时间：2023-10-07 08:52:17
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一、实施惩戒教育的必要性
曾记得中央教育科学研究所学校教育研究部主任刘京铎教授在接受记者采访时说过：“教育惩戒是完整教育的重要组成部分，有助于未成年人的人格健康和谐发展。”是的，现今教育的基本功能之一是促进学生的社会化发展，这不仅意味着要传授知识，而且还要按照社会行为准则规范学生的行为，因此教育者有责任和义务引导学生适应集体领域和社会规范，懂得为自己的错误买单。所以说，惩戒教育是完整教育的重要组成部分，如果惩戒教育缺失就会引起学生、老师、家长的行为失范。
1．惩戒教育缺失引起学生行为失范。
随着近年来《未成年人保护法》《教师工作十不准》《教师工作规范》等法律法规的相继推出，将我们这些可爱的祖国花朵呵护得无微不至。一时间“惩戒和体罚”成了教育的忌讳，令人谈罚色变，惩戒教育也成了无人敢碰的高压线，学生也恰恰抓住了大多数老师的这种心态，以致行为失范。
我校是一所农村初中，其中多数孩子学习习惯很差，能够在课堂中把一节课平安讲下来的老师就已经很优秀了，其中一些新教师和课堂调控能力较差的老教师对课堂中调皮捣蛋的学生真是没办法。还有一些学生无故旷课达到好几十节，学校先是口头警告，再是纪律处分，就是不能突破留校察看和勒令退学的界限，学生也似乎看准了这一点，才会肆无忌惮地无故旷课。更有甚者是学校中出现的敲诈勒索，为“义气”、为“爱情”而展开的打架斗殴事件屡见不鲜。以上的这些学生的行为固然有他自身的原因，但却有相当部分归结于惩戒教育的缺失。
其实，真正的现实社会是残酷的，为了确保法律法规和社会规范的严肃有效，于是就充满了惩罚，如果孩子从小就不能学会为自己的错误买单，他们又该如何去适应今后必然面对的充满惩罚的社会？正因为如此，前苏联著名的教育家马卡连柯指出：“如果学校中没有惩罚，必然使一部分学生失去保障。在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权利，而且也是一种义务。”
2．惩戒教育缺失引起教师行为失范。
2008年6月12日上午10点多钟，安徽省长丰县双墩镇吴店中学的两名学生在上课时打架导致其中一人死亡，授课教师杨金贵选择站在三尺讲台上充当“看客”并不加以制止，而是继续上课直至下课，这就是著名的“杨不管现象”。随后，新浪论坛上发起的一个调查中，九成以上网友的跟帖都表示了对“杨不管”的支持，普遍认为其行为并非像个别评论中所称那样是“对师德缺乏的‘范跑跑’的彻底超越”，而是一种无奈之举。
为何是一种无奈之举？本人认为，现在国家的教育政策一边倒地保护学生，学生可以侮辱侵犯老师，但老师却不敢惩罚学生，有时连正常的批评教育都无法开展。在权利保护上，学生有铜墙铁壁，老师却是一无所有，个别学生根本不把学校、老师放在眼里。碰到极端恶劣的学生，老师处于弱势，不仅不能管，管了还要遭报复甚至危及生命。另外，现在的学生多是独生子女，家长往往会尽其所能满足其要求，在这样的“温室”里成长的孩子，一旦遇到“风雨”，他们常常难以承受，便会采用任性极端的做法，伤害自己、老师、父母和周围无辜的人，这也是老师不敢管的又一重要因素。 因此，惩戒教育的缺失引起了学生的“无法无天”，直接导致了教师行为的失范。
3．惩戒教育缺失引起家长行为失范。
家庭教育是对孩子健康成长不可缺少的一种教育，家庭教育有学校教育、社会教育不可替代的作用，孩子成长过程中的大部分时间是在家庭中度过的，孩子的全部生活始终与家庭有密切的联系。所以，家长要为孩子设立良好的家庭环境，家长要以身作则，为孩子做出榜样。然而，有的家长做法却令老师齿寒心冷，助长了学生的不良行为。
前两年，四川省连续发生了两起教师“道歉门”事件，一位女教师被逼疯，另一位女教师被逼死。面对这样的事件，身为教师的我们做何感想？
家长爱自己的子女是伟大的爱，但如果家长对孩子的爱已经成了溺爱，听信孩子告状，而不做调查，盲目行动，就会给孩子和他人带来极大地危害，毕竟“娇子如杀子”。同时家长必须要认识到学校是教学生做人的地方，是传道授业的地方，老师是学生学习上、生活上和精神上的领路人。现在，老师处于如此不堪的境地，如何能担当好“传道授业”的重任？因此，惩戒教育的缺失间接引起了家长行为的失范。
那么如何能更好地实施惩戒教育？
二、实施惩戒教育的一些建议
1．惩戒教育需要法律保障。
现今我国的教育立法存在不足，不能为学校惩戒制度提供足够有效地法律依据。尤其是对一些有争议的惩罚形式，如责令学生站立、离开教室、罚抄作业或跑步、闭门思过、不准参加某种课外活动等，并没有做出明确规定，在一定程度上造成了法律适用的空白。同时我国的中小学和教师能够使用的合法惩戒形式实际上是非常少的，惩戒制度的教育和管理功能仅依靠言语责备、警告和记过等有限的形式而不能得到有效发挥。在缺乏多种合法惩戒形式的情况下，学校和教师显得有些无奈，这也在一定程度上导致了现实生活中形形的变相体罚的产生。所有的这些都应该要有一个完善的法律体系来保障，建立合法规范的学校惩戒制度，使惩戒从隐性的自发状态变为显性的科学管理。
2．惩戒教育需要家校联系。
要教育好一个学生，不能只靠班主任一个人，要调动一切可调动的力量形成教育合力，其中学生家长的力量是最为重要的，因此惩戒教育需要学生家长的配合，获得家长的认可。如美国学校的校规通常是由社区教育委员会、家长委员会共同制定，因此无论怎样严格，各方都知情、参与并接受。那么我们可以利用家访、电话互访，还可以利用开家长会等形式与家长充分沟通、交流，这样一来，我相信大多数的家长不会对合适的惩戒教育有指责、抱怨。
3．惩戒教育需要把握尺度。
我国目前关于“儿童广告”界定的三个缺陷
要有效监管儿童电视广告，首先要清晰地界定儿童广告。我国对儿童广告的界定是根据1994年1月国家工商行政管理总局颁布的《广告审查标准》第三十七条：“儿童广告，是指儿童使用的产品或有儿童参加演示内容的广告。”这个界定存在三个缺陷。
儿童的年龄没有清晰界定。何为儿童广告中的“儿童”?《广告审查标准》对此在年龄上没有清晰界定。在实践操作中，有按18岁执行的，也有按14岁把握的，靠的全部是相关人员的直觉判断，缺乏法律依据。
儿童广告投放范围需要重新认定。除了传统媒介，现在许多新媒介，属于监管盲点，如楼宇广告、电梯广告、手机电视、车载媒体，都成为儿童接触广告信息的重要渠道。还有一些有儿童参与的筹款活动和赞助活动，即常说的PR，属不属于儿童广告呢?如金鹰卡通组织的“超女娃娃”海选。
儿童普遍收看电视时段的广告如何界定。儿童普遍收看电视的时段，如18点30分到19点，这个时段播放的没有面对儿童受众，也没有儿童参与的广告算不算儿童广告?按《广告审查标准》衡量，它不算，但这一儿童集中收看时段的广告对儿童的影响非常大。能听之任之，不加监管吗?
目前儿童电视广告监管存在的问题
一眼看穿的不良儿童电视广告少了，隐蔽性的不良儿童电视广告多了。不良儿童广告一直存在，只不过现在变得更加隐蔽。像早期的一则广告：一上门求办事的“大人”(儿童饰)提着礼品到“领导”家，被“领导”(儿童饰)拒之门外，后来，办事的“大人”又给这位“领导”的孩子送来某产品。被孩子放了进来，还说：“给父母送礼不如给我送。”还有某具有神奇增高作用的增高鞋垫的广告，这样一眼就能看穿的、一经播放就遭群起而攻之的不良儿童电视广告少了。而现在常用的广告词“妈妈的爱”，给儿童造成如果不买这种产品，就是妈妈不够爱他；为拥有某种食品感到自豪并向小伙伴显示；老师在黑板前告诉学生，她小时候也使用某某牙膏；吃了某种补剂就能“增长智力，胜人一筹”；喝了某种补液可以考试得好成绩等。诸如此类给家长施加购买压力，以拥有某种产品使儿童产生优越感，利用教师形象，利用应试教育的隐蔽性不良儿童电视广告越来越多。监管儿童电视广告的难度系数逐年增加。
儿童电视广告监管――政府监管无法可依，行业自律缺位。我国目前的广告监管体制是以政府监管为主。行业自律为辅；以部门职能分工为基础。有关部门各司其职，各负其责，齐抓共管的政府主导型的监管体制。但是目前对于儿童电视广告，监管的现状却是：政府监管无法可依，行业自律缺位。
如何使儿童电视广告监管有效运转
儿童广告急需专门立法。我国现行的广告类法律、法规、部门规章共计300余部，但涉及儿童或未成年人的只有寥寥十余条。《中华人民共和国广告法》只是在第二章第八条规定：广告不得损害未成年人的身心健康。《广告基本准则》第五条规定：广告不得损害朱成年人和残疾人的身心健康。《广告活动道德规范》第十三条规定：广告经营者在广告创意中使用妇女和儿童形象应当正确恰当，有利于树立健康文明的女性形象，有利于维护未成年人的身心健康和培养儿童良好的思想品德。《广告审查标准》第三十九条规定：对一些危险用品、成人化妆品等产品，儿童不得参与演示。《电视广告播放审查》第二条第三款规定：儿童节目应避免播出不适宜儿童的广告。而《广告管理条例》(1987年10月26日国务院)、《广告管理条例施行细则》(1988年1月9日国家工商行政管理局颁布)、《互联网文化管理暂行规定(2003)》针对儿童广告均为空白。
我国目前还没有一部专门的“儿童广告法规”。从以上法律、法规、规章条款可以看出，涉及儿童广告的内容要么是缺失、要么是空泛，缺乏可操作性，远远滞后于现在儿童广告的发展。无法可依是儿童电视广告监管最为重要的问题。
国家工商行政管理总局广告监管司应该考虑收集不良儿童广告案例，和立法专家讨论，通过出台儿童广告法，解决法律的滞后性所带来的矛盾和冲突，以使儿童广告在法律的轨道中健康发展，儿童广告立法也确实应该提到议事日程上了。
儿童电视广告可以不严加禁止，但法规分则条款必须具体可操作。希腊严格禁止在早晨7点至晚上10点做有关玩具的电视广告。《加拿大广告标准准则》规定：不得将儿童作为广告对象。瑞典从1992年起。禁止电视播放针对12岁以下儿童的广告。这种严加禁止的法令是不适应我国国情的，也很难长期施行下去。儿童电视广告可以播出，但前提是，分则条款要具体可操作，落到实处。
许多国家都制定了广告必须保护儿童的法律和规定。主要是要求广告不要利用儿童的忠诚天性，故意欺骗儿童；尊重儿童的人格尊严。英国的《广告与儿童法规》规定产品不得有意使用广大儿童喜闻乐见的，但其结果却有害儿童身心健康的方式；广告不得利用儿童的轻信和模仿意识；广告不得鼓励儿童进人生疏地区；不得直接吸引或劝诱儿童购买；不得使儿童相信，如果得不到广告中的产品，同其他儿童相比。他们就是低下的．或者由于没有得到这种产品而被人轻蔑和嘲笑等。这些儿童广告法规对我们是很有借鉴意义的，儿童专门的广告法规，分则条款必须具体可操作，对涉及儿童的广告时间及内容应作出明确的限制性规定，如不准用流行的动画形象向儿童推荐产品，广告不得鼓励儿童让家长去买某一商品等。
儿童广告自律组织的缺位及对成立CARU的思考。自律是儿童电视广告监管的一个重要方面。现在的海量广告。要全部由政府负责监管，肯定是不现实的。自律组织是很重要的，而我们目前的情况
是，儿童广告自律组织缺位。
美国有关儿童广告行业自律组织是儿童广告审查单位(The Children's Ad-vertising Review Unit，简称CARU)，成立于1974年，是设在良好商业局(CBBB)中的一个部门。CARU以促进可信度高的儿童广告发展为目的，是保护儿童合法权益的广告行业自律组织。监督所有以儿童为对象的广告形式，其主要执法依据是《儿童广告自律指导方针》，同其他自律组织一样．儿童广告审查单位没有法令或强制执行的权力，遵守准则纯粹出于自愿。广告主如果不配合，审查小组便将案子提交给具有强制约束权力的机关，如贸委会或通讯委员会。同时，“国家广告处”报道案例摘要，典型案例由报界发表，公之于众。这样，儿童广告审查单位实际上利用社会舆论实施了“软”制裁，加强了自律的效力。
《儿童广告自律指导方针》是CARU进行审查监督的基本依据，是CARU得以存在的基石，决定着儿童广告审查的范围。原则上包括以下七点：
1 儿童的认知水平和判断事物的能力十分有限，他们也无法理解从媒体得到的个人信息的性质。广告者负有特殊的责任去保护儿童，使其避免因易受影响而受到伤害。
2 广告者应当充分意识到儿童是充满想像力的，在儿童成长进程中虚拟游戏(make-belleveplay)起着非常重要的作用。广告者应当尽量注意避免不当地开发孩子们的想像力，直接或间接地刺激其对产品性能或功用的不合理期待都是不应当的。
3 儿童不宜的产品或内容，不应该直接面向儿童进行广告或促销。
4 广告者应当认识到广告在儿童的教育中起着非常重要的作用。广告者应当充分认识到孩子从广告中学到的东西将影响他(或她)的健康和良好的行为，因此广告中要使用真实、准确、孩子们容易理解的语言进行交流。
5 广告能对孩子的行为产生影响，强烈希望广告者充分利用这一潜能，致力于展示积极有益的行为品质。
6 为团结少数民族和其他弱势群体，广告中应给予他们适当的关注，展示其积极与正面的社会形象。应当避免社会成见和偏见。
7 广告者应当努力促进父母与子女之间建立良好的关系。
CARU在儿童电视广告中起到了非常重要的作用，《儿童广告自律指导方针》也成为广告主遵循与把握的标杆，例如全球第一玩具品牌――美国费雪(Fisherprice)所有的营销行为，包括网站设计，都经过仔细审查，以遵守CARU的规定。我们是否也可以考虑在中广协下建立一个类似CARU的自律组织，通过CARU，建立广告主、广告公司和广告媒体的信誉制度，开展信誉等级评定。广告前．广告公司也可组织孩子讨论广告内容。孩子应该是儿童广告的重要评判者，美国有个“坏广告”(BadAd)征文竞赛，6～12年级的学生参加，参赛者除了要解析一个自己心目中的“坏广告”，还要给这个“坏广告”的广告主和者写信，因其社会反响巨大，在很大程度上震慑了那些广告主、广告公司和者。
儿童保护组织的强化。在儿童权利保护方面，我们目前主要是与联合国儿童基金会合作，关注流动儿童人口、城市贫困儿童人口、艾滋病儿童等。我国非政府的儿童保护组织的声音非常弱小。非政府的儿童保护组织在世界范围内都起到了举足轻重的作用。如美国保护儿童免受互联网黄毒侵害的委员会(CO-PA)；英国的儿童保护组织甚至曾建议政府禁止迈克尔・杰克逊在英国过圣诞节；美国儿童和家庭保护联盟对苹果电脑最近推出的iPod视频播放器会不会成为利用的工具对政府提出异议。而我们在非政府的儿童保护组织这方面，一直比较薄弱，没有发挥出应有的作用。不要说在互联网和新媒体方面，就是对儿童影响最大的电视媒体，也缺乏相对应的儿童保护组织。
儿童广告素养教育的实施。英国的儿童心理学家伯林认为，孩子能够正确了解电视广告的目的：“这一领域的绝大多数研究结果表明，12岁以下的孩子完全能够理解电视广告。”瑞典文化部高级顾问罗兰提出：如果儿童具备了鉴别能力，广告商就不能滥用儿童的幼稚了。
美国根据不同的年龄段，制定了不同的广告素养教育内容，如幼儿和小学阶段：了解并辨识广告；区别事实与虚构。台湾传播学者吴翠珍提出的媒介素养教育内容，关于广告的是：理解广告的说服技巧。我们专门针对广告的素养教育是基本缺失的，现在主要关注的是大众媒介的素养教育，对于广告素养教育，很少有人关注。
关键词:终身教育体系;终身教育基础设施;终身教育基本制度;中国;日本;韩国
终身教育与学习体系是学习型社会的基石，是实现全民终身学习的重要保障。基础设施和基本制度是终身教育体系建设的关键。本文的目的是从终身教育基础设施与基本制度建设的视角，通过中日韩三国终身教育体系建设状况的比较研究，探讨我国终身教育体系建设的方向及日韩可资借鉴的经验。
一、日本终身学习体系的形成及其特点
1．社会教育体系的形成
日本终身学习体系是在其社会教育体系的基础上形成的。社会教育是作为“学校基于课程开展的教育活动之外的，主要面向青少年及成人的有组织的教育活动”。二战后的1949年，日本颁布了《社会教育法》，形成了以公民馆①、博物馆和图书馆等基础设施及其人力物力保障为核心的社会教育制度体系。该体系具有以下特点:一是有法可依，注重法制保障。日本的社会教育法、图书馆法、博物馆法等相关法律，为社会教育提供了有效的法制保障;二是设施和场所以非学校型的社会教育机构，如公民馆、图书馆和博物馆为主，内容上以非学历、非职业教育为主;三是注重基础设施和专业人员队伍建设。公民馆、图书馆和博物馆等社会教育机构有明确的设施建设和运行标准，包括设施面积、设备配备和专业人员配置要求。②四是强调学习者的自主性，注重学习者的自我组织和自我教育。
2．向终身学习体系的转型
随着20世纪60、70年代终身教育思想的传播，日本成为世界上最早着手构建终身教育体系的国家。1971年，日本中央教育审议会在“关于综合扩充完善学校教育基本政策”的咨询报告中提出，“要以终身教育的观点对整个教育体系进行整合”。1981年，日本中央教育审议会在《关于终身教育》的咨询报告中提出，要用终身教育的观点统筹家庭教育、学校教育和社会教育———强化家庭教育，改革初等中等教育，促进高等教育向成人开放，大力推进社会教育及在职成人教育培训，加大支持老年教育等。③该报告首次使用了终身学习的概念，认为终身学习强调个人根据自身学习意愿和需要选择适合自己的学习方法。要求重新构建教育制度体系，整合社会各种教育功能和资源，促进终身学习。20世纪80年代中期，日本首相设立的临时教育审议会作为全面教育改革政策的核心，提出要向终身学习体系转型。主张打破社会教育的封闭性，把人力资源开发、社会福利、娱乐休闲等纳入终身学习体系，加强同其他行业的统筹协调，大力发展民间教育产业。强调要恢复家庭教育力，强化社会的教育功能，振兴终身体育等。还特别强调把学校教育也纳入终身学习体系，提出在初等中等教育阶段加强基础学习，提升学生的自学能力。高中和大学要面向成人开放，推进入学资格自由化、弹性化、灵活化等制度改革。根据临时教育审议会的建议，1988年，日本中央教育审议会终身学习委员会提交了“关于终身学习基本建设”的咨询报告，明确提出了完善终身学习推进体制、加强学习信息的提供、强化专业工作者职业资格、制定终身学习重点地区、支持民间教育事业等终身学习基本建设的主要任务。作为社区终身学习基础设施，提出建立“终身学习中心”的设想。终身学习中心应兼有对各种终身学习成果进行评价和转换为学分的功能。
1990年，日本颁布了“关于建立和完善振兴终身学习政策推进体制的法律”(简称终身学习振兴法)。该法的目的就是在原社会教育法等相关法律基础上确立终身学习推进体制。只有12条规定的该法的主要内容如下:一是明确了政府振兴终身学习的责任，主要包括:收集、整理和提供与学校教育、社会教育(包括社会体育)相关的学习与文化活动的机会的相关信息;调查研究居民的学习需求与学习成果的评价;开发符合本地情况的学习方法;为居民学习的指导者和教育者提供研修;为地方的学校教育、社会教育及文化机构或团体的合作提供咨询和支援;开办社会教育讲座等;二是要求地方政府整合终身学习资源，设立终身学习审议会，制定地方终身学习推进计划，完善终身学习推进体制，充实教育、文化及体育设施，扩充广播电视大学的学习机会等;三是提出修订社会教育相关法令，增加与民间教育事业合作等内容;四是通过改进政府、企业等的用人行为和改革公共职业资格制度等，纠正偏重学历弊端，使终身学习成果能得到恰当评价;五是要求改革教育行政、财政体制，强化终身教育政策统筹;六是确立跨部门的终身学习推进体制，把终身教育政策统筹置于地方政府首长的行政管理之下，在中央政府明确由文部省和通产省共同作为终身学习主管部门。为了落实终身学习振兴法的各项政策，日本文部省将原来的社会教育局调整为终身学习政策局，赋予其统筹协调各级各类教育政策的职能。
1991年，日本颁布了地方政府终身学习推进体制的建设标准。终身学习振兴法的实施促进了日本终身学习新体制的建立，促进了终身学习政策与职业能力开发与社会福利等政策相结合。但它同时也受到一些批评或质疑。主要理由:一是该法将终身学习治理从教育行政转向地方政府综合行政之后，容易使终身学习、社会教育政策成为政治与经济政策的附庸，导致社会教育地位的下降;二是该法受新自由主义思想影响，过分强调学习中的个人责任和扶持民间教育产业，会导致终身学习的市场化和商业化，弱化政府的教育责任，削弱终身学习、社会教育的公共性。
3．日本终身学习体系的特点及变化趋势
日本终身学习体系在内涵与外延上包含了学校的正规教育，强调学校教育也要推进以终身学习理念为指导的教育教学改革。在政策上使用终身学习的概念，强调终身学习中学习者的自主与责任。在内容上以依托公民馆、图书馆和博物馆等社会教育设施的非学历教育为主。原社会教育体系高度重视基础设施建设和专职人员配置。终身学习振兴法颁布实施后，日本的终身学习机构或设施出现多样化的趋势。在新自由主义思想影响下，加上经济低迷及财政危机背景下政府缩减公共开支等政策的影响，公共终身学习事业出现萎缩趋势，公民馆等传统公共社会教育设施及社会教育专业工作者的数量持续下降，而民营的终身学习机构有所增加。以上情况表明，日本虽然经历了终身学习基础设施和基本制度建设阶段，但终身教育体系仍在调整和变化中，如何理顺终身教育体系建设中公共保障与市场调控、政府干预与个人自主、教育部门同其他部门之间的关系仍是一个未解决的课题。
二、韩国终身教育体系的发展
1．韩国终身教育体系的法律框架
韩国构建终身教育体系的形成大致可分为社会教育体系形成发展期、终身教育体系孕育期和终身教育体系形成期三个阶段。从二战结束后韩国独立到20世纪70年代末，韩国逐步建立起了识字与成人基础教育、成人学历补偿教育、社区发展型社会教育、职业培训等人力资源开发、广播函授教育等构成的社会教育体系。［2］韩国社会教育体系形成的重要标志是1982年颁布“社会教育法”。该法将社会教育定义为“学校正规课程以外的所有教育活动”，并确立了社会教育的范围、政府责任、社会教育工作者资格认证制度、非营利原则等。韩国的社会教育体系中成人学历补偿教育和职业培训等占据重要地位。从社会教育法颁布实施时起，韩国的终身教育体系就开始进入了孕育期，其契机是1980年颁布的韩国宪法。该宪法第31条规定:国家必须振兴终身教育(韩语为“平生教育”)。这是韩国法律中最早出现的有关终身教育的表述。随着终身教育思想的逐步普及以及社会教育的发展，20世纪90年代中前期起，韩国社会开始探索终身教育立法和构建终身教育体系。1995年总统设立的“教育改革委员会”提出了“树立新教育体制的改革方案”，为构建适应21世纪需要的终身教育体系，建议在原社会教育法基础上制定终身教育法。1998年韩国教育部在其年度计划中明确提出了“构建开放的终身教育体系”的5项主要任务:依据教育基本法制定“终身学习法”，扩大“学分银行制度”试点范围;扩大部分时间制教育的范围;开设自学学位制度(类似中国的高等教育自学考试制度);促进中、高等学校开展终身教育。
经过数年的讨论和准备，1999年韩国颁布了在原社会教育法基础修订而成的“终身教育法”(韩语为平生教育法)，对终身教育的内涵、政府责任、专业工作者、设施、经费资助、学分认定制度等作了明确规定，为韩国构建终身教育体系提供了法律依据和保障。具体说来:一是明确了终身教育的内涵，沿袭原社会教育的概念，将终身教育定义为“除学校教育外的所有教育活动”;二是明确规定了国家及地方政府推进终身教育的责任与任务，包括设立终身教育设施、培养专业工作者、提供经费补助等;三是建立终身教育政策协调机制，要求在教育行政首长下设立终身教育协调委员会，协调终身教育实施主体间的关系。明确了教育行政首长对终身教育中心、地区终身教育信息中心等新型终身教育设施的管理权限等;四是建立了新的专业工作者制度，即“终身教育士”制度，明确了其主要职责、岗位知识技能要求;五是建立了终身学习成果的学分学历认定制度。终身教育法的实施有力促进了韩国终身教育的基本设施和基本制度建设。比如，韩国拓宽了非正规教育机构颁发学历学位的范围，允许经认可的“企业大学”授予学历、学位，允许主要通过互联网教学的远程大学颁发大学或专科大学的学历学位;鼓励政府部门和企事业单位对其员工给予带薪或无薪的教育休假，或对其给予培训费、图书费、研究费的补贴;建立“人力资源信息银行”，即可以开设讲座、提供培训的终身教育专家学者的人才信息库、数据库;建立综合记录个人终身学习相关信息与成果的“个人教育账户”，也称为“成人综合生活记录簿”;广泛设立终身教育中心及地区终身学习信息中心等新型终身教育机构;扩大终身教育机构设置运行的自，将原来的机构设立时的申报注册制改为备案制，鼓励企事业单位、民间社团和媒体等面向社会举办终身教育事业。
随着终身教育体系建设的逐步深入，韩国终身教育法的一些局限也开始显露出来。比如，由于沿袭了原社会教育法的概念，终身教育体系建设难以突破原社会教育的范畴，同人力资源开发法等其他领域相关法律的关系也不清晰。［4］因此，2007年韩国对终身教育法进行了修订。这次修订的要点是:第一，进一步明确了终身教育的内涵和外延，即“终身教育是除学校正规教育课程之外，包括学历补偿教育、成人基础与识字教育、职业能力提升教育、人文修养教育、文化艺术教育、市民参与的教育等在内的各种形态的有组织的教育活动”。第二，增加了有关“学校的终身教育”的内容，要求大中小学校积极参与共同体及地方文化的建设。第三，为落实政府推进终身教育的责任，增加了政府应制定终身教育推进基本计划的条款。2002年，韩国政府曾制定“为推进国家人力资源开发基本计划的终身学习振兴基本计划(2002—2006)”，2008年又制定实施了第二次“终身学习振兴综合计划(2008—2012)”。第四，加强了终身教育支持保障体系，确立了中央—市道(相当于中国的省级行政区划)—市郡(相当于我国的县级行政区划)三级终身教育支援体系。第五，增加了关于学习型城市的条款，规定国家可指定和支持地方建设终身学习城市。终身教育法的制定、修订与实施促进了韩国终身教育体系的建设与完善，使韩国形成了独特的终身教育推进体制与治理体系。
2．韩国终身教育体系的发展状况
终身教育法实施以来，韩国的终身教育体系建设取得了长足进展，主要体现在以下方面。一是形成了多样化、广覆盖的终身教育机构网络，社会各界广泛参与提供终身教育机会，满足了社会成员多样化的终身学习需求。二是终身教育工作者的专业化有所进展，拥有“终身教育士”资格者的数量持续增加，促进了韩国终身教育服务质量的提升。统计显示，截至2015年，韩国拥有“终身教育士”资格者已超过11万人。三是对终身教育的公共预算投入不断增加。据统计，2016年，韩国中央政府终身教育预算达到25440亿韩元(约合人民币14．5亿元)，除教育部外，劳动雇佣部、产业资源部、文化观光部、国土交通部、未来创造科学部、女性家庭部、保健福利部等众多政府部门都安排了终身教育相关预算，涉及278项终身教育事业或项目。④四是学习型城市建设取得成效。韩国的终身教育城市发展很快，2001年至2014年，韩国共认定了129个学习型城市。［5］五是终身教育治理、支援体系逐步健全。目前韩国各级政府层面广泛成立了终身教育振兴会或者协议会，形成了中央、道、郡三级终身教育治理和支援体系。比如，中央和地方设立的终身教育开发院在推进韩国终身教育的过程中发挥着重要作用。六是终身学习成果认定制度逐步完善。特别是学分银行制度为学习者提供了通过非正规教育、非定形学习获得学分和学位的机会。据统计，在学分银行注册的学习者从起初的600多人持续增加，(2013年)曾超过14万人，2015年有11．5万人在学分银行注册学习。
三、中国终身教育体系的建设状况
中国终身教育体系的建设大体经历了孕育期(1978—1992)、萌芽期(1993—2009)和形成期(2010—现在)几个发展阶段。⑤孕育期体系建设上的主要特点是在原先成人教育政策框架内成人学历补偿教育的迅速发展，这个阶段的基础设施与基本制度建设主要聚焦在成人学历教育领域内。萌芽期终身教育的主要进展体现在非学历教育，尤其是职业培训、远程开放教育、社区教育等出现和发展。中国提出构建终身教育体系的政策目标也是在这个阶段:1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出了到2010年“基本建立起终身学习体系”的目标。在这个阶段，构建终身教育体系和学习型社会虽然经常出现在政策文本中，甚至曾有过终身教育立法的尝试，但终身教育制度化、法制化方面的实质进展并不大，终身教育体系建设仍停留在口号层面上。以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》的颁布实施为契机，中国进入了全面的终身教育体系建设、形成期。这个阶段我国终身教育体系和制度建设方面的进展，首先是地方终身教育立法的进展。上海市(2011年)、太原市(2012年)，河北省、宁波市(2014年)等地方先后颁布实施了终身教育促进条例，推动了地方的终身教育体系建设，为国家建立和完善终身教育体系提供了有益参考。
其次，在终身教育制度建设上也有所进展。比如，2016年9月，教育部了关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见，为深化终身学习成果认定转换制度奠定了基础。再其次，教育治理机制调整为完善终身教育体系提供了新的机会。比如，国家教育改革领导小组的成立，以及教育部综合改革司和教育部继续教育办公室的设立等，对于终身教育、继续教育政策的统筹协调具有重要意义。但是，正如本文所分析的，同日本和韩国相比，我国在终身教育法制保障、基础设施和基本制度建设方面严重滞后，建立和完善终身教育体系的任务依然任重道远。目前，国家层面的终身教育立法尚未被列入立法计划，终身教育经费与人员保障依然薄弱，终身学习成果认定等终身教育基本制度建设刚刚起步，统筹有力的跨部门终身教育领导管理体制仍未完全建立起来。如果要实现教育规划纲要提出的到2020年基本建成学习型社会的目标，我国必须加快终身教育立法，加强基础设施、基本制度建设。从这个意义上说，日本与韩国的有关经验乃至教训，对中国具有重要的启示意义。
四、结语
2013年世界经济论坛公布的全球竞争力排名中，比利时在148个国家或地区中排名第十七，其中教育质量单项位居世界第七，基础教育质量单项排名世界第二。
比利时实行学前三年半（2.5～6岁）免费非义务学前教育。学前三年毛入园率90%以上，学前一年毛入园率99%以上。2013年比利时各类幼儿园（2.5～6岁）3804所，在园儿童45.14万人，教职工3.38万人，适龄儿童平均每119人拥有一所幼儿园，学前教育幼儿人均公共教育经费约4000欧元。2013年比利时国家财政性教育经费支出占GDP的6.5%，占公共支出的12.3%，学前教育支出约占财政教育支出的11%。
总的来看，比利时的学前教育制度健全，对保证本国教育的整体质量领先起到了重要作用。
二、比利时学前教育管理体制
比利时是一个由三大语区（法语区、荷语区、德语区）组成的联邦制国家，根据比利时宪法，教育事务由三个语区各自独立负责，没有国家层面的教育部，语区政府可以视为各自语区的中央政府。比利时三大语区的学前教育基本制度和发展程度大体一致。
学前教育在比利时属于非强制、非义务教育，可以分为两个阶段。第一阶段是0～2.5岁的婴幼儿保育和幼儿早期教育，由各语区社会保障部门统筹管理，政府向社会提供基本的信息服务，并对家庭困难儿童提供减免看护费教育；第二阶段是2.5～6岁的学前教育，由三大语区政府教育部各自管理。现三大语区均实行三年半免费学前教育，学前教育机构98%以上属于公共经费开办。
比利时的民办幼儿园只有国际幼儿园，法律上属于营利性质的商业机构，大都不接受教育行政部门的指导和管理，仅接收外交官和外籍员工子女，教学语言一般为英语，学费约1.5万～2.5万欧元/年。
比利时85%的小学设有幼儿园部，学前教育与小学教育管理体制，如教师管理体制、经费管理体制、入学政策等方面具有很高的一致性；但学前教育和小学教育的指导原则和培养目标定位上有明确区分。在比利时人的概念里，儿童两岁半以后就可以“上学”。
三、比利时早期教育的投入保障机制
和成本分担情况
比利时是一个高税收高福利国家，政府每年向家庭中每名学龄前儿童发放74欧元（2013年标准）教育补贴，计入政府公共教育支出；政府按月向每名儿童发放100欧元左右的抚养费直至其十八岁成人，如家庭中有多个孩子，从第三个孩子起抚养费补贴标准会相应提高。抚养费补贴列入社会保障支出，不计入公共教育支出。
1.0～2.5岁的儿童早期教育的成本分担
在比利时，0～2.5岁婴幼儿早期教育看护成本大部分由个人（家庭）承担，政府提供免费儿童基本健康服务。比利时各语区政府设有新生儿及儿童办公室（隶属于社会保障部，法语区叫ONE，荷语区叫Kind en Gezin）和遍布全国的社区服务点，提供0～3岁儿童免费健康体检、免费接种疫苗和免费入园信息咨询服务。
比利时0～2.5岁的儿童早期教育机构属非营利机构，包括市（镇）政府举办的儿童看护中心、私人托儿所等。入托费一般从20欧元/天至30欧元/天不等，由家长个人承担。根据家庭收入情况，0～2.5岁幼儿可以进行托儿费减免，最低可减免至约2欧元/天，减免部分由政府补贴。
0～2.5岁阶段也有很多家长选择参加母婴俱乐部（自发组织的在家庭中的免费轮流看护），一般每6个孩子一组，每天轮流集中到一个家庭，由一个家长看护。
2.2.5～6岁的儿童早期教育成本分担
（1）2.5～6岁儿童学前教育的公共投入
比利时2.5～6岁儿童学前教育由教育部门统筹管理，学前教育经费列入每年政府财政预算。比利时2.5～6岁儿童学前教育机构98%属于公共经费开办，细分为国家公办幼儿园、接受补贴的地方公办幼儿园和接受补贴的教会幼儿园三类，分别约占幼儿园总数的17%、22%和61%。国家公办幼儿园由语区政府全额拨款，语区政府直接管理；地方公办幼儿园由语区政府和市镇政府共同拨款，市镇政府直接管理；接受补贴的教会幼儿园经费上主要依赖语区政府的财政拨款，财政拨款可满足日常基本运转，少量不足的经费一般通过募捐等渠道筹集。教会幼儿园是比利时发展历史最长的一类幼儿园，除开设哲学宗教课外，课程设置和教学内容与世俗学校基本一致，执行国家规定的教学大纲和指导原则。
其一，公共非建设性教育经费投入。在比利时政府学前教育公共支出中，工资性支出、运行经费支出和固定资产投资支出分别占总支出的81%、13%和6%，教师工资支出占据了政府教育开支的绝大部分。比利时2.5～6岁儿童学前教育机构的教师工资全部由语区政府直接拨付至教师个人账户。比利时政府对国家公办、接受补贴的地方公办及接受补贴的教会三类幼儿园均采用相同的运行经费拨款标准，即根据每年开学幼儿园注册的在园人数，按照每名幼儿约400欧元/年的标准拨付运行经费。
其二，建设性（新建改扩建）教育经费投入。比利时政府对学校（幼儿园）新建、改扩建项目设立了单独的项目拨款渠道。比利时荷语区和德语区政府均通过成立公私合营的股份制公司的形式，政府持股，运用市场机制和市场工具，通过中长期市场融资方式对学校新建、改扩建进行投入。
荷语区成立了名为“明日学校”公私合营的股份制公司，由荷语区政府、（比利时政府持股的）巴黎富通银行和AG房地产（前富通房地产）集团共同持股。政府持有公司26%的股份，公司负责未来30年200多所学校（包括幼儿园）从设计、建造、融资到维护的一条龙服务。学校依靠政府补贴在30年内分期向合作伙伴支付使用费，30年后产权归学校所有。
德语区也在2010年成立了一个新的公司，负责新建或改建语区内8所学校，并负责未来25年内这些学校的维护。
（2）2.5～6岁儿童学前教育的私人支出
比利时2.5～6岁儿童学前教育私人支出在学前教育成本分担中仅占很小的比例。除午餐、课外时间看护和课外活动属于自费外，其他与儿童发展有关的教育活动开支几乎全部由政府“买单”。
比利时的学前免费教育政策虽然很早就已经实施，但据实际了解，2000―2005年前后比利时幼儿园仍有较多收费项目，一些幼儿园每年向家长收费多达上千欧元。有些幼儿园为了规避政府的财务监管，特意要求家长把现金装在信封里让孩子带到学校。
为治理“乱收费”现象，比利时荷语区政府2007年出台了相关法规，规定学校（幼儿园）不能向家收与儿童发展相关用品的费用，并制定了详细的禁止收费项目清单（见表1）。2007年的法律规定，幼儿园可以向家长收取一些必要费用，如活动课服装费等，但每年每名幼儿累计收费不能超过40欧元（见表2）。
比利时政府对学校组织的外出活动（如参观、滑雪、出国交流等）制定了单独的收费上限标准，小学生每年不能超过360欧元。幼儿园幼儿年龄较小，没有远距离和隔夜的外出活动，此类自费项目一年一般不超过100欧元。
比利时幼儿园的午餐属于自费项目。在比利时特别是大城市，有专业公司专门负责中小学、幼儿园午餐的制作和配送，也有的学校有自己的食堂。幼儿园每餐约2～3欧元，在绝大多数家庭经济可承受范围之内，家长可以自愿选择是否给孩子入伙。
比利时的小学、幼儿园每周三下午不上课，其他工作日下午三点半放学，学校可以提供放学以后时段（15：30―18：00，周三12：00―18：00）的看护服务，该时段以做游戏、自由活动为主，没有教学内容，有需要的家长需支付给学校、幼儿园额外的看护费。
2007年比利时政府对学校、幼儿园的限制收费政策对减轻家庭教育负担起到了明显效果。据实地了解，比利时家长们普遍反映目前学校（幼儿园）的收费对一般家庭来说均可承受。但政府严格的限制也迫使很多比利时的学校（幼儿园）每年开学时会给家长一份长长的自购物品清单，将一部分教育成本转嫁给家长。为采购齐全这些物品，家长们每年开学时都很忙碌。
四、比利时面临的挑战
以及促进学前教育公平的经验
1.比利时面临的挑战
在欧洲特别是大城市，一种比较普遍的现象是，城市中有很多移民和少数族裔聚居区，被很多人称为“穷人区”。由于语言、文化和家庭教育因素的影响，存在一个客观现实――在移民子女较多的“穷人区”学校里，学生的纪律表现和学习成绩普遍相对较差。在比利时家长心目中，优质教育资源是在那些移民、少数族裔子女较少、地处“富人区”的学校。同时，由于信仰伊斯兰教的穆斯林移民家庭一般不会把子女送到天主教学校学习而会选择市镇或国家办的世俗学校，所以比利时（白人、亚裔）家长认为的“优质学校”以教会学校居多，国家公办学校在比利时经常被认为是“穷人学校”的代名词。
尽管比利时学前教育普及率已经很高，但依然面临因移民、种族因素导致的优质教育均衡覆盖不均和教育不公平问题。因此今后一段时间比利时学前教育政策重点主要是提高质量、促进优质教育资源均衡覆盖和保障特殊群体的公平教育机会。
2.比利时促进学前教育公平的经验
归纳起来，比利时在促进优质教育资源均衡覆盖和保障特殊群体的公平教育机会方面有以下四点经验。
（1）资源均衡投入促进各类幼儿园均衡发展
比利时学校的教学条件、师资质量相对均衡，在很大程度上取决于比利时的两项政策：一是比利时所有教师工资全部由政府直接拨至个人，教师工资直拨的机制在很大程度上消除了由于收入差距因素造成的教师流动，在一定程度上保证了各校之间师资质量的均衡；二是学校幼儿园的经费主要来自政府，各类不同机构均执行统一的拨款标准，从经费上保证了城乡、区域之间幼儿园教育资源和教育质量的均衡。
（2）提高拨款标准引导幼儿园招收特殊贫困群体
比利时政府为调动学校（幼儿园）招收移民和贫困家庭子女的积极性，对贫困群体按在校（园）人数以更高的生均标准拨付运行经费给学校（幼儿园）。从了解的实际情况看，不论是比利时的教会学校还是世俗学校，学校的办学条件和教师素质差别并不明显，比利时的优质教育资源差距主要取决于在校生群体的构成。
（3）透明的收入分配制度和发达的银行、税收监管和法治体系阻断学校的“灰色收入”
同很多欧美发达国家一样，比利时任何组织、个人的收入支出都会受到税务部门的严格监控。如某组织或个人的银行账目上有可疑收入或支出，会被税务部门约谈，要求逐条解释收入支出来源的合法性及是否报税，一旦发现有偷税漏税的情况将受到高额处罚，以及追究刑事责任。基于此，比利时的学校和教师基本没有隐性“灰色”收入，也几乎没有通过各种形式的赞助“择校”的现象。透明的收入分配制度和发达的银行、税收监管和法治体系在很大程度上抑制了学校、幼儿园的逐利倾向，保证了儿童不会因家庭经济条件因素遭到学校的歧视和不公正待遇。
（4）入园制度改革保障学龄前处境不利儿童受教育权利
为促进优质教育资源均衡覆盖，保障处境不利儿童特别是移民、低收入人群和少数民族子女受教育权利，比利时在过去十年间进行了一系列入园制度改革。
其一，荷语区入园制度改革。2003年以前，荷语区幼儿园的入园制度由幼儿园自行制定，荷语区政府对此没有统一的规定。2003年政府推出了《就学机会平等》法案，规定所有学校（包括幼儿园）必须在政府规定的统一时间内，以“先到先得”的方式进行学生注册；未达到学额容量上限的学校不得以任何理由拒绝学生注册。之后荷语区政府由于注意到弱势群体往往获得信息和根据信息作出反应的速度相对较慢，因而于2006年对“先到先得”注册入学（园）政策进行了改进，允许一个学区内的学校、幼儿园在“先到先得”原则下对特殊情况学生给予“优先权”，特殊的情况包括有兄弟姐妹在该校就读或学生属需特殊照顾群体（如低收入、母语非荷兰语、母亲学历低等）。针对热门幼儿园供不应求的情况，2008年政府继续在“带特殊情况优先权的先到先得”政策中进一步增加了“家校距离”因素，即在其他条件相同的情况下，根据邮编判断优先录取住址离学校更近的学生。
其二，法语区入园制度改革。比利时法语区政府2007年首次引入“先到先得”的入园、入学原则，但因不能很好解决优质学校爆满、劣质学校无人问津的问题，同时造成家长在多校同时注册导致“需求泡沫”，便在2008年放弃了此原则。
2008年比利时法语区政府在入学（园）政策中引入了“优先级”概念，并辅助以“抽签”方式，即将注册学生划分为处境不利群体（包括母语非法语、家庭收入低于贫困线、家长学历在中学以下等）、需特殊照顾群体（包括已有兄弟姐妹在该校（园）就读、是该校（园）员工的子女、学生住在学校所在学区内）和其他普通儿童三类，其中贫困人群所在的处境不利群体最具优先权，每校（幼儿园）必须预留至少15%的学额给处境不利群体。其他需特殊照顾群体优先级低于处境不利群体，但高于普通群体。上一级优先级内的配额未使用完可由下一优先级中的学生补充。在同一优先级内，如果遇到需求大于供给的现象则采用“抽签”方式。
2008年法语区包含“抽签”方案的入学（园）政策遭到很多质疑和反对，没有被抽到的家长认为抽签方式剥夺了他们自愿选择学校的权利，并引发了2008年法语区家长针对“抽签政策”的大规模抗议活动。迫于社会压力，法语区政府放弃了抽签政策，“就近原则”被认为是最好的替代方式。目前的招生入学（园）方案在很大程度上保留了对贫困儿童、处境不利群体和需要特殊照顾群体的区分。
五、比利时早期教育师资队伍情况
2013年，比利时学前教育教职员工共约3.38万人，其中教师占据总数的92.5%。幼儿教师男女性别比为1∶49；专职教师（终身岗位）与兼职教师（临时岗位）分别占教师总数的74%和26%。教师队伍年龄结构为20～29岁占16%，30～39岁占34%，40～49岁占35%，50～59岁占14%，60岁以上占1%。
1.比利时教师资格
比利时的教师资格是终身制，一旦取得教师资格，除非发生严重问题，教师资格终身有效。
比利时荷语区1991年3月27日颁布的法令规定了幼儿园及中小学教师准入基本条件。荷语区教师须为欧盟成员国的公民或欧洲自由贸易协定签约国家公民（如不符合该条款须获得荷语区政府特批）、享有公民权和政治权利、符合语言要求，必须使用荷兰语作为教学语言、拥有教师资格证书、体检合格。取得教师资格需要的资格证书包括：基本的学位证书、教学资格（或教师培训）证书以及（或者）符合要求的相关经历。
法语区法律明确规定7岁以下幼儿的保教人员须获得由婴幼儿福利中心颁发的授权证书。在幼教机构工作的人员需要满足一定的健康要求（无肺部传染病、接种过麻疹疫苗、不曾患过易传染给幼儿的相关疾病）。其他条件与荷语区类似。
2.比利时教师培训制度
比利时的教师资格虽是终身有效的，但为了防止因年龄因素出现的教师知识结构老化问题，政府规定中小学、幼儿园教师每年必须参加不少于3个工作日的培训，同时法律规定教师每年在其它法定假日之外另有3天的带薪培训假。
法语区各校（幼儿园）在教师培训政策的具体执行办法上会有不同：一些学校会在学期中间安排3天，这期间全校学生集体放假，学校集中组织全校教师参加培训，培训内容由校长统一安排；也有些学校会将带薪培训假延长至5天，其中1～2天集中安排一些培训，剩下的带薪培训时间交由教师自主选择，教师自主选择的培训内容需事先征得校长的同意。比利时有数个专门提供教师培训服务的专业机构，这些机构的网站上会可供选择的课程模块，不少教师会选择校外提供的培训课程。
荷语区对教师带薪培训假没有明确规定，但鼓励教师终身学习。荷语区政府和学校均会组织相关培训以促进教师专业发展，培训经费来自政府、教育部门及学校三方。教师可自主选择是否参训。
3.比利时法语区“教师培训师资格”制度
为了提高教师培训的质量，法语区政府2002年7月17日颁布法令对教师培训人员的资格作出规定，教师培训人员接受210个小时的培训，合格后可获得教学熟练（精通）证书，获此证书的人员具有教师培训的资格和技能。
4.比利时幼儿教师待遇
比利时的教师岗位一般分为临时岗位和永久岗位两种，新入职教师一般先获得一个临时岗位，工作达到一定年限将转为永久岗位。比利时拥有永久岗位的教师享受类似于公务员的待遇。临时岗位和永久岗位的比例约为1：3。
比利时幼儿园教师与小学教师工资标准基本一致，根据职位、学历、工龄、岗位性质等因素进行具体核算（幼儿教师税前年均工资约4.8万欧元，税后年均工资约2.4万欧元，相当于约2000欧元/月）。荷语区经济发展相对更好，教师平均工资略高于法语区。
比利时法语区幼儿园及中小学教师通常65岁退休，全额退休金为退休前工资的75%，也可60岁退休，但不能获得全额的退休金。荷语区教师的退休年龄为60岁，因健康原因教师可以58岁前提早退休，并提前享有退休待遇。
六、比利时早期教育机构质量监管的政策措施
以荷语区为例，过去20年中，比利时荷语区教育质量监控体系不断改进，经历了从各学校分散评价，到各学校联盟统一质量目标并开发测试工具，再到政府明确质量标准和建立监管机制这样一个自下而上的过程。到2009年荷语区政府《教育质量法案》出台，荷语区已经具备一整套从顶层制度设计到具体细节控制的较为完备的教育质量保障监控体系。荷语区早期教育机构质量监管的政策措施可以归纳为“五有”，即“有制度、有机构、有队伍、有标准、有工具”。
1.早期教育机构质量监管制度
比利时荷语区政府2009年颁布的《教育质量法案》规定：荷语区学校是教育质量的第一责任人，学校教学必须达到语区政府规定的基本教学目标，学校对教学质量有接受问责的义务。该法案从法律层面明确了学校、政府、社会其他相关机构在保障教育质量中的责任和义务，为各类机构开展教育质量内外部监控活动提供了法律依据。
2.早期教育机构质量监管机构
根据荷语区《教育质量法案》，负责开展早期教育机构质量监管的机构包括：隶属于政府的教育监察局、教育和培训质量保障局和为政府提供咨询服务的教学顾问委员会。
教育监察局主要负责中小学、幼儿园教育质量的全面监管，确保各教育机构的行为符合各项教育法律法规要求，组织开展学生测试，负责中小学、幼儿园的认证，负责对改进教育质量监管制度提出建议，每年关于教育质量的检测报告《教育之镜》。教育和培训质量保障局负责更大范围内各类教育和培训的质量监管，负责各级教育的质量衔接，负责国家资格框架的政策制定和与欧盟的对接。教学顾问委员会是由荷语区两大民间组织――弗拉芒天主教教育委员会（VSKO）和弗拉芒市镇教育委员会（OVSG）以及各个学校联盟的代表构成的教学服务和决策咨询机构，负责对学校教学进行具体指导，开发质量测评工具，并向政府提供政策咨询。
3.早期教育机构质量监管队伍
荷语区约有150名全职的教育督导，负责语区内约2200所小学、幼儿园的督导检查。教学督导岗位属于教师编制，工资由政府直拨，归属于教育监察局管理，享受类似公务员的待遇。
教育督导以团队形式定期对每个学校开展系统、个性化的全面评估，将每所学校的评估报告会公开在教育监察局的网站。
除政府的监管队伍外，负责教育质量保障的两大民间机构――VSKO和OVSG也有各自的教学督导队伍。与政府教育督导团的责任有所区分，教育委员会的教学督导任务主要是帮助学校提高教学质量，政府监察评估则是带有最终结论性的，可对学校提出警告甚至要求其停办。
4.早期教育机构质量监管标准
荷语区政府认为，尽管对教育投入、教育过程的监管对于保障教育质量十分必要，但对教育产出结果的评估是教育质量监管最有效的方式。基于这一理念，教育和培训质量保障局于2009年制定了从学前教育到高中毕业在每个关键节点上学生应当达到的最低发展目标。如将幼儿园毕业生的发展目标细分为“身体素质发展目标、艺术能力发展目标、母语能力发展目标、环境认知能力发展目标、数学能力发展目标”五大类最低发展目标。荷语区教育部从每个阶段末学生应具备的“知识、理解、能力、态度”四个方面对每一类应达到的最低发展目标进行详细解释和描述，做法类似于博洛尼亚进程中高等教育质量保障所进行的学习成果描述。
5.早期教育机构质量监管工具
再看近30多年来苏州教育的发展历程。1982年苏州率先在全国基本普及小学教育，1992年率先普及九年义务教育，1998年率先普及高中教育，2004年率先普及高等教育，2006年率先实现免费义务教育，2007年率先基本实现教育现代化……过去的每一步都走得很扎实，足以让苏州教育人引以为豪。但苏州教育人没有裹足不前，他们又确立新的发展目标——“十二五”期间率先实现教育现代化，2020年实现高水平教育现代化。“教育发展，必须不断地自我扬弃，不断地给自己确立新标杆。30多年来，苏州教育之所以能保持一个良好的发展态势，就在于不断给自己确立新的目标和追求。”2012年初春，刚刚上任苏州教育局局长的顾月华向记者畅谈了自己的思路和愿景，她说：“教育现代化，关键在于教师队伍现代化，而教师发展的关键在于点燃教师自我发展的引擎。”
一个区域，教育与经济的关系相辅相成。苏州经济总量在全国地级市中名列前茅，对教育的发展起到了强大支撑作用。但苏州教育人清醒地认识到：并不是“有钱”就一定有好教育，气派的校舍只是穿了一件漂亮衣服，内涵发展才是苏州教育改革发展的可行路径，必须把经济的支撑转化为教育的内涵，而最重要的内涵就是师资质量。
苏州教师近10万，近百万中小学学生中，进城务工人员子女占40%，教育“体量”大，新的挑战不断出现。内涵发展，谈何容易！苏州教育人没有回避问题，而是毅然从现有起点再出发。
上篇 以制度建设提高师资质量
管理者深知，教育的核心发展力是教师，教师的成功是教育管理者最大的成功。教育现代化首先是教师队伍现代化，离开这一点就是“标签式”的现代化。只有让每一位教师成为最好的自己，才能做到“水涨船高”。一系列制度建设成为苏州教师专业提升的重要推动力。
以师资均衡促教育公平
2006年，王依上任金阊区教育局局长后，主抓的“头等大事”便是实行区域内教师交流。
一天，一位教师气势汹汹地闯进王依的办公室，劈头就问：“局长，我们学校有那么多教师，凭什么只调动我？”事情是这样的：那一年，金阊外国语学校刚刚建成，为了让学校“开好头，起好步”，教育局决定在区内调配一些骨干教师到这里“支教”。听着这位老师的责难，王依先是一愣，旋即笑着解释道：“喏，新《义务教育法》刚刚颁布，我正在学习，你也该学一下，‘教师交流’是具有法律依据的。”听局长这么说，那位教师尽管一肚子怨气，也只好作罢，怏怏离去。“当时，我只能拿法律来救急，但教师对于‘交流’有明显的抵触情绪。”这位教师的故事并非个案，刚开始推行教师交流的一两年，一到节骨眼儿上，总少不了托关系说情的，甚至还有跑到教育局哭闹的。王依曾为此头疼不已。
6年后的今天，金阊区教师交流早已成为一项常态化制度，教师不仅能够泰然处之，还乐意为之。这得益于2008年金阊区出台的《教师交流制度暂行办法》，其中明文规定：“凡在一所学校任教满10年的教师，将自动进入‘教师流动库’。”这样，每个教师都心中有数，“我已经在这所学校10年了，我就有流动的义务和可能”。“大家都逐渐接受了这项制度，因为制度对每个人都是公平的。”王依说道，“其实，教师交流不仅能够促进教育公平，而且对于教师专业成长也有促进。思想上、业务上、行动上的交流，能激发教师群体的活力。”另外，教师评优晋职与交流经历挂钩。2009年，教育局对教师交流制度进行了人性化修订：第一，教起始年级和毕业班的教师，原则上不交流；第二，怀孕和产假刚结束的教师不宜交流；第三，年龄满50周岁的教师不参与交流。“这几年，金阊区新建学校较多，教师调配任务繁重，正因为教师交流制度的建立和完善，才使得这项工作非常顺利、顺畅。”王依轻松地向记者介绍。
学校托管制，是太仓市促进教师均衡配置、促进教育公平发展的一项有效举措。2007年8月，太仓实验小学成为太仓市学校托管制首个试点校，托管距离本校50公里的太仓市浮桥镇九曲小学，开了城乡学校之间以强带弱先河。太仓市属全国综合实力百强县，城乡教育从硬件建设而言基本均衡。就拿九曲小学来说，学校教育现代化设施设备已达到江苏省二类学校标准，但学校管理和师资建设等软件，却由于地处农村，长期得不到重视而明显滞后。用太仓实验小学校长钱澜的话说，这是一所“管理不到位的学校”。教育局让两校“联姻”，目的是要利用实验小学的优质资源提升九曲小学的办学软实力，重点是提升师资水平。值得一提的是，学校托管制，是太仓教育局借鉴酒店托管管理经验而来的。太仓有一家万源酒店，设施设备先进，但由于经营管理不善，曾一度门庭冷落。前些年，由南京名牌饭店托管后，借助先进的管理经验，万源酒店得以重生，生意火爆起来。
接到教育局的任务后，钱澜马上着手组建7人托管团队，包括实验小学副校长陶萍以及6名骨干教师，陶萍担任九曲小学执行校长，教导主任和德育主任也由实验小学的教师担任。托管团队的组建非常顺利，得益于太仓市教育局的激励机制：城区教师要评高级职称必须有到农村学校支教的经历；太仓市学科带头人如果5年内没有下乡支教的经历，将被“摘帽”。由于路途较远，教育局还专门为参加托管任务的老师们配置一辆小型客车，另外每人每月享受500元到1000元的津贴。
当初，实验小学的教师可谓“兴冲冲”来到九曲小学。“说实话，我们都有一种优越感。教育局让我们学校去托管，不就是因为我们的工作做得好吗？而且，我们是来帮助九曲小学发展的，他们应该打心眼儿里欢迎我们。”这是他们当时的一种心理状态。真正付诸实践时，却遇到了一些困惑。九曲小学的教师似乎并不欢迎他们，有人甚至直言不讳地说：“你们像美国托管伊拉克一样‘占领’了我们学校！”很明显，这是一种拒斥的态度。另外，实验小学自身也遇到了一些困难。他们选派的7名教师都是骨干，教学任务重，且大多担任班主任。九曲小学也派出了7名教师来到实验小学，与原来的教师“置换”。新学期一开始，家长发现孩子熟悉而又亲切的教师不见了，换成了从未谋面的农村来的教师，他们不乐意了，纷纷跑到校长办公室向钱澜要人，“钱校长，我孩子回家就哭，他还要原来的教师”。钱澜只能苦口婆心地向家长多做解释工作。
托管并不像当初想象的那么简单。钱澜不敢马虎。她带着教育局教研员和学校学科带头人到九曲小学调研，通过深入课堂听课、座谈，全面了解学校办学现状和制约学校发展的“症结”。仅第一学期，她就去调研了26次。钱澜发现，城乡教师主要在教育价值观上存在差异。实验小学的每一名教师都根据自身特点制订了职业生涯规划，专业发展方向感很强；而九曲小学由于地理位置相对偏僻，长期的粗放式管理导致形成一种松懈的风气，教师们大多将教师职业当作一种谋生的手段而已，教师在办公室里无心教研，而是热衷于说笑话、拉家常，他们常挂在嘴边的话就是：我这衣服好看吗？中午该买点什么菜……钱澜还注意到，学校简陋的图书室里，很少见到教师静心读书的身影。
一次，钱澜听课中发现了一位很有潜质的青年教师，便鼓励她报名参评太仓市学科带头人，可这位年轻人连想都没想，很随意地说道：“我没有这个追求。”这是九曲小学教师一种比较普遍的精神状态，他们对于外出培训、公开课、撰写论文，一概提不起兴趣。“托管前的3年中，学校没有一位老师公开发表过文章。”钱澜说道。
记不清多少次，钱澜和前去参加托管任务的7位老师坐在一起，共商对策。针对九曲小学的现状，他们确立了“舆论树标、环境烘托、典型引路、深挖资源、短板加长”的发展策略。除了直接派到九曲小学的7位教师，钱澜还定期派出骨干教师到九曲小学“送课”，并隔周召开一次校长办公会，研究解决一些迫在眉睫的发展问题。
在教师发展层面，建立网上研修机制，还成立了青年教师发展共同体，把两所学校的教师真正“捆绑”在了一起，共同解决教学中的问题，分享实验小学多年积累的先进教育理念、教育技术和教育资源。在实验小学骨干教师的指导下，九曲小学每位骨干教师也制订了专业发展规划。两校还组建了语文、数学、英语以及班主任研修组，每周二是班主任工作研修，周四是学科组研修，实验小学的教导主任和德育主任分别担任导师，有时还外请教育教学专家来为两校教师进行培训。每学期，两校老师都要展示教学基本功，主题事先确定，人人备课，现场抽签登台上课，评课……如此一来，农村教师身上多年来那种懈怠的积习踪影全无，教育教学能力有效提升。一年后，九曲小学办学质量“全面升级”，教师的课程研究意识被唤醒了，学科把握能力大为提升，尤其是语文、数学、体育、美术等学科，跃居太仓市农村学校前列。更重要的是，教师精神状态发生了可喜变化，下班后灯下奋读的教师多了，撰写反思随笔的多了，勤练基本功的多了……
如今，每年的太仓市青年教师赛课，九曲小学总有教师能够脱颖而出，“这是以前想都不敢想的事情。”九曲小学副校长汪京元感慨地说。不仅如此，短短几年，九曲小学从原先一所名不见经传的农村小学，如今被人称为“农村的实验小学”，先后获得“苏州市体育传统项目学校”、“苏州市常规管理示范学校”、“苏州市信息化实验学校”、“苏州市绿色学校”等称号，正在向“苏州市教育现代化学校”迈进。“其实，托管制对于实验小学的教师也有促进作用，托管前我们的中年教师职业倦怠问题比较突出，现在大家劲头可足了。”钱澜也很感慨，“现在，两所学校实现了文化上的深度融合。”
“关爱学生”需要制度保障
2009年开始，苏州市实施教师绩效工资制，教师待遇明显提升。与此同时，社会对学校与教师的期待和要求也在提升，师德师能建设显得尤为迫切。从2009年开始，张家港市专门出台《中小学教师师德考核办法》，明确提出师德考核的标准、优秀比例，并将师德考核与教师年度考核挂钩。
每年5月的“学校行风建设综合测评”，是张家港市在师德建设方面的“实招”。全市105所中小学，共有15万名学生。教育局工作人员直接向家庭发放调查问卷。“问卷发放覆盖所有学校，但发放时不通过学校，也不通过班主任，而是由工作人员随机抽取全市四分之一的班级，放学时由学生直接带回家给家长。”张家港市教育局副局长王建东介绍道。问卷内容涉及学校工作的方方面面，如办学条件、教育教学质量、师德师风情况、食堂伙食质量，等等。每次测评要下发3万多份问卷，发放完毕后，教育局通过“家校路路通”给家长发送一条提示短信：“今天，您的孩子带回一份问卷，请您根据您对学校、老师的真实看法认真填写。一周后请投放到学校门口的意见箱内，可以署名，也可以匿名。感谢您对教育工作的支持！”对于这项工作，家长非常积极，问卷回收率达到98%以上。问卷的最后一题是开放题，请家长谈自己对于学校工作的意见和建议，大多数家长都是字斟句酌，认真填写。问卷回收后，教育局请来数十名专业对口的大学生对问卷进行汇总和统计，认真整理家长的意见和建议。“尽管有的家长的答卷中还有不少错别字，但那不是态度问题，他们都非常认真。”王建东说，“我们每年整理的‘意见和建议’都是厚厚的一大本。如果家长不信任、不认真，他们不会写这么多。”社会对教育的满意度在逐年提高，2009年为94.6%，2011年达到96.8%。
行风测评活动，有效提升了学校办学质量，对教师的师德师能建设的促进作用更直接、更显著。根据测评结果，教育局按比例计算出20%的行风建设示范校，60%的合格校，20%的不获奖学校。“不获奖学校”在教育局组织的年度综合评估、文明单位评比中“一票否决”。“如今，在针对学校的各种考评中，中小学校长最看重的就是‘行风建设综合测评’。”王建东说，“这项活动更大的意义在于，家长能够主动参与到学校管理中来，有助于促进教师从日常教育教学的细节之处不断改善和提高。过去家长意见比较集中的‘伙食质量差’、‘体罚’、‘收费补课’等现象基本不见踪影了。”
走近学生，了解学生，研究学生，是一切教育教学活动的起点。家访这一便于走近学生精神世界的传统教育方式，随着人们生活方式和通讯方式的变革，已淡出了不少教育工作者的视野。然而在吴江市，从2004年10月开始，各中小学持之以恒地开展“千名教师访万家”活动，8年来从未间断过。他们把这项活动视为促进教师专业成长的一个有效途径。
吴江共有7600多名中小学教师，随着“千名教师访万家”活动的持续推进，家访已成为吴江每位中小学教师的“必修课”。家访中，要求每位教师做好5方面的工作：一要走村串户对学生家庭情况做一次全面了解，二要对家长进行家庭教育指导，三要向家长介绍学生在校情况，四要对学生和家长传授安全知识，五要请家长和学生对学校工作提出意见与建议。
吴江市盛泽镇是一个历史悠久的丝绸纺织重镇，早在明清时期就以发达的丝绸织造和繁荣的丝绸贸易而闻名遐迩，号称“绸都”，人口30多万，其中近三分之二是进城务工人员。这里经济发达，但家长大多忙于自己的生意，无暇顾及子女教育。面对前来家访的教师，一茬接一茬家长的表情出奇相似——大多警觉而错愕地问前来家访的教师：“是不是孩子在学校犯错误了？”对于教师的登门家访，不少家长还流露出“不欢迎”的神情。
近年来，盛泽实验小学每年都要新招20多名新教师。他们不缺知识储备，却不会家访，不顾风吹雨淋来到学生家里，却往往一杯茶工夫就被家长打发走了。他们不善于跟家长交流、沟通，不善于调动家长的兴奋点。“每次家访结束回到学校，青年教师个个唉声叹气，只会抱怨家长不重视孩子的教育。”校长薛法根要求教师写家访日记挂在校园网上供交流，有经验的老教师往往会侃侃而谈、生动鲜活，新教师却大多寥寥数笔，说不出个所以然。薛法根决定带着青年教师去家访，并从中看出了一些端倪，“刚刚走出大学校门的青年教师，自己还是个孩子。他们走进学生家庭时显得很拘谨，站也不是，坐也不是。”薛法根还发现，这些青年教师缺乏与家长沟通的技巧，“很多对话就像课堂上对小学生提问，家长一两声‘嗯’、‘哦’就算应答了”。越是这样，青年教师挫败感越强，越是提不起精神，家长也越不愿意与他们交流。而且，越是问题家庭、问题孩子的家长，面对教师越是敷衍应付。
如何才能把家长的心里话“掏出来”，这的确需要一些沟通方法和技巧。对于新教师而言，这种方法和技巧只有通过老教师的“传帮带”实践才能获得。
一天下午放学后，薛法根带着两名青年教师驱车前往二年级学生洋洋家进行家访。薛法根从两位教师口里得知，洋洋在班上的成绩较差，课堂上听一会儿玩一会儿，坐不住，似有多动症。不知不觉间，3人来到洋洋家。这是个经营婚庆典礼的家庭。通过家里的陈设，薛法根一眼便知，这个家庭白天做生意，晚上父母和孩子一家三口就住在逼仄的店里。校长和两位教师的到来，让家长和孩子都感到有些局促不安。慌张中，孩子的妈妈给3位教师倒了杯茶水，便又张罗自己的生意去了。洋洋在写作业，只是在这样嘈杂的环境中，他根本无法专注。即便是校长和老师在场，洋洋也是一会儿写作业，一会儿吃零食，一会儿又好奇地听父母与顾客讨价还价。目睹这一切，孩子的症结，薛法根已是心知肚明。从晚上6点开始，3人一边给孩子辅导功课，一边等家长抽出时间。将近晚8点时，孩子的父母才忙完自己的生意，面带愧意地坐下来。薛法根不急不躁地说道：“你们也不容易啊！”简简单单一句话，家长潜意识里的防备之心似乎已经消释，两人坐在那里，不住地摩挲自己的双手。“生意重要，但孩子更重要。生意今天不做，明天还可以做，但孩子错过了今天，明天的发展就要受影响。孩子才是家庭最重要的财富啊！一定要给孩子一个安静的学习环境……”薛法根说话慢慢悠悠，但透着一股严肃劲儿。一番攀谈之后，家长心悦诚服地说：“孩子在这样的环境中学习，我们也知道难为他了，但以前只想着图个方便，今天听了校长一席话，非常中肯，我们一定想办法。”他们当场表示，孩子放学后，先寄放在离家不远的亲戚家，等晚上9点再接孩子回家。恰好，亲戚家的孩子和洋洋同在实验小学读书。
从洋洋家里出来已是晚上9点多。一出门，两位青年教师便对薛法根说：“校长，真佩服您！”最令他们佩服的是校长的耐心以及与家长“拉家常”时的亲切态度。“您竟然能耐心地等待近两小时！以往家访中，一看家长忙自己的事，就觉得被冷落了，我们就会早早打道回府。”“这个时候你一定要等，你的耐心会打动家长，他们才会真心配合你教育孩子，才会想办法把家庭教育做得更好。家庭教育做好了，学校教育就可以‘水到渠成’了。”薛法根依然不紧不慢地说。之后，薛法根又护送俩人各自回家，回到自己家时，已是晚上十点半了。
之后，学校出台新规，要求校领导和中层干部带领教龄3年内的教师上门家访，每年2～3次。无疑，这是对缺乏家访经验的新教师最有效的指导。每年4月，是学校的“主题家访月”，已持续多年，主题包括“家庭教育”、“书香家庭建设”等。今年的主题是“周末无作业，亲情来陪伴”，要求家长尽可能陪伴孩子度过美好的周末时间，鼓励亲子郊游、亲子共读、参观博物馆，不一而足。“之所以如此重视家访，是要让教师真正生发‘走近学生，关爱学生’的意识。对于教师尤其青年教师的专业成长而言，这一点尤为重要。”薛法根说道。
构建教师专业成长“高地”
2011年11月24日下午，苏州市相城区黄埭中心小学会议室内座无虚席，由苏州教育名家高本大带领的“名师发展共同体”24名成员以及相城区100多名语文教师，济济一堂，观摩黄埭中心小学副校长、苏州市名教师薛元荣的一堂展示课《清平乐·村居》。“茅檐低小，溪上青青草。醉里吴音相媚好，白发谁家翁媪……”薛老师以他广博的才学，带领孩子们徜徉在古诗文的唯美意境之中。在课后的点评环节，来自省内外的教育专家分别对薛元荣的课堂教学、教育思想进行把脉问诊，就教师专业成长提出了自己的观点。教育专家成尚荣也来到了现场，他点评道：“教师心中要开一朵百合花，因为教师是一种美丽的、文化的存在。百合花开了，一次伟大的教育使命就完成了，不能做一个没有魂儿的教师，要带领学生发现生活的本来面目，更要开发、创造出新的语文生活……”精彩的课堂，精到的点拨，带给参与活动的所有教师一种精神的享受和思想的启迪。
苏州市名师共同体发端于2010年4月。当时，20位名师被聘为共同体学科主持人，成员包括江苏人民教育家工程培养对象、教授级中学高级教师、特级教师以及苏州市名校长、名教师。名师共同体强调向学科纵深方向发展，通过规划、例会、课题研究、论坛等多种方式，引领成员在教育思想、教学实绩和科研成果等方面实现大提升。共同体把有着共同价值观、学科背景相同、教学经历相似的人凝聚在一起，参与者说：“在这里，我们找到了职业幸福感和心灵归属感，这里是我们的精神家园。”每个名师共同体每年都有活动规划，要组织系列专题研讨和公开展示活动；共同体成员人人树立发展目标，个个开展课题研究，有力地促进了名师专业发展，较好地解决了名师自身发展的“高原现象”。
“苏州教育的名片不仅在于崇文尚教的文化传统，更在于我们现在有谁？苏州教育的高度必须体现在名师的高度上。”苏州教育局副局长周春良认为，名师共同体成员大多面临专业发展上的瓶颈，“我已经是特级、教授级了，好像到天花板了，这个时候需要他们相互之间的促进。”建立名师共同体，一是要解决自身发展问题；二是通过打破校际界限和区域界限，配置名师资源，引领青年教师成长。
人才聚集的地方，会因不同思想的碰撞而产生新的思想。“共同体内聚集着众多的名师、特级教师，坐下来吃顿饭，同桌上‘一不留神’就有五六个特级教师，区域内名师更是比比皆是。每次活动，你总能从他人的口中听到新鲜的话语和独到的见解。我切身体会到，每到自己觉得别人所讲的都是新鲜东西的时候，就知道自己落后了。于是，一种强烈的危机感便油然而生，就会逼着自己继续往前走。”特级教师、盛泽实验小学校长薛法根谈道。
2012年以来，各共同体纷纷开展“名师高徒教学大奖赛”，不仅名师上课，还要把自己的徒弟带出来展示，促进年轻人成长。周春良说：“组建名师共同体，并不是要建一个名人堂，而是要搭建一个发射塔，让名师走得更远，同时带动更多的人。”
共同体为名师、特级教师的高位发展铺设了一个新的平台，而把住教师队伍“入口关”，是提升教师队伍整体质量的重要保障。几年前，跟全国大多数地方情形一样，苏州也是“一流学生报考一本，二流学生报考二本，三流以后的学生才报考师范院校”。“那时候，心里真是着急，但又没有应对之策，总不能强拉着优秀学生填报志愿吧。”昆山市教育局副局长张云说道。经过较长时间酝酿，2008年，昆山教育局出台《关于鼓励昆山籍优秀高中毕业生报考师范专业的暂行办法》，明确了优秀高中毕业生报考师范院校的待遇：大学4年，每人每学年获得1.5万元资助；学生毕业后经市教育局、人事局考核合格，由市教育局在昆山教育系统安排工作。凡报考教育部或江苏省重点高等师范院校，并在本一批次录取的，均可享受这样的优厚待遇。
这是一项优化教师队伍结构、提高师源素质的有力举措，也受到了高中毕业生和家长的欢迎。2008年当年，就有63名优秀生与教育局签订了合同。“这些孩子的成绩，都能上一本院校，基本素质过硬。”张云当时心里真有一种美滋滋的感觉，“这是着眼于昆山教育长足发展的一项治本之策啊！”到2012年，共有130名优秀高中毕业生与教育局签约。每年寒暑假，这些学生都要回到教育局人事科报到，汇报自己的学业成绩和生活情况；教育局也派人前往这些高校，了解孩子们的学习生活情况。
2010年，昆山教育局又出台一项政策：鼓励昆山籍优秀高中毕业男生报考师范类小学教育专业，限定20个名额，要求毕业生必须达到二本以上师范院校分数线，每年资助1万元。“这项政策是针对小学男女教师比例失衡问题而出台的。”张云介绍道，吸引优秀高中毕业生报考师范院校，今后将形成常态化机制。从2012年起，每年都会有优秀师范毕业生回来工作，为昆山教育输入优质新鲜血液。
下篇 没有终点的旅程
“蔡老师真没花头（苏州话，意思是没出息），连北京都没去过！”初为人师的蔡明被学生的这句话彻底击中。是啊，作为地理教师，不行万里路，没有亲身体验课程中一些地文地貌、人文环境，怎能让学生信服！从此，旅行成了蔡明寒暑假的必修课，至今已坚持了25年，足迹遍布全国各地。如今，每个假期开学后，苏州中学园区校蔡明的学生都能收到她旅行带回来的小礼物，一块长白山的火山岩、青海的茶卡盐巴等，这些礼物，加上蔡老师讲解的旅途见闻，可比教材上的知识精彩多了。
“教师发展是一段没有终点的旅程，贯穿教师队伍建设、教师职业生涯的始终。”采访中，周春良这样告诉记者，这个观点也成为苏州的一个共识。每年，在苏州市政府与5市7区政府签订的年度教育目标责任书中，教师发展指标都是其中重要的考核项目。市教育局着力创设良好的外部环境，让教师在自身发展的旅途中，一路收获，一路幸福。
全面、完整的教师发展观
“校长，说实话，我感觉太累了，真的不想当老师了。”几年前，苏州立达中学校长费建华在与教师谈心的时候，一位教师这样告诉他。教师工作时间长、压力大是事实，但是费建华没有想到这位教师竟然萌生了弃教的想法。“我每天除了睡觉，其他时间都在为成绩、职称担心。好不容易到了寒暑假，也不轻松，要拿出大部分时间参加专业培训。”简短的几句话反映出教师在压力状态下的职业倦怠心理。
通常大家都认为教师的成长来自教育的经验积淀、专业知识技能的拓展、职称的评定等方面，持有这样的目标，又没有恰当的途径释放压力，职业倦怠就会伴随着个人成长应运而生。职业倦怠对教师、对学生的危害自不待言，如果教育管理者和教师狭隘理解并片面关注专业发展，势必会加重倦怠的程度。
“教师的发展应该以人为本，以生命为本。专业发展不是把教师束缚在校园里、课堂中的发展，而是要把教师放到他自身生命的长河和社会背景中去思考，不能只注重技术层面，而疏忽了人文素养。”正是在这种理念的引领下，苏州十中校长柳袁照带领学校的教师们走上一条本真、唯美、超然的专业发展之路。
与柳袁照的想法类似，费建华认为“教师发展涵盖方方面面，心理素质的提升是非常重要的环节”。为了提高教师的职业幸福感，消除倦怠心理，立达中学成立了很多社团，心健俱乐部就是其中之一。教师们在专职心理教师的引领下开展活动，对教师的倦怠心理进行调适和疏导。随着社团活动的开展，不仅教师的心理问题得到了解决，受到心理教师潜移默化的影响，其与学生沟通、走进学生心灵的专业能力也得到了有效的发展。
教师发展观决定了教育管理者以及教师对自身发展方向的认识和取向。“教师发展不是简单的名师、骨干教师数量的增长，而是要引领教师离教育原点更近一些，离学生的心灵更近一些。”周春良说。教师的发展先于学生的发展，相比精湛的教育技术，形成正确的教育观念更有助于培养出人格完善的学生。
近一段时间，平江中学的蒋少鸿被一种强烈的愧疚感包围着，因为小陈要休学。刚接班时，蒋少鸿就注意到小陈了，他的个头相比其他同学明显矮小。随后蒋少鸿了解到，小陈是侏儒症患者，虽然智力没有问题，但是体质偏弱，经常需要治疗。正因如此，小陈非常内向，不怎么跟同学、老师交往。虽然成绩不理想，但从不惹是生非。慢慢地，蒋少鸿仿佛忽视了他的存在。所以，当听到小陈要休学的消息时，蒋少鸿突然意识到，自己对他的关注太少了。
想到这里，蒋少鸿赶紧打开电脑，检索照片。他爱好摄影，平时喜欢用镜头捕捉学生的喜怒哀乐，记录一起走过的历程。他一张一张地查找，其实是在寻找内心的安慰：如果照片中有小陈，如果小陈是照片的主角，说明自己关注他了。然而，小陈的身影并不经常出现在蒋少鸿的镜头内，在一些集体照中，他也总是躲在角落里，怯生生地看着镜头。看着这些照片，蒋少鸿的内心五味杂陈，难受异常。
“你听说了吗，小陈要休学。”消息在班里逐渐传开了。“小陈啊，我好像没怎么跟他说过话，休学就休学呗。”学生们漠不关心的神情深深地刺激了蒋少鸿。教育应该培养情感健全的人，而不是只关注学业而对同学、老师、学校、社会麻木冷漠的人。“这3年我们将一起度过，为了理想，我们将一起拼搏。3年中，我们共同生活、学习，共同欢笑、流泪。”蒋少鸿想起了刚接班时对同学们说过的话，这些“共同”之中，少了小陈的参与是不完整的，如果小陈就这么离开班级，蒋少鸿将永远无法原谅自己，必须想办法弥补教育的缺失。
一场特别的班会应运而生。“同学们都知道，小陈要休学了，老师准备了一些照片，我们一起回忆过去1年走过的时光。”伴随着舒缓的音乐，教室的大屏幕上播放出一张张运动会、春游、秋游的合影，每一张照片都经过特殊处理，小陈是彩色的，其他同学是黑白的；每一张照片，小陈都是主角。“在他即将离开我们的时候，我希望大家能送给他一份特别的礼物，每人跟小陈说一句告别的话，给他一个深情的拥抱。”说到这里，蒋少鸿的声音哽咽了，很多同学开始抽泣。不善言辞的小陈满脸泪水，神情中流露出对班级、对老师和同学深深的不舍。
随后，大家依次走到小陈面前，紧紧地拥抱他，并表达自己的祝福。蒋少鸿最后一个走到小陈面前的，他蹲下身，拉着小陈的手，语气坚定而清晰地说：“小陈，老师希望你能感受到，我们每个人都爱你。”说着把他紧紧搂在怀里。
这是一个神圣的仪式，更是对学生的一次深刻教育。同学们的情感被唤醒了，虽然小陈离开了班集体，但是许多同学依然跟他保持联系，学校里发生的事情、班级组织的活动，都会通过电话或者信件让小陈了解。在第二年的运动会上，班长还特意把小陈请到学校，让他和大家在运动场上一起欢呼。
关注骨干，更关注全体
2004年，金阊区教育局出台了《金阊区中青年学科带头人评选办法》，规定候选人必备的条件之一：蝉联3届金阊区“教坛新秀”荣誉称号。文件刚一，就引起了轩然大波。
“这意味着，金阊区的教师要成为区学科带头人至少要经过10年，时间太长了！”一些人对此提出了反对意见。的确，在金阊区，一位新教师走上工作岗位，2年后要接受综合素质考核，再过2年才有资格申报“教坛新秀”，“教坛新秀”评选2年举办一次，蝉联3届，需要6年时间，到申报区学科带头人的时候，已经是10年之后的事情了。“教师有多少个10年，这个要求太苛刻了！”很多人不理解教育局的做法，但这项规定是教育局领导班子反复讨论的结果，自有他们的深刻用意。“我们认为教师的培养，尤其是骨干教师的培养要有积累，有沉淀，这是一项慢功夫，不能急于求成。”王依说。
坚持到底，必有所成。十年磨一剑的金阊区学科带头人申报苏州市学科带头人时，通过率非常高。他们不仅本专业的教学业务水平精湛，还在教育教学改革中发挥了引领辐射作用，帮助青年教师成长。
“名师、骨干教师是一个区域、一所学校的旗帜性人物，引领了教师发展的目标和方向。” 平江区教育和体育局局长陆丽瑾说。苏州市历来重视骨干教师的培养，其目标是建设一支以教授级中学高级教师、特级教师领衔的骨干教师队伍梯队，并以骨干教师引领、促进优质教师资源覆盖面的不断扩大。2006年苏州成立了名教师、名校长例会制度，2008年被评为首批江苏省师资队伍建设先进市，2010年成立名师共同体，促进名师互助发展，带动骨干教师共同提高。
“我们注重发挥名师的引领作用，关注骨干教师的培养，但并没有忽视其他80%教师的发展，他们才是苏州教育的主干，代表了苏州教育的整体素质。”苏州四中校长张剑华的话代表了苏州校长们在教师队伍建设上的共识。在关注骨干教师培养的同时，市教育局把关注点放到全体教师身上，每年出台一份教师发展报告，为全市教师的发展情况做出详细的盘点和导向。
“我是上世纪80年代毕业的，当自己的教龄逐渐满5年、满10年的时候，内心都有一种光荣感，我们同年参加工作的教师都会开展庆祝活动。”王依觉得教龄是教师的一笔财富，应该借此大做文章，用一些活动打通教师发展的各个阶段，为各个年龄段的教师提供展示自我的舞台。
经过酝酿，“庆教龄、比成长”系列教研活动出炉了，共包括5个方面，全区教师参与。“两年过一关”让刚入职的新教师在综合素质考核中一展风采；教龄满5年的教师可以在“五年露一手”活动中展示自己在教育信息技术方面的钻研和探讨成果；当教龄满10年的时候，“十年磨一剑”活动组织全员进行课堂教学评比，课堂教学成为展示自己的舞台；从教20年，基本上可以形成自己的教学风格，“二十年具一格”是对自己教学特色最好的总结；30年教龄的教师专注于教学，有经验，有体会，“三十年立一言”帮助教师提炼自己独特的教育思想。
“庆教龄、比成长”活动将教师成长的几个重要阶段化作成长的阶梯，关照到不同阶段的教师，激发各个阶段教师的责任感和成就感，也再一次把关注的目光扩大到全体教师身上。
点燃教师发展的引擎
每年新教师的入职培训第一课，吴中区教育局局长陈伟骏都要亲自去上。“大家知道教育局门口的湖叫什么湖吗？”陈伟骏问。“澹台湖。”参加培训的教师人人熟知，此湖因孔子的弟子澹台灭明来此游学而得名。“孔子有三千弟子，七十二贤人，其中七十贤在北方，两贤在苏州。除了澹台灭明，还有一位是常熟的言偃。”说到这里陈伟骏停顿了一下，“大家想想看，2000多年前，孔子著名的弟子曾在此讲学，我们作为后人，即将踏上工作岗位，可不能甘心当一般的老师啊，要立志做教育家型的教师！”
接着，陈伟骏又给大家展示了一组照片：苏州桥，苏州街，苏州胡同，然后提问：“大家知道这些桥、街、胡同出自哪里吗？”“我知道，是出自北京。”一位青年教师回答道。“北京一般不以地方名来命名街道，但是只对一个地方例外，那就是苏州，苏州是不是很牛啊？”“陈局长，你不是忽悠我们吧？”一位教师的发问，引发培训现场的一阵笑声。“这可不是瞎说，有依据的。”陈伟骏也笑了，“大家知道这是为什么吗？”新教师们纷纷摇头。陈伟骏专门研究过这个问题，他给听得入迷的新教师们讲解：明朝时，全国最好的工匠吴中人蒯鹏设计建造了天安门，为纪念他，北京以苏州命名街道、桥梁。“我们有全国最好的工匠，所以苏州人从当老师第一天起，就要立志做最优秀的老师。”陈伟骏的总结引来全场热烈的掌声，每一位即将走上岗位的教师心中都涌动着一股发展自我、做最优秀的教师的渴望。
若干年后，当岁月消磨了意志、压力削弱了激情的时候，看到澹台湖，想到局长讲过的苏州桥，这些教师心中还能唤起一份做优秀教师的愿望。这就是文化的力量。
“文化意识引领对于师资队伍培养非常重要，不仅是对新上岗教师，在教育局精心组织的各级各类培训中，非常注重挖掘文化意识的引领作用，激发教师发展的内驱力。”陈伟骏说。正是在这种理念的带领下，吴中区成为江苏省师资队伍建设先进县市区，也是苏州市特级教师和苏州市教授级教师最多的区域之一。
苏州是一座拥有2500多年历史的古老城市，文化像血液一样流淌在每个苏州人身上，也就自然而然地渗透到教师的教育教学之中。“今天的课，我们先来欣赏一首徐志摩的诗歌《偶然》。”这可不是语文课，而是苏州实验中学陈平老师的一节数学课。在苏州，陈平被称为“数学家中的文学家”，身为数学老师，他的文学修养堪比语文老师。凡是上过陈平数学课的学生，常常会有一种上语文课的错觉，因为各种诗词歌赋经常出现在陈平的数学课堂上。
“我是天空里的一片云
偶尔投影在你的波心
……
你有你的，我有我的，方向
你记得也好，
最好你忘掉
在这交会时互放的光亮！”
大屏幕上呈现出《偶然》的诗句。“大家觉得这首诗中哪一句最好？”陈平俨然是要和学生一起欣赏诗歌的意境。已经习惯了陈老师教学风格的学生们，丝毫没有感到惊讶，而是认认真真地讨论起诗歌来。“我认为‘你有你的，我有我的，方向’这一句最好，蕴含丰富的哲理。”这个学生的发言引发了大家的共鸣，获得了大家的认可。“好，现在我们开始学习“平面向量”。”
“向量”是高中数学的一个基本概念，集“大小”与“方向”于一身。在以往的教学中，陈平发现，学生总是搞不清楚向量的方向。欣赏诗歌《偶然》之后，学生记住了向量是有方向的。许多年后，步入社会的学生或许已经忘记了向量这个概念，但我们有理由相信，“你有你的，我有我的，方向”的诗句，将长久地留存在他的记忆中。
教师的人文素养比业务能力更重要。“我认为，要教好学生，教师首先要发展好自己。要成为优秀的教师，在本专业上‘深挖洞’就可以了，但你要成为大师级的教师，就必须改变一叶障目的状况，努力提升自己的文化素养，才能一览众山小，以通驭专。”陈平说。
发展就是不断超越自我
苏州工业园区第二实验小学副校长徐斌至今仍清晰地记得自己第一次上公开课的场景。“你的教案设计、书写都很好，但是教学语言太过于成人化和书面化，比较生硬，因此学生的积极性和参与度并不高。课讲得再好，如果学生不喜欢，也是枉然。”教研员直言不讳地告诉徐斌。那时候，徐斌已经工作3年了，是学校公认的新秀，教学成绩好，上课逻辑严谨。对这次公开课信心十足的他，从来没有想过学生是不是喜欢听自己讲课。
学生不喜欢听自己讲课吗？徐斌开始认真观察。上课时，小江走神了，在悄悄地玩橡皮；小亮皱着眉头，似乎没听懂自己刚才讲的内容；下课后，学生奔向门外的语文老师，却很少有人跟自己亲近。原因在哪里呢？经过认真反思，徐斌意识到自己大部分的精力都放在教案设计上，总想把更多知识传授给学生，却从来没有考虑过小学生的思维特点。小学生的年龄特点决定了其思维方式以感性思维为主，逻辑严谨的授课方式和语言特点无法得到孩子们的欢迎。
怎么让学生喜欢听自己讲课呢？徐斌陷入了苦恼之中。“你有没有了解过，低年级的小学生最喜欢听谁讲话？”暑假培训时，导师的一句话点醒了他。回到学校，他立即展开了一次小调查。“我们最喜欢听鞠萍姐姐和孙敬修爷爷讲故事。”徐斌从学生那里得到了答案。既然孩子们喜欢听鞠萍姐姐和孙静修爷爷讲话，跟着他们学，肯定没错。徐斌跑到新华书店，把这两个人讲故事的磁带买回来，开始研究他们的说话方式。听着听着，徐斌琢磨出门道来了：鞠萍姐姐和孙敬修爷爷的语言有一些共同点，比如短句子多，语言生动形象，非常生活化。“从前啊，大森林里有一群小动物，他们每天可高兴了……”这种符合儿童认知特点的语言，才能被孩子们接受和喜欢。原来，做教师不是一件简单的事情，除了专业知识和技能之外，语言、形体、心态都要进行调整和训练。
整个学期，徐斌都在鞠萍和孙敬修讲故事录音的陪伴下度过，一句一句地模仿，逐字逐句地训练，常常是一觉醒来，耳机里鞠萍姐姐动听的声音还在耳边回响。不知不觉中，徐斌讲课的语气越来越像孙敬修爷爷，还加上了丰富的身体语言，借助手势、表情、动作、眼神表达课程的内容。如今，徐斌已经练就一项本领，面对一群陌生的孩子，徐斌能在几分钟之内让孩子迅速喜欢上自己的课，这与当初的语言训练密不可分。
师：小朋友们，大家好！你们喜欢小动物吗？
生：喜欢！
师：（出示小猴子的图片）看——小猴子今天要和我们一起学习数学呢！有一天，猴妈妈把刚摘的桃子放在桌上，让小猴算一算一共有多少个。小猴子看到这么多桃子，馋得口水直流，哪有心思算呀！小朋友们，你们愿意帮助小猴子吗？
生：愿意！
……
在小猴子做主角的童话般的课堂中，一节“9加几”就上完了。课堂氛围轻松、愉快，怪不得孩子们喜欢呢。
“每一名教师的发展都有其独特的路径，不可照搬。但毫无疑问的是，只有不断超越自我，个人发展才能不断攀越高峰。”徐斌认为，每一次公开课的磨课、每一次教学研讨、每一次自我反思都是自己成长的台阶，正是借助这些台阶，自己才能成长为江苏省小学数学学科最年轻的特级教师。
与徐斌一样，苏州田家炳实验初中的周瑶也经历了一个否定自我的嬗变过程。当初选择师范专业时，周瑶立志要做一个学生喜欢的新型教师。她忘不了中学期间，当班主任因一点小事叫家长时，全班同学反感的态度。然而在做班主任的头几年里，她却在不知不觉中走上了一条让自己鄙夷的老路。
周瑶听说班里的小万和小文谈起了恋爱，顿时怒不可遏，这是自己明令禁止的。她数次与小万、小文谈话都没有效果，两人依然我行我素。看到这一切，周瑶的愤怒指数迅速上升，冲动之下，她拿起电话，把两个孩子的家长叫到了办公室。当两个学生走进办公室，看到自己的父母坐在里面时，霎时间脸色变得惨白。周瑶当着父母的面狠狠数落了两个学生一顿，家长和孩子都低着头，似乎乖乖地听着自己“训话”。周瑶觉得自己胜利了，“让你们不听话，这下知道羞耻了吧！”然而周瑶永远无法忘记，当两个学生走出办公室时看向自己的眼神，里面包含着失望、厌恶，甚至是仇恨。那一刻，周瑶打了一个激灵，“我在做什么？这和当年自己厌恶的班主任有什么区别？”周瑶陷入了深深的自责和愧疚之中。
嬗变的过程是痛苦的。周瑶发现，自己和学生的沟通遇到了瓶颈。自己越是“敬业”，越是“苦口婆心”，学生们越是充耳不闻，还常带着青春期孩子特有的傲慢从自己身边走过，对自己视而不见。这不是自己想要的结果，但是如何改变呢，周瑶非常迷茫。
在一次学校举行的校本培训中，苏州心理教育专家吴文君老师的话引起了周瑶的沉思：“青春期的孩子需要的是尊重、接纳和包容。教师首先要尊重和接纳孩子，其次是提供选择，这样才能绕过青春期孩子叛逆的‘雷池’。”怪不得无法和学生沟通，原来自己根本没有接纳和尊重孩子。青春期爱恋的萌动是一种自然而然的现象，自己不论青红皂白，一棍子打死的做法，肯定会引起学生的反感，沟通也就无从谈起。
在参加教育局、学校组织的培训基础上，周瑶还自费去参加各种心理咨询培训，借助心理学的理论帮助自己善于了解学生，进行班级管理。在这些理论知识的帮助下，她的班主任工作渐入佳境，和学生的沟通变得得心应手。
一天，班级的一个男生来找周瑶：“老师，我有个困难，想求助于您。”“什么事啊？”“我喜欢小丽，不知道怎么办？”周瑶一听，又是早恋问题，这次可不能再“训话”了，必须要站在孩子的立场思考问题，接纳他的心情。周瑶说：“青春期对异性产生好感是正常的事情。你今天来找老师，是想问老师如何拒绝还是如何表白呢？”男孩说：“我想表白”。“你确定？”男孩郑重地点了点头。
在青春期的孩子眼中，自己就是整个世界，想要的东西就一定要得到。但是作为教师，有责任提醒他们在决定之前，思考问题的后果。“你表白了，有没有想过结果？”男孩摇摇头。“你表白了，不代表她接受了，对吗？”他想了想说：“是的。”“所以你要作好准备，假如她答应你了，你准备怎么做，才能保证两个人好好相处，同时不影响学习，不伤害彼此；如果她不答应，你准备怎么办？”男孩没有回答，提出要“想一想”。周瑶相信这些问题能带给男孩更多的思考：不仅仅是满足自己的愿望，还要想到责任、宽容。
没过几天，小丽找到了周瑶：“老师，您能不能帮帮我呀？”“好啊，什么事呢？”小丽的脸红红的，似乎有些不好意思。“周老师猜猜，你这么温柔、这么漂亮，是不是有人追了呀？”她轻轻地说：“是的，老师我该怎么办呀？”周瑶反问她：“你是想拒绝，还是接受？”她抬起头迅速地说：“想拒绝。”“其实你的问题是，想拒绝，同时不想伤害他，更想在他面前保持好的形象，对不对？”小丽如释重负地笑了：“老师您太了解我了，就是这样。”随后，周瑶跟小丽“演练”了一番，讨论怎么表达，才能不伤害男孩的自尊心。
后来，看到两个孩子面对彼此时释然的表情，周瑶深深体会到了成长带来的幸福感。
苏州景范中学的校长顾苏云完全没有想到，学校财务处的王老师对摄影如此精通。“相机是通过光圈和快门来控制光线的。打个比方，假设有一扇门，打开门光线就会进来，快门就是这扇门打开的时间，光圈是这扇门打开的大小。”外出游玩时，负责给大家拍照的王老师给其他老师讲解了一些摄影的基本知识，说得头头是道。这不就是很好的教育资源吗？
[关键词]农民工；市民化；劳动权益；户籍制度
一、引 言
所谓农民工市民化，是指伴随着一国的工业化及城市化，农村人口逐步向城市转移并迅速转变为城市市民的过程。就我国而言，实现农民工市民化至少要达到以下三个条件：一是农村劳动力已经在城市就业并且工作及收入相对较稳定；二是将其原农村户籍转变为城市户籍；三是使其能平等地成为城市公共产品的供给对象，如能公平地获得各种社会保障、公共教育及公共服务等。至于思想观念和生活习惯的转变，由于是一个长期的积累过程，则不在本文讨论之列。
改革开放以来，随着人口流动政策的逐渐松动，我国农村人口开始大规模自发地向城镇流动，其中尽管政策也有反复，但流动转移的趋势不可阻挡。据统计，到2004年，农村外出务工劳动力即农民工的总人数达11.823万人，占全国农村劳动力的比重为23.8％(吕政，2005)。但我们不能回避的一个问题是，从进城伊始，进城农民就未成为真正的城市市民，研究者普遍将其称为“农民工”、“城市边缘人口”、“待城市化人口”等。进城农民的这种“既不城亦不乡”的状况还要持续多久?
2004年以来，中央对“三农”问题的高度关注是前所未有的，对转移到城市就业的农民工及由此引起的农民工问题，也已经引起政府的重视，国务院在2006年3月专门了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，确立了解决农民工问题的指导原则，并提出了一系列具体实施措施，内容涉及到农民工劳动权益、社会保障、子女就学及户籍变化等核心内容。但是，由于进城农民工市民化的制度未得到根本变革，地方政府在执行这些措施时也就无所适从，农民工问题依旧在各地上演，并未得到根本遏止。因此，笔者认为，农民工问题必须上升到市民地位和市民权利这个层次去认识和把握，需要中央政府从全局高度实施农民工市民化的制度性变革，给予进城农民工平等的市民地位和市民权利，才能从根本上解决。
二、实现农民工市民化的重大意义
(一)国际经验表明，工业化及在此基础上的非农化和城市化的平衡推进是一国顺利实现现代化的基本条件
从发达国家非农化。和城市化的发展轨迹来看，非农化和城市化的发展是高度一致的。这表明，随着一国工业化及在此基础上的非农化的发展，农村人口也随之向城市和非农产业转移，两者是同步平衡推进的。在英国，工业革命前的18世纪60年代，英国的农业人口仍占总人口的80％以上，而到工业革命后的19世纪中叶，英国的农业人口急剧下降到总人口的25％。1870年之前，美国是一个以农业为主的国家，3/4的人口生活在农村。1870年以后，英国移民大量转移到美国，使美国开始了以电力、钢铁等先导产业为主的工业革命，进一步吸引了农村劳动力向城市的流动，使城镇化的步伐不断加快。19世纪末期在美国出现了大规模的农村人口向城市的转移流动。1920年，美国城市人口由1870年的990万人增加到5430万人，城镇化水平达到了51.2％，基本实现了城镇化。到2003年，美国非农化比率为98.4％，城市化率也达到77.9％。1947年，日本农业人口占总就业人口的比重为54.2％。随着日本经济的高速发展，日本农业人口占总就业人口的比重急剧下降，1955年为40.2％，1975年为13.9％，1998年为5.2％。到2003年，日本非农化率为98.7％，同期的城市化率达到79.2％。
与英美等工业化国家相比，我国农村劳动力大规模转移的起步时间却明显滞后于工业化，走了一条农民城市化与工业化、非农化脱节不同步的道路。到2003年，我国非农化率已达到85.6％，但城市化率仅为40.5％。虽然2004年官方统计的中国城市化率已经达到41.76％，但官方统计的城市化率中不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括9000万(实际比这个数目要高，因为并未将农民工家属计算在内)左右没有城市户口但到城市工作6个月以上的农村人口，还有2000-2500万土地被征用但户籍没有转换的失地农民，以及相当部分由于统计口径偏差，实为农业但被计入城镇人口的农民。这表明，以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡隔离制度，使得已经离乡、离土、进城的农民工，却无法成为城市的真正居民，无法摆脱农民的身份。从而造成工业化、非农化与城市化相分离，农民的职业转移与空间转移相分离，直接阻滞了城市化进程，进而影响了现代化目标的实现。
如果农民工可以顺利实现市民化，1.2亿农民工再加上他们的家属可以实现至少3亿农村人口进城，这样城市化率就可以由现在的41.67％提高到55％以上，而且这仅仅是从静态上来看，从动态上看这个数目还会不断提高，因为农村人口向城市和非农产业转移仍在继续。显然，这无论是对于增加农民收入还是增加城市消费水平都是十分有利的。
(二)农民工群体边缘化带来了一系列重大社会经济问题
农民工群体的边缘化地位，已经在经济及社会等方面造成了较严重的问题，这些问题主要有：
1.农民工就业的非正规性产生了一系列问题。在我国，农民进城就业主要靠亲友、老乡介绍或自找门路，有组织或通过劳务市场介绍务工的非常少。无组织的劳务输出，使得农民进城后，很难得到有效的就业信息、职业指导和职业介绍服务，流动就业盲目性很大。在这种非正规的就业形式下，作为临时工的农民工，与单位正式职工处于两种完全不同的就业和工资体系。除了工资以外，他们几乎不能享受任何福利保障，与雇主之间的劳动契约十分松散。因此，常常发生雇佣纠纷，雇主拒付工资的现象频繁发生，同时，经济收入往往是脱离税务管理的，就业十分不稳定，成为城市里更换工作最频繁的群体。
2.农民工劳动权益得不到保障，利益受损情况严重。农民工工资长期偏低，近年来，各地经济飞速发展，但农民工的工资却一直“原地踏步”。《中国农民工调研报告》显示，当前农民工的月工资标准大多在500至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58％，300至500元的占29，26％，500至800元的占39.26％，800元以上的仅占27.90％。也就是说，大多数农民工的工资水平与10年前没有多少差别。工时长、劳动环境恶劣、职业病、工伤事故多有发生，威胁农民工身心健康、人身安全。据《中国农民工调研报告》，在被调查的农民工中，每天工作时间8小时以内的仅占13.70％，8至9小时之间
的达到40.30％，9至10小时之间和10小时以上的分别占23.48％和22.50％。
3.农民工群体利益诉求渠道不畅，他们基本被排除在城市政府的管理过程之外，社会政治权利未能得到切实的保障，工会还没有成为农民工表达和实现自己利益要求，维护自己的权利的有效机制。农民工权益遭到较普遍侵害、并且容易遭受侵害，相当重要的原因在于，农民工们是单个分散的。没有自己的组织作为载体和后盾，无法通过组织化的方式来维护自身权益，又缺乏其他诉求渠道和手段，因而，在与企业和雇主的交涉和较量中，无论民工个体还是群体，都势必处于一种显而易见的弱势境地。单个劳动者是无法与企业建立力量平衡的劳动关系的，也不可能凭借个人的力量来实现和保障自己的权利。劳动者只有组织起来才能形成与雇主相抗衡的社会力量。
4.农民工子女教育及健康成长问题严重。全国第五次人口普查结果显示，我国流动人口超过1.2亿，随父母进城的农民工子女则有近2000万。他们当中，失学率高达9.3％，近i00万名适龄儿童不能及时入学(罗义，2005)。调查除显示流动儿童的失学率仍然较高外，流动儿童不能适龄入学表现也尤为突出。6周岁儿童中有46.9％没有接受入学教育，近20％的9周岁的孩子还只上一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31％和10％(李薇薇，2004)。另一方面，农民进城后，在农村还留下了数量庞大的“留守儿童”。据统计，不能与父母同行的农村儿童比例高达56.17％。由于隔代监护或亲友临时监护造成家庭教育缺位，这些儿童的心理容易出现危机，学习成绩不如正常家庭的儿童，导致性格冷漠、自卑、孤独和自我封闭，甚至出现道德滑坡和行为失范。
(三)进城农民有强烈的市民化意愿
进行进城农民市民化的制度变革，从制度需求方来看，进城农民是否有强烈的意愿?显然，这是这项制度变革是否必要和是否能取得成功的重要影响因素。笔者曾于2005年暑期在武汉市组织了一次关于“进城农民的‘农民市民化意愿”’的大型调查(梅建明，2006)，其中要求接受调查的农民工回答的一个问题是“如果政策允许，你愿意长期定居武汉市并成为其名副其实的市民吗?”在782份有效问卷中，选择“愿意”的有434人，比重为55.50％，回答“不愿意”的有228人，比重为29.16％，选择“无所谓”的有119名，占15.22％，另有1人未作回答。
从不同年龄调查对象的选择来看，25岁以下年龄段，在“愿意”、“不愿意”、及“无所谓”选项的选择占总人数的比率分别为54.82％、28.92％、16.27％；25～30岁年龄段为56.95％、24.50％、18.54％；31—40岁年龄段为58.23％、28.11％、13.65％；41～50岁年龄段为54.84％、30.32％、14.84％；50岁以上年龄段为45.00％、43.33％、n.67％。从不同文化程度的调查对象的选择来看，小学及以下文化程度，在“愿意”、“不愿意”及“无所谓”选项的占其总人数的比率分别为50.oo％、37.50％、12.50％；初中文化程度为55.53％、29.74％、14.74％；高中及中专文化程度为60.00％、20.57％、19.43％；从不同收入水平的调查对象的选择不看，500元以下者，在“愿意”、“不愿意”、及“无所谓”选项的选择占其总人数比率分别为53.27％、36.45％、lo.28％；501～1000元者为54.03％、32.46％、13.51％；1001～2000元者为57.22％、21.39％、21.39％；2001 3000元者为62.07％、13.79％、24.14％；3000元以上者为73.68％、10.53％、15.80％。
从调查结果来看，大部分进城农民都愿意在条件允许的情况下在城市定居，成为名副其实的城市市民，而且年纪越轻、收入水平及文化程度越高的进城农民这种愿望就越强烈。我们有理由相信，进城农民尤其是新生代进城农民在经历了若干年的城市生活经历后，已经逐渐适应了城市生活，而且他们的自信心在逐步增强，只要能给他们一个平等竞争的平台和环境，他们将会成为城市的真正主人。
(四)农民工市民化是我国宏观经济持续稳定增长的重要保证
实现宏观经济的稳定增长是政府运用经济政策对经济进行干预的最主要目标。就我国而言，宏观经济稳定增长主要有两方面的表现：一是经济增长速度保持在较高水平，比如8％左右；二是物价水平比较稳定，波动幅度较小。进城农民市民化对实现宏观经济稳定增长的作用主要有：
1 进城农民市民化可以为城市第二和第三产业发展提供充裕的劳动力。2004年，长江三角洲和珠江三角洲不同程度地出现了“民工荒”，究其原因就是进城农民工的劳动权益没有像城市正式职工那样得到正规制度的尊重和维护，工资水平长期偏低导致的。由于民工短缺，很多企业无法正常开工，不同程度地影响了生产。可以毫不夸张地说，没有农民工的汗水就没有沿海发达地区和大城市今天的发展局面。因为，在发达地区和大城市，是农民工在为它们创造数以亿计的gdp。这种状况如果得不到根本改善，再度出现“民工荒”的可能仍然是非常大的。所以，不要简单地说我国的劳动力是过剩的、廉价的，甚至因此对农民工劳动权益的受损熟视无睹。
2 进城农民市民化可以增加城市消费水平，扩大内需。1998年至2002年，我国经历了一个较长时期的经济衰退，工业品在城市滞销，表现出典型的结构过剩，其主要原因在于城市需求水平不足。以往我们在考察城市消费水平时仅以现有城市居民的消费水平为准，往往忽略了进城农民的消费水平，或者说没有充分挖掘这一部分群体的消费潜力。农民工中90％在40岁以下，作为城市劳动力中最年轻的群体，农民工不仅是生产主体而且是消费、储蓄主体。如果农民工消费能从农村消费转型为城市消费，那么他们的人均消费水平将提高1.8倍。此外，其对住房、医疗以及对城市基础设施的需求，都将构成扩大内需的强大动力。
(五)实现农民工市民化是转变农业经济增长方式的关键
长期以来，我国偏向城市的战略，在阻碍农村人口自由、平等地向城市迁移的同时，也延缓了农村经济增长方式的转变。这种影响主要表现在两个方面：
1 大量的乡村劳动力滞留在农业内部，使我国农业表现为一种超小型的经营规模，以这种超小型经营规模为主要经营单位不仅无法让农民致富奔小康，同时也不能实现农业与工业的互动发展，阻碍了整个经济发展的进程。由于进城农民不能获得城市户籍和平等地成为城市公共产品的供给对象，他们即使多年
在城市工作和生活，但大部分仍保留在农村的责任田，导致农地经营规模长期处于一种超小型状态。在耕地总面积不可能在短期内有较大增长的情况下，乡村劳动力平均耕地将维持在4亩左右，乡村户均耕地维持在8亩左右。这与农业部课题组(2000)测算的农地经营规模相差悬殊。据该课题组测算，到“十五”末期，种植业需要的劳动力为1.68亿人，如果按2000年耕地总面积19.51亿亩计算，种植 业劳均耕地为11.61亩，以每户两个劳动力计算，户均耕地为23.22亩。而世界发达国家的经验告诉我们，工业化、城市化和农业的机械化、现代化是密切相连的。在工业化的进程中，农村人口大规模向城市转移，城市化得以迅速推进，而城市化的发展又进一步推动城市工业和第三产业的发展，这又反过来加速城市化进程，农村人口也更快地向城市转移，在此基础上，农村耕地经营规模开始扩大，农业机械化、现代化得以实现。我国目前的情况是，农村人口虽可进城务工经商，但并未得到公正的待遇，这就一方面使城市化滞后于工业化和非农化，城市经济发展受到影响；另一方面，又造成农村土地经营规模长期保持在超小型状态，农业的机械化、现代化又受到阻碍。而且，这种状况的出现是人为设置的不合理的制度造成的，是完全可以通过制度创新来加以改变的。这种超小型的土地经营规模，在技术水平不能得到根本创新的条件下，实现农民收入大幅度上升，彻底摆脱贫穷几乎是不可能的。
2 由于大量农村人口向城市转移主要表现为一种兼业型转移，农地经营规模长期保持着一种超小型状态，在农民人力资本十分有限的情况下，农业劳动生产率长期低下，目前，我国土地生产率已与发达国家相差不大，甚至比有些国家还高，但劳动生产率是所有国家最低的。我国谷物单产与发达国家中农业大国的单产相近或更高，即土地生产率较高或者与发达国家相比差距不大，而我国的农业劳动生产率却很低。例如，我国生产一吨稻米所投入的劳动为58个工作日，劳动力的价值占每吨稻米价值的31％，也就是说在稻米生产中每个工作日的价值为9元人民币。而在美国的稻米生产中，每个工作日的价值为50美元。
三、实现农民工市民化的政策建议
(一)实施最严格的农民工劳动权益保护制度
保护劳动者的劳动权益是任何政府必须应尽的义务和责任，因为劳动者在为自己创造工资价值的同时，为整个国家经济的增长与发展做出了贡献。在我国，城市经济的繁荣与农民工的辛勤劳动是密不可分的，但农民工的劳动权益仍未得到切实有效的保障，尽管中央政府三令五申，但实际情况仍不容乐观。因此，建立最严格的农民工劳动权益保护制度迫在眉睫，具体内容如下：
1 通过立法建立农民工最低工资保护制度。经历数百年市场经济发展的资本主义各国一律实行最低工资制度，且最低工资标准不断提高，劳动者工资收入总额占到gdp的50％以上。在我国，目前有些地区和城市制定了最低工资标准，但真正执行起来比较困难，因为最低工资标准往往要高于雇用单位支付的一般工资标准，这样就可能遭到企业的抵制或变相压低工资标准，而地方政府往往又出于地方利益的考虑而睁只眼闭只眼，最后政策在落实时就不了了之。因此，应将最低工资标准保护制度上升到法律高度，通过制定相关法律强制企业执行，否则依法追究企业的法律责任，在全社会实行同工同酬，杜绝歧视性工资制度。
2 通过加大处罚力度确保企业不故意拖欠农民工工资。目前虽说拖欠农民22i资的状况已有所好转，但拖欠依然存在。究其原因，除了企业的信用缺失外，地方政府仍难脱干系。在收入最大化目标之下，一些地方党政领导干部对农民工权益存在不同程度的漠视，有的甚至以农民工的廉价劳动作为本地方的资源优势。同时，我国立法对欠薪行为没有形成一套强有力的制裁措施和制度。目前有关处理欠薪的法律依据主要有劳动法和《工资支付暂行条例》，但在认定上只有“无故拖欠”行为才被视为违法行为，在处罚上也多是由劳动行政部门责令改正，补发拖欠的工资，企业欠薪的“成本”很低。法律上对拖欠者的软弱无疑放纵了更多的违法行为，从而使欠薪行为不仅有“理”而且有“利”，并呈蔓延势头。因此，地方政府应通过转变政府职能，建立并认真执行严格的拖欠工资处罚制度，确保拖欠行为不发生，或最大限度地少发生。
3.建立农民工社会保障制度。目前我国大部分农民工在工作单位不享有社会保障，主要原因是社会仍然将农民工看作二等公民，对农民工实行社会保障歧视，有的单位以故意缩短聘用时间等方式钻政策的空子，不给农民工办理社会保障，以达到本单位减少成本的目的。有研究认为是农民工自己对社会保障持冷淡态度，但农民工之所以如此，主要原因在于他们没有城市人的身份和地位，工资水平增长得不到保障，导致他们对未来的预期持悲观态度，所以他们才对社会保障不热衷，但并不是说他们不需要社会保障。因此，各级政府应该本着社会保障人人平等原则，将农民工纳入整个城市社会保障体系之中，当然，可以针对农民工群体的特殊性建立有针对性的农民工社会保障制度，待条件成熟后再与城市社会保障体系合并。
(二)为农民工建造经济适用住房，使他们居有定所
同样是劳动者，同样为城市发展在做贡献，建议将农民工纳入到城市经济适用住房供给体系之中，或者像昆山市那样建造针对农民工群体的经济适用住房，使农民工居有定所。笔者认为，不是不可行，是政府愿不愿意去做，因为这样做显然地方政府要损失大量的财政收入。那么，是地方政府一时的财政收入重要，还是满足老百姓的基本居住需要重要，我们应该选择后者。
