时间：2023-10-07 15:45:02
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇税收风险分析典型案例范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
2015年要重点做好以下工作：
一、宣传理念，凝聚思想共识
（一）加强风险管理理念宣传
通过召开全省风险管理工作会议、加强风险管理业务培训、印制风险管理手册等，广泛深入地开展多形式、多渠道的税收风险管理理念宣传，让全省各级地税干部深刻理解税收风险管理的内涵和税收风险管理对构建现代化税收征管体系重大意义，统一思想，凝聚共识，为税收风险管理的顺利推进营造良好环境。
二、健全体系，强化制度保障
（二）建立健全风险管理组织体系
做好市、县两级风险监控部门的机构调整和人力资源配置的跟踪管理，为税收风险管理提供组织保障。
（三）建立健全风险管理运行体系
全面贯彻风险管理的理念，规范计划管理、数据整备、风险分析、等级排序、风险应对、监控评价的基本内容和工作流程，构建统一规范的风险管理体系，形成各职能部门横向互动、省市县三级纵向联动、与政府相关部门内外协作的税收风险管理格局。
（四）建立健全风险管理制度体系
在2014年制度建设的基础上，制定风险计划管理办法、风险应对管理办法、风险应对日常审核及抽样复审管理办法等相关税收风险管理配套制度和办法，为税收风险管理提供制度保障。
三、完善机制，推进税收风险管理
（五）完善落实风险管理实体化运作机制
开展跨地区经营企业、省级列明企业和全省范围内特定事项的税收风险管理，市县两级风控部门要做好本级税收风险管理实体化运作的探索和尝试。各相关职能部门按照风险管理的职能要求，各司其职，逐渐从以指挥和指导为主向直接承担税源监控管理职能的转变，积极推进风险管理实体化运作机制建设。
（六）完善落实风险任务扎口管理机制
加强与各风险管理职能部门的协调和配合，主动作为，推进风险任务扎口管理，做好过渡期内税收风险任务经同级风险监控部门会签备案或统一下派的扎口管理机制建设和工作磨合，避免多头重复下达税收风险任务，减轻基层和纳税人负担。
（七）完善落实风险任务绩效评价机制
1.组织实施风险应对反馈结果的日常审核。
2.在税收风险管理工作领导小组办公室的领导下组织实施风险应对质量抽样复审，对风险应对的质量、流程、方法做出评价并反馈给相关职能部门，促进风险应对质量的提升。
四、务求实效，统筹协调信息化和人才体系建设
（八）统筹协调风险监控管理平台建设
1.对接总局金税三期，开发省级数据业务集中的税收风险监控管理平台并试点运行。评估现有征管业务软件功能模块的应用现状和业务改造要求，将征管业务系统、第三方涉税信息采集平台、税收风险监控管理平台进行软件功能和用户权限整合，统一数据标准和技术架构，为风险管理提供技术支撑。
2.完成税收风险监控管理平台的试点及全省推广工作
1.科学统筹全省风险特征库、风险分析模型、风险识别指标建设工作，确定年度建设重点，全面梳理和整合各地的风险特征库、风险分析模型和风险识别指标。
2.有计划地开展全省税收风险管理竞赛，及时将实用性强、运行效果好的风险识别模型和指标部署到风险监控管理平台中推广使用，为风险分析提供有力工具。
3.组织风险应对案例的收集、整理和应用，建立税收风险应对典型案例库供各地学习借鉴。组织编写指标、模型应用手册及风险应对工作指引，指导应对部门有效开展风险应对工作。
（十）统筹协调风险管理专家人才库和团队建设
一、银行业
一、银行多计提贷款损失准备金税前扣除
涉及税种：企业所得税
风险描述：1.根据税法相关规定，只有正列举的银行风险资产可以计提贷款损失准备金在税前扣除，银行可能扩大计提准备金资产的范围，对不属于税法规定的相关风险资产也计提准备金并在税前扣除，存在少缴企业所得税风险。2.银行针对涉农贷款和中小企业贷款按照“关注类、次级类、可疑类、损失类”各自对应计提比例计提贷款损失准备金的同时，对“正常类”贷款另外再比照一般贷款按1%计提损失准备金并在税前扣除，存在少缴企业所得税风险。
政策依据：《财政部国家税务总局关于金融企业贷款损失准备金企业所得税税前扣除有关政策的公告》（财政部税务总局公告2019年第86号）；《财政部 国家税务总局关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除有关政策的公告》（财政部 税务总局公告2019年第85号）。
典型案例：2016-2018年大企业管理司开展的千户集团税收风险分析应对工作中，该风险点入库税款1000万元以上的银行22家，入库税款76.55亿元，其中2017年，某银行股份有限公司因扩大税前提取准备金贷款资产范围，补缴税款38.91亿元；某银行因涉农贷款和中小企业贷款损失准备金扣除问题，补缴税款3.1亿元。
分析指引：1.约谈询问银行总行负责税务工作人员，查阅银行的税务管理办法，了解该银行对于贷款损失准备金的计提和调整方法。查看银行对于不承担风险资产是否计提贷款损失准备，测试其对于上述贷款损失准备是否进行税前扣除。2.约谈询问银行总行税务部门人员，查阅银行的税务管理办法，了解该银行贷款损失准备金的计提和调整方法，掌握银行对涉农贷款和中小企业贷款计提贷款损失准备金的具体比例。审核银行提供的年度各类贷款余额、内控制度及财务核算办法，核对银行计提准备金的数额，与企业所得税前扣除准备金比对，核实其是否叠加享受涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策与一般贷款损失准备金税前扣除政策。
二、银行将客户提前兑取的凭证式国债持有至到期未准确核算所得税免税利息收入
涉及税种：企业所得税
风险描述：客户可将凭证式国债在到期前向银行兑取，银行再持有到期实现兑付。客户持有国债期间的利息收入免税，银行在国债到期兑付时取得的利息收入（按照国债确定的完整期限计算），应减去银行持有前已经免税的利息收入，即仅对银行持有期间取得的利息收入免税。银行可能未按上述规定计算免税利息收入，少缴企业所得税。
政策依据：《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条第一款；《国家税务总局关于企业国债投资业务企业所得税处理问题的公告》（国家税务总局公告2011年第36号）。
近年来，风险管理开始进入中国税务管理领域，衍生出“税收风险管理”的概念，它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序，是一种积极、主动的管理，能创造出稳定有序的征管环境，有利于建立和谐的征纳关系，有效提升税源管理的质量和效率。本文从理论到实践，从国际和国内全新视角，进一步开拓视野，广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验，结合我国税收风险管理的实践经验，探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系，对于有效推进和实施乌市税收风险管理，提高征管质效，降低税收流失风险，提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。
税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理，本文重点阐述税收流失的风险管理。
一、税收风险管理研究背景
随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济的不断发展，税源分布领域越来越广泛，流动性和隐蔽性越来越强。经济决定税源，税源决定税收，这是一个简单的税收经济学原理。但在实际税源管理过程中，由于受诸多客观不确定因素的影响，税源并不一定完全形成税收，从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异，这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。
根据《中国税务稽查年鉴》公布的，全国税务稽查数据显示的全国税收流失率，与同期税务机关征收的税收总额，可以推算出同期全国税收流失额。从数量上看，我国税收流失的总量逐年增加，近五年每年在3000-4000亿元左右，数额惊人。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失，是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。健全法制、完善税制，规范税式支出、加大税法宣传力度、提高纳税意识等等，其中最直接有效可控的措施，是建立现代税收征管体系。自20__年以来，国家税务总局多次提出深化税收征管改革，构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求，即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理”的提出，为实施全面的税收风险管理做了技术、业务和理论的准备。可见，税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。
税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势，是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段，在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解，很多难题需要探索和研究解决。
二、税收风险管理的基本理论
（一）税收风险概述
1.税收风险及税收风险特征。税收风险是实现税收征管目标的障碍，是指国家在税收征管过程中，在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下，形成的税收流失的可能性，使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。
税收风险从狭义上讲，主要是指管理性税收风险，表现为两个方面：一是纳税遵从风险，二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险，即由于纳税人对政策认识不足、工作疏漏等情况造成非故意性不遵从，纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从，形成的税收流失的可能性和不确定性。
税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性：隐蔽性和潜伏性，税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正的税收流失；难于化解性，税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大；传导性，税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。
2.税收风险的分类及表现形式。税收风险的分类：按照风险来源，可分为税务部门税收风险和企业税收风险；按照风险的可测程度，可分为指标性税收风险和非指标性税收风险；按照风险等级评定，可分为一般税收风险和重大税收风险；按风险承担主体不同，分为纳税人风险，扣缴义务人风险，税务人风险，纳税担保人风险，其他税务行政相对人风险；按税收征管过程的具体环节，分为税务登记风险，财务核算风险，税源监控风险，纳税申报风险，信息报送风险，税务检查风险。
税收风险的表现形式：在纳税人方面表现为少缴税（可能是无意造成的，也可能是故意逃税），纳税人在技术上履行了纳税义务，但因对税法的理解不同，而可能在遵从上出现问题；在征税人方面，表现为税法缺乏透明度，税收征管方式发生了变化而纳税人并不知情等。
（二）税收风险管理的基本原理
1.税收风险管理的概念。税收风险管理：税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法。税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。
2.税收风险管理的理论来源。风险管理具有悠久的历史，现代风险管理思想出现在20世纪前半世纪，如法约尔的安全生产思想，马歇尔的“风险分担管理”观点等。1938年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经验。1950年代风险管理发展成为一门学科，加拉格尔在“风险管理：成本控制的新阶段”的论文中，提出了风险管理的概念。1970年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。1970年代以后，随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加，法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。
与法国同时，日本也开始了风险管理研究。近20年来，美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。1983年在美国召开的风险和保险管理协会年会上，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过了“101条风险管理准则”，它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。1986年10月，风险管理国际学术讨论会在新加坡召开，风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。中国对于风险管理的研究开始于1980年代。一些学者将风险管理和安全系统工程理论引入中国，在少数企业试用中感觉比较满意。中国大部分企业缺乏对风险管理的认识，也没有建立专门的风险管理机构。作为一门学科，风险管理学在中国仍旧处于起步阶段。
3.税收风险管理发展进程。oecd（国际经济合作发展组织）作为国际组织把现代管理科学中的风险管理理论和现代税收管理相融合，推进了税收风险管理的发展：1997年7月，oecd通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述。20__年初的oecd战略管理论坛一致同意，为促进税收遵从风险管理的实践应用，特别是对中小企业税收遵从风险管理，提供更加全面的指导。20__年5月，来自oecd成员国的许多税务官员在伦敦召开会议，组建了相应的工作小组，明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。20__年10月，oecd批准了税收管理遵从小组论坛提供的，题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引。澳大利亚、法国、德国、日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。20__年，oecd在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议，讨论了大企业税收风险管理的相关问题。
税收风险管理在我国的发展。20__年全国征管和科技工作会议明确提出：树立风险管理理念，大力推进信息管税，树立现代税收管理新体系；20__年全国税务工作会议提出：信息管税就是树立税收风险管理理念，依靠立法大力推进部门信息共享，以涉税信息的采集、分析和利用为基础，寻找和识别税收管理风险点和风险源，并采取有针对性的具体管理措施。20__年全国税务系统深化税收征管改革工作会议进一步明确提出：要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系，将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程。各地税务部门积极探索和实践，已取得初步成效。
三、实施税收风险管理的成因分析
（一）税收风险产生的因素
税收风险的产生是由诸多因素作用引起的：。
从纳税人偏好角度看，纳税人会比较遵从成本和不遵从成本，从而做出遵从税法还是逃税的决定。遵从成本越高，不遵从程度也越高；只有当不遵从成本高于不遵从收益时，才能对不遵从行为起到负激励、负强化作用。
从税收制度的角度看，税制和税率的不合理、收入和税负的不公平、征管程序的不公正，容易导致纳税人的不满或产生对立情绪。
从政府提供公共服务的角度看，纳税人和政府之间是一种契约关系，纳税人通过缴纳税款，享受政府提供的公共产品。但在现实中，这种关系是不完全等价的，公共支出违背公众意愿，纳税人得不到应有的优质公共服务时，政府公信度下降，也会导致纳税遵从度降低。
从税收法制的角度看，税收在立法环节的法制环境不完善；执法环节的权限和程序内容存在质效低下；司法环节存在大量税收违法和税收侵权行为未走司法程序的情况；法律监督环节流于形式等，没有给纳税人创造一个相对公平的纳税环境。
从税收征管的角度看，征纳双方存在征纳博弈和信息不对称问题。纳税人会利用信息优势为纳税不遵从作掩护，税务机关如果征管不严，会客观上助长逃税、骗税的风气，产生社会性税收风险。
从人员素质的角度看，税务人员职业素质和执法水平有待提高，纳税人的道德水平和业务水平也不容乐观。
综上所述，引发税收风险的原因复杂多样的，税收风险只能控制无法彻底根除。但税收风险和风险因素之间存在联系，我们可以通过采取因素分析和控制的方法，来达到降低风险发生概率、减轻风险损失强度的目标。
（二）实施税收风险管理的原因
税务机关的基本管理目标是提高纳税遵从度。作为实施税收管理的主体，其拥有一定的资源条件，但是要保证每一个纳税人全面遵从税法，这些资源又总是不足的，即征管资源是有限的。这就意味着，科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理配置和充分的利用。按照税收风险管理的理念，对税收遵从风险容易发生，且风险级别较高的领域，优先配置资源，从而有效地、有针对性地应对风险，获得较高的纳税遵从度。税收风险管理的一个重要功能，就是帮助税务机关找到管理资源配置策略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。
税收风险管理不仅是为了更好地选择纳税评估、税务稽查案源，一方面是为了通过预先的分析发现问题并采取措施积极解决问题，更重要的是，最有效地使用资源，使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口规模起到最有效的作用。
如果税收管理中没有一种工作机制持续地研究分析、寻找识别税收管理中的风险在哪里？哪些纳税人是最需要关注的风险纳税人？那么税收管理只能是管理所有的纳税人，没有重点地管理，没有针对性的管理，这种管理会给征纳双方带来成本的增加，是一种低效地管理活动。
四、税收风险管理的流程与内容
税收风险管理流程及内容设计一般包括税收风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价。
（一）税收风险管理的流程设计
税收风险管理是对管理目标科学规划，税收风险分析识别、风险程度等级排序、风险应对处理、风险控制降低、排查的管理流程系统。税收风险管理是一个周期循环、不断改进、螺旋提升的管理过程。
税收风险管理流程基本上分为四个阶段：一是明确税收风险管理战略目标，制定税收风险管理战略规划及相关制度和标准，是顶层设计的基础阶段；二是税收风险分析监控，即运用涉税信息数据开展税收风险分析识别、风险等级测度与排序、预警监测，是事前、事中对税收风险的预警防范阶段；三是税收风险的应对处理，是税收风险有效控制、排除阶段；四是税收风险管理的绩效评价和改进完善，是事后考核评价阶段。在整个风险管理流程中，第二和第三阶段是核心重要阶段。在实际工作中，应该按照科学的操作流程依次进行，细化流程节点，有序开展，相互衔接，有效配合，分部门分阶段推进和实施。
（二）税收风险管理的具体内容
1.税收风险目标规划。明确税收风险管理目标和研究制定战略规划，是税收风险管理的开始阶段。税收风险目标规划是指管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。制定一个完整的目标规划，首先要对内外部形势做准确的判断，明确组织目标，确定实现目标的方针策略和实施的重点步骤，以及必要的组织技术保障等。
2.税收风险的分析识别。税收风险识别就是通过运用涉税信息和风险特征库技术和相关工具方法，寻找和发现税收风险可能发生的领域、行业、纳税人及具体的税收风险发生环节，为税务机关实施风险控制和排查给出明确的指向目标的过程，是技术层面的基础环节，也是税收风险管理的核心环节。税收风险分析识别的基础是采集有关涉税信息数据，运用相关数理 统计和技术方法分析识别，发现导致潜在税收流失损失的各种风险因素、风险表现及风险区域和风险点。
3.税收风险的等级排序。对风险发生的概率和风险损失程度进行分析、判断和评价，确定税收风险等级，进行风险等级的高低排序，并进行风险预警提示和信息，对不同程度的纳税人和风险实施分类预警提示关注的管理过程。
4.税收风险的应对处理。风险应对环节是对税收风险分析预警监控的税收风险信息作出及时有效应对和控制的管理环节，是税收风险管理的关键环节，对税收风险的及时有效控制和降低起着至关重要的作用。税务机关根据风险等级，合理配置征管资源，选择分类应对处置的风险应对策略，对无风险和低风险的纳税人采取优化纳税服务和纳税辅导、风险提醒等服务方式；对中等偏高风险等级的纳税人实施案头审核分析和税务约谈等方式；对高风险纳税人采取税务检查或立案稽查等方式，进行风险应对。随着税收风险等级的提高，风险应对控制逐渐由优化服务到辅导，由柔性管理到监控管理，最后到刚性执法。
5.税收风险管理的绩效评价。税收风险管理的绩效评价是税收风险管理流程的最后管理阶段，是基于税收风险管理的目标，通过建立科学有效的绩效考核评价标准和机制对税收风险管理运行过程和工作结果的质量和效率进行全面总结评价、考核激励的阶段。科学的绩效评价可以为税收风险管理效能的持续提升和优化完善，提供有效的激励、信息反馈和决策支持。
五、国内外税收风险管理探索与研究综述
（一）税收风险管理的国际成果与经验
1．打破行政属地限制，对组织机构进行扁平化、专业化分类设置。美国国内收入署在1998年的《联邦税务重构与改革法》确定了美国联邦税务局的新组织结构，改变过去“一刀切”的机构设置和管理模式，机构设置层级少，扁平化和专业化，管理模式和资源配置趋于集约化。首先是按纳税人的规模类型、性质和特点进行科学分类，在全国设置四个税收征收管理业务部门。其次突出对大企业遵从风险集约化管理，加大管理资源的配置力度，优先配置高级管理人员，为纳税人提供多种专业纳税服务。体现了把有限优质征管资源优先配置在规模大、风险大的区域的税收风险管理的理念。
2．涉税信息管理水平高，信用制度成熟。欧盟委员会和oecd成员国普遍推行纳税人登记编码制度，纳税人的一切涉税事宜均通过税务代码办理，并通过税务代码运用计算机信息系统监控管理其所有涉税信息及信用记录。美国国内收入局利用统一的社会安全号码，通过计算机信息系统对纳税人进行登记和涉税信息数据监控管理，涉税信息的来源渠道广泛、丰富并较真实。此外，oecd国家普遍制定了针对涉税信息报告的法律制度，为税务机关获取第三方信息提供强有力的法律保障。美国国内收入法，详细规定了几乎所有主体在内的源头信息报送义务。这些规定有效解决了征纳双方信息不对称问题，为遵从风险管理提供了丰富的、高质量的基础涉税信息数据资源。
3.计算机信息网络及量化管理技术发达。发达国家通常建立由全国统一规范的先进计算机征管信息技术系统，并由国家层面主导，实现跨区域、跨部门的系统联网，将税务部门的征管手段延伸到国家的各个领域，与银行、保险、海关等部门实时传输、共享各种涉税信息数据，交叉比对稽核，为税收风险管理全程提供科学规范、优质高效的信息源。
4．风险管理流程设计标准化。oecd成员国税收风险管理基本上分为四个阶段：一是制定规划及相关制度和标准；二是运用涉税信息进行风险分析识别、等级排序；三是风险应对处理；四是风险管理的绩效评价，四个阶段形成一个周期性的闭环。
美国国内收入署建立了相对公平、稳定的全国性长期纳税遵从风险评定预警监测系统，该系统依据美国税制体系建立了量化的风险模型，其中以“判别函数工作量选择模型”为代表。以纳税申报表信息为基础，涵盖大量第三方信息，实现综合采集、加工、比对、测算，识别监测纳税人遵从风险发生的概率及风险程度，对纳税人申报表进行量化测度，评出风险分值，由计算机筛选出10%风险程度高的纳税人作为稽查对象。系统结合当年经济发展、物价及薪资水平等因素不断优化改进、调整完善，具有有效性、公平性和权威性。
5．分类设置风险应对形式。oecd成员国风险应对处理的特点是改变对不遵从的纳税人一律从严惩处的传统应对策略，根据风险类型和风险等级，采取差别化、针对性的分类处置和干预措施，建立了多元化的遵从风险分类应对控制管理体系。
澳大利亚建立了“金字塔”式的风险应对处置管理模型，反映了差别化、递进式遵从风险分类应对控制体系。
美国国内收入署把“服务+执法=纳税遵从”确定为税务机关的战略目标，也运用了“金字塔”式的风险应对模式，通过宽严相济的递进式风险防控体系的建立，有效提高了纳税满意度和遵从度。
（二）我国税收风险管理的探索与初步成效
1.推广税收风险管理理念，统一思想认识。20__年7月召开的全国税收征管改革会议提出统一思想，凝聚合力，进一步深化税收征管改革。会议指出，“以风险管理为导向，就是要把风险管理贯穿税收征管的全过程，形成风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环系统，对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略。”在各级领导的积极倡导和推动下，各级税务机关通过培训和学习，对实施税收风险管理的战略意义有了较普遍的认识，税收风险管理的理念共识和组织文化初步形成，并将税收风险管理制度建设、方案设计实践探索列入税收管理的工作重点并付诸实施。
2.各地税务机关积极探索税收风险管理模式，风险防控体系初步建立。先进税源专业化试点地区，积极探索，大胆实践，取得了可喜的成效。安徽国税局搭建全省税源监控分析平台，开发90个行业税收风险模型，设置了198项指标，通过模型工具进行风险识别和等级排序，对每户纳税人自动生成风险识别报告，模型准确率在80%左右。江苏国税局开发并运用了集外部第三方信息数据利用为一体的税源风险监控管理信息化综合平台，全面实施和推进税收风险管理。
3.调整优化征管资源，明确税收风险管理职责。各地税务机关根据税收风险管理流程和风险等级程度的不同，重新配置征管资源。把税收风险管理职能从属地日常税源管理职能中分离出来，实施专业化管理。尝试推进机构实体化、扁平化，市（地）、县（区）级税务机关从以行政管理职能为主向以直接承担税源税基 风险监控管理为主的管理体制转变，设置风险分析岗位、风险评估岗位等，优化了岗位设置，将最优的征管资源配置到税收风险高发地区、行业和企业的管理，一定程度上提高了市（地）、县（区）级税务机关税收风险的控管能力。比如：江苏国税局探索将税源按规模划分为大企业、中小企业和个体工商户三类分级监管；青岛国税局将全市信息分析、市级以上重点税源监控、高风险应对、跨区域纳税评估等任务上收到市局，强化税源管理职能。江苏地税局对跨地区经营、行业跨度大、组织结构复杂的纳税人，以省、市机关为主体，建立协同管理机制，实施风险管理。
六、乌鲁木齐市地税系统开展税收风险管理的实践情况
20__年以来，国家税务总局提出要树立风险管理理念，加强对税收风险的识别、排序，对高风险点集中力量进行处置，以最大运用有限征管资源，不断降低纳税遵从风险、减少税收流失。乌鲁木齐市地税局根据自治区地税局开展税收风险管理试点工作的要求，积极推进税收风险管理工作，集全局之智，举全局之力，积极助推税收风险管理技术与业务的融合，对税收风险管理工作进行了有益的探索和实践。
（一）统一思想认识，找准税收风险管理工作的切入点。
乌鲁木齐市地税局紧密联系税收征管工作实际，围绕影响税收征管工作全局的主要矛盾，充分认识风险管理理念的现实价值和战略意义，通过引入风险管理的思想、方法、手段，来破解当前税收管理中的瓶颈问题。在乌鲁木齐市地税系统20__年半年税务工作会议上，市局正是提出了税收风险管理的理念，明确了今后一个时期构建现代税收征管体系的导向，同时提出要将税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程，统一思想、凝聚共识，积极借鉴国内、区内成功做法，勇于实践，开创税收征管改革的新局面。
（二）建立健全工作制度，使税收风险管理工作规范化、标准化运行。
通过对国家税务总局相关文件的学习和理解，结合自身税源特点和机构设置情况，制定下发了《税收风险管理实施意见》，制定了《税收风险管理办法》、《税收风险管理绩效考核办法》等，为风险管理体系的建立奠定了理论基础，从而引领各阶段工作的顺利开展，避免了工作中因无头绪出现杂乱无章的情况，使这项探索性的新工作有章可循。同时制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》，明确了相关部门的协税职责和涉税信息交换共享机制，为税收风险管理及时准确地获取第三方信息提供了制度保证。
（三）开展多层次培训，提高宣传效果，突出实用性。
乌鲁木齐市地税局区分不同对象，开展风险 管理理论原理和实践应用知识培训。20__年11月，在全市局范围内抽调综合素质强的业务骨干，组成税收风险管理团队，全面深入地学习研究国内外税收风险管理理论和实践经验，形成了对税收风险管理的系统的科学认识，进一步调研实践和深入思考；2013年3月，利用市局中心组学习的机会，举办了以市局领导、市局各职能科室领导和各区（县）局领导为对象的专题讲座；2013年6月，针对各区（县）局风险管理分管领导、风险应对业务骨干，举行了86人次的实践应用培训；2013年9月，针对全市税收管理人员的税收风险管理视频培训。在这些培训和讲座中，我们紧扣国内先行省市税收风险管理的通行做法和乌鲁木齐市地税的实际情况，逐一解答了什么是税收风险管理，为什么要实施税收风险管理，如何来实施税收风险管理等问题。
（四）科学规划全面部署，逐步推进相关工作有序开展。
深化行业分析，选取试点行业。对乌鲁木齐市房地产业、金融业、餐饮业等重点行业进行深入分析，掌握行业经营特点、税源发展变化情况、涉税难点及主要涉税问题，形成行业专项分析报告。依据行业专项分析情况，确定房地产业为税收风险管理试点行业。
建立行业风险指标，测算确定预警值。针对试点行业特点选取风险指标。选取了综合税负、收入成本弹性、毛利率和连续三年亏损等指标，并根据行业财务核算特点对指标的计算口径做进一步的修正，测算确定预警值；建立同业税负模型，选取样本，对试点行业的税负进行测算，设置预警区间。
运用多种风险识别方法，锁定疑点企业。初步运用决策树比对分析法、财务指标比较分析法和逻辑推理法对试点行业进行风险识别，通过综合应用三种方法，利用税务机关内部数据，发现可能存在的风险点，确定重点风险监控企业。
分批推送，工作衔接有序。在试点运行的基础上，乌鲁木齐市地税局将全市的税收风险管理工作作为一项日常工作持续开展起来。自2013年5月以来，按月筛选风险疑点户，并逐月分批向各区（县）局推送，实施风险应对。截至九月底，共推送5批185户风险疑点户，其中个体工商户91户，企业94户，未清理发票5524833份。风险点包括综合税负和各税税负偏低、毛利率低于行业平均值、发票异常、个体建账户未进行汇算清缴、未按规定核销发票以及百万元以上大企业涉税政策漏洞等。市局根据各区（县）局的实际情况，本着不增加基层工作负担的原则，合理安排每批风险户的推送时间与反馈期限，使工作衔接紧密，有序进行，得到了各区（县）局的大力支持，为今后工作的顺利开展奠定了基层基础。
实地评估，减少税收流失。鉴于目前的税收风险管理信息技术尚不完善，乌鲁木齐市地税局推送的风险应对形式主要是开展纳税评估。要求各区（县）局对风险应对户在税务约谈的基础上，进行实地检查。由于风险点明确，纳税评估的质量逐步提高，税收管理人员对税收风险管理的认识程度不断加深。通过评估，截至9月底，前四批按期反馈评估结果的有141户，其中：个体工商户90户，企业51户（申请延期的19户），共查实未按规定缴纳税款17287万元，清理未验销发票5500910份，成绩显著。纳税评估一定程度上消减了税收风险，并对类似征管风险点起到了防范的作用，同时有别于立案稽查的柔性执法方式，也提高了纳税人的自觉守法意识，和谐了征纳关系。
抽样复审，复审效果显著。乌鲁木齐市地税局根据各区（县）局的应对反馈结果，有重点地开展了两批风险应对结果的复审工作，对风险应对过程和效果进行了及时有效地控制。组成4个复审小组，对应对程序和应对结果进行复核。截至9月底，共复审了17户纳税评估户，复审率达到24%。通过复审，查实增加评估税款1378万元（不含土地增值税预征税款16933.42万元），实际入库941万元。复审过程严肃细致，市局第一时间将复审结果真实全面地向各区（县）局通报，一方面提高各区（县）局对风险应对工作的重视程度，避免敷衍塞责情况的发生；另一方面指出应对过程中存在的问题、解决的政策依据，以及提高征管质量的建议等。
测试软件，提高识别质量。2013年9月1日，区局委托税友软件集团股份有限公司开发的新疆地税系统税收风险管理平台，正式在3个试点城市运行。先进的信息技术是实施税收风险管理的基础，乌鲁木齐市地税局高度重视此项工作，对区局提供的34个模型一一进行本地化测试。对可用模型，构建扫描方案，实施全面风险扫描，监控扫描结果，结合人工筛选后，作为下一期的风险推送对象；对不适用模型，结合本地税收征管实际情况，进行从指标元到模型算法的重新分析构建。在此基础上，发挥市局人力资源的作用，努力构建新的适用性强的分析模型，并鼓励各区（县）局提供更加切合征管实际的分析模型，充分发挥税收风险管理平台强 大的分析识别功能，提高识别质量。
七、乌鲁木齐市税收风险管理实践中存在的问题及对策
（一）存在的问题
尽管税收风险管理在乌鲁木齐实践中取得了初步成效，但由于征管理念、经济环境、法律制度、社会信用体系发展及计算机信息技术发展程度，导致在思想认识、理论体系、组织体系保障、资源配置、税收风险的流程化管理、立法保障建设、基础数据质量，风险分析监控及应用技术开发、风险的差别化有效应对等方面尚存在许多瓶颈需要破解，很多难题需要探索和研究解决。
1.税收风险管理的理念尚未形成普遍共识，思想认识有待进一步深化。目前，在乌鲁木齐的税收征管实践中很多工作还是遵循传统治税理念，不论是否存在实际税收风险都视为有风险，不论风险等级大小都实施无差别的统一管理，征管力量偏重于事后全面的无差别控管，没有实施差别化的针对性的服务与管理——对无风险的纳税人优化纳税服务，对风险较高的纳税人加强管理，不仅未能有效促进纳税遵从和全面控制税收风险，反而造成了征纳成本居高不下，纳税人满意度不高，征管质量效率偏低。近年来乌鲁木齐市地税局按照“重点税源专业化管理，一般税源标准化管理，零散税源社会化管理”的原则开展了税源专业化管理工作，逐步将由纳税人发起的税务事项交由办税服务厅处理，由税务机关发起的税收管理事项由税务所承担，实现管事与管户相分离，符合“服务+执法=纳税遵从”的治税理念。但是，在税源专业化管理过程中没有突出风险管理的导向作用，传统的管理方法仍然以“责任+经验”为主，没有实行针对性、差别化的分类管理和服务，管理层次较低。
2.征管资源配置有待进一步优化。在机构设置、征管模式和人力资源结构上尚未树立起 “管理有风险的纳税人，服务无风险的纳税人” 的理念。一方面，受现有机构设置、征管模式和人力资源结构等瓶颈因素影响，未能按照税收风险管理理念和要求科学合理设置机构，明确岗位职责；没有做到人尽其才，把适合的人放在适合的税收风险管理岗位上，把优秀的管理人才优先配置在技术性业务性比较强的风险分析监控和税收风险大的区域行业控管，实行征管资源的优化合理配置和有效激励，税务人员实施税收风险管理的积极性和创新性不高，风险管理质效偏低。另一方面，资源配置偏重行政和业务审批事项管理，行政管理人员、政策法规人员过多，而一线税收风险管理人员不足，尤其高层次、复合型管理人才更多处于行政管理岗位，不承担税收风险管理的具体职责，导致人才不足，风险分析识别和应对控制的资源配置在数量和质量上都无法满足实际需要。
3.信息管税对税收风险管理的支撑力有待于进一步加大。首先，信息管税的理念尚未形成普遍共识。很多税务管理人员没有从思想上认识到信息管税的重要性，征管力量偏重于对纳税人下户管理、实施税务检查或税务稽查，缺乏广泛利用涉税信息对纳税人实施针对性和有效性税收风险管理。其次，信息采集的质量不高。受制于交易信息报送义务等税收征管立法的局限，税务机关能采集到的信息数据质量不高，纳税人申报信息数据真实性较差。税务机关采集信息渠道范围狭窄，信息量不足，及时性和有效性不强。对风险分析影响至关重要的物流、资金流等信息数据无法真实取得，政府部门的第三方信息共享度不高，直接影响了税收风险管理的工作质量。比如乌鲁木齐市地税局虽然制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》，但在实践中第三方信息却不能顺利有效取得。再次，风险分析监控信息技术平台的开发和数据集中整合水平不高，缺乏有效的整合和综合利用。虽然目前自治区地税局开发的税收风险管理平台，理论上可以完成涉税信息的全面集中分析，但部分征管数据却无法有效提取，比如第一分局的契税数据，稽查局的稽查数据等；最后，由于现有的典型案例和行业风险管理模型数量不足，指导性差，缺乏科学完善的税收风险指标和预警参数、风险权重体系，现有的相关预警参数缺乏实践的检验和修正调整，应用性较差，分析识别算法单一等，直接影响了风险分析识别、风险等级测度排序的准确性和有效性，进而影响税收风险管理的质效。目前，自治区地税局仅提供了34个简单模型，没有形成完整的典型案例，也未建立起专业化的行业模型，预警参数设置不尽科学，应用性差。
（二）对现阶段实施风险管理的思考和建议
1.进一步强化和深化税收风险管理理念。把全面实施税收风险管理提升到战略高度，把税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程，通过有效的税收风险管理过程和科学方法，提高税收征管质效。要广泛宣传，全面组织学习，激励税务人员牢固树立税收风险管理理念，明确共同愿景，在思想上统一认识，在行动上积极践行。鼓励和激励税务人员在税收风险管理工作中的首创精神和工作成效；引导和激励税务人员为实现纳税遵从最大化、税收流失最小化的风险管理目标竭诚努力。加强税收风险管理的教育培训，大力开展税收风险管理理论、税收风险分析预警监控及纳税评估、税务稽查等方面专业知识和业务技能的培训，广泛开展技术和经验交流，提升税务干部队伍的税收风险管理理论水平和专业管理水平。
关键词：税务风险税务风险管理；风险识别；风险控制
1税务风险概述
国际上比较通行的税收风险管理中税务风险指税收遵从风险。所谓税收遵从风险指的就是实施税收监督与管理时，由于提高税收遵从而产生的负面性影响，这种影响具有可能性与不确定性。税收风险产生的主要原因是相关纳税主体故意不交纳税款、忘记缴纳税款或对税款缴纳相关规定一无所知。从这个角度分析，税收风险指纳税人对税法的遵从度，不涉及税务机关对税法的遵从，涵盖面较窄。税收涉及征纳双方，税法遵从也应来自两个方面，一方面纳税人对税法的遵从，纳税人不遵从税法会带来税收流失；另一方面税务机关、税务人员不遵从税法也一定会带来税收流失。也就是说，税法遵从包括两个方面，既包括纳税遵从，也包括征税遵从(税务机关执法方面的遵从)。研究和界定税务风险的概念，应该结合我国的国情，并充分考虑其他客观因素，如社会法制环境、国家相关政策、法规与制度、社会经济水平等，上述因素都属于宏观因素。但本文主要从实践层面，从税务机关执法方面的风险因素来界定。通过详细研究分析之后，我们认为税务风险指的就是在税收征管过程中，影响税务遵从的可能性。
2税务风险管理
现代税收管理体制要求税务管理充分结合风险管理与税务管理两门学科。在税收管理过程中，应根据实际状况引进风险管理理念，规避税收风险，维护国家及人民的利益。此外，还应合理配置管理资源，实施积极主动管理，规范税收执法和行政行为，最大限度地防范税收收入流失，规避税务风险。
2.1税务风险管理定义
税务风险管理是指税务风险的管理者，对其存在的潜在风险进行综合分析评估，采取措施和方法，消灭或减少潜在风险发生的可能性，把潜在风险事件发生时造成的损失降到最低程度。
2.2税务风险管理的常用方法
税务风险管理和风险管理的常用方法基本一致，针对税务风险的特点，在管理方法的使用上有一定的区别和侧重。2.2.1风险识别的方法(1)风险损失清单法。例如梳理风险岗位和风险点，编制成风险手册，从而实行有侧重的分类管理。(2)流程图法。以一般纳税人资格认定工作为例，根据工作流程将其分解成具体的工作环节，即资料受理与初审、实地调查、分局长复审、税政人员核实、税政科长复核、分管局长审批。(3)风险因素预先分析法。例如针对钢铁经营行业专项纳税评估的风险管理。在进行纳税评估之前，通过典型调查、案例审阅等多种形式，广泛收集和整理有关资料，了解该行业税收管理过程中存在的风险因素，研究对其进行风险控制的方法和条件，以提高税收管理质量和工作效果。(4)事故树法。以税务机关对偷税案件的分析和管理为例，事故树结构如表1所示。2.2.2风险评估的方法(1)风险度评价法。例如风险等级模型的分析与应用。通过归纳分析方式得出最大税务风险点，概括税收风险管理体系当中的可量化风险，并将其转化成数据模式从而完成对税务风险高低的估算。(2)蒙特卡罗方法。此方法在税务风险管理中的应用主要集中在对纳税人申报信息进行风险分析和评估方面。计算出行业增值税应税销售额变动率水平，根据统计学的标准差和离散系数计算出增值税应税销售额变动率预警指标。通过对此指标的分析，反映纳税人经营状况的波动情况，若销售额在短时间内有突增现象，则纳税人存在虚开发票的疑点，系统将自动予以预警。(3)矩阵图评价法。以澳大利亚税务局使用的遵从风险后果评价矩阵为例。澳大利亚税务局不仅考虑到了目前影响其实现工作目标的风险，还考虑到了今后对该部门实现工作目标的能力有不利影响的风险，如表2所示。
2.3风险控制的方法
关键词：大企业；典型案例；税务风险防控
一、大企业税务风险背景及税务管控特点
（一）大企业税务风险背景随着国地税合并推行大数据技术管理，大企业税收管理的重点是以大企业业务流程分解为起点，以企业纳税风险识别、风险评估、风险应对为抓手，有效整合第三方信息，进一步拓宽数据采集范围和渠道，依托“互联网＋税务”新时代的海量数据运用，完善税收风险特征库、风险分析识别模型和风险应对策略库的建设，强化了税务机关对大企业的税务风险管控，有效满足区域内重点企业的税源监控。
（二）大企业税务风险管控特点（1）税务基础数据标准化：实现税务管理信息自动化，企业需要将生产经营中各经营要素（如人、财、物）和各流程环节（如研发、采购、生产、储运、销售等）形成的各种涉税数据，以及经营链条中实物流和资金流等形成的“信息流”，按照税收法规和内部管理的要求进行标准化处理，形成可用的涉税风险基础数据，为税务标准化信息建设系统打造良好基础。（2）涉税数据计算自动化：纳税申报信息和税负测算的自动化，是指通过信息系统自动采集、计算和生成各税种的定期、不定期申报和缴纳的过程，并为财务报表提供当期和有关应缴税额与已缴税额的比对结果信息；各税种税负的计算和申报信息的生成，与企业其他信息系统中有关的涉税数据的录入和输出有密切关联，比如企业所得税信息需要账务、生产、销售、投资、内部交易结算等多个系统的过程数据和不同信息来源确定；需要指出的是，目前我国税收法规还在不断变化完善中，企业尚不能很好地适应纳税人自我遵从的期望要求。（3）税务风险监控数据化：成员企业个体微观既有税务事项操作差错风险的动态监控，又有集团内部各成员间企业宏观税负指标的动态监控和风险预警阈值及涉税指标的统计和分析；集团总部对成员企业实行日常税务事项自主管理模式下的总体税务风险管控的手段，就是监控和统计分析集团内各法人单位或纳税实体的宏观税负指标及选定的个别关键性涉税指标；对涉税指标的监控和分析，应集中在对集团内部关联交易政策执行状况的动态监控、集团宏观税负，包括分业务板块的税务贡献（或负担）的统计和分析，这些统计和分析可以为总体税务风险管控决策提供信息支持。（4）使用大数据税务筹划：通常需要对历史经营成本费用，盈利水平，供应链条中地域划分和各项要素（如原材料、无形资产、市场、成本）单位贡献值等方面进行数据分析，进而对未来的营业利润和供应链环节成本等场景进行模拟和预测。税务数据化系统的建立，可以为大企业税务管理团队进行税务规划和决策提供了大数据分析的基础条件和可操作的工具。
二、大企业部分典型案例的分析
笔者曾参与XX省大企业管理局部分行业重点企业（千户企业）涉税风险检查，抽查样本为房地产行业的部分龙头企业，通过案头分析及实地调研后，发现部分大企业的税务风险具有较为显着的分行业特征，具体情况如下。
（一）房地产行业的部分典型案例：
（1）背景情况：XX集团初创于1992年，总部设于中国上海，在中国A股实现整体上市，并控股多家中国香港上市公司，XX集团房地产开发经营作为XX地集团的核心主导产业，建设项目遍及上海、北京、天津、西安、武汉等全国24个省54个城市；商业地产、建筑、能源、金融、汽车服务等产业也已经具有了较大的规模和较强的实力，2016年，XX集团实现2474亿元的营业收入、144亿元的利润总额、94亿元的净利润。
（2）在对XX集团公司西安地区旗下XX实业房地产开发有限公司、常X置业有限公司、西安XX置业有限公司、XX北城实业有限公司等四家房地产企业进行2013年至2017年的关联税务风险排查时，发现故流转税方面问题较小，该行业属于政府严控领域，住户取得房产证的之前必须取得发票；而在财产及行为税方面，则呈现出一些有意或无意的问题，如契税出现一些问题，主要表现未将土地拆迁补偿费或取得城市基础设施配套费纳入契税计税基础，未按照规定足额缴纳契税，存在拖欠问题，且欠缴税额一般都在百万元级别以上，经与企业沟通，反馈理由主要是先拿地后补办手续纳税积极性不高及业务人员缺乏足够的税务知识及资金紧张所致；房地产行业的特色税种—土地增值税则出现较为严重的问题，如表现为只预提不申报缴纳或少申报缴纳现象突出，少缴税额一般都在千万级别以上，同时造成年度企业所得税虚减，加大了集团整体税务风险，经与企业沟通，反馈的主要理由也是资金流较为紧张正与税务机关协议延缓缴纳税款事宜及普通住宅预缴容易以后退税难。
(一)正确把握收入形势。预计2015年我局保持税收收入高基数上持续增长的难度不断加大，组织收入面临更大压力。为此，我局将通过密切关注国内外经济形势发展和企业经营情况变化，做好经济税收形势研判，及时发现组织收入工作存在的问题，采取针对性的措施，牢牢把握住工作的主动权。
(二)加强收入统筹管理。深化经济税收内在发展规律的研究，健全组织收入工作联动机制，完善组织收入工作预案，统筹抓收入的举措和重点。依托三级税源监控体系，跟踪重点税源企业生产经营、税款入库等情况以及异动原因，做好对资本市场、股权转让等新兴税源的日常监控。
(三)加强各税种管理。一是加强流转税管理。继续发挥营业税的主体税种作用，厘清营改增征管范围，避免征管缺位造成税源流失。依托两税信息比对平台，做好数据分析比对，强化城建税、教育费附加的征管。二是加大所得税管理力度。加强注销和重组企业所得税清算管理。制定股权转让所得税管理指引。实施拟上市企业转增股本的个税台账管理。加大律师事务所个税的查账征收力度。三是强化地方税管理。将房地产登记项目纳入系统监管，加强土地增值税项目管理。做好与国土部门信息交换，规范存量房交易委托代征管理。对房产税、土地使用税开展评估管理。四是做好国际税收管理。加大反避税信息筛选力度，建立避税地大额支付项目监控机制。制定集团服务转让定价管理指引。
二、坚持服务转型升级，促进经济税收协调发展
(一)推动前海现代服务业发展。探索前海税收征管模式，落实相关工作方案。加强与前海管理局协作，及时调查前海增量税源。落实前海企业所得税优惠管理办法，让进驻前海企业充分享受税收优惠。做好享受前海个税优惠政策的税收数据审核工作。
(二)积极做好营改增工作。做好营改增试点的后续工作，协助市财政委落实试点企业财政扶持政策。针对企业反映的问题，开展地方配套政策研究，为完善试点政策提出建议。提前研究营改增试点扩大的应对措施，做好衔接预案制定等准备工作。
(三)拓展税收服务转型升级的空间。继续将新材料、新一代信息技术产业优惠政策落实情况纳入跟踪考核。开展产业税收分析，及时反映产业税源发展变化趋势。按照鼓励创新、改善民生、节能环保、转型升级等新口径统计减免税，量化反映税收主动服务转型升级成果。梳理中小微企业税收优惠政策，简化税收优惠办理流程。开展高新技术企业优惠政策落实的调研式稽查，了解优惠资金用途及对企业发展的作用，检查企业是否存在骗取优惠、优惠超期等行为，确保优惠落到实处、发挥实效。
三、加强业务与技术融合，深入推进集约型征管体制建设
(一)稳步推进税源专业化管理。依托信息化手段，以税收风险管理为导向，建立从收入分析到风险识别、任务生成，再从任务推送到任务应对，最后到基层反馈的工作机制，推动组织收入向更注重利用信息化手段、更注重与风险管理相结合转变。
(二)持续强化信息管税。着力提升基层班子对信息管税的领导力、组织力和执行力。结合税源管理平台的应用，推动基层局在做好市局下派风险任务应对的同时，自主生成任务，不断积累风险管理经验。加强减免税审批、退税、核定征收等事项的跟踪管理，完善后续管理办法和业务规程。研究建立常态化的外部数据采集机制，以及第三方信息比对指标体系。大力推进简易评估。
(三)进一步固化征管实践成果。结合税源管理系统应用，推进风险管理实践，修订税收管理员制度。有序推进全职能窗口建设和岗位职责调整等工作。完善户籍管理、申报征收、发票管理、核定管理等征管制度。在共享专业市场代征信息，联合开具纳税证明和征信证明等领域，加强国地税协作。
(四)扎实推进信息化建设。持续优化系统功能。推进系统三期建设，从满足纳税人自主办税的需求出发，拓展电子税务局功能，开发移动办税、电子档案、知识库等项目;重点建设税源管理系统二期，进一步丰富风险指标，提高风险分析识别水平;改造决策支持系统，逐步打造集税收预测、税源监控、政策跟踪、数据分析于一体的工作平台。
四、坚持严格依法治税，维护我市良好的税收法治环境
(一)进一步规范执法行为。对我局执法现状进行调研，掌握各执法主体目前存在的执法问题。全面梳理现行执法风险点，制定《规范和提升税收执法水平的若干意见》，加大对执法工作的指导，推进执法规范化工作。
(二)加大税务稽查力度。加强对长期微利和亏损企业的查处。按照查前告知、企业自查、税务机关辅导和重点稽查的思路，对自选案件实施查前告知，引导企业自查自纠;加强对重点案件和典型案件查处，开展查后宣传曝光。推进稽查规范化建设，落实两级选案和案件分类分级管理办法，提高选案科学性。在稽查实施前做好案头分析和摸底调查，制定方案，提高稽查效率。加强与公安、法院的联动，提高稽查威慑力。
(三)加强税法宣传工作。以贯彻落实十精神、产业税收优惠政策、近三年工作成效及深化创一流工作成果为重点，以特刊、专题的形式，加大在中央和市级媒体宣传报道力度。推进门户网站的改版升级，使之更加符合纳税人需求。建立宣传工作评价机制，开展宣传工作问卷调查，及时评估宣传效果，并有针对性地改进宣传方式和手段。
五、加强干部队伍建设，提升地税队伍整体素质
(一)加强领导班子建设。加强各级领导班子政治、思想、组织和作风建设，抓好政治理论学习，把贯彻党的十精神作为领导干部政治思想建设的重要任务，进一步提高领导干部的政治素养和执政能力。落实民主集中制，推进决策的科学化、民主化。开好民主生活会，推进领导干部作风转变。
(二)强化干部管理。进一步健全干部管理体系，推进后备干部队伍建设，加强高层次专业人才体系建设。研究建立个人履职评价制度和行政执法类公务员绩效考核、晋升选拔等制度，建立健全干部交流挂职制度。组织大规模信息化培训，加大网络培训和在线学习的力度，广泛开展业务练兵和岗位竞赛，增强干部信息化理念和系统运用能力。
(三)加强党建和思想政治工作。以贯彻十精神为契机，认真落实中央关于改进作风、联系群众的八项规定和市委市政府的八项要求，查找作风建设方面的不足，提出改进措施和方法。开展各级党委、党总支党课观摩活动，促进学习交流。开辟各类文化专栏，开展群众性文化活动。树立和宣传先进典型，发挥示范带动作用。针对不同年龄层次干部思想、工作、生活现状，健全和落实地税关爱机制。
(四)加大内部管理力度。建设新一代效率型、知识型电子行政管理系统。健全督办、考评一体化工作机制，强化重点工作的督促检查。加强固定资产项目管理。提高预算编制和执行水平，加强对大宗开支的监督，进一步加强三公经费管理。继续开展基层办税服务场所基建项目建设。
六、扎实推进党风廉政建设，营造风清气正、干净干事的良好氛围
(一)深化内控机制建设。对税收执法重点事项开展廉洁性评估，提出防范建议，防范廉政风险和渎职风险。开发执法风险信息化内控平台，力争实现对执法风险的全面监控、及时发现、主动推送和闭环管理。落实一案双查、税收执法重要环节及重点事项监察管理等制度。深挖案件线索，探索主动式查办案件模式。
关键词：税收管理专业化管理模式专业化人才纳税服务专业化管理专业化
专业化管理是根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其专业技能，实行分类管理和规模化管理相结合的模式，达到加大管理力度、强化管理深度的目的。在市场经济不断发展、所有制结构发生深刻变化、市场主体日趋多元化、市场分工越来越细的经济社会背景下，税收管理专业化是大势所趋。据笔者调研，20o7年娄底市国税局适应这种趋势，大力推行税收专业化管理，着重改革管理的组织结构，按一般纳税人、小规模纳税人和个体户、所得税三个类别分设税源管理机构，实行针对性管理。专业化管理推行一年多来，收到了明显成效，税收征管质量得到一定提升，补办税务登记2836户，个体税收增长44．6O％，高出总收入增长水平20．42个百分点，所得税收人增长53．5％，高出总收入增长水平29．92个百分点。但是，总体来说，目前的专业化管理还只是“破冰”之举，尚未达到“融冰”、“化冰”的境界，专业化管理的深度、广度还有很大的拓展空间，尤其是在专业化管理方法、专业化管理手段、专业化管理目标等方面还大有文章可做。本文拟从认识和实践两个层面对推进专业化管理纵深发展提出几点浅见，供工作中参考。
一、认识上应该厘清的几个问题
1、专业化管理不是简单的分类管理，而是全方位、立体型、深层次的专业化管理。有人认为，按一般纳税人、小规模纳税人和所得税纳税人进行了分类就是进入了专业化管理，这是错误的。分类是专业化管理必备条件，是基础，但不是全部。目前，我们的专业化管理还停留在浅层甚至表面上，形式上转型了，实质上还没转型，管理的手段、管理的方式、管理的程序还是老套路、老办法。在一般纳税人管理上，税源管理部门没有做进一步的细化、分工，也没有制定对应的管理办法，更没有形成系统的管理体系；在所得税管理上，缺少专门的税源监管，缺少多元化的信息网络，缺少专业的纳税评估；在个体税收管理上，税源底子、纳税人户籍还不是很清楚，税额调整方式还比较粗放，个体大户的征管还不是很到位。真正的专业化管理应该是专到了每个行业、每个税种、每个纳税人、每个工作点上，还应该有专门的办法、专门的手段、专门的目标。
2、专业化管理不是税源管理部门单打独斗，而是多个部门共同参与、相互联动。有些人一提专业化管理就认为是税源管理部门的事，与自己无关，因而置身事外。诚然，税源管理部门是专业化管理的主体，但是，其他部门也是专业化管理的重要组成部分，在专业化管理模式下，信息技术部门应提供专业化的信息技术支撑，征管部门应提供专业化的征管制度和办法，税政部门应提供专业化的政策服务，计统部门应提供专业化的统计分析，因此，不能把各类业务彼此割裂，而应该各单位各部门、各岗位明确分工、强化职责、密协协作，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税源管理良性互动机制。
3、专业化管理不是一专到底，也应有适当的多元化管理。专业化管理是纵向的延伸，多元化管理是横向的延伸，缺少多元化的专业化是狭隘的专业化。比如：管理增值税的部门既要管理好增值税，也要注意所得税的管理，及时将增值税管理中发现的问题向所得税管理部门反馈；管理大企业的部门，既要探索大企业税收管理新方法，也要对大企业下的子公司、小企业加强管理；管理甲行业的税收管理员，既要加强对本行业的税收管理，也要注意与甲行业相关的乙行业的情况，做到相互融通、相得益彰。因此，专业化管理是相对的，不是绝对的。
4、专业化管理不是要管理不要服务，而是要在专业化管理上实现专业化服务。重管理、轻服务本来就是一种错误的理念，推行专业化管理后，部分人甚至加深了这种理念，片面强调专业化管理而忽视纳税服务，征管制度变得越来越冗长，征管措施变得越来越繁琐，征管流程变得越来越复杂，一方面在一定程度上强化了管理，但另一方面也加重了纳税人负担，牺牲了优质服务，并且两种效益不对等，牺牲大于收获。在推进专业化管理上，要特别重视专业化服务，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的服务方式，逐步实现个性化服务，使纳税服务的触角伸得更长、更深、更广。
5．专业化管理不是唯收入论成败，而要把提高征管质效作为主要标杆。近年来，经济的快速发展、经济效益的明显提高带动了税收收入的较快增长，这是经济决定税收的产物，这种表象容易掩盖税收征管质效的本质，让人误以为这完全是专业化管理的功劳，并在这种成果下沾沾自喜。检验专业化管理的成效既要看税收收入的增长，更要看税收征管的质量和效益，看征管漏洞是否存在，看征收率是否提高，看征管秩序是否好转，看纳税人是否满意。
二、实践中应该解决的几个问题
(一)进一步完善分类管理与层级管理相结合的模式
进一步打破税源管理部门内部属地管理的模式，分行业、分规模进行管理。一般纳税人管理部门设立大企业管理组，大企业以外的企业按行业进行分类设立若干个组，商业与工业分开，甲行业与乙行业分开，每个税收管理员专门负责一个或几个行业的税收管理，加强对各个行业的比较分析，采取针对性管理措施，同时，在职能建设上，要将管理与评估分离，专门设立评估组，负责互动平台下发现的疑点企业的纳税评估；所得税税源管理部门可以比较一般纳税人的管理进行分类管理；小规模纳税人和个体户管理部门则要按地段、按规模、按行业进行分类管理，监控到每一个个体工商户，监控到开业、歇业、复业等具体的经营活动，监控到每一张发票的开具情况。同时，市局要积极参与到税收征管实践中来，重心下移、业务贴近基层，市局直接对大型企业进行评估，对大型企业进行重点监控，对一定规模以上的企业进行直接稽查。
1、抓紧规范管理制度。随着管理方式的转型，管理的基本制度、基本规程也必须相应转型，否则，就会出现管理空挡。要适应专业化管理的新要求，重新规范管理工作制度，制定详细的行业税收管理办法、纳税评估管理办法、发票管理办法、税务稽查管理办法、纳税服务实施办法，使各项管理工作有章可循、有制可依；要适应专业化管理的新要求再造管理流程，科学设置税收征管基础工作流程、办税服务流程、部门衔接流程、互动协作流程，使各项工作顺利流转，防止工作断链；要适应专业化管理的新要求，强化检查考核，明确内部分工和岗位职责，建立目标管理机制，完善考核办法，为专业化管理提供保障和动力。
2、着手强化配套措施。要将征管、税政、稽查、计统、信息中心等部门纳入专业化管理工作范畴，形成大专业化管理格局，增强整体合力。各部门要以专业化管理为核心，积极主动为专业化管理服务，及时调整工作思路，改进管理办法，创新管理手段。征管部门要建立和完善包括所有行业的税收管理办法，供基层征收管理机关执行，进一步扩充纳税评估模型库，建设类型齐备、典型具体的纳税评估模型库；税政部门要着重完善民政福利企业、废旧回收企业、资源综合利用企业管理办法，提出精细化管理举措；稽查部门要加强典型案例的剖析，掌握各个行业偷税漏税的惯用伎俩，为税源管理部门实行专业化管理提供参考；计会统部门要走出传统的统计分析习惯，将统计分析细化到各个产业、各个行业和细分行业，将统计分析指标细化到企业经营管理的重要内容，使统计数据更加准确、全面，使分析结果更加科学、可靠；信息中心要发挥技术支撑的作用，建立税收数据处理中心，把各税种、各类经济活动信息进行归纳整理、储存，加强税收数据的深层次开发使用。
(二)努力建立专业化人才队伍
人才是基础，没有专业化人才就无法实现专业化管理。目前，干部队伍中行业分析专家、反避税专家、所得税管理专家、转让定价调查专家、纳税评估专家、计算机审计专家、个体税收管理专家还很稀缺，制约了专业化管理工作的深入开展。各级国税机关要高度重视专业人才的培养，把它作为专业化管理的一项基础性工作、先行性工作来抓。要及时调整教育培训的方向，从学历教育、基本技能教育、综合性教育转向专业教育、针对性、高精尖教育，使受教育者多获取特定行业、特定领域的专门知识，多培养行业分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家、计算机专家；要建立和扩充各级各类人才库，对专家级人才统筹管理、合理调配、因才适用；要确保专业化人才队伍的基本稳定，每年专业人才的岗位异动率不能超过20％，并要实行“退一补一”的办法，顺利实现专业人才的新老交替。
(三)积极推动纳税服务专业化．
管理与服务是一对连体婴儿，有相应的管理就有相应的服务。随着管理的深人、细致，纳税服务也应该紧随其后，步调一致。推动纳税服务专业化首先要树立“顾客导向”意识，对企业来说，顾客是市场营销活动的中心，企业的一切活动，都应该围绕着顾客需求、顾客满意来进行，对税务机关来说，纳税人就是税务机关的顾客，所有的管理活动都应该以顾客需要、顾客满意为标准，当然，这种需要和满意是建立在依法依规的基础之上。其次，要建立大客户税务经理制，达到一定规模的纳税人，税务机关要指定一名专门人员作为企业的税务经理，成为税企沟通的基本渠道，对企业进行全程跟踪服务，帮助企业解决各类涉税问题。再次，要拓展纳税服务的方式方法，实行同城办税、网络服务、数字税收等新的服务方式和手段，提高办税效率，尽最大努力方便纳税人。
(四)全面推进管理专业化。
l、推进一般纳税人管理专业化。摸索大企业专业化管理新途径。目前，省级以下税务机关尚未建立大企业税收管理机构，但是我们可以进行探索，为以后大企业的税收管理积累经验。大企业的标准可按销售规模、纳税规模、资本规模和其他特殊情况综合确定。每个大企业明确专门人员进行管理，管理员负责了解大企业的财务核算和相关的生产经营情况、资金流动情况、发票开具情况、税款入库情况，同时，根据掌握的情况对申报资料进行评估，对申报资料、税款入库、争议税款进行动态监控，定期进行跟踪性税收风险分析，及时发现和纠正申报中的异常情况，对发现重大问题的企业实施专业化税务审计，审计过程中可以召集行业分析专家进行集中“会诊”，必要的情况下，大企业可实行专家组专门管理，但是，对专家组成员要明确职责，量化指标，用简易的考核办法加强考核，确保驻厂员忠实履行职责。
深入推进行业分类管理。当务之急是要在专业化的税源管理部门内部进一步打破属地管理的格局，按照“突出特点、规范制度、重点推进、逐步细化、完善体系”的总体要求，合理划分行业、合理分配征管力量进行分类管理。根据目前的情况，分行业管理不宜太粗也不宜太细，太粗了专不起来，太细了人员力量有限，应以两人为一组，每组专管1—3个行业(包括细分行业)。要逐级建立行业税收信息库，搜集各类经济税源信息，树立行业指标标准，定期指标体系，根据行业的发展变化适时调整各种指标标准，为税源监控和纳税评估提供参考。要加强行业研究，行业税收管理员定期出具行业发展报告，定期提供行业经营、发展情报，定期召开行业分析例会，对特定的行业问题，采取专家咨诲、实地考证等办法加强研究。要完善行业纳税评估模型库，开展专业化评估，专业化评估的特点是人员专业、知识专业程序专业、方法专业。
2、推进所得税管理专业化。今年是新所得税法正式实施的第一年，总局和省局专门召开了所得税管理与反避税工作会议，提出了“分类管理，优化服务，核实税基，完善汇缴，强化评估，防范避税”的24字方针，为所得税专业化管理指明了方向，提出了更高的要求。应按行业、按规模进一步细化分工，适当增加所得税专业管理人才，调整所得税管理事项。县(市、区、局)应迅速积极探索在税政科设立由2—3人组成的专门小组，重点抓好所得税纳税人除税务登记、申报征收、发票管理外的税源监控、纳税评估、重点涉税事项管理、汇算清缴等重点事项工作。
拓宽信息渠道，强化专职监管。所得税管理的瓶颈是信息失灵，因此，有必要建立专职监管部门，专门负责加强信息情报的搜集和税源的监管，理想的模式是建立税收数据处理中心，综合各种经济税收信息，统一自动采集、自动储存、自动筛选、自动分析。当前的选择是健全信息网络，建立信息共享机制，可以从产权交易机构、工商部门、公证部门采集重大产权交易、产权变更、经济合同及协议等情况，可以从金融部门采集银行开户、资金流动情况，可以从新闻媒体采集经营发展变化、重要产品上市情况。
建立所得税专业评估体系。所得税纳税评估是对税源监管信息的分析、利用的过程。所得税专业化评估有别于原来的“大一统”评估，评估的精细化程度更高，侧重于收入成本的审核，强调行业的普遍性与特殊性相结合。应加快建立包括行业税负率、零负申报、财务比率、财务项目分析指标等在内的指标峰值，建立指标警戒体系，将低于警戒值的纳税人作为评估对象。运用管理学、统计学等相关知识和科学的数学模型进行计算分析：找出疑点，指导评估。
按照“二八律”建立重点税源监管制度和重大事项报告制度。抓好2O％等于抓好10o％的“二八率”是现代管理的机理，也是主要矛盾与次要矛盾哲学原理在税收管理中的应用。要编制重点税源监管调查指标体系，调查分析重点税源企业报表数据、纳税申报数据和生产经营情况，分析税源、税负变化动态。要明确规定纳税人发生重大盈亏、资产损失、产权变更、投资转让、破产重组等变化时，必须及时向主管税务机关申报并办理所得税清缴手续，并将重大事项报告情况作为税务奖惩的一个重要指标。
严格核定征收。对连续亏损、行业平均利润率低于预警值的一般纳税人、符合核定征收的小规模纳税人全部实行核定征收；对零申报和负申报的企业核定征收面要达到60％以上。
加强反避税工作的研究和管理。积极培养一批反避税专家，依靠专家推进反避税工作。定期剖析反避税典型案例，增强反避税工作的针对性，以典型案例指导反避税工作。对长期亏损或跳跃性盈利又不断扩大投资规模等违反营业常规的企业、实行关联交易有较大避税嫌疑的企业，开展内、外部调查，加强情报交换，做好信息比对和功能风险分析。
大力开展所得税专项检查。切实扭转所得税检查是条“橡皮尺”的观念，进一步增强所得税检查的刚性。税务稽查的重点、检查的技能逐步从增值税转向所得税，大力培养所得税检查专业人才，探索所得税检查的新方法、新手段。所得税稽查收入与全部稽查收入要协调发展。
3、推进个体税收管理专业化。
细化个体户户籍管理。定期对管辖区内的漏征漏管户进行清理检查，全面深人分析、监控个体纳税人的生产经营、纳税情况，做到基本情况清楚、涉税事项清楚、增减变化情况清楚、停歇业、走逃户、非正常户情况清楚、税控装置使用情况清楚。
关键词：税收管理专业化管理模式专业化人才纳税服务专业化管理专业化
专业化管理是根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其专业技能，实行分类管理和规模化管理相结合的模式，达到加大管理力度、强化管理深度的目的。在市场经济不断发展、所有制结构发生深刻变化、市场主体日趋多元化、市场分工越来越细的经济社会背景下，税收管理专业化是大势所趋。据笔者调研，20o7年娄底市国税局适应这种趋势，大力推行税收专业化管理，着重改革管理的组织结构，按一般纳税人、小规模纳税人和个体户、所得税三个类别分设税源管理机构，实行针对性管理。专业化管理推行一年多来，收到了明显成效，税收征管质量得到一定提升，补办税务登记2836户，个体税收增长44．6O％，高出总收入增长水平20．42个百分点，所得税收人增长53．5％，高出总收入增长水平29．92个百分点。但是，总体来说，目前的专业化管理还只是“破冰”之举，尚未达到“融冰”、“化冰”的境界，专业化管理的深度、广度还有很大的拓展空间，尤其是在专业化管理方法、专业化管理手段、专业化管理目标等方面还大有文章可做。本文拟从认识和实践两个层面对推进专业化管理纵深发展提出几点浅见，供工作中参考。
一认识上应该厘清的几个问题
1、专业化管理不是简单的分类管理，而是全方位、立体型、深层次的专业化管理。有人认为，按一般纳税人、小规模纳税人和所得税纳税人进行了分类就是进入了专业化管理，这是错误的。分类是专业化管理必备条件，是基础，但不是全部。目前，我们的专业化管理还停留在浅层甚至表面上，形式上转型了，实质上还没转型，管理的手段、管理的方式、管理的程序还是老套路、老办法。在一般纳税人管理上，税源管理部门没有做进一步的细化、分工，也没有制定对应的管理办法，更没有形成系统的管理体系；在所得税管理上，缺少专门的税源监管，缺少多元化的信息网络，缺少专业的纳税评估；在个体税收管理上，税源底子、纳税人户籍还不是很清楚，税额调整方式还比较粗放，个体大户的征管还不是很到位。真正的专业化管理应该是专到了每个行业、每个税种、每个纳税人、每个工作点上，还应该有专门的办法、专门的手段、专门的目标。
2、专业化管理不是税源管理部门单打独斗，而是多个部门共同参与、相互联动。有些人一提专业化管理就认为是税源管理部门的事，与自己无关，因而置身事外。诚然，税源管理部门是专业化管理的主体，但是，其他部门也是专业化管理的重要组成部分，在专业化管理模式下，信息技术部门应提供专业化的信息技术支撑，征管部门应提供专业化的征管制度和办法，税政部门应提供专业化的政策服务，计统部门应提供专业化的统计分析，因此，不能把各类业务彼此割裂，而应该各单位各部门、各岗位明确分工、强化职责、密协协作，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税源管理良性互动机制。
3、专业化管理不是一专到底，也应有适当的多元化管理。专业化管理是纵向的延伸，多元化管理是横向的延伸，缺少多元化的专业化是狭隘的专业化。比如：管理增值税的部门既要管理好增值税，也要注意所得税的管理，及时将增值税管理中发现的问题向所得税管理部门反馈；管理大企业的部门，既要探索大企业税收管理新方法，也要对大企业下的子公司、小企业加强管理；管理甲行业的税收管理员，既要加强对本行业的税收管理，也要注意与甲行业相关的乙行业的情况，做到相互融通、相得益彰。因此，专业化管理是相对的，不是绝对的。
4、专业化管理不是要管理不要服务，而是要在专业化管理上实现专业化服务。重管理、轻服务本来就是一种错误的理念，推行专业化管理后，部分人甚至加深了这种理念，片面强调专业化管理而忽视纳税服务，征管制度变得越来越冗长，征管措施变得越来越繁琐，征管流程变得越来越复杂，一方面在一定程度上强化了管理，但另一方面也加重了纳税人负担，牺牲了优质服务，并且两种效益不对等，牺牲大于收获。在推进专业化管理上，要特别重视专业化服务，对不同行业、不同规模的纳税人，采取不同的服务方式，逐步实现个性化服务，使纳税服务的触角伸得更长、更深、更广。
5．专业化管理不是唯收入论成败，而要把提高征管质效作为主要标杆。近年来，经济的快速发展、经济效益的明显提高带动了税收收入的较快增长，这是经济决定税收的产物，这种表象容易掩盖税收征管质效的本质，让人误以为这完全是专业化管理的功劳，并在这种成果下沾沾自喜。检验专业化管理的成效既要看税收收入的增长，更要看税收征管的质量和效益，看征管漏洞是否存在，看征收率是否提高，看征管秩序是否好转，看纳税人是否满意。
二实践中应该解决的几个问题
(一)进一步完善分类管理与层级管理相结合的模式
进一步打破税源管理部门内部属地管理的模式，分行业、分规模进行管理。一般纳税人管理部门设立大企业管理组，大企业以外的企业按行业进行分类设立若干个组，商业与工业分开，甲行业与乙行业分开，每个税收管理员专门负责一个或几个行业的税收管理，加强对各个行业的比较分析，采取针对性管理措施，同时，在职能建设上，要将管理与评估分离，专门设立评估组，负责互动平台下发现的疑点企业的纳税评估；所得税税源管理部门可以比较一般纳税人的管理进行分类管理；小规模纳税人和个体户管理部门则要按地段、按规模、按行业进行分类管理，监控到每一个个体工商户，监控到开业、歇业、复业等具体的经营活动，监控到每一张发票的开具情况。同时，市局要积极参与到税收征管实践中来，重心下移、业务贴近基层，市局直接对大型企业进行评估，对大型企业进行重点监控，对一定规模以上的企业进行直接稽查。
1、抓紧规范管理制度。随着管理方式的转型，管理的基本制度、基本规程也必须相应转型，否则，就会出现管理空挡。要适应专业化管理的新要求，重新规范管理工作制度，制定详细的行业税收管理办法、纳税评估管理办法、发票管理办法、税务稽查管理办法、纳税服务实施办法，使各项管理工作有章可循、有制可依；要适应专业化管理的新要求再造管理流程，科学设置税收征管基础工作流程、办税服务流程、部门衔接流程、互动协作流程，使各项工作顺利流转，防止工作断链；要适应专业化管理的新要求，强化检查考核，明确内部分工和岗位职责，建立目标管理机制，完善考核办法，为专业化管理提供保障和动力。
2、着手强化配套措施。要将征管、税政、稽查、计统、信息中心等部门纳入专业化管理工作范畴，形成大专业化管理格局，增强整体合力。各部门要以专业化管理为核心，积极主动为专业化管理服务，及时调整工作思路，改进管理办法，创新管理手段。征管部门要建立和完善包括所有行业的税收管理办法，供基层征收管理机关执行，进一步扩充纳税评估模型库，建设类
型齐备、典型具体的纳税评估模型库；税政部门要着重完善民政福利企业、废旧回收企业、资源综合利用企业管理办法，提出精细化管理举措；稽查部门要加强典型案例的剖析，掌握各个行业偷税漏税的惯用伎俩，为税源管理部门实行专业化管理提供参考；计会统部门要走出传统的统计分析习惯，将统计分析细化到各个产业、各个行业和细分行业，将统计分析指标细化到企业经营管理的重要内容，使统计数据更加准确、全面，使分析结果更加科学、可靠；信息中心要发挥技术支撑的作用，建立税收数据处理中心，把各税种、各类经济活动信息进行归纳整理、储存，加强税收数据的深层次开发使用。
(二)努力建立专业化人才队伍
人才是基础，没有专业化人才就无法实现专业化管理。目前，干部队伍中行业分析专家、反避税专家、所得税管理专家、转让定价调查专家、纳税评估专家、计算机审计专家、个体税收管理专家还很稀缺，制约了专业化管理工作的深入开展。各级国税机关要高度重视专业人才的培养，把它作为专业化管理的一项基础性工作、先行性工作来抓。要及时调整教育培训的方向，从学历教育、基本技能教育、综合性教育转向专业教育、针对性、高精尖教育，使受教育者多获取特定行业、特定领域的专门知识，多培养行业分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家、计算机专家；要建立和扩充各级各类人才库，对专家级人才统筹管理、合理调配、因才适用；要确保专业化人才队伍的基本稳定，每年专业人才的岗位异动率不能超过20％，并要实行“退一补一”的办法，顺利实现专业人才的新老交替。
(三)积极推动纳税服务专业化．
管理与服务是一对连体婴儿，有相应的管理就有相应的服务。随着管理的深人、细致，纳税服务也应该紧随其后，步调一致。推动纳税服务专业化首先要树立“顾客导向”意识，对企业来说，顾客是市场营销活动的中心，企业的一切活动，都应该围绕着顾客需求、顾客满意来进行，对税务机关来说，纳税人就是税务机关的顾客，所有的管理活动都应该以顾客需要、顾客满意为标准，当然，这种需要和满意是建立在依法依规的基础之上。其次，要建立大客户税务经理制，达到一定规模的纳税人，税务机关要指定一名专门人员作为企业的税务经理，成为税企沟通的基本渠道，对企业进行全程跟踪服务，帮助企业解决各类涉税问题。再次，要拓展纳税服务的方式方法，实行同城办税、网络服务、数字税收等新的服务方式和手段，提高办税效率，尽最大努力方便纳税人。
(四)全面推进管理专业化。
l、推进一般纳税人管理专业化。摸索大企业专业化管理新途径。目前，省级以下税务机关尚未建立大企业税收管理机构，但是我们可以进行探索，为以后大企业的税收管理积累经验。大企业的标准可按销售规模、纳税规模、资本规模和其他特殊情况综合确定。每个大企业明确专门人员进行管理，管理员负责了解大企业的财务核算和相关的生产经营情况、资金流动情况、发票开具情况、税款入库情况，同时，根据掌握的情况对申报资料进行评估，对申报资料、税款入库、争议税款进行动态监控，定期进行跟踪性税收风险分析，及时发现和纠正申报中的异常情况，对发现重大问题的企业实施专业化税务审计，审计过程中可以召集行业分析专家进行集中“会诊”，必要的情况下，大企业可实行专家组专门管理，但是，对专家组成员要明确职责，量化指标，用简易的考核办法加强考核，确保驻厂员忠实履行职责。
深入推进行业分类管理。当务之急是要在专业化的税源管理部门内部进一步打破属地管理的格局，按照“突出特点、规范制度、重点推进、逐步细化、完善体系”的总体要求，合理划分行业、合理分配征管力量进行分类管理。根据目前的情况，分行业管理不宜太粗也不宜太细，太粗了专不起来，太细了人员力量有限，应以两人为一组，每组专管1—3个行业(包括细分行业)。要逐级建立行业税收信息库，搜集各类经济税源信息，树立行业指标标准，定期指标体系，根据行业的发展变化适时调整各种指标标准，为税源监控和纳税评估提供参考。要加强行业研究，行业税收管理员定期出具行业发展报告，定期提供行业经营、发展情报，定期召开行业分析例会，对特定的行业问题，采取专家咨诲、实地考证等办法加强研究。要完善行业纳税评估模型库，开展专业化评估，专业化评估的特点是人员专业、知识专业程序专业、方法专业。
2、推进所得税管理专业化。今年是新所得税法正式实施的第一年，总局和省局专门召开了所得税管理与反避税工作会议，提出了“分类管理，优化服务，核实税基，完善汇缴，强化评估，防范避税”的24字方针，为所得税专业化管理指明了方向，提出了更高的要求。应按行业、按规模进一步细化分工，适当增加所得税专业管理人才，调整所得税管理事项。县(市、区、局)应迅速积极探索在税政科设立由2—3人组成的专门小组，重点抓好所得税纳税人除税务登记、申报征收、发票管理外的税源监控、纳税评估、重点涉税事项管理、汇算清缴等重点事项工作。
拓宽信息渠道，强化专职监管。所得税管理的瓶颈是信息失灵，因此，有必要建立专职监管部门，专门负责加强信息情报的搜集和税源的监管，理想的模式是建立税收数据处理中心，综合各种经济税收信息，统一自动采集、自动储存、自动筛选、自动分析。当前的选择是健全信息网络，建立信息共享机制，可以从产权交易机构、工商部门、公证部门采集重大产权交易、产权变更、经济合同及协议等情况，可以从金融部门采集银行开户、资金流动情况，可以从新闻媒体采集经营发展变化、重要产品上市情况。
建立所得税专业评估体系。所得税纳税评估是对税源监管信息的分析、利用的过程。所得税专业化评估有别于原来的“大一统”评估，评估的精细化程度更高，侧重于收入成本的审核，强调行业的普遍性与特殊性相结合。应加快建立包括行业税负率、零负申报、财务比率、财务项目分析指标等在内的指标峰值，建立指标警戒体系，将低于警戒值的纳税人作为评估对象。运用管理学、统计学等相关知识和科学的数学模型进行计算分析：找出疑点，指导评估。
按照“二八律”建立重点税源监管制度和重大事项报告制度。抓好2O％等于抓好10o％的“二八率”是现代管理的机理，也是主要矛盾与次要矛盾哲学原理在税收管理中的应用。要编制重点税源监管调查指标体系，调查分析重点税源企业报表数据、纳税申报数据和生产经营情况，分析税源、税负变化动态。要明确规定纳税人发生重大盈亏、资产损失、产权变更、投资转让、破产重组等变化时，必须及时向主管税务机关申报并办理所得税清缴手续，并将重大事项报告情况作为税务奖惩的一个重要指标。
严格核定征收。对连续亏损、行业平均利润率低于预警值的一般纳税人、符合核定征收的小规模纳税人全部实行核定征收；对零申报和负申报的企业核定征收面要达到60％以上。
加强反避税工作的研究和管理。积极培养一批反避税专家，依靠专家推进反避税工作。定期剖析反避税典型案例，增强反避税工作的针对性，以典型案例指导反避税工作。对长期亏损或跳跃性盈利又不断扩大投资规模等违反营业常规的企业、实行关联交易有较大避税嫌疑的企业，开展内、外部调查，加强情报交换，做好信息比对和功能风险分析。
大力开展所得税专项检查。切实扭转所得税检查是条“橡皮尺”的观念，进一步增强所得税检查的刚性。税务稽查的重点、检查的技能逐步从增值税转向所得税，大力培养所得税检查专业人才，探索所得税检查的新方法、新手段。所得税稽查收入与全部稽查收入要协调发展。
3、推进个体税收管理专业化。
细化个体户户籍管理。定期对管辖区内的漏征漏管户进行清理检查，全面深人分析、监控个体纳税人的生产经营、纳税情况，做到基本情况清楚、涉税事项清楚、增减变化情况清楚、停歇业、走逃户、非正常户情况清楚、税控装置使用情况清楚。
(一)我国加工贸易的发展现状
1、加工贸易额在总贸易额中的比重不断提高，并且以进料加工为主
2001―2004年外贸出口中，加工贸易在总贸易额中的比重逐年提高。其中，加工贸易出口金额均大于一般贸易出口，并且差额趋于扩大；而进口金额却低于一般贸易进口。我国加工贸易发展早期是以来料加工为主，直到1989年进料加工进出口额首次超过来料加工贸易额，达53．1％。此后进料加工一直是加工贸易的主要形式。从表1中可以看出，加工贸易中进料加工贸易总额不断扩大，到2004年，已是来料加工贸易总额的3．5倍。
2、加工贸易企业主体性质为外商投资企业
上世纪90年代后期，外商在华直接投资进入，2003年依然保持了较好的增长势头，实际使用外资535．05亿美元，同比增长1．44％，全球最大的500家跨国公司已有近400家在华投资设厂，外商投资企业在加工贸易中的比重节节攀升。2003年我国外资企业加工贸易进出口额已达3220亿美元，占全国加工贸易总额的79．6％。另外，我国国有企业或民营企业等内资企业的来料加工业务也主要是由外资经营管理的。从总体上看，外资经营的加工贸易约占全国加工贸易进出口额的90％左右。
3、加工贸易在我国的区域分布不均衡
我国加工贸易是从东南沿海开始发展起来的，目前主要集中在广东、江苏、上海、山东、福建、浙江沿海开放城市。2002年仅广东省就占我国加工贸易进出口总值的52．5％；江苏省加工贸易进出口达371．5亿美元，增速高达48．3％。上海、山东、福建3个省市的加工贸易进出口额也都在100亿美元以上；而西部10省、市加工贸易合计仅占我国加工贸易进出口总额的4％左右。在2004年我国地方累积进出口贸易方式进出口额中，广东、上海、江苏、浙江、山东、福建六省、市加工贸易总额占全国加工贸易总额近86．4％；而加工贸易总额位于后10位的省市自治区占全国加工贸易总额比重不到6％。加工贸易的这种地区分布特征，是外商直接投资地区分布结构的反映。同时也使经济落后的中西部地区的资金、劳动力、资源等生产要素大量流入东部地区，给中西部地区经济发展造成了不良影响。
4、加工贸易产品逐渐从劳动密集型的传统产品向以机电产品为主的资本密集型及技术密集型的产品转变
我国早期加工贸易从服装、鞋帽、纺织、玩具等劳动密集型产品起步，发挥了我国的劳动力资源优势。目前，机电产品在加工贸易中所占比重越来越高。据海关统计，2002年我国加工贸易出口机电产品1170亿美元，增长32．5％，占加工贸易出口总值的65％。2003年我国机电产品出口2274．6亿美元，增长44．8％，占全国总出口的51．9％，拉动全国外贸出口增长21．6个百分点。其中，加工贸易机电产品出口1701亿美元，同比增长45．4％，对全国机电产品出口增长贡献率75．4％，占全国机电产品出口的74．8％，占全国加工贸易出口的70．3％o。技术密集型和资本密集型的产品在加工贸易中的比重加大，体现了我国加工贸易产品的档次提高和产业结构升级的态势。
5、高新技术产品加工贸易发展迅速，远远超过一般贸易，并以外商投资企业为主导
1996年以来，我国高技术产品出口中加工贸易一枝独秀，成为高技术产品出口的绝对主力(参见图1)。这一现象与我国高技术企业性质有着密不可分的联系。高技术企业中以外商投资企业为主导，外商直接投资成为最主要发展动力，并且在全国高新技术产品出口中所占比重逐年提高(参见图2)。2002年和2003年，我国部分高技术产品出口总额分别为677．07亿美元和1103．2亿美元，其中加工贸易出口所占比重分别为89．5％和89．7％。其中，外商投资企业高新技术产品出口总额为556．58亿美元和942．7％，在高新技术产品出口比重中分别为82．2％和85．5％。加工贸易尤其是外商投资企业加工贸易，成为我国高新技术产品出口的主要增长源泉。
2004年，在我国高技术产品进出口的各类企业中，三资企业依然占据主导位置(参见图3)。进口、出口分别突破千亿美元，在全部高技术产品进口与出口的比重分别达到77．6％和87．3％。其中外商独资企业的进出口占全部高技术产品的比重均在50％以上，合资企业所占比重均在20％左右。与上年相比，外商独资、合资企业和我国私营企业的进出口额增长速度都很快，超过40％。尤其是私营企业高技术产品的出口额比上年增长67．6％，分别高于外商独资、合资企业10个和23个百分点，在各类企业中出口增长速度最快。
(二)我国加工贸易发展的现阶段特征
1、传统制造业加工贸易比重趋于稳定，逐渐达到增长的拐点
从我国加工贸易的发展历史可以看出，传统制造业加工贸易是我国参与亚太地区乃至全球产业分工与转移的起点，通过加工贸易承接发达国家和新兴工业化国家、地区转移的劳动密集型产业和某些中等技术产业，充分发挥了我国的劳动力比较优势、沿海地区地理条件优越等，发展“两头在外”的轻纺和机电产业，扩大出口。经过20多年的加工贸易发展，国内本土企业竞争力日益提高，并逐渐取代了这些加工贸易企业，贸易方式逐步向一般贸易转变。因此，这一类加工贸易的增长率开始下降，并最终为我国本土企业一般贸易所取代。
2、在区域分布格局上，东部沿海地区与中西部地区加工贸易发展阶段与程度明显失衡，将遏制我国加工贸易的进一步发展
我国加工贸易发展过程中，加工贸易活动的主要参与者是东部沿海城市和地区，其在总加工贸易中的比重已经远远超过中西部地区。并且，当东部沿海地区加工贸易发展到第四个阶段的时候，中西部地区加工贸易似乎还没有真正找到自己的定位，仍主要集中在一些高耗能的中间原料的生产领域，这其中的原因值得我们深思。有些学者把原因归结为中西部地区的区位劣势，这当然是一个重要的原因。但更为重要的是，加工贸易在沿海和内地之间还没有形成一种有效的传递和转移机制。这对于我们进一步挖掘我国劳动力优势，发展加工贸易，平衡地区发展，形成合理产业阶梯在未来均是一个巨大的障碍。
3、外商投资企业技术水平逐渐提高，使高技术产品加工贸易比重持续增长，是我国加工贸易升级的机遇
加工贸易发展与吸引外商投资有较强的相关性，尤其是高技术产业加工贸易。据贾曼丽(2003)对我国加工贸易额占对外贸易总额的比重、一般贸易额占对外贸易总额的比重，以及外资企业进出口总额占对外贸易总额的比重三者之间进行的相关性检验，表明外资企业的投资方向向着加工贸易方向转变，加工贸易比重大幅度上升与一般贸易比重的下
降很大程度上是由于外资企业的投资转向加工贸易造成的。外资投资企业在加工贸易中地位进一步巩固和加强，并且外商投资企业的国别来源和性质进一步高级化。这表明我国高技术产业发展仍处于产业塑造阶段，外资高技术产业加工贸易处于主导地位，其作用不可低估。但我们也必须保持清醒的认识，现阶段外资高技术企业在我国从事高技术产品加工组装业务为主，离真正意义上的“高技术”还有差距。如何利用外资高技术企业加工贸易升级加快我国高技术产业的塑造，这对于我们来说是一项艰巨的任务。
二、加工贸易发展面临的主要挑战
(一)加工贸易增值率。增长缓慢
随着我国加工贸易中机电产品和高技术产品比重的增加，加工贸易的增加值理论上说应该不断的增大。但事实上，我国加工贸易整体附加值的增长非常缓慢，甚至某些部门出现了增加值率下降的趋势。如2001年，我国高技术产业增加值率为25．2％，不仅低于发达国家平均水平约10个百分点，而且低于我国制造业1．2个百分点。这主要是由于两方面的原因导致的：其一，加工贸易结构仍以传统劳动密集型加工为主。我国加工贸易主体仍处于国际分工的低端，多为低技术生产环节，这些环节技术含量不高、进入门槛较低，而且世界上存在较多同类型加工经济国家，使国际市场上该类产品处于供给过量状态，价格不断下跌，产品附加值也不断下降。其二，外资支配着我国加工贸易的发展，是我国加工贸易增值低下的又一重要原因。由于外资控制加工贸易的“两头”，因此，其通过限制性商业惯例、转移定价等方式，控制了生产过程，人为降低增值率。根据近些年的加工贸易统计数据，我国无论是加工贸易比重，还是外商投资企业在加工贸易所占比重依然表现出强化的趋势，因此，对我国加工贸易如不加引导，整个加工贸易的增值率仍可能在低水平上徘徊。
(二)加工贸易与其他产业间的关联程度低，抑制了产业结构的升级
如果加工贸易中间投资品由东道国提供，且其最终产品的技术含量较高，那么它对所需的零部件、原材料等中间投入品的技术含量要求也必然相应提高，这就会带动东道国提供中间产品的企业进行技术改造，产生所谓的技术“溢出效应”。这些技术改造在大范围内进行时，产业结构随之改善。然而，我国目前开展的加工贸易，不仅技术含量低，中间投入品主要依靠进口，没有实现国内替代，而且对其他企业和地区的辐射力度不大，因而很难实现产业结构的改善与升级。另外，由于加工贸易实施“两头在外”的出口导向战略，大量进口相关的原料，影响了我国国产的相关原材料生产的发展。
(三)加工贸易的“出口导向”性使国内产业易受世界经济形势影响，加剧了国际间贸易摩擦，并且不利于国内产业向非价格竞争战略转变
我国加工贸易出口从发展劳动密集型工业制成品起步，虽然目前产品出口结构已经发生了很大变化，但产品结构中低技术的劳动密集型产品所占比重仍然过大，服装、纺织、机电零部件等低技术的劳动密集型产品仍是加工贸易的主导产品。这类产品的生产技术已经普及标准化，需求对收入的弹性小，出口增长乏力。同时，来自东盟、印度、墨西哥等发展中国家同类产品的竞争压力，使我国这类加工贸易发展空间狭小。虽然当前资本、技术密集型产品的加工贸易比重不断上升，但真正体现技术水平和要素含量的先进技术设备和重要中间投入产品等均未能实现国内生产替代。因此，以机电产品和高技术产品为主导的加工贸易仍然表现出明显的出口导向性，造成我国机电产品、高技术产品对世界经济变化的高度敏感和对外部需求的高度依赖，加深了这些产业的不稳定性。2004年，我国外贸依存度已接近75％①，这么高的外贸依存度与我国传统加工贸易在对外贸易中占据主导地位，典型的“大进大出”模式密切相关。一定程度上成为我国与发达国家贸易磨擦的重要原因。按照原产地规则，加工贸易中大量为其他国家和地区加工的产品再出口，加工贸易中大量的进口部件被计人到我国出口额，扩大我国与发达国家之间的贸易不平衡，增加了贸易磨擦。近来发达国家针对我国的贸易限制和反倾销案件越来越多，应当引起我们的重视。
(四)基于我国加工贸易结构区域上分布的不均衡，沿海地区开展加工贸易的劳动力优势逐渐丧失
廉价劳动力优势是支撑我国加工贸易发展的重要动力。当前，随着我国沿海地区加工贸易迅速发展以及生活费用的不断提高，劳动成本不断上升，劳动力优势开始削弱。另一方面，传统劳动密集型产业劳动生产率提高的缓慢，也制约传统产业发展。随着自动化和信息技术的日臻成熟，发达国家积极将新技术广泛用于改造传统产业，使传统产业劳动生产力发生了翻天覆地的变化，甚至产业的性质也发生了改变。因此，如果不尽快解决我国加工贸易结构分布区域上的巨大差异，发掘我国劳动力潜力，并实现科技管理水平以及劳动生产率的提高，我国在加工贸易中的劳动力优势将很快丧失。
(五)加工贸易发展导致我国制造业出口结构与制造业产业结构的某种背离，影响产业的整体协调发展
我国制造业产业结构是以资本、技术密集型为主，而出口却是以劳动密集型为主。原因之一是由于外商直接投资的增长以及加工贸易的主导地位。我国外商投资主要集中在制造业部门，为我国贸易增长和贸易结构升级做出了突出贡献。但是这种贡献主要依靠的是以进料加工为主的加工贸易形式。从制造业各个部门的产值规模来看，外商投资企业更多地集中在服装、电子通讯设备等劳动密集型部门。外商投资企业加工贸易的高速发展，实际上提高了劳动密集型商品出口的比重。原因之二是贸易政策与产业政策存在一定程度的背离。我国的产业政策鼓励“进口替代”，促进资本密集型的产业发展；而贸易政策则提倡“出口导向”，刺激劳动密集型加工出口的增长。我国制造业中资本、技术密集度较高的主要是低效的国有企业，属于一般贸易。一方面享受着贸易保护和产业倾斜政策；另一方面由于技术进步较慢，出口能力不高，“进口替代”在低水平上不断重复。由此可见，两种政策的偏差导致出口部门与国内部门的关联脱节，不利于国民经济的整体协调发展，大大降低了我国产业升级潜力。
三、我国加工贸易发展的长期战略与对策
促进加工贸易的“落地生根”以及推动加工贸易的“转型升级”。包含以下三个层次的涵义：首先，应把引进来(完善投资环境和提升配套能力，引进大跨国公司的核心技术与业务)、扎下根(允许加工贸易企业有一定的内销比率，使加工贸易企业与本地市场形成密不可分的经济联系)、本地化(鼓励本地企业主导的进料加工贸易)作为不同阶段的目标和任务，创造产业、产品、工序的转型升级和技术进步的良性机制(如开放竞争、加快模仿、主动配套、联合开发、尊重产权)。其次，加工贸易应由加工贸易制造为主逐步向采购、加工制造、分销服务、售后服务以及研发、
信息咨询等方向转型升级。这实质上是沿着价值链逐步由低向高、由简单向复杂、由生产向综合服务和全球运营方向转型升级。最后，加工贸易的未来转型升级应与新发展观相一致，抵制对经济、社会和自然有长期负面影响的投资、生产、和服务性活动。促进加工贸易“落地生根”以及推动加工贸易“转型升级”，这其实是一个问题的两个方面。即利用发展加工贸易所积累的人才、技术、市场、管理以及资金等“溢出效应”，促进加工贸易的“落地生根”，培植本地企业核心竞争力，实现优势互补和配套合作，加强产业集聚，提高经济增长的自主性，增强对跨国投资综合吸引力；随之，推动加工贸易的“转型升级”，形成良性循环。具体而言，应当包括以下方面任务：(1)加工贸易的产品结构升级，重点发展电子信息基础产业、新材料产业、生物医药产业等；(2)加工贸易的产业链延伸，重点培育研发、设计产业和仓储、物流业；(3)加工贸易的适度重型化，重点发展装备制造业和精细石化产业；(4)加工贸易的空间布局优化，重点平衡沿海和内陆间的加工贸易转移，为沿海地区传统加工贸易产业的优化升级提业聚集平台；(5)加工贸易的组织方式优化，促进传统产业转型。进行传统产业的技术改造与技术创新，提高产品附加值与竞争力，从贴牌生产(OEM)向原创设计制造商(ODM)、原创品牌制造商(OBM)方式升级；(6)加工贸易服务支持体系优化，探索促进加工贸易优化升级支持性政策体系和生产服务体系，发展包括技术研发在内的服务能力。当然，我们要承认我国加工贸易发展地区上不平衡的事实。在区域布局上，把握梯度推进，循序渐进原则，解决就业与加工贸易升级的矛盾。鼓励沿海地区加工贸易传统企业向中西部地区转移，或是向境外开展加工贸易，保持沿海地区在信息、服务的经验和优势，实现“沿海接单、内陆生产、沿海直接出口”的加工贸易模式。
(一)实施加工贸易“落地生根”的具体措施
1、关于中间产品的进口替代战略的实施
中间品采购率低是加工贸易本地化率低的表现，其最主要原因是加工贸易税收政策的问题。加工贸易税收政策，包括免征加工贸易进口品关税政策和免征出口产品增值税的政策，这是我国加工贸易中间品本地化率低的根本原因。
(1)改变我国投资、税收等政策几乎都向下游最终产品倾斜的状况，为中上游产业的发展提供一定的政策支持，完善出口退税制度，提高加工贸易的国内采购率。将出口退税政策扩大到中间投入品，对来料加工企业的国内采购同样实行退税。提高来料加工企业国内采购的积极性，引导加工贸易更多地采用国产料件，促进我国原材料、零部件、设备出口，推动国内上游产业的发展。制定和完善“以出顶进”的政策，对来料加工使用国产料件的实行出口退税政策，对进料深加工结转所用的国产料件实行“免、抵、退”政策。现阶段，这一措施不可能全面实施，但可以选择出口加工区的“封闭式”管理模式下，加工贸易企业分类中资信较高的企业试行。如有关部门可对资信好的A类加工贸易企业和大型跨国公司的定货合同采取免审，而对其他加工贸易企业的定货合同及国内企业供货采取严格地审查、登记和监管，也可配合现行加工贸易银行保证金台账制度对加工贸易进口国产料件进行监管。这样可以鼓励国内产业为这些大型加工贸易企业做配套生产，这种溢出效应影响更深远、范围更广。
(2)对我国中间品产业企业的自身改造，提高国产中间品的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。国内中间品与进口品在质量上、技术含量以及价格上仍存在差异，不能完全替代。如果使用国内中间品，可能会造成整个产品出现不配套，或降低了产品的质量，从而影响了出口产品的国际竞争力。因此，大型跨国公司开展加工贸易时，选择进口中间产品，而不愿从我国采购中间产品。一方面，国家应发挥在标准方面信息优势，收集国外跨国公司生产过程中产品工序、规格等方面的标准，引导国内企业技术改造向着国际标准的角度转变，建立加工贸易需求料件信息库，给予本国料件生产企业以信贷支持。利用税收、用地等方面的优惠促进中间产品生产者对现有生产方式进行技术改造，如对技改所需要的设备、资本品可以允许加速折旧、以及允许预提R&D准备金等鼓励措施。另一方面，鼓励外资进入上游产业，引进国外先进技术和管理方法，提升我国中间品产业的科技水平和竞争力。我国现行外资政策更多鼓励外资进入下游产业，随着我国经济的发展和产业结构的升级，外资政策应适当调整。制定更为优惠和灵活的政策，引导外资进入上游产业，将关键设备和零部件生产环节设在我国，由核心企业的进入带动我国配套企业的进入，通过学习模仿逐步提高我国中间品的科技含量和质量。
2、延长产品生产加工链条，促进深加工结转
劳动密集型加工贸易产品增值率的提高，依赖于加工链在我国境内的延伸，而深加工结转是加工贸易企业国内采购的主要方式。目前，深加工结转主要是手册对手册的结转，即办理转关深加工的转出企业，凭借外经贸部门的批准文件、《申请表》、《登记手册》、购销协议等，向所在地海关部门提出申请；转入企业凭借《申请表》、《登记手册》、购销协议等向转入地海关办理审批手续。这种手册对手册的结转方式比较适合产品单一、购销渠道简单的加工贸易情况。但不适用于所需零部件结转种类繁多，购销渠道复杂的加工贸易情况。也就是说，如果从事加工贸易的企业同时与多家企业保持料件结转关系，并且分别属于不同关区，那么这些转出企业手册上的产品价格、数量、供货期限等都必须协调一致，其中一本转出企业手册上的产品内容的变化都会影响到其他手册的执行，造成转入企业的一本手册难以对接转出企业多本手册的矛盾。并且，转关查询核实需耗时1至2个星期，严重影响了周转速度和贸易效率，一些外资企业对转关产品，不得不采取先出口香港后进口的做法，徒增经营成本。此外，国家对加工贸易商品进行分类管理，对某些敏感商品实行“不允许转厂”政策，并且对企业“转厂”所需购汇、付汇、退税制定了较为严格的限制，客观上为顺利“转厂”设置了障碍，降低了结转效率，不利于产品增值率的提高。因此，我国应加紧制定并实施简便易行的结转深加工管理操作办法，从企业实际出发，将原则性与灵活性结合起来，注意提高加工贸易的便利化程度，通过电脑联网查询等方式及时调配加工贸易中的半成品，以提高加工深度，延长加工贸易的国内增值链。适当放松对加工贸易中深加工结转的政策，调整前提是规范良好的深加工结转秩序，提高加工贸易企业的信用水平，并以此作为约束违规行为的重要依据，以促进加工贸易“转厂率”的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节。
(二)推动加工贸易转型升级的政策措施
推动加工贸易“转型升级”包含以下两层涵义：一是对加工贸易区域分布不均衡现状加以调整，以适应国际
产业结构调整和国内产业结构转型升级的要求；二是对现存传统加工贸易企业的功能深化，包括向上游产业链推进，重点发展研发和设计产业；在中游产业链精选，从事高价值低物耗产品制造；向下游产业链延伸，促进国际物流配送的服务企业的发展，促进加工贸易与服务贸易的结合。三是积极配合国家吸引外商投资政策，引导发达国家将高技术产品的加工贸易引入我国。
1、实现加工贸易的地区间转移和协调发展
对加工贸易的“转型升级”理解，应当建立在我国沿海与中西部地区加工贸易的发展存在差距的事实基础上，应当在加工贸易政策促进上体现出对中西部、沿海地区的差别对待。
(1)利用加工贸易，加强地区经济间的协调发展。沿海地区加工贸易发展到今天，面临着转型升级，但在中西部地区的劳动力比较优势还没有得到充分利用的现实情况下，劳动密集型加工贸易在中西部地区仍有较大的发展潜力。因此，应加大政策的引导，实行政策倾斜，不失时机地实现产业转移。中西部地区完全可以借鉴沿海地区的经验，进行优势互补，改善对外经济贸易的环境和条件，以后发优势积极吸引投资，拓展劳动密集型、资源密集型加工贸易的发展空间，带动中西部地区的开发、缩短东西部的经济发展差距，并为西部地区的产品直接进入国际市场开辟新的途径。
(2)随着东部沿海地区劳动密集型加工贸易发展趋缓，技术含量高的加工贸易具备了发展的条件。经过劳动密集型产品的加工生产阶段，沿海加工贸易企业拥有了一定的技术水平和生产能力，劳动力素质也有了很大提高，对最终产品已经具有进口替代能力，应引导其加工贸易方式的转变。
2、灵活加工贸易管理模式及创新海关监管模式
(1)对应上述我国加工贸易区域均衡发展的要求，加工贸易管理模式的选择应采取灵活性原则，以最大限度实现我国加工贸易在不同区域上的功能转型。在中西部地区，实行以出口加工区为主导的加工贸易增量“封闭式”管理为主，接受沿海地区产业转移和外商加工贸易企业投资；而在沿海地区，我们以“封闭式”和“开放式”管理并重，并逐步向“开放式”管理模式转变。发挥一批大型加工龙头企业，建立保税工厂、保税集团的“点到面”的辐射作用，带动国内企业的配套生产能力。
(2)灵活的加工贸易管理模式要求海关监管模式的创新
第一，借助中西部地区兴建出口加工区的锲机，使加工贸易企业进入保税区和出口加工区，通过逐步取消区外加工的优惠政策，吸引区外企业自动移入区内。在出口加工区内，把以合同为监管单元改为以生产企业为监管单元，实现对保税区、出口加工区封闭管理区域的监管。第二，在沿海地区，根据当地企业经济实力与基础，大力推动海关与加工贸易企业和仓储企业联网管理，实行“备料管理，分段备案，自动结转，滚动核销，联网核查”，从整体上对企业的进出动进行一体化监管，简化备案、报关、核销手续，加快通关速度，从根本上解决以虚拟合同为主的监管模式下，难以适应现代化生产运营要求的矛盾。第三，推广对企业生产周期量和进出口总量施行总体控制的“大手册”监管模式。为解决企业手册办理周期长影响出货、单耗难以事先确定，造成合同变更频繁以及手册之间串料和串手册进出口货物的弊病，“大手册”管理在企业提供经海关认可的担保或双方签订责任协议书的基础上，改革以合同为单元进行审批、备案和核销的管理，实行以企业为单元、按时间段对进出口总量进行备案和核销的管理。第四，健全税收保障机制。保证金台账制度是目前最重要的加工贸易税收保障措施。目前，对A类企业和非限制类商品而言，空转的台账形同虚设；对B类企业只收取相当于税款50％的保证金；对C类企业虽然征收相当于全额税款的保证金，但这类企业为数极少。因此，从实际运作上看，银行的介入并没有从根本上解决加工贸易税收风险问题。可以采取以下做法：一是对流于形式且增加加工贸易企业手续负担的“空转”做法取消，对实行“实转”的企业和限制类行业制定细化标准，科学分类；二是健全动态管理的加工贸易企业档案数据库、单耗库、风险分析监控系统等，建立企业风险管理和分析平台，完善风险分析和评估制度，海关根据风险评估结果，对信誉等级高的加工贸易企业收取较低的税款保证金，对信誉等级低的企业征收较高直至全额税款保证金，增加守法收益，加大违法成本，真正体现出守法便利的原则。
3、搭建加工贸易企业公共技术平台，增强我国加工贸易企业自身技术创新能力实现由OEM向ODM和OBM的转变。深圳加工贸易就是通过这样的路径实现了转型升级，以深圳开发科技股份有限公司为例。外方以技术和国际市场包销人股，占34％的股权，从事硬盘磁头高技术产品开发生产，企业采用加工贸易方式，外方负责提供和开发磁头的国际先进技术，并承担全部外销的事务。经过几年的发展，开发科技公司的中方人员逐步渗透到技术开发与市场营销领域，在国际技术市场和销售市场上建立了自己的网络，进而着手成立自己的产品研发部门。目前，在磁头技术开发领域已完全不受外方控制，雇用一批国外高技术人才从事研发工作，并且产品开通了自己的销售网络，已经占据了20％以上的国际市场份额。这一案例说明，利用加工贸易作为进入高技术行业生产起点，使用外方提供的技术、国际销售渠道形成一定的生产规模，并通过技术和市场的不断渗透，加快自身技术和研究开发的能力，建立自己的国际营销网络，形成自主知识产权，占领国际市场，最终完成向一般贸易过渡①。
4、拓展加工贸易企业的业务经营领域，有效结合加工贸易与服务贸易的发展
对于加工贸易价值链向下游服务行业延伸给予大力支持。我国国内仓储费用相对较低，许多国外采购商要求加工贸易企业将产品运到保税仓库即可，然后按需要进行运输。但我国政策规定，只有离境出口的产品才能申请出口退税，这造成以保税区仓库交货的加工贸易企业无法享受到出口退税，从而阻碍了加工贸易企业价值链向仓储、运输等国内相关产业环节的延伸。因此，应鼓励外商投资企业设立国际采购与配送中心，提供海外销售网络和渠道的信息服务和中介服务，应将国内企业运送到保税区的货物视同出口，具备申请出口退税的资格，予以办理出口退税。在保税区实行鼓励发展国际转口贸易的政策，按与保税区外其他企业同等条件，授予保税区内企业外贸经营权。
拓展加工贸易企业的业务经营领域，建立和完善加工贸易企业向区域总部转变的服务支持系统。考虑允许加工贸易企业为其境内外公司提供采购、销售、物流、信息、决策咨询、研究开发等经营，其赢利给予减免税政策，在人员出入境及资金流通自由化方面给予支持；制定扶持性政策，使地区总部可以按照规定享受高新技术企业优惠政策；经主管部门认定的加工贸易企业研发机构，享受高技术企业优惠政策；对加工贸易企业实际发生的研发费用，可全部进入成本，抵扣当年度应纳税的所得税等。
5、灵活运用原产地规则，为我国加工贸易转型升级开拓空间
