行。这样做的结果,既不利于计划生育工作,又影响农民向土地进行长远性质的投入,对中央政策作用的发挥起了反作用,这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。
第二,对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业,如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见,其原因,一是现有法律不完备,二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法,就是完善有关法律、法规和政策,增加土地使用者的权力。
第三,明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制,土地归“国家所有和集体所有”,但在法律上土地所有权的“主人”不明确,实际上是“各级政府管理,少数单位与个人支配”。名义上,国家和劳动者集体拥有土地所有权,但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下,加上受巨大利益的驱使,导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。
第四,明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权,是指所有制形式在法律上的表现。因此,集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么,集体土地所有者对其财产―――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢?现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定,因此,实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情,应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来,要靠广大的农民群众共同来管,使“管好、用好”土地变成群众共同行动,才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力,明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。
第五,最后一个关于农村土地使用权市场问题,这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看,一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一,就是促进土地流转市场的形成,扩大农户经营规模,实现资源的优化配置。
土地不仅是资源,而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革:
⑴严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系,坚持“一要吃饭,
二要建设”的方针,合理配置土地资源,政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划(指用于建设的耕地计划),在执行中不得突破;同时要增强计划的透明度。
⑵政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此,土地使用权出让由政府审批,土地部门办理手续,其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是,土地使用权转让是十分复杂的工作,应当听取其它有关部门的建议。
⑶建立健全建设用地的监督与约束机制。不受约束的权力容易产生腐败。监督与约束机制包括:对政府建设用地计划制定与建设用地审批的监督与约束,可以通过“人大”的职能来实现;涉及土地管理方面政府相关部门之间的相互监督与约束,以使行政各部门的行为符合政府决策下实施的规范;政府土地管理部门对社会其它成员建设用地的监督与约束。
目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。
第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。
第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。
第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。
2.我国现在的土地管理法存在的一些问题
之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。
3.改变农村土地管理中问题的相关对策
3.1依法行政，落实政策
土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。
3.2努力落实农村土地承包经营管理制度
要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。
3.3做到保护耕地和发展经济两手抓
现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。
3.4提高土地补偿的标准
目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。
[关键词]土地登记管理；常见问题；对策
前言
在近些年来，土地登记管理中经常出现政府与市场职能模糊、法律效力缺乏明确性、土地信息的应用价值不高等问题，严重影响到土地登记管理工作，必须采取有效的措施，对此，本文主要对土地登记管理中常见的问题及其对策进行分析。
1.当前土地登记管理中常见的问题
1.1政府与市场职能模糊
在现阶段土地登记管理中，主要由形成单位来进行办理，但是，在实际登记管理中，却存在一些行政单位并没有经过授权违规将土地登记的工作交给赢利性事业单位进行办理，从而造成土地登记管理的混乱现象[1]。另外，政府的相关行政部门也并没有为企业办理提供地图测绘等工作条件，使得土地登记管理工作中，政府与市场的职能出现模糊的现象。
1.2法律效力缺乏明确性
一般情况下，土地登记管理需要严格遵循着相关的法律规定，而且，在整个土地登记管理中，法律效力也能对土地财产权起到一定的保护作用[2]。但是，就当今土地登记管理工作的情况来看，法律效力缺乏明确性，无法真正将土地登记的规范性文件提升为法律层面的文件，从某个角度来讲，法律效力不明确对土地财产权益的保护作用并不高。
1.3土地信息的应用价值不高
土地信息对提升土地登记管理效率有着极大的作用，尤其是在近些年计算机网络技术的发展，可以实现土地信息的共享，将信息作用充分的发挥出来。但是，现阶段土地登记管理工作中，对土地信息应用价值缺乏认识性，土地信息的应用并不高，很多信息更新滞后，而且，在使用计算机专业技术之后，土地信息虽然也录入到计算机内，但是却没有有效的实现信息共享，使得信息的应用价值未能全部的体现出来。
2.土地登记管理中常见问题的解决对策分析
2.1明晰政府和市场在土地登记管理中的职能
通过以上对当前土地登记管理中常见的问题分析得知，现阶段土地登记管理中出现政府与市场职能模糊的问题，影响到土地登记管理工作的效率，对此，应明晰政府和市场在土地登记管理中的职能[3]。首先，土地登记管理应严格的按照相关法律规定进行，规定中认为县级以上的国土资源都必须由行政主管部门作为土地登记的主要管理部门，同时，相关的土地登记机关必须执行政府部门的职能，积极做好相关政策、规章、技术指标等推广工作，并适当的去干预相关的土地权力关系。其次，要不断的完善规章制度，并保证高效体制运行下形成各实体之间的相互制约、相互促进的体制，尤其是一些中介结构的介入，相关人员必须取得准入资格证，并在社会经济发展中不断的去提升自身的专业知识水平，积极做好地籍、土地登记等相关的测量工作，从而保证土地登记管理工作的顺利进行。
2.2全面提升土地登记管理的法律效力
从市场经济的角度上来看，土地市场是市场经济的重要组成部分，尤其是土地不动产领取更是人们经济活动的重要方面之一，而通过以上的分析了解到，一旦对土地登记管理的法律效力不明确的话，势必会影响到土地市场的正常运行，对此，要全面提升土地登记管理的法律效力[4]。首先，应完善土地产权登记法律制度，加强对土地权力变动的保护，并将法律的效力充分的发挥出来，确保土地登记管理工作的顺利进行。其次，要确定法律效力的层次，从我国的法律发展情况来看，法律效力最高的就是宪法，其次是行政法规、地方性法规等，对土地登记管理的法律效力要结合不同法律的特性进行合理的运用，并针对土地登记管理颁布相应的法律法规，例如，《土地登记规则》、《土地登记法》、《物权法》等。
2.3提升土地登记管理的信息化服务
首先，应正视土地信息的应用价值，提升土地登记人员的全新观念，积极主动的去接受新的知识，了解土地信息能够给土地登记管理带来的好处。其次，加强信息化网络建设，不仅要将土地的各项信息录入到计算机系统中，更要实现土地信息的共享，将土地信息的应用价值充分的发挥出来，而且，通过网络服务化的普及，更有利于土地市场的顺利发展。
3.总结
通过以上对土地登记管理中常见的问题及其对策的分析，作者结合自身多年工作经验，以及自身对土地登记管理工作的认识，主要对当今土地登记管理中常见的问题进行剖析，同时，也提出了明确政府和市场在土地登记管理中的职能、全面提升土地登记管理的法律效力、提升土地登记管理的信息化服务等几方面改进对策，希望本文的分析，可以为土地登记管理工作提供一定的参考，更希望同行人士共同探讨相关方面的问题。
参考文献：
[1]刘璐.统一不动产登记制之下的土地登记规则――以《土地管理法修订案送审稿》第三章为分析对象[J].政治与法律.2012（05）
[2]本刊编辑部.南京土地登记细则明年起实施对各类土地登记程序作出明确规定[J].资源导刊.2012（12）
【关键词】土地问题；管理政策；现状研究；对策分析
一、土地管理制度中存在的立法问题
（1）在现实的土地管理法制中，国家对于土地资源拥有最终的决定权，在国家利益需要的时候，国家有权对任何土地进行征收，并给与一定的补偿。也就是说对于集体土地所有权而言，最终村民并没有出让权，或者说土地的出让权被剥夺了，这使得在土地出让方面，本应该获得既得利益的农民并没有获取到这份收益，从权益来看，农民并不拥有土地处分的的权力。（2）在现实的土地管理政策当中，作为乡、镇、县和市政府，他们在土地的征收过程中，往往担当的是政策的制定者和政策的实施者，所以对于土地征收这个过程而言，农民并没有在任何的权力，对于土地征收过程中出现的各种行为，法律所赋予的各种权力也无法保证农民的利益。（3）在现实土地所有权方面，本来应该是由农民自己决定或者说由农民集体来决定，但是在实际中，往往是农民的这种权力最终被村委会侵占了，在关于土地的征收方面，农民并没有表决权，而是由村委会直接决定，这与国家法律制度是不相符的，但是在实际操作过程中却非常普遍。（4）国家相关法律对于土地管理方面也有相应的说明，对于违反国家法律的土地管理行为，在刑法方面也有重要的说明和补充。但是反观国家其他法律条款，对于侵占国家土地和集体土地的行为惩治程度还是比较轻的，甚至一些惩治措施并不能对于实施人员给与足够的惩治，这也在一定程度上助长了各种土地侵占行为的发生。
二、土地管理制度中的执法问题
（1）国家对于土地利用做出了详尽的说明，要求在土地使用之前，应该对于土地的使用做出相对比较详细的说明和规划，但是在现实当中，大多数土地使用都没有详细的规划，往往最终申请和审批都是根据农村的习惯而定，并没有任何的依据。（2）作为乡村的行政决策机构和管理机构——村委会，往往承担的是上级单位的下属机构和群众的代表人员两个身份，所以这种尴尬的角色往往在实行过程中，充当了上级政府的传话筒，对于农民自身利益并不具有维护权益的能力。（3）在土地征收过程中，如果农民对于征收的政策和给与的利益补偿不满意，应该有专门负责申诉的机构和人员来从事此项工作，但是目前对于该项工作并没有专门的部门来承担，而往往是通过请愿或者上访，这在一定程度上也使得很多地方工作人员更加的肆无忌惮剥夺农民的权益。（4）长期以来，土地管理当中，各种土地违法事件频繁出现，究其原因，最主要还是各种既得利益在从中作梗，尤其是一些管理部门和管理人员的既得利益，所以对于土地执法，重要的是剥离这些既得利益。
三、对策研究分析
（1）对于土地管理过程中出现的这些问题，立法是关键。从土地的征收到土地的使用等，笔者认为每一个环节都应该制定比较完整和详细的法律，并且由农民真正的来实施自己土地的决策权，在土地征收过程中，应该非常明确的说明由农民集体来决定土地，而不是由村委会独立来决定，在决策过程中，农民集体通过讨论对于征收过程中的各个细节都应该通过村民的集体表决来完成，对于一些不懂的环节，可以聘请专业人士来帮助完成，但是聘请人员也应该得到村民的认可。当然，对于在土地征收和管理过程中出现的各种违法乱纪行为，都应该通过法律的方式来追究相应的责任，并给与相应的惩罚，只有这样才能惩戒违规人员和违规行为。（2）在针对土地管理中的执法问题，从法律的制定者，到法律的实施者，到最后法律的适用者，绝对不能把相关执法人员作为前两者，而把农民作为后者，在执法过程中，对于执法人员和相应的管理部门如果出现违规行为，也应该受到上级部门和百姓的监督和管理，一旦出现违规行为，上级单位和司法机构应该公平公正的给与及时的处理，对于包庇和拖延违法行为处理的，应该给与更加严厉的惩罚。只有这样，才能使得执法行之有效。
参 考 文 献
[1]唐细宗．我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考[J]．经济与社会发展．2009（2）
[2]裴蕾，濮励杰．我国现行土地出让方式中存在的问题及对策研究[J]．安徽农业科学．2008（21）
【关键词】土地使用权 抵押 增信
土地使用权作为一种特殊的抵押物，有很多不同于其他抵押权的特点。根据我国有关土地抵押的法律规定，设定抵押权的土地使用权，其权利主体不同、土地取得方式不同、土地的所有制不同、土地的用途不同，都会对土地使用权抵押合同的合法性产生重大影响，相应地，以不同的土地使用权抵押对债券增信，也会产生不同的风险和效力。本文将着重分析土地抵押增信效力问题。
一、土地使用权的分类
我国的土地使用权在大体按照土地的性质和使用用途两个方面来分类。
按土地性质的不同，可分为划拨土地使用权和出让土地使用权。出让的土地使用权，是受让人依法向国家购买的一种财产权，受让人有权在规定的使用年限内依法处分土地使用权；划拨的土地使用权是国家无偿划拨而来，土地的使用者没有土地的处分权。
按使用用途的不同，土地使用权可分为12类（一级类）和57个子类（二级类），其中涉及可设定抵押权的土地使用权，主要包括商服用地、住宅用地和工矿仓储用地三类{1}。
二、土地使用权的设定抵押权的条件
我国关于土地抵押颁布的最早的法律是于1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，此法与后来的《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》、《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》、《中华人民共和国物权法》等共同构成了土地使用权抵押的法律框架。
根据以上规定，可以设定抵押权的土地使用权主要有以下几种情况：第一，以出让方式取得的国有土地使用权。出让的土地使用权，是受让人依法向国家购买的一种财产权，抵押人既可以单独以土地使用权抵押，也可以与其地上房屋等建筑物、构筑物同时抵押。第二，以划拨方式取得的国有土地使用权，只有在地上建有房屋等建筑物、构筑物时，才能与房屋一起设定抵押权。但是，在抵押权实现时，依法作价、拍卖或变卖房地产后，必须从所得价款中缴纳相当于土地使用权出让金的款额，抵押权人方可优先受偿。第三，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。第四，乡（镇）村企业以厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权可同时抵押。上述第三四项抵押涉及的集体土地使用权，在抵押权实现后，未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和原土地用途。
三、关于房屋和土地的关系
由于房屋与土地具有不可分离的依附关系，因此单独以房屋或土地使用权为抵押，都必然涉及二者的关系如何处理的问题。我国一向采取“房随地走”或“地随房走”的双向原则，即在抵押权设定之时，法律将房屋和土地使用权视为一个整体，不允许将它们分别抵押。《物权法》第182条、《房地产管理法》第31条和《中华人民共和国担保法》第36条都有相应表述。
尽管如此，在实践中可能出现以下情形，影响抵押效力，甚至出现法律风险。
抵押人以土地使用权抵押，抵押权生效时地上不存在可以抵押的房产，这时抵押权的效力不及于新增建筑物，因此在实践中要定时关注抵押净地新增附着物情况。《中华人民共和国物权法》、《城市房地产管理法》都规定：“建设用地使用权抵押后，地上新增的建筑物不属于抵押财产。需要拍卖该建设用地的，可以将地上新增建筑物与建设用地使用权一并拍卖，但拍卖新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。”
地上存在建筑物，土地使用权抵押与地上建筑物所有权抵押的矛盾。由于我国土地使用权抵押与建筑物抵押登记分别在土地管理部门和房产管理部门，容易发生房地产分别抵押并合法登记的现象，甚至建筑物所有人和建筑物所附着的土地使用权人非同一人，在抵押权行使时，存在法律风险。
综上，不同种类的土地使用权在设立抵押时，应注意以下问题：
一是出让地（净地）：需关注土地今后的开发计划、是否增加新的附着物等。若后续新增附着物则判断抵押效力时应考虑附着物不属于抵押资产，资产处置将受限；及时能够处置抵押权人也无权优先受偿。
二是出让地（有附着物）：需检查土地及附着物是否分别抵押过，在抵押登记时应对土地使用权和附着物都进行登记，排除房地所有权、抵押权相矛盾的情形。
三是划拨地（净地）：原则上不能够抵押，但是取得市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批文后可抵押；在计算抵押价值时，应扣除处置资产时缴纳的土地出让金；同样，后续应关注土地今后的开发计划，是否会增加新的附着物等。
四是划拨地（有附着物）：需检查该土地及附着物以前是否合法抵押过，权属是否有瑕疵；如没有则对土地使用权和附着物都进行抵押登记。
四、土地使用权抵押的增信效力
土地作为重要的生产资料，其价值得到广泛的认可。土地使用权抵押增信是当今信用债市场应用较多的增信方式之一。2012年，我国共发行1283支企业债和594家公司债，其中有增信措施的共有333支，通过土地抵押增信的有69支，另外，专业担保公司提供第三方担保一般也要求土地抵押权进行反担保的，因此研究土地使用权抵押的增信效力有一定的现实意义。
一般来讲，抵押倍数是最容易量化的衡量土地使用权抵押效力的指标，被广泛应用于信用评级具体操作中，将抵押倍数对应区间赋值调整主体评级分数，就形成债项评级分数。
但是这样难免忽略实践过程中由于我国土地制度复杂性带来的各类实际操作风险，从而是增加了行使土地抵押权的不确定性，影响了对土地使用权抵押增信效力。因此综合考虑各种因素，土地使用权抵押评级可参考以下框架：
其中“不同种类的土地使用权抵押在实践中须注意的问题”参照本文“三、关于房屋和土地的关系”，设立抵押权的土地使用权是否有法律瑕疵参照“二、土地使用权的设定抵押权的条件”部分。
注释
{1}参考GB/T21010-2007《土地利用现状分类》。其中上浮用地包括批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地和其他商服用地；住宅用地包括城镇住宅用地和农村宅基地；工矿仓储用地包括工业用地、采矿用地和仓储用地。
参考文献
[1]陈寒梅.就实践中经常遇到的土地抵押权问题的探讨[J].中国房地产报，2003.9.
关键词：城镇化 土地利用 土地管理
中图分类号：TU7 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）05（a）-0211-02
随着我国社会经济的发展，我国城镇化进程大大加快。其中暴露的不少有关土地的管理和利用问题让我们不得不对这些问题重视起来。分析土地问题产生的原因以及我们应当采取的对策，对改善土地利用管理，加快我国的城镇化建设具有至关重要的意义。
1 当前我国城镇化进程中出现的关于土地利用和管理的一些问题
1.1 城镇化进程中出现的有关土地利用的问题
土地严重浪费闲置，土地的利用方式过于粗放。当前我国在城镇化建设过程中对于土地的利用极不合理，不仅严重浪费了土地资源，而且城镇化建设过程中对于土地的利用方式过于粗放。在现阶段的城镇化建设进程中，由于我国耕地的潜力没有得到充分挖掘，因此造成了我国耕地资源的严重浪费。第二个方面，有些地方政府一窝蜂的建设开发区以及新区，但是他们拘束于有限的经济实力导致相当一大部分的开发区资金和项目不能准时到位，最终导致了大量的土地闲而不用，以至于被长期搁置。
由于盲目追求较快的发展速度，因此在一定程度上忽略了对土地利用结构的合理安排。据不完全统计，目前我国大部分的城镇建设区内的土地处于低效利用状态，尤其是在乡镇的城镇化建设当中，由于居民居住的比较分散，人均建设用地占有的空间普遍较大。再一个就是，城镇发展的相当不集中，使乡镇的城镇化建筑容积率过低。另一方面，对于那些被征用的土地来说，普遍存在着房地产开发的荒废、工业园的荒废等闲置土地。这些问题都在很大程度上严重浪费了我国的土地资源。第二个方面，城镇的土地利用结构也相当不合理。由于在建设中忽略了内涵的建设，从而导致了工业和居住用地的比重较大，而有关城市交通、第三产业、园林绿化和公共设施用地的比重则较低，这就是我国城镇化建设中存在的土地利用结构失衡的问题。
1.2 我国的城镇化建设与现有的保护耕地的矛盾日益突出
随着我国经济的发展和社会主义建设的加快，使得一些地方政府在努力推进城镇化建设的进程当中被所谓的经济建设指标误导了方向，这些做法违背了我国土地利用的总体规划和我国保护基本农田及耕地的规定。由于一些城市规模在扩大，在这个过程当中必然伴随着城镇建设区的扩大和广大耕地面积的缩小，尤其是在小城镇刚开始发展的时候，只是采用了低成本扩张政策，不惜以占用大量耕地为代价。这表现在随着社会经济的发展和我国城市化水平的不断提高，一些工矿企业用地、建设用地、农村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是优质良田。总体上来说，我国的城镇化建设与保护耕地的矛盾日益突出。在当前中国耕地的利用上，虽然我国耕地的总量维持在一个较高的水平，但是其中有效灌溉面积较大的耕地却是连一半也没有。尤其是其中一些耕地中的灌溉设施损害严重甚至被盗用，使得我国耕地的质量不高，并且产量也受到了极大的限制。另一个不容忽视的方面就是耕地的污染程度日益加深。随着我国工业化以及城镇化的快速发展，我国的耕地由于受到了诸如工业废弃品、生活垃圾、建筑废弃物等具有污染性的废弃物品的随意堆放，造成了我国耕地的质量严重下降，污染程度一天天加深，既无法保障耕地的安全，也无法保障耕地上生产的农产品的安全。
1.3 随着我国城镇化建设进程的加快，土地供需矛盾也变得普遍起来
在当前的土地利用规定下，城市建设用地挖潜动力不足，由于城市化水平的不断提高，必然带来了城市建设用地规模的不断扩展。但是在我国当前的社会制度下，福利保障制度不够完善，因此农村的土地兼有社会福利保障和生存的双重功能。在农村呆久了的农民不愿意抛弃土地去城市发展，而对于那些进城务工的农村人员，他们在农村拥有房屋的现象就相当普遍。这一方面造成了建设用地的重复占用，增加了城市建设用地的需求。另一方面，由于城市的就业容纳能力不断提高，农民在城市就业的机会也随着大大增加，因此进程务工的农民对于土地投入失去了兴趣。这种做法造成了农村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的复垦需要投入大量的资金，将那些节省出来的土地改为耕地就存在了一定的难度，而那些城市化建设当中所占用的耕地则是良好的耕地。由此我们可以知道，整理过的耕地在质量上很难与占用的耕地质量相平衡。基于上述原因，所以说我国城市化建设过程当中与土地供需的矛盾也就日益突出了。
1.4 政府的越权行为与农民的权益受损并存
有些地方政府在追求自身的利益时常常会在土地流转中发生越权行为，侵害了农户的收入享有权和自，具体表现在以下几个方面：以所谓的公共利益为缘由，在没有尊重农民意愿的基础上采用非市场化的方法强行征用或者是占用农民的集体耕地，然后再以高价卖给那些潜在的购买客户；以国家有困难为理由，根本不考虑解决失地农民的就业安置；以地方比较特殊的情况为缘由，不分给被征地农民应有的经济补偿；以发展当地经济为理由，根本不尊重农民的意愿就强迫农民扭转土地的承包经营权。这些问题的出现严重影响了农村的社会秩序和稳定发展。
2 出现有关土地利用和管理问题的原因
2.1 农村集体土地的权属不够明确
首先，农村集体土地的产权不够健全，没有应当有的处置权。村民们对集体所拥有的土地既不能够进行出卖，也不能进行转让。其次，对农村集体土地所有权的主体界定的不够清晰，也就是土地产权的归属不是明确的。
2.2 现存的土地征收和补偿制度存在着弊端
就目前来说，土地的征收补偿制度的弊端有二：一是对征收和补偿的原则界定的比较模糊。二是对公共利益的内涵规定的比较模糊。在现存的我国有关土地的管理法中，没有对公共利益的内涵进行较为细致的界定。
2.3 当前农村中的土地流转体制不够完善
当前农村中土地流转体制的不合理表现在以下几个方面：（1）关于土地流转的合同内容不规范。（2）农村中土地的流转不够规范。（3）在实际中农村土地是按照统一的原则，这与市场经济下农民对土地的需求相脱节。
2.4 对于土地的利用和规划过于滞后于城镇化建设
由于一段时间对土地缺乏有效的管理，导致了对土地的规划和城镇化的建设相脱节。再一个方面就是如今没有整体的城镇化关于土地利用的管理和规划。这一方面导致了城镇化建设发展过快，过于贪大求全，另一方面也造成了大量的土地资源的浪费。
3 对于我国城市化建设过程当中所出现的土地利用和管理的问题而采取的对策及方法
3.1 完善土地征收的补偿制度，切实保障农民的切身权益
首先就是要在宪法中明确土地征收并补偿的原则和标准，为以后的土地征收并补偿提供科学合理可靠的法律依据。与此同时，还要明确界定公共利益的内涵，避免政府相关部门再次发生越权行为，避免政府的强行征地。然后要做的就是提高征用土地的公开透明度，在全国范围内普遍推进土地管理法和国家推进征地预告的管理方法。在必要的情况下还要将部分程序的顺序前移到报批前，保证农民享有充分的参与权与知情权。其次政府要努力探索一条不仅与市场机制相挂钩而且与市场机制相适应的征地补偿新机制。还有就是政府要积极探索研究征地安置的多种方式和方法。
3.2 科学制定并严格执行土地利用规划
在现实中的城镇化建设当中，土地利用规划缺乏科学性、系统性、政策性和前瞻性，不能够优化配置土地资源，造成了土地资源的浪费。为了避免这一现象，必须要科学合理的编制土地利用规划。土地利用规划要体现出节约以及集约用地的要求，还要调整原有的用地结构和布局，配合经济结构、生态结构和社会文化结构，在循环经济理论的指导下进行合理规划。
3.3 整合土地资源，优化土地利用结构
首先要充分发挥用地的功能改变乡镇企业分散过度的局面，提倡建造更多的多层式或高层式公寓或小区来代替院落式居民点和底层式别墅，充分提高建设的容积率。要改善行业分布不合理的现象，实现土地的最大效能。然后要引导农民居住的适度集中，要有计划有步骤的推进农村居民点的整合，引导农民的居住房向规划的居民点集中。最后加强农村耕地的整合，形成较有规模和影响力的农田区，增加水利设施的设置，促进农业现代化的发展。
3.4 建立比较完善的土地流转制度
一是要建立土地使用权转让的相关机制，可以允许农村土地在合法范围内流转。二是要发展培育各种为土地流转提供服务的中介组织，还要建立调节机制，避免土地使用权过分集中、垄断和不公平的现象。三是要建立并完善农村集体建设用地使用权流转的税费标准，以国有土地使用权流转的税费为标准。四是要建立一个合理的农村土地使用权流转的收益分配机制，不仅确保集体的利益不流失，还要确保其有利于社会，有利于造福人民。在总结经验和教训的基础上，促进土地管理法等相关法律的修改和完善，从而从根本上保证农村土地流转所出现的问题有一个科学合理的法律依据。建设过程当中所出现的土地利用和管理的问题而采取的对策及方法。
4 结语
随着我国城镇化的加快，我国城镇化建设过程当中出现了有关土地利用和管理的种种问题。这些问题涉及的方面众多，不仅影响了我国居民的合法权益，还影响了城镇建设布局和土地利用结构，甚至还有非法交易。针对这些问题，我们要引起重视，要仔细研究，要加快改善和落实相关法律和政策。只有在清醒认识当前问题并积极采取有针对性的措施来解决的基础上才能妥善解决这些问题，从而促进我国的城镇化建设。
参考文献
[1] 吴次芳，谭荣，靳相木.中国土地产权制度的性质和改革路径分析[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2010（6）.
[2] 徐汉明.中国农民土地持有产权制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
（河南省地质矿产勘查开发局第三地质矿产调查院，河南 信阳 464000）
【摘 要】质量控制就是为了达到预定质量目标所采取的作业技术和管理活动，它是质量管理中的一部分。相对测绘项目而言，普遍存在项目所在地远离主要质量管理部门、交通不便、执行现场质量检查手段有限、测绘条件差、作业周期长等特点，很容易造成质量控制的漏洞。本文就潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目管理中的质量控制，浅谈几点体会，跟大家一起探讨。
关键词 农村集体土地所有权确权登记发证；质量控制；管理
0 前言
随着户籍改革和城乡一体化政策的落实，切实维护农民土地的合法权益，维护农村社会稳定，加快建立和完善农村集体土地产权登记制度，进一步明晰农村土地产权，夯实农业农村发展基础，促进城乡统筹发展，推进社会主义新农村建设，建立健全地籍管理制度，维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者的合法权益，结合潢川县农村集体土地所有权的实际情况，建立一套真实、可靠、现势性强、多用途的农村集体土地所有权地籍成果；并将全野外数字化地籍成果数据进行数据库和管理信息系统建设，服务于潢川县国土资源局。通过招投标我院承担并完成了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目第六标段工作。2013年潢川县政府全面完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作；获得了河南省国土资源厅的嘉奖。
1 质量控制
1.1 质量控制和超越业主期望是项目经理的主要职责
在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目上，项目经理是我院法人代表在该项目上的全权代表，所负责的项目拥有与院长相同的责任和权力，因此项目经理不仅要管好人、财、物，还要管好测绘项目的协调和进度，负责取得一定的经济效益；更重要的是要抓好测绘成果的质量控制，提交超越潢川县国土资源局期望的优秀成果，创造一定的社会效益，为我院赢得声誉、赢得市场。项目经理是实现质量预定目标的关键人物；项目经理和项目部要牢固树立“科学管理、精心测绘、成果优良”的信心，把认真抓好测绘成果质量当作首要任务。
1.2 院级质量控制和项目部质量控制
就我院而言，院级对测绘成果质量的控制和项目部对测绘成果质量的控制密切相关，是两个不同概念和层次的质量管理。其区别在于管理的主体、对象、内容、手段各方面有着明显的差别。院级质量管理的主体是院里各职能部门，而项目质量管理的主体是项目部职能人员；院级质量管理的对象是总体测绘任务，而项目部质量管理是针对具体测绘工作及相应的人和物等生产要素，重点是测绘程序质量的管理；院级从总体角度出发，就质量管理的目标、计划、组织、制度、重点测绘项目等进行管理，而项目质量管理的内容则渗透到测绘任务实施的全过程，它在时空上和测绘任务实施交织在一起。因此，项目部质量管理是测绘成果质量合格的主要因素；院级质量管理则是间接管理和控制，主要以指导、监督、检查、验收为手段；所以，院级质量管理以组织性宏观管理为重心，而项目部质量管理以控制性微观管理为重心。项目管理克服了传统的院级管理存在的弊端，使各项测绘工作优化配合。因此，在潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目实施中，对一切直接或间接影响测绘成果质量的因素进行管理都是项目部质量控制的范畴。
1.3 选择合格的测绘单位
潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果质量的优劣在很大程度上取决于测绘单位的设备实力、技术水平、工作经验、工作态度。因此，必须选择合格的测绘单位。潢川县国土资源局不仅要考虑成本，而且还要从测绘资质、信誉等级、设备实力和测绘人员的技术水平、工作经验、协调能力、懂法程度等方面进行考察。
1.4 质量控制的要求
测绘成果质量控制是项目部为实现特定的目标对所控制的对象采取的计划、实施、检查、处理和纠正，使其处于可控范围的连续性管理行为；我院对潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目质量控制的要求如下：
1.4.1 测绘质量控制的主体是项目部
为了实施测绘质量控制，项目部应根据测绘项目具体情况成立质量管理小组、配置专职质量检查员，负责项目测绘质量的指导、监督、检查。院总工办将专职质量检查员下放到项目部，正是落实质量管理的要求。
1.4.2 测绘质量控制要有明确的目标
潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作总的质量目标已由项目承包合同书明确规定。为了实现总目标还必须将总目标分解成许多分目标，分目标是实现总目标的具体步骤。具体的讲就是将项目分解成权属调查、地籍测量、数据库建设三部分进行测绘质量控制。一是严格定量要求权属调查、地籍测量、数据库建设的成果合格率多少，优良率多少，才能保证整体测绘成果优良。二是控制活动要求实事求是，确保经济效益和社会效益双丰收。
1.4.3 测绘质量控制要按预定的计划和技术标准实施
控制活动就是检查测绘过程中实际发生的情况与预定的计划、技术标准、规程相比较是否存在偏差，偏差是否在允许误差范围内，是否采取有效的整改措施，所以没有计划和标准，就无法进行控制。实际测绘过程中，经常会发生这样的情况，准备实行优质测绘却没有计划和措施；准备克服某项质量通病却没有预定的标准；甚至有了计划和标准也不执行，测绘过程中只凭经验和想象，这样测绘质量的控制就失去了意义。质量控制就是要将人们的质量管理活动纳入到按计划和技术标准进行中来，变被动为主动。
1.4.4 测绘质量控制要求在时间和空间上是一种连续性的、全面性的管理
质量控制不能“单打独斗”、“纸上谈兵”，必须从分析测绘工作的基本特点着手，找出影响测绘质量的规律性的东西，进行全面的、有重点的管理。
1.5 质量控制的基本内容
测绘成果质量的形成是一个复杂的过程，可以依据“TQC”中人、机、料、法、环五大要素管理的理论对测绘全过程进行一般性的分析，明确项目质量控制的内容。
1.5.1 测绘质量的控制
有人认为在测绘过程中，质量控制是项目经理和质检员的事，这种观点是错误的。在项目质量控制中，人、机、料、法、环这五大要素，人是决定的因素。管理、实施及测绘人员自身能力的高低对测绘质量起决定性的作用。人员业务能力高低对测绘质量影响的表现形式就是测绘成果质量，因此，必须对人员业务能力进行严格培训、提高。职责教育和技术交底是保证测绘成果质量的前提，只有通过职责教育和技术交底树立起全员的质量意识，才能在质量控制上形成全员参与的自觉行动，形成人人关心质量、人人重视质量的氛围。同时要实行竞争机制、激励机制、奖惩机制，这样才能提高测绘成果质量，以达到保证测绘成果质量的目的。例如潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作第六标段，在权属调查成果质量检查中发现个别宗地图存在3方共有的界址点漏设现象，部分地籍调查表不合格，就是（下转第339页）（上接第295页）由于质量意识淡薄造成的。
1.5.2 测绘所用仪器、设备、资料的质量控制
测绘所用仪器、设备、资料是形成测绘成果的基础条件，也是测绘质量形成的基本要素。保证基础条件按质、按量具备和合理利用是项目质量控制的重要内容。对基础条件的质量控制应采用“三把关，四检验”的制度，即仪器、设备、资料供应人员把关，技术质量检验人员把关，操作使用人员把关；检验规格，检验品种，检验质量，检验数量。例如检查项目投入的仪器、设备、资料是否达到潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作的技术要求。
1.5.3 测绘方法的质量控制
实施方案合理与否，技术方法先进与否，均会对测绘成果质量产生极大的影响；因此，项目经理在执行实施方案时一定要结合测区实际，必须执行测绘规程规范和有关强制性条文规定。
1.5.4 测绘程序的质量控制
质量控制最基本的内容是程序质量的控制，程序质量控制的目的就是要发现问题和分析影响程序质量的制约因素，并消除制约因素，使程序质量控制在一定范围内，以确保每道程序的质量。程序质量具有不稳定性和不确定性的特点，不稳定性是因人工操作所致，而不确定性是指潢川县农村集体土地所有权确权登记发证工作不象工业产品的程序那样可以事先确定，按步进行。本项目工作量大，同步作业的人员较多，同时存在交叉作业、穿插作业，工作程序具有连续的互相衔接的特点，控制好程序质量，就要做到对每道程序，每项工作全面执行监督实施、检查把关、预防为主的质量管理控制。例如检查潢川县农村集体土地所有权确权登记发证项目正在施测的界址点精度，界址点的精度达不到规程要求，就是界址点测量程序的质量控制不严造成的。
1.5.5 测绘成果安全保护与更新维护的质量控制
测绘周期长和多工种交叉、穿插作业的存在，决定了潢川县农村集体土地所有权确权登记发证成果安全保护的重要性。每项测绘成果的完成对整体测绘成果来说仅仅是产品完成过程中的一个工序，进行已完成每项测绘成果的安全保护与更新维护对整个测绘成果起着决定性的作用，所以要严格按照规程及技术要求安全保护、更新维护好已完成的每项测绘成果。例如当已完成的权属调查成果检查发现问题并加以改正后，地籍测量获得的地籍图、宗地图就要相应修改，数据库就要更新维护，只有这样才能保证整体成果的质量。
2 结束语
