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【关键词】法治 农村治理 村规民约 重构 【中图分类号】D920.0 【文献标识码】A
村规民约是在农村居民自治环境下的一项制度化成果，在农村社会治理的过程中发挥了“准法律”的效用。因此，村规民约的存在和执行对于农村社会的发展具有重要的意义。但是，受到村规民约自身在制度上的缺陷影响，国内许多的村规民约与国家的法律法规之间往往存在较明显的矛盾和冲突，村规民约在农村治理法治化中的实际效用往往无法充分发挥。如何重构村规民约，化解与国家法律法规的矛盾冲突，推动村规民约的法治化，成为现阶段我国农村社会建设的一大重点任务。
我国传统村规民约体系的弊端分析
虽然我国传统的村规民约存在具有一定的合理性与合法性，村规民约的实施对于我国农村治理的法治化也发挥着重要作用，但就目前而言，我国的村规民约实际上仍属于一种非正式的农村民间法，其存在产生了一系列问题。归根结底，我国传统的村规民约存在的最大问题就是其与国家的正式法律之间有一定的矛盾和冲突，即一些具体的村规民约与部分国家的法律法规相抵触。
首先，传统的村规民约过度扩大了村民委员会的权力。我国传统的村规民约普遍使用范围偏小，一般一个村的村规民约只在这个特定的村发挥作用，存在局限性和封闭性，村子之间的村规民约也存在差异性，而国家正式的法律法规具有标准化和统一化的特点，因此，这就导致了国内较多的村规民约都无法直接同国家的正式法律法规相衔接。传统的村规民约大部分是依靠祖祖辈辈相传下来的习俗、习惯形成的，以维持该农村社会的正常运行，制定较为随意，缺乏一定的科学性，且一般村规民约的制定权往往只掌握在村支书、村长和村委等少数村干部的手中，村民无权参与村规民约的商讨与制定。
其次，传统的村规民约存在侵犯农村一些弱势群体合法权益的可能。在我国，许多村规民约具有非正式性，缺少一套稳定的程序来进行约束，也缺乏相应的审查机制。因为没有标准化的正式约束机制，这些村规民约的制定往往采用简易、直接的的少数服从多数的多数决定制。这种做法在一定程度上是可行的，但也存在会侵犯农村的一些弱势群体合法权益的可能。例如，一些村规民约中存在歧视妇女和外来人员的内容，明显不符合法律相关规定。由此可见，我国传统的村规民约在一定程度上与国家法律制定的基本准则是相背离的，与公民平等享受各项权利的基本原则背道而驰。
再次，传统的村规民约在惩罚制度上过于严厉，甚至存在滥用处罚权的情况。例如，有些村的村规民约规定，对违反计生政策的家庭实施扣人、缴粮的处罚，这必然会侵害村民的人身权和财产权。而我国的法律明确规定了公民的人身权和财产权受法律保护，这些村规民约显然是在破坏相关的法律规定。同时，我国行政处罚法也规定，除了国家公开承认的法律法规以外，其余的规范性文件也均不得擅自进行行政处罚的规定。但是，国内有一些村规民约就存在随意设置和滥用处罚权的情况，这无疑会影响到我国农村治理的法治化。
法治化视角下村规民约体系重构的建议
我国农村社会治理的法治化建设，不仅需要借助国家的正式法律法规制度，还要结合农村自身的特点来共同实现。因为农村地区的社会关系较为复杂，而这些关系依靠我国的法律法规无法实现自身的调整，所以必须要通过农村的村规民约来进行校正，以实现农村社会治理的法治化。
传统的村规民约存在的最大问题就在于其与国家法律法规存在一定的矛盾和冲突，因此，要推进我国传统村规民约体系的重构，首要的就是要妥善处理村规民约同国家法律法规制度之间的双向关系，积极促进两者实现互动，减少两者的矛盾和冲突。其中，最为重要的就是需要明确村规民约和国家法律法规制度在进行农村治理时各自的权限范围。无论是村规民约，还是国家法律法规制度，在对待农村社会治理方面都应在自己的权限范围内发挥最大效用，不随意越权越位，在自身所适用范围之外还进行管理，这是我国农村治理法治化的基本前提。我国农村治理是一个动态性的过程，在传统村规民约重构的过程中也要充分考虑农村治理法治化的动态性。
第一，我国的法律法规有必要为村规民约留出适当的自治范围。国家的法律法规具有普适性，在农村治理方面的相关规定与农村特定群体生活中形成的特定规约相比，缺乏针对性。因此，通过村规民约来解决农村社会纠纷等方面的问题，更能得到大多数村民的认可，也往往更能深入民心。尤其在一些农村，村民对国家法律的理解存在差异，使用村规民约反而比运用法律手段更利于问题的解决。因此，通过村规民约处理有些农村治理问题往往更能保持农村社会的和谐稳定。
第二，我国的法律法规体系应该有选择性地适度接受村规民约，吸纳村规民约中合理的部分。在我国大部分农村地区，村民对于村规民约的权威性和接受程度往往高于国家法律法规。存在这一现象的主要原因就在于，我国的法律法规在宣传讲解方面不够深入和接地气，往往给村民留下一种国家法律“高高在上”的印象。因此，在我国农村治理法治化的大背景下，要促进传统的村规民约重构，我国的法律法规在制定方面就应该秉持包容性理念，将村规民约中的一些农村成熟的、合理的做法、风俗习惯、治村规则等设法融入到相关的法律法规当中。
第三，我国传统的村规民约也要充分允许国家的法律法规渗透进来，利用法治观念来健全村规民约。首先，要进一步规范村规民约的制定流程。应严格根据现代化民主法治的原则，充分体现村规民约对民意的尊重，在村规民约制定的过程中充分保证村民参与权和决定权的行使。只有尊重民意，才能让村民自觉自愿地去遵守村规民约，保证村规民约的实效性。其次，要保证村规民约的内容符合法治化的基本要求。我国一些农村的村规民约一般是根据祖辈留传下来的习俗、习惯所制定的，存在不符合现代化法治精神的内容。因此，对于村规民约中这些违反法治精神的规定，应摒弃或去除。再次，要进一步规范村规民约权利的执行。村规民约在一定程度上可以作为一个村的一部法律，对村民的行为具有一定的约束作用。对于传统的村规民约中可能存在的过度处罚等超出国家法律规定的人身权、财产权和生命健康权的，应予以严格修正。对于触犯国家法律基本规定、村规民约无权处理的，应通过正当法律渠道解决。
传统村规民约在维持农村社会发展秩序中扮演了重要的角色，因此能够延续至今并发挥作用。但是，村规民约并不是一成不变的，也应与时俱进，与国家的现代化法治精神相适应。面对当前我国传统的村规民约与国家法律法规存在矛盾和冲突的问题，需加快推进传统村规民约的重构，加速实现村规民约与国家法律法规之间的互动和融合。这样，既能更好地发挥村规民约在农村社会治理中的有效性，也能提升我国法律的权威性和亲民性，还能提高村民的法治意识，对我国农村的法治化建设具有重要的意义。
（作者分别为云南经济管理学院副教授；武汉大学行政学院教授）
【参考文献】
①王刚：《进一步发挥村规民约促进基层社会治理作用》，《中国党政干部论坛》，2016年第8期。
关键词高校 学生管理 法制化 法治化
中图分类号:G647文献标识码:A
1 高校学生管理法制化与法治化的涵义与关系
法制化,即指国家和社会的基本关系和主要活动经由法律制度规范、调整和保护,在法律的规范和保护下发展的过程。高校学生管理法制化,是指国家通过教育立法对高等教育事业的发展实行干预和调控,教育行政部门行使管理职以法律为主要依据,教育管理者解决教育问题诉诸于法律。
法治化是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。高校学生管理法制化就是要按照国家、教育部门等相关法律规定对学生进行有效的管理。简言之,高校学生管理法制化是制定完整教育法规范体系,健全的法律运作机制以及相关的保障制度。高校学生管理法治化就是要在运用这些法律来治理事务,法制化是法治化的基础、前提条件,法治化是法制化的具体实践。
2 高校学生管理法制化与法治化的原因
高校学生管理法制化与法治化是一个长期的历史过程,并且有其深刻的历史和社会原因,是社会民主、法制发展的必然。
第一,教育法律思想由来已久。教育法律思想早在古希腊时就有,柏拉图最早在其名著《理想国》中阐述教育法律思想。19世纪中期到20世纪50年代,世界各国进入教育立法的时期;1957年德国学者黑克尔撰写的《学校法学》一书是世界上第一部系统的教育法学著作。我国教育向来强调人治不重视法治,但教育法治思想和法治实践却一直存在。如韩非就曾提出“以法治教”的主张,并从中央到地方设吏师,保证国民的法治教育在全国范围内实施。悠久的教育法律思想给教育的法制化与治治化提供了沃土。
第二,教育法制与法治意识日益增强。20世纪70年代末期,我国进入改革开放时期,随着政治、经济改革的推行,教育亦不能像以往一样仅靠行政命令或人治来发展。这样,教育的法制化和法治化就成为政府和全社会关心的重要课题。从20世纪70年代末开始至今,我国教育法制化和法治化经历了起始、发展、深化等阶段,法律理论研究日益丰富,法制化建设取得初步成效;法律实践也逐步得以实施,人民的法治意识日益增强。
第三,学生管理实践中案例频发。在全社会快速推进法治化进程的大趋势下,人们法制意识不断增强,大学生也不例外,而且更注重维护自身的合法权利。故此近些年大学生为维护自己的权利状告高校的案例时有发生。如:1998年田永诉北京科技大学管理不当,,侵犯其受教育权案;1999年刘燕文诉北京大学滥用行政管理权,不颁发毕业证书,拒绝授予博士学位案;2000年余丹丹诉襄樊学院勒令其退学处分无充分理由和法律根据要求案;2000年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案;2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案;2003年董斐诉郑州大学请同学替考“勒令退学”案等。这些案例为高校的学生管理工作敲响警钟,同时也给高校学生管理法制化与法治化提出了许多新的问题。
第四,较为完善的教育法体系。随着教育法律研究的不断推进,我国建立了较为完善的教育法体系。它由教育法律体系、教育法规体系和教育规章体系构成。教育法律是指《宪法》中关于教育的条款,我国教育的基本法《中华人民共和国教育法》,单行法《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国教师法》等;教育法规则由行政法规如《中华人民共和国义务教育法实施细则》及地方性法规如广东省实施《中华人民共和国教师法》办法等构成;教育规章包含行政规章与地方性规章。较为完善的教育法体系为实施高校学生管理法制化与法治化提供了理论依据。
3 高校学生管理法制化与法治化存在的问题
第一,法规、规章与法律存在冲突。地方性法规、规章与国家法律抵触的这种法律规范相互打架的现象,就是学术界通常所说的法律冲突。法律冲突是“维护社会主义法制统一,建设社会主义法治国家”进程中面临的又一个重大现实问题。在高校学生管理法制化与法治化过程中,也存在这样的问题,如新的《婚姻登记条例》规定:允许在校大学生结婚,但由于在校生结婚给学生管理带来一系列问题,有些高校校规限制大学生结婚;又如《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突等。
第二,管理人员的法律意识不强。1999年6月,第三次全国教育工作会议确定了高等教育大发展的新思路,我国高等教育事业得到空前发展,过去高度强调意志统一、集中统一管理和学生的服从的管理模式已不再适应大众化阶段的高校学生管理形势。但这种传统习惯根深蒂固,导致管理者法律意识淡漠,较少用法律的原则和精神管理学生。具体表现在:片面强调严格管理,片面强调学校的权力,从而忽视了学生权利的保护;将法制与严格管理对立起来,认为遵循法治原则,就是放松管理,就会放任学生的某些不良行为,这些认识与现代法治观念相悖。
第三,未理清高校与学生间的关系。随着高等教育改革的不断深入,高校和学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变,而管理者却较少从法律角度认真思考学校与学生的关系。在这样的大背景下,一些学者提出要重新审视高校和学生之间存在的法律关系,基于二者关系的复杂性,目前尚未形成能够全面准确描述二者关系的理论研究成果。主要观点有特别权利关系理论、教育契约关系论、行政法律关系、民事法律关系和行政法律关系与民事法律关系并存等,但这些观点有一个共同点,就是维护学生自,强调学生权益,主张司法程序介入高校学生管理,倡导高校学生管理法制化与法治化。
第四,管理程序不够规范。现实高校学生管理中,有很多程序不清,不够规范的地方。比如,学校在对学生做出行政处分时,学生的知情权、申诉权、如何调查取证等都没有比较详细、严格的规定,这样都可能造成对学生权利的侵犯。学生寻求救济的途径还很不顺畅,各种救济手段未得到有效的运用,学生遇到问题时诉之无处、无门,造成大学生的权利无法得到及时的维护。
4 改进高校学生管理法制化与法治化的措施
第一,加强立法工作。目前,我国虽然建立了较为完善的教育法体系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法规、规章与法律存在冲突。学校内部规章制度与法律法规冲突是目前侵犯学生权利,引起法律纠纷最主要的原因。从法律的位阶上看,学校内部规章制度的位阶是最低的,其效力也是最低,只要与法律、法规、规章相冲突,均属无效。实践中学校内部规章制度与法律、法规、规章冲突的案件均有,但最多的还是与教育方面的法律法规冲突最多,这有待于加强立法工作。对学生的管理中, 必须依法制定全方位的规章制度,并对现有的规章和条例进行清理和修订,过去行之有效的方法和改革成果应继承,同时要充分考虑整个社会法治的进步。
第二,提高法律意识。近年来,教育法律纠纷频频见于报端。纠纷的实质是教育者法律意识的淡漠和学生日益崛起的主体权利义务之间的冲突,是关于学生权利的法律规定与学生管理制度中不当因素的冲突,冲突的焦点是学生或学生的权利是否得到尊重或侵害。减少、避免、解决教育法律冲突的必由之路是:教育者和学生都要学习、理解、掌握有关教育法律、法规和规章的条文和实质,按教育法科学地管理和教育学生;依教育法科学的学习。做到教者、学者均知法、守法、护法。
第三,树立服务意识。教育者应该充分认识到与学生法律关系的变化,找准与学生的法律关系,适时调整角色地位,保护学生权利,树立服务意识,做好服务工作,热忱为学生服务。大学生智商高,知识面广,观念更新周期短,法律意识不断增强。教育者要从民主、自由、平等、公正的观点出发,既要严格按照法律、法规和规章制度来规范、管理、教育大学生,又要充分尊重学生的法律地位,保护他们的合法权益。
第四,规范高校管理行为。2005年颁布实施了新的《普通高等学校学生管理规定》。新《规定》依据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规,遵循“育人为本,依法建章,规范管理,加强监督”的原则,对原《规定》进行了全面的修订。新的《规定》把学校管理的自由裁量权限定在一定的范围之内,对于保护学生合法权益具有重要意义。进一步明确了高校工作职责、范围,管理者的权限、义务,完善法律监督机制体系,规范了高校的管理行为,依法行事。
第五,完善学生救济机制。一是要按照法律的规定,禁止侵犯学生权利行为的发生;二是建立学生申诉制度,使学生权利得到救济,三是进一步明确司法审查介入高校的教育管理活动的权限、程序,在维护高校的自主办学权和保障学生的基本权利之间找到一个平衡点,从而更好地维护学生的各项合法权益。司法审查对大学管理的介入不仅是完全必要的,更为重要的是可以规范管理权利,更新管理观念,促进高校管理的法制化和法治化。
学生是学校的主体,学生管理工作的成效,关系到学校的稳定与发展。但随着高等教育改革的推进,高校与学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变。为适应这种变化,高校必须更新管理理念、改进管理方式和完善管理制度,加强高校学生管理法制化与法治化,才能促进高校的长期稳定与健康的发展。
参考文献
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【关键词】高校，学生管理，法治化，以人为本
学生管理法治化是依法治教的重要组成部分，也是依法治国在学生管理中的直接体现。学生管理法治化，就是将学生管理纳入法治轨道，严格依照宪法和法律规定对学生进行规范和管理，保护学生的合法权益不受侵害。加强高校学生管理法治化，正确处理校生关系，培养具有法治观念的时代青年，既是建设社会主义法治国家的必然要求，也是高校适应教育形势发展，深化教育改革，促进高等教育事业健康发展的必然要求。
令人遗憾的是，长期以来，我国高校学生管理工作存在严重的非法治状态，大学生权利受侵害的现象屡屡发生：少数管理者垄断一切管理事务，学生无权参与管理或虽有权但因无可靠保障而流于形式；对学生的评价无确定标准，或虽有确定标准但严重工具化；学生管理工作的程序性规定欠缺；学生权利受到损害时得不到有效救济等，这些现象都指向一个共同的问题，即学校管理行为的合法性问题。
一.我国高校学生管理法治化存在的问题
（一）学生管理工作透明度问题。当前高校学生管理工作都或多或少存在不够公开、不够透明，甚至是“暗箱操作”的问题。如有关学生管理规章制度的制定、各种涉及学生利益的奖励、评定程序等未予公开，导致学生知其然不知所以然，参与度不高，权益难以得到保证。
（二）学生管理工作的程序问题。在学生管理实践中，有的高校往往忽略学生管理工作各项程序的履行或者就算是按正常程序履行，也大都只是走过场，“重结果、轻程序”，“先处理、后告知”现象普遍，实质上剥夺了学生的陈述权、申诉权、申辩权等合法权利。
（三）学生管理制度合理性、合法性问题。受传统观念影响，高校在制定学生管理制度时往往只是从学校角度出发，在利益考量和权利分配上，重学校权力而轻学生权利，多规定学生义务和责任而很少提及学生权利，对学生要求标准过高、管理过严、处分过重，缺乏合理性，甚至存在大量与法律法规相抵触的规定。如规定“考试作弊者，一律按退学处理”，本科毕业证或学位证与大学英语四级证或计算机等级证挂钩等，都与法律法规抵触。
二.高校学生管理非法治化的原因分析
（一） 教育观念滞后，学生管理行政化。“师道尊严”，“ 一日为师，终身为父”的传统观念在人们潜意识中根深蒂固。在学校教学和管理中，学校与教师往往居高临下，具有绝对权威，学生只能尊重和服从；即使老师有错，也不容学生怀疑或辩解，否则就会被视为对老师的不尊重，甚至大逆不道。在这种思维定势下，教育者很难把受教育者作为平等主体对待，在学生管理中也就容易出现“家长”式作风，对学生进行强制性、行政化的管理，进而造成对学生基本权利的忽视和侵犯。
（二）法治观念淡薄，规章制度工具化。当前高校学生管理中存在一个普遍性的问题，就是管理者法律意识淡薄，对依法治校、依法治教缺乏深刻认识，在管理中采取行政的手段，把学校管理制度当作管理的有效工具，而不管制度本身是否合理、适法。如有些学校把依法治校理解为“以罚治校”，以对学生的经济处罚来代替其他教育手段。
（三）校生关系认识模糊，定位错误。一直以来，高校在教学管理中习惯把学生视作被教育和被管理的对象，校方拥有绝对的权威，学生一旦入学取得学籍，就必须无条件地遵守学校单方面制定的规章制度，否则就会受到校规校纪得处罚。随着社会转型的加速与社会结构的重构， 教育观念、体制、制度等产生了深刻变化，过去高校与学生之间纯粹的内部行政关系也发生了分化与转化。然而，这种分化和转化反应在学生管理实践中却表现出了严重的滞后性，校生关系仍然受传统观念指引和束缚，定位严重错误。
三.高校学生管理法治化应贯彻的理念
（一）正确认识和定位校生关系是学生管理法治化的根本前提。新时期高校与学生之间关系比较复杂，具有双重性质，既有双方主体地位不平等的行政法律关系，也有双方主体处于平等地位的民事法律关系和合同关系。在前者关系中，学校管理带有强制性，学校与学生之间是管理与服从的关系，双方主体地位是不平等的。在后者关系中，学校与学生双方的法律地位是平等的，二者之间不再是一种简单的管教与被管教、管理与被服从的关系，而在一定程度上表现出一种相互平等的“教”与“学”的关系。
（二）法治和以人为本是高校学生管理法治化的逻辑起点。高校要将依法治国方略落实到实处，就必须自觉运用法律知识进行学生管理，使大学生的管理走上法治化的轨道。同时，教育在主体和目的等方面有其特殊性，这要求在学生管理中必须坚持以教育为主，以惩罚为辅的原则，把法治和以人为本结合起来，正确处理好教育与惩罚的关系，校规校纪与国家法律法规的关系，学生自治和学校管理的关系。
四、高校学生管理法治化的措施和对策
（一）提高高校管理者的自身素质。提高管理者的自身素质是建设好学生工作管理队伍的前提。学校要积极鼓励管理者不断提高自身素质，加强其培训和考核工作，利用各种平台充分调动其工作的积极性、主动性与创造性。首先要坚持以人为本，重塑管理理念，其次要增强法律意识，变“人治”为“法治”。
（二）建立正当、合理的学生管理程序。正当程序是法治的基本原则和要求，学生管理法治化要求高校建立正当学生管理程序。在学生管理中，凡涉及处理学生权利的行为必须遵循正当程序原则，如学校在处罚、处分学生时，必须事先告知学生，向学生说明原因和处理依据，认真听取学生的陈述、申辩，给予学生异议权和异议期限，事后为学生提供相应的救济途径，保证管理行为公开、公平和公正。
（三）完善高校学生管理法律法规体系。一是国家制定的相关法律法规，如《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等，相对比较完善，为高校实施依法管理提供了法律依据。二是高校制定的内部管理规章制度与学生切身利益密切相关，高校应取消现行管理制度中不符合或者违背法律法规的内容，建立健全需要完善的那部分内容，使之依法有据，做到有法可依、有章可循，这也是学生管理工作正规化、规范化的客观需要。
参考文献：
[1]曹斯曼.论高校学生管理之法治化[J].怀化学院学报. 2006（3）.
[2]张弛.学校法律治理研究[M].上海交通大学出版社.2008.
[关键词]：高校 行政管理 法治化
0引言
高等院校作为我国高等教育教学的主体，怎么促使他们更加高效、有序地开展行政管理工作，以避免混乱，避免因人设岗或不规范的问题的发生，有必要加强高校的法治建设以及行政法治化管理。本文试图用行政法律理论，高校行政管理存在问题及解决策略等方面出发，就法律在高校的管理规则上的有关问题进行初步探讨。
1高校行政管理工作中存在的问题
1.1行政管理行为忽视学生合法权利
近年来，频繁传来学生状告学校侵犯其合法权利的报道，如“刘燕文案”、“田永案”等，均引起了社会各界对高校行政管理行为合法性的高度关注。部分高校在行使行政管理职能时，管理规章制度的不健全，管理者缺乏相应的法律意识，再加上中国“尊师重道”传统的影响，忽视了学生的合法权利，出现了高校侵犯学生权利事件。这些事件在侵犯受教育权、侵犯人格权、侵犯财产权和侵犯隐私权等方面都有所体现。如“田永案”中，大学生田永诉所在高校拒绝颁发毕业证书，后胜诉，该案表明了高校的内部管理行为也被纳入了司法审查的范围之内。在高校自不断扩大的今天，高校在行政管理的过程中出现行为不当甚至违法的现象也随之增多，在不同程度上侵犯了学生的合法权利。因而，社会上要求对高校行政行为进行必要规制的呼声开始出现。高校对于违纪学生作出的处分，是一种惩戒的手段，最终的目的还是教育为主，在缺乏相对健全的规章制度情况下，管理者滥用权力，造成侵权事件的发生，这将使得高校在实行自主管理事务的过程中处于不健康的状态，不仅没有贯彻履行法治理念，同时也和教育的最终目的―――实现人全面自由的发展这一宗旨相违背。
1.2相关规章制度不健全
目前，我国高校自主制定的规章制度基本都是围绕着1995年出台的《教育法》规定的原则制定的，而随后出台的《学位条例》也仅仅是规定了中央和地方教育部门的管理权限，并未规定具体的规范条例，而且我国现行教育法律法规对于高校和学生之间的权利义务规定也未作详细说明，导致部分高校制定的相关规章制度不够切合实际，操作弹性太大，甚至会出现无法可依；尤其是少数高校出现了与法律相抵触的制度，缺少了合法规章制度的指导，必然会导致高校行政管理行为的失范，而这些失范行为在高校学生学籍的管理中体现尤为突出。据调查，“学生手册”是大部分高校学生管理制度的主要呈现形式。而制定这些规则、办法的主体、内容、程序，目前没有明确的法律规定，这些规定、办法时时刻刻都在影响着相对方（教师、学生）的切身利益，但这些规则、办法大都是一些空泛的条文，缺乏相应实施的细则，并且过于严厉、笼统，只从管理方面的需要出发，追求实效性，基本上只是规定了学生积极和消极义务，而对学生的合法权利方面却鲜有提及。由于对当代大学生的性格特征不够了解，制定规则、办法没有能够做到从实际出发，同时，也违反了权利义务辩证统一的精神，很可能引发学生的逆反心理，从而给教育工作带来阻力。
1.3权力监督机制不完善
目前，各高校现行的对权利制约的有关制度建设普遍不完善，标准滞后。调查发现，很多高校在行使行政管理权力时，监督机制运行不畅，甚至处于无监督状态。在行政管理这一层面长期缺乏有效的监督机制，也是高校容易发生侵害学生合法权利行为的客观原因之一。高校监督机制的构建由于缺乏法律条文的明文规定而在设立方面及执行方面不够理想，或既有的监督机制未能完全纳入规范化、法治化的轨道，事实上并没有形成客观、高效、权威的监督机制。正是由于缺乏有效的监督机制，加上高校自主管理权的日益扩大，有可能出现不按规章制度办事，从而对学生作出不够公平公正的评价以及处分。在我国高校改革不断深入的形势下，高校自也在逐渐地增强，高校领导干部和相关管理部门的权力越来越大，在这种情况下，相关的权利监督和制约机制并没有及时跟进。高校的权力监督机制不完善，有关纪检监督队伍建设不理想，对高校重点问题和重要部门的监督工作缺乏专业水平和力度，以及对于高校某些重大决策的过程缺乏应有的监督程序，导致决策出台过程草率，甚至出现与相关法律法规相抵触的情况。
2高校行政管理法治化的途径和方法
高校行政管理工作法治化的本质就在于行政管理队伍建设的优化。在高校行政管理法治化的建设过程中，其途径和方法不是单一的，而是多维的。本文重点从高校行政管理队伍的组织设计、制度创新、加强监督等方面进行探讨。
2.1完善高校行政管理的相关法律及内部管理制度
首先得注意高校行政管理权法律依据的完善。国家赋予高校自主管理学校事务的权力，但由于我国现行法律法规不健全，很多地方存在立法空白，学校制定的内部管理规章成为学校管理学生的重要依据，并且由于缺少有效的监督制度和司法审查制度，导致出现学校和学生的纠纷。对此，可以加强对现有法律法规进一步完善，尤其加强对高校行政管理权的行使范围、程序和方法的具体规定。高校所在地方政府和教育主管部门可以针对本地教育的特点，在不违背法律、法规的情况下制定地方性法规。不仅要制定政府教育行政部门的组织法规，而且应制定相关法规对教育行政机关的行政行为做出明确的规定，使之在受到法律保护的同时，又受到法律的规范。其次要注意高校内部行政管理制度的完善。制度建设是社会发展的必然趋势，制度文明是人类自身追求的重要目标，社会越发展，人类越进步，就越需要科学健全的制度。高校内部管理制度的完善，形成科学合理的行政管理工作机制，是管理进步的标志，也是一个社会进步的标志。制度本身具有规范性、强制性、稳定性等特征，加强高校内部管理制度建设，把行政管理工作的各个环节、要素都纳入规范管理之中，用制度规定行政管理工作的目标和责任，高校行政管理工作也就有了方向，可以稳步推进。
2.2注重组织设计的精简高效和优化组合
一是要注意精简高效原则。从社会分工上讲，高校行政管理工作属于行政工作而非党务工作，但这种分工并不是绝对的。事实上，在高校行政管理工作方面，既存在着目标高度一致的任务，又存在着具有很强综合性的任务，特别是那些与思想教育工作密不可分的领域，党政联合办公更有利于行政管理工作效率的最大化。二是要倡导优化组合原则。该原则具体是指行政管理机构内部各种资源的优化配置，这里主要是指组织内部成员的优化组合。依据现代组织管理学理论，资源最优组合并不是相同的资源越多越好，重要的是不同资源的互相补充。就高校行政管理组织机构的资源配置来说，除了专业的行政管理工作者外，还应选聘一些专家和优秀的法律工作者，这样才能实现高校行政管理工作法治化高效平稳地进行。
2.3加强对高校行政管理权的监督
高校的行政管理权是在法律授权下的政府下放权力，在保障高校行政管理权有效执行的同时，还要依法对行政管理权进行监督。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”加强对高校行政管理权的监督，并不等于否定高校的行政管理权，而是为了行政管理更好地为学术研究服务，最大限度地提高教育的效率。可以让学生参与民主管理。高校不是行政机关，但是法律赋予它一定的行政职权，对高校进行行政管理。高校行使自主管理权，必须遵循法治原则。高校和学生之间的行政关系，也是建立在平等自愿的基础之上，而平等自愿原则正是民法的重要原则。处分决定的做出应遵循相应的程序，尤其在做出开除学籍、勒令退学等重大处分决定时应按照严格的程序进行。德国教育法规定：取消学生的学籍，由教师大会做出决议，但须以2/3以上表决票才能通过。依据学生监护人或成年学生的申请，家长顾问委员会可以参与取消学籍的处理工作。做出决定时，需尊重家人顾问委员会的意见，若教师大会与家长顾问委员会的意见不一致，须向家长顾问委员会申明理由，若家长顾问委员会以2/3的多数反对取消学籍，则由主管教育监督部门做出决定。对我国高校来说，应按照我国的实际情况进行管理，不能完全照搬国外做法，但在做出开除学籍、勒令退学等重大处分决定时也应由教师和学生代表组成听证会进行听证，在大会做出处理决定的过程中，应允许学生进行质证和抗辩，如学生对处理不服，应告知其可以申诉或提起行政诉讼。
3结语
综上所述，民办高校行政管理法治化就是运用法律、法规、规章的形式来规范民办教育主体，规范行政管理行为，规范行政监督和行政救济，以保障民办高校正常运行，保障民办高校参与者的权益。
参考文献：
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关键词：法治保障；社会管理创新；法治化
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）10-0225-02
党的十报告在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的基础上，增加了“法治保障”这一新内容。“社会管理创新法治化”作为当前和今后一个时期社会管理创新的指导思想、基本路径和主要方法，标志着中国社会管理创新将由典型试验、重点突破、政策引导，向科学化、民主化、法治化方向科学发展，意义重大，影响深远。
一、社会管理创新法治化的价值
法治是实现经济社会发展最重要的软实力，是公民实现公权和私权的第一保障，是最基本的执政方式，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须以法治予以保障。
1.法治是社会管理创新的前提条件。加强和创新社会管理，就要最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，确保社会既充满活力又和谐稳定。我们应当清醒地看到，当前经济社会发展既处于战略机遇期，又是矛盾凸显期，社会结构由单一党政系统发展到公权力、企业和公民社会系统并存。面临这些新挑战，社会管理创新要求我们不断破解社会公正、公共服务、公共安全、社会参与等方面的制度、保障性困扰、机制性束缚，实现“三个转变”：管理目标由“为民做主”向“人民民主”根本转变；管理主体由“政府大包大揽”向多元社会主体协同治理根本转变；管理方式由主要依靠政策管理向依法治理、综合施策根本转变。转变的最根本和最重要的推动力，就是法治建设。法治具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，更有利于调整社会关系、分配社会利益、规范社会行为、构建社会新秩序。因此，只有以法治理念为指导，以法治的手段规范和推进社会管理创新，才能保证其正确的方向和持久的生命力。
2.法治是社会管理创新的重要内容。法律的生命力在于实施，中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，当前我们面临的很多社会问题和矛盾，绝大部分是由于受现有体制机制、传统习惯、部门利益甚至是特殊利益集团的影响，法律法规没有得以实施而造成的。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。社会管理创新的重要任务之一就是要采取积极措施，创新制度机制，切实保障宪法和法律的有效实施，形成法治秩序基本建立、公民权利有效保障、公权机关依法办事、人民群众安居乐业的良好局面，这是社会管理创新题中应有之义。
3.法治是社会管理创新的根本追求。随着社会主义民主政治的深入发展，人民群众参与政治的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，对完善法律体系的期待越来越高。要在社会管理创新中找准突破口，在法治原则和现有法律框架内大胆探索，打破传统的社会管理模式，运用新的理念、知识、技术，创新方法手段，不断总结经验，将成熟的经验上升为制度规范，并通过法定途径上升为法律法规，以社会管理创新“点”的突破，推动法律体系“面”的逐步完善，实现“良法”之下的“善治”。
二、社会管理创新法治化存在的障碍
中国有关社会管理法治建设还比较滞后，有些领域甚至存在法律空白。法律上的缺失，正在成为阻碍社会管理创新深入推进的重要因素。
1.社会管理创新的法治观念有待加强。历史的经验和教训告诉我们，法治是推动社会和谐进步的最强动力，唯有以法治理念为指导，以法治体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的效果和长期的效益。但是，当前我们社会管理理念还与社会主义法治理念不相适应，突出表现在三个方面。一是“法律至上”理念淡薄。在社会管理创新中全面贯彻依法治国方略，树立法律权威，尊重公民权利、依法行使职权，确保各级党委、政府以及其他组织和公民都能够以宪法和法律为根本的活动准则，自觉做守法护法的模范。 二是“民主管理”理念不强。社会管理的主体是人民群众，社会管理创新为了人民群众，也要依靠人民群众，政府的决策和举措都要做到“问政于民、问需于民、问计于民”，使社会效果更贴近其出发点和归宿点。三是“公平正义”理念难以确立。要使社会成员能够按照规定的行为模式公平地实现权利和义务，并受到法律保护，实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公开和结果公平。
2.社会管理创新的法律制度需要进一步完善。当前中国社会管理领域的立法在整个法律体系中所占的比例不高。流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控“、两新组织”管理等方面社会法制建设明显滞后，一些明显带有计划经济时代烙印的法律法规，不能反映当前公民的利益诉求，这些都是加强和创新社会管理所急需解决的法制建设问题。要针对这些问题，社会管理领域的立法工作需要进一步推动。
3.社会管理创新的法治资源需要整合。公众参与社会管理决策法治化的载体、社会信用体系法治化的建设、社会矛盾纠纷防范调处法治化的平台等都存在单打独斗、互不衔接的问题。以依法解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，整合行政资源，整合社会资源，整合政法资源，壮大社会管理的多元主体，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局，促进政府管理功能与社会治理机制的有机融合，不断增强各类管理主体之间的协调互动能力。强化共管共治，推动群防群治，积极引导社会自治，拓宽群众参与渠道，动员组织群众依法理性参与社会管理，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。
三、以法治保障促进社会管理创新
新时期的社会管理只有发挥法治建设独特优势，在法治底线原则的基础上加强和创新，才能更好地步入法治轨道。
1.发挥法治导向功能，全面推进社会管理新型理念的创新。充分发挥法治的导向作用，在法治的大平台、大背景下谋划推动社会管理创新工作，才具有更强的生命力。当前，全体公民必须确立“崇尚法治、法律至上”、“依法管理、综合施政”、“以人为本、服务为先”、“多方参与、共同治理”、“公平优先、权利优先”等社会管理理念，大力改进和转变部门职能，着力推动部门工作向社会领域延伸，在转变职能中创新社会管理，在创新社会管理中促进职能转变，加快从行政主导的管理模式向法治主导的管理模式转变，从根本上改变重部门责任、轻社会责任，重业务管理、轻社会管理，重行政审批、轻引导监管的现象。
2.发挥法治调控功能，有序推进社会管理源头机制的创新。和谐社会不是没有矛盾和纠纷的社会，而是矛盾纠纷可控、得到妥善处理、及时化解的社会。因此，从源头预防、排除、化解社会矛盾和纠纷显得至关重要。一是进一步建立和完善诉求表达机制。完善政务公开、民主决策制度，提高公众参与程度；加强和改进制度，用群众工作统揽工作，让群众话有处说、冤有处诉、问题有处反映，同时教育和引导群众依法有序理性表达诉求；针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查、矛盾纠纷情报信息预警等机制。对排查出来的问题，按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求，及时化解矛盾纠纷。二是进一步深化社会矛盾纠纷大调解机制。构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制。深化、拓展大调解机制，着力构筑行政争议预防和化解机制，加强行业调解、社会组织调解工作，善于运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的利益冲突，建立有效的利益协调机制；积极抓好基层矛盾纠纷排查调处、社会稳定风险评估、司法全程全员全面调解、涉法涉诉化解、预防处置等配套机制建设，推进大调解不断取得新成效。三是进一步推进大调解法治化建设。大调解是一项崭新的事业，要保持其旺盛的生命力和社会公信力，必须走法治化道路。要切实在法律的框架内调解纠纷，原则问题不和稀泥，做到依法调解。要推进大调解制度化、规范化、程序化、法治化建设，进一步完善矛盾纠纷预防、排查、受理、分流、督办及处置等工作制度，完善各级调解组织矛盾纠纷排查调处工作程序，健全矛盾纠纷受理登记、首问负责、联动联调、定期回访、调处督办、责任查究、培训管理、考核奖惩、统计报告等各类运作制度，规范调解程序，细化调解流程，对调解的范围、程序、时限、方式、质量等作出严格要求，使调处工作从内容到形式、从过程到结果、从程序到实体都受到严格规范和约束，确保大调解权威公信、健康发展。
【关键词】高校；学生管理；法治化；重要基石；路径选择
什么是法治？张文显认为法治是一种源远流长的意识形态、治国方略和社会文化现象。法治应是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。法律至上、法律主治、法治正当性是法治的本质特点，法治与民主相连、能够保障自由，使社会生活理性化。对比上述关于法治内涵的分析，高等学校也必须做到按照法律的规定办事，而不能将法律功用化、工具化。具体到高校学生管理而言，更是迫切需要做到法治化，这也是依法治校思想在高校学生管理工作中的重要体现。
一、法治化是高校学生管理的重要基石
高校学生管理是高校为了实现培养人才的目标，而进行的以学生为中心的协调活动，就其具体内容而言，则主要有以下几个方面：即包括教学常规运行管理、考务管理和学籍管理在内的教务管理；包括思想政治教育、理想教育等在内的育人管理；包括学生公寓管理、卫生管理、安全管理等在内的高校学生生活日常管理；包括课堂学习和课外学习在内的学习管理，还有就是与之相关的就业管理、档案管理以及奖励与处分管理等。高校学生管理法治化则是一个系统的结构体系，是“法治”思想与实践在高校学生管理领域的重要体现，是把高校学生管理行为限定在一个规范的范围内，并且通过建立起完善的学生管理法律、法规体系以及强有力的监督机制，使得学生管理工作实现依法办事、依制度办事，也即是通过对管理主体、管理权限、管理行为和管理监督的协调、规范和引导，以保障管理秩序，实现管理育人的一个实践过程。其核心意义就是要通过对高校管理权的有效限制和依法运用，实现对大学生权利的保障。
高校对学生进行管理主要是通过所依据的法律来体现的，这些法律主要有《中华人民共和国宪法》中关于教育方面的一些规定，《中华人民共和国教育法》，《中华人民共和国高等教育法》，《中华人民共和国学位条例》，《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为准则》等。如《中华人民共和国高等教育法》就明确规定高校有招收学生权、学籍管理权、对受教育者颁发相应的学业证书权等；2005年9月1日开始实施的《普通高等学校学生管理规定》则明确规定了学校对学生进行纪律处分的种类，包括：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。除了上述有关高校教育的专门性法律、法规和规章以外，民法、刑法、行政法等各种部门法和部门规章所涉及到的与学生管理有关的条文也是高校对学生进行管理的法律依据。高校学生管理工作法治化，就是把法律作为学生管理工作中的最高依据和最高权威，从管理者的角度体现一种法治的精神。
进入新世纪，我国社会主义民主与法制建设出现了全新的局面。教育部以党的十六大精神为指导，于2003年7月17日了《关于加强依法治校工作的若干意见》，指出：“实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。”而依法治校又是依法治教的重要组成部分，这就要求学校行政管理部门增强法治意识，形成依法行政的工作格局；并且学校建立起依法决策、严格管理、民主参与、自主办学的工作机制和现代学校制度。因此在上述这种大的背景下，高校也就具备了对学生进行法治化管理的良好政策环境，而且有了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好氛围，从而为高校学生管理法治化提供必要的制度保障。
二、当前高校学生管理法治化过程中存在的主要问题
（一）高校管理者法治观念不强
法治观念是种现代化的、科学的、理性的法律观念，是现代社会主体普遍的法律信仰、法律理想和法律终极目标等观念或意识的总称，是法或法治的精神方面。与这种法治观念相对立的就是人治思想，中国传统的人治思想，就是以个人或少数人掌握的社会公共权力，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。这种人治思想对我国社会经济发展的影响是极其深刻，“重人治轻法治”的观点更是两千多年来中国封建专制主义的突出特征之一。在当今社会，人治思想作为一种治国方略乃至是一种社会文化、一种意识形态被传承下来，渗透到了社会的各个层面，这自然也就会对高校的学生管理产生影响，使得一些高校学生管理者在学生管理工作中法治化意识淡薄，例如有些高校对学生的处分缺乏公开性、透明度，暗箱操作；对高校拥有极大自的理解存在偏差等，因此可以说在一定程度上，某些高校管理者在思想上仍没有摆脱传统模式的束缚，“人治”的传统思想并未彻底根除，仍然存在权大于法，以及权力大于权利等人治化思想，从而导致侵权事件时有发生。
（二）管理体制不健全
随着教育大众化时代的到来，我国高校学生管理体制却难以适应这种变化，由此带来了不少问题。例如行政权威化就是其中一个非常突出的问题。高校是提供教学和研究条件和授权颁发学位的高等教育机关，具有培养人才，发展科技，服务社会的三大职能，因此高校并不等同于党群及国家机关，那种按照行政级别的划分，聘任各级党政管理职务，与公务员的管理体制相对应的管理模式并不适合于高校，高校应该以自己的办学模式为核心，结合其工作性质和职责，来设置管理部门和界定这些管理部门的性质及其权限，以便于能够更好地完成其对教学与科研的服务工作。
（三）民主管理欠缺
民主管理是相对于绝对服从绝对权威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公开”的原则下，科学的将管理思想进行传播，协调各组织各种行为达到管理目的的一种管理方法。因此，民主管理即符合人们的心理要求或“以人为本”管理思想，也是管理者所追求的是一种管理艺术，即一种被管理者意识不到的正在接受的管理，而事实上他却正在接受管理的积极性，唤醒人的主体意识，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力。因此，民主管理又是一种群众参与下的多数人管理多数人的管理。就高校而言，民主是大学进行依法治校的基石，民主管理应该成为高校学生管理法治化的核心内容，然而目前高校在学生管理方面，民主缺乏的现象依然严重，这主要表现在高校学生的奖惩管理方面的公开机制不完善，在公开的内容、程序、审查上缺乏规定，更缺乏对学生奖惩管理进行民主监督的制度与途径，因此，对学奖惩生管理是否公开、公开什么，均由领导随意决定。这些都成为制约高校学生管理法制化的重要因素，也使在学校管理过程中产生的矛盾与误解增加，进一步促使当事人通过找关系等法律以外的途径来解决纠纷成为一种常态，严重影响了高校法治理念的树立。
（四）权利与权力的冲突
人为了更好地生存与发展，必须有效地建立各种社会关系，并充分地利用各种价值资源，这就需要人对自己的价值资源和他人的价值资源进行有效地影响和制约，这就是权力的根本目的，因此权力的本质就是主体以威胁或惩罚的方式强制影响和制约自己或其他主体价值和资源的能力。而权利则是人在相应的社会关系中应该得到的价值回报，是为道德、法律或习俗所认定为正当的利益、主张、资格、力量或自由。当前高校学生管理中，权利与权力的冲突时有发生，即学校为了达到管理学生的目的，就有可能会运用自己手中的权力去干涉学生的权利，与之相对应的就是学生为了捍卫自己的权利，就会不可避免的与学校权力发生冲突。然而我们如果对高校行使管理权加以限制，就必将制约高校的管理权，影响高校的公共职能，可是如果我们不对高校行使管理权加以限制，就有可能会侵犯学生的个人权利。因此高校管理学生的权力与学生维护自己权利就经常会有可能发生冲突。面对这些冲突，部分高校领导干部和职能部门的管理人员习惯照搬上级“红头文件”办事，管理方式仍然以行政手段为主，只靠“政策”、“经验”和“行政权力”来实施管理，远没有形成自觉依法管理的观念与认识。在具体工作中，常常不按法律法规行事，仅凭意志或经验办事。“权”大于“法”、“人治”、不公平等现象不少，从而使高校处于被诉的不利地位。
三、高校学生管理法治化的路径选择
依法治国己经成为我国社会未来发展的必然选择，依法治校则是高校可持续发展的重要保障，高校学生管理的法治化就既是对依法治校的呼应，也是依法治国在高校领域的具体体现。面对当前我国高校学生管理法制化过程中遇到的机遇与挑战，我们必须积极进取，开拓出高校学生管理法治化的新道路。
（一）树立法治化的办学理念
办学理念是一所学校之“魂”，它既体现在学校的办学之道，教学之道，求学之道，管理学校之道等方面。于此同时办学理念也体现在教育工作者实现自己人生价值，追求卓越，走向辉煌之道方面，因为教育工作者从事了教育事业，就意味着他从事了世界上一种最纯洁、最高尚、最无私、最理想化、最浪漫的事业，它要求每一个从业者必须时时事事从学生的未来着眼，从学生的现实需要出发，尽自己最大的能耐达到工作的最优。然而不管办学理念是如何体现学校的办学之道等，或是如何体现教育工作者的理想追求等，都将必然要求高校管理者在办学过程中树立法治化的办学理念，也将必然要求教育工作者在教书育人，面对学生时能够时时刻刻都有一种法治化的思想。法治化可以说是学校办学和教师从教的基本内容，要知道如果缺少了法治化，高校办学就很可能会偏离社会主义办学方向，教师从教就会有可能走入歧途。因此不管是学校还是教育工作者都要牢固树立法治化的办学理念，并且以此来维护高校的正常办学秩序，促进高校学生管理工作的正常进行，和高等教育体制改革的进一步发展。
（二）依法管理与民主管理相结合
目前，在高校学生管理领域，学生管理行为很不规范，不依法办事的现象还比较多。肖扬指出法治的实现除了取决于法律制度的建立，更取决于法律制度在实践中的运行状况，因此在践行高校学生管理工作时，一定要做到依法管理。民主管理也是高校学生管理的一个重要方面，它直接体现了一个学校的民主发展水平。这是因为高校学生管理工作是一项高校管理者、教育工作者和学生共同参与的群体，把民主管理纳入到高校学生管理之中来，就可以既做到弘扬民主精神，又可以培养相关参与者的民主习惯，与此同时还可以吸收学生参与管理。这样做就可以一方面促进上情下达，下情上传，从而有利于高校管理者、教育工作者和学生三方都知情，减少矛盾冲突，使得与高校有关的相关利益者都能够在一种非常和谐的环境中友好相处，既确保高校学生管理工作的公正与高效，又可以让学生们释放出全部的自主性、创造性，并且最大限度地调动学生的积极性、主动性，发挥集体智慧的力量；另一方面，又可以让学生通过参与民主管理，来学法、知法、懂法和守法，在参与民主管理中用法，从而培养学生的法律意识和法治观念以及培育民主意识，并且使得学生们能够拥有一个和谐融洽的民主氛围。
（三）构建学生权利主张渠道
对学生受损害的权益进行补救，是教育法的应有之意，因此当学生的合法权益受到侵害时，高校要允许学生通过一定的途径来主张自己的权利。如可以实行学生申诉制度。学生申诉制度是指学生的权益受到学校的侵害时，可以依法向主管机关或有关部门提出申诉，请求给予处理的制度。其具体做法可以如下：首先要在建立学生申诉委员会的基础上拓宽学生申诉处理委员会的受案范围；其次要细化学生申诉处理委员会的组成人员及比例，要把学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表都纳入到其中来；再次要规范申诉处理的具体程序，如书面申诉制度、公开审理制度、回避制度、告知制度、申辩制度、时效制度等程序性制度，都应该引入；第四对不服校内申诉决定的，学校要允许学生向省级教育行政部门提起申诉。总之高校要尽快建立健全学生申诉制度，为学生设立适当的权利救济途径，这样对于保障学生的合法权益，实现学生权利的疏通渠道有重要的意义，同时也有利于维护学校稳定和校园的和谐，是实现高校学生管理法治化的重要途径。
参考文献
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关键词：软法 农村治理 困境 对策
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）06-0078-02
软法是人们自愿的共同协商制定，并且是愿意共同遵守的行为规定。它有三个特征：其一，软法制定的主体在形式上是平等的；其二，软法制定的主体存在多元性；其三，软法的功能具有妥协性。所以说软法不像硬法那样具有强硬的规定。就村规民约来说，它是每个村民在自身利益与集体利益、全村利益的衡量中，权量出一个相对公平，全体村民都可以接受的一项公约条文。
一、目前软法在农村治理中的困境分析
农村软法有其存在和实施的合法性与合理性，在实施的过程中有明显的区域性与边界性，在当今现实农村治理中，软法的运用实施也面临着些许困境。
（一）软法创制主体文化偏低
现如今，农民文化水平比过去有显著提高，但就常驻在农村的人员文化素质来看，仍然偏低。虽然现农村教育覆盖面越来越广，但农村的人才短缺仍是一个严重突出的问题。因为农村的资源、交通、环境等因素影响，很多接受过高等教育的村民不愿意留在农村谋发展。再者由于打工潮的涌起，农作物价格的下降，村民更愿意出去打工，因此留在农村大多数是一些老弱病残，他们文化水平不高，不愿意参与到农村治理中。他们自身的文化水平也限制了他们的能力，若是这些人参与到软法的创制过程中，软法的内容必定缺乏合理性与代表性。
（二）软法规范效果失灵
软法的效力一般靠“软约束力”来执行，但就其本身来说起不到规范调制的作用，对于成员的奖惩一般靠农村舆论，这就导致了部分软法的威信丧失，失去其规范作用，与道德的功效混为一谈。奖惩机制的不健全与实施效果不当会使村民对其失去信心，也没有了参与的热情。比如在《村规民约》中规定在村干部换届期间，不能有黑幕及贿赂情况，发现后一律取消资格，但在具体操作中由于多种原因，村民不去举报或举报后也不予惩罚。还有的《村规民约》中规定党员选举、村里活动、资金流向一定要及时公布，使其透明化，而在具体执行中，对于没有做到的情况，村民也是作为闲谈抱怨一下，并未采取具体措施予以惩罚。软法规范效果的失灵，不仅不利于农村自身的进步，也会阻碍农村法治化进程，更可能是“善治”的绊脚石。
二、改善农村治理中软法困境措施
软法作为一种有效的法律规范，它尊重了共同体成员的主角地位，可以发挥基层组织和村民个人的积极性、主动性与创造性。因此要及时解决农村治理中软法遇到的困境，充分发挥软法的积极作用。
（一）贯彻落实法治化道路
农村治理是一个多元的治理过程，包括政府、社会组织、群众自治组织这些外在推动力，村民是农村建设的直接建设者与承担者，是农村治理主体与农村内在发展动力。因此可以完善农村治理规则与制度，做好硬法与软法的有效衔接，推进社区法治化进程。如江苏张家港推动“多位一体”治理创新，通过制定议事规则，协商通过《村民自治章程》及《实施细则》《村规民约》规范决策程序、强化村务监督等完善制度，推进基层法治进程。
（二）培养规则意识
在推进农村治理法治化进程中，应当有效形成并落实以本村村民实际利益意愿需求为目标的“村规民约”。“村规民约”的制定、决策与实施可以培养农村村民遵守规则的自觉意识，从根本上说，我们必须以规范化的手段和途径，将各项农村事务、民生政策落到实处，引导农村治理在具体路径上的运作机制朝着更加符合村情、民情、社情的方向规范化发展。如今，需要建立一个有效的协商机制，有一个合理的协商参与程序，因为硬法并不能涉及农村具体的生活风貌，村务监督体制等。软法规范在某种程度上是由共同体成员约定俗成的结果，所以软法可以潜移默化地培养人们的自觉意识和规则意识。
（三）提高参与意识
只有让村民广泛参与进来，充分表达村民自己的意志、意愿，才可以协调改革利益主体之间的矛盾关系，减少缓和村民的抱怨心理。再者村民亲自参与到软法的创制过程中，增强了软法规范内容的针对性与实效性，也可以潜移默化地弥补村民相关法律知识的欠缺。如何提高村民的参与意识呢？我们一定要把握好时间维度，选择避开农忙和外出打工的时间，可以在年末或年初，村民休闲时给予意见商讨和征集。这样，使得很多村民都有机会参加，也会为了自身利益去集言献策。
（四）惩罚机制合法化与有效化
软法作为一种规范是一种效力，无规矩不成方圆，既然软法规范已形成，我们就必须遵守。首先要规定软法形成过程的程序化与合法化，要使软法牢牢地套在法律这个牢笼里，要有严格的法律效力，就不能只依靠村民自主遵守与服从，要增加软法的信服力。再者可以让软法硬起来，就是指当软法的相关调整在某种程度上失灵的时候，我们要充分调动政府政策手段对其进行补充，提高政策手段在《村规民约》实施过程中的促进和辅佐作用。在适当的时候可以将部分软法规范转化为硬法规范，赋予其完完全全的直接的国家强制力，让软法硬起来。
三、结语
软法治理有利于农村治理朝着法治化的方向前进，也是走向农村“善治”的途径。软法本身在农村治理中也有一定缺陷。对于农村本身来说，硬法的运用与实施也是必不可少的。硬法体现的是国家权力对于农村事务的干预与控制，而软法体现的是村民内在的需求，纯粹的软法无法对某些违法行为进行有效预防与制裁，因此在治理中必须两者合力，软法规范可以为硬法提供具体的正当的支持，而硬法是软法指定的框架结构，软法在创制与实施运行的过程中应遵循相关硬法规范，而不能任意违反硬法的规定，除非经过正当的法律程序。
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[9]姜明安.再论法治政府建设[J].湖南警察学院学报，2015（6）：5-11.
关键词：社会管理创新；法治基础；法治水平
社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新是从管理主体到管理内容以及方式的巨大变革。出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局。因此，只能在法治底线原则的基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，通过运用新理论、新机制、新方法来不断提升社会管理效率和质量。因此完善社会管理创新的法治基础就非常必要，这是由法律自身的特性、转型时期社会管理的特点以及社会发展的现实目标要求所决定的。
一、从法律自身的特性来讲
法律使社会管理创新具有合法性，社会管理创新中，只要依照宪法、法律和法规进行管理，就是一种合法管理，可以得到宪法、法律和法规的保障和支持，也会得到广大民众的支持和拥护。
法律使社会管理创新具有权威性，我国的治国方略是法治，法治具有国家的权威性，我国宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，法律、行政法规和地方性法规不得和宪法相抵触；法治的这种权威性还得到国家强制力的保证，有了国家的强制力作为后盾，法治的权威性就有了保障，也更为可行。因此，只要依法创新管理，这种管理就有权威性、保障性。
法律使社会管理创新具有操作性，法治的操作性十分便于规范管理和创新管理。法律是法治的基础，法律的内容不仅详尽，而且还利于操作，操作性比较强。社会管理涉及方方面面，包含了人、社会和自然等多个领域，内容复杂。而且这还是一种非常具体的管理，需要与操作性较强的行为规范相适应，法律规范就是这样一种较为理想的行为规范。
法律具有可预见性，社会管理主体可以认识到自己创新行为的预期后果，即依法创新管理的，管理主体就会受到法律的保护。违法创新管理的，管理主体也会知道要承担由此而产生的法律后果。这种预见性增强了社会管理创新的安全性，使社会在安全稳定的运行中实现管理方式、管理方法的转变。
把社会管理纳入法治化轨道，严格依法管理，是社会管理的合法性来源，是增强社会管理权威性和公信力、可遇见性的根本保证，是提高社会管理效率的必由之路，同时也可以提高公民的守法意识，增强公民依法解决矛盾纠纷的意识和能力。
二、从转型时期社会管理的特点看
我国社会管理面临的现实就是随着生产力的迅速发展、生产关系的剧烈变迁和社会结构的深刻转型，社会失序的风险因素空前凸显。经济加快发展的同时，未能有效实现非均衡到均衡的发展，城乡二元、经济结构性矛盾等问题没有得到很好地解决。转型期社会的社会矛盾具有长期性、复杂性、尖锐性及群体性等特点，与此相适应，我国有关社会管理有针对性的创新，尤其是法制建设还显得比较滞后。
第一，社会管理创新的法治观念不强。由于我国长期缺乏法治基础，人大于法、权大于法的现象在现实生活中还时有发生。依法行政的理念还不深入，用行政思维方式执法的单一行政管理模式已经不适应转型时期多样化化解社会矛盾的需求，广大公民的法治观念与社会经济发展水平不相适应。
第二，社会管理创新的法律制度不够完善。从社会政治、经济、文化发展的现状看，随着改革开放进程的加快，我国市场经济体制逐步完善，同时，社会结构也发生了深刻变化，人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系大大减弱，社会事业建设与经济发展存在着明显不协调，社会建设滞后于经济建设，社会管理又滞后于社会建设，由此带来了很多社会矛盾问题。社会管理法律制度建设相对滞后，法律规范还很不完备，严重制约了社会管理制度框架的建立和完善，突出表现在法律滞后于社会发展，不能有效应对新的社会问题；社会管理法律规范不完备，存在诸多漏洞；有的法律规范内在逻辑性不强，自相矛盾；部门法之间缺乏衔接协调，系统性不强；社会管理法律对于侵害行为的威慑作用非常有效，承担社会管理功能较弱。
第三，社会管理中存在的突出问题亟需依法解决。社会需要创新管理机制，需要良好的社会秩序。公平正义是实现社会管理创新的保障，也是实现法治的一个重要目标，法律是社会秩序的创建者和维护者，只有依靠一整套普遍性的法律规则来建设和维护公平正义的社会秩序，社会管理创新才有保障。相应地，与法律永远相伴的基本价值，便是社会秩序，社会秩序要靠一整套普遍性的法律规则来建立，而法律规则又需要整个社会系统地正式地使用其力量加以维持。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，生产力水平有了极大提高，但社会事业建设与经济发展还存在诸多不协调问题，特别是社会管理还存在不少薄弱环节，政府的社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求。一是随着我国经济的迅猛发展并融入全球化市场以及社会主义市场经济的逐步建立，社会结构、社会组织形式、就业方式和生产力分配方式等呈多样化发展趋势，社会管理面临着历史性挑战；二是大量与公民相关的社会公共事务要由社会组织来承担，但由于社会组织不健全、社会功能不完善，许多公民的公益性需求并不能得到全面满足；三是大批社会团体发展发育还不很健全，法制还不完善，社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体，大量民间组织的作用尚未得到充分发挥，管理上也存在缺失和问题；四是社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和全球化的进程，社会事业发展较慢，社会保障体系和社会管理制度还不健全；五是经济社会快速发展出现负效应，导致贫富差距拉大，社会保障覆盖率较低，就业形势严峻等问题；六是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，以非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化；七是社会管理体制改革滞后，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强。
三、从社会发展的现实目标看
社会管理是社会建设的重要内容，社会管理的发展方向应当是与社会主义法治国家和法治政府的建设相结合，始终将社会管理置于法治化轨道之下，以法治理念为指导，以法律程序和法律规范为支撑，依法管理。
第一，在推动社会管理创新的新形势下、新进程中，必须树立与之相适应的现代法治观念。社会管理创新必须加强法治建设，只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑推进社会管理创新，才能真正实现最佳的政治经济和社会效益，这是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要环节。先进的社会管理理念是社会管理的前导，是确保社会管理有效性和持续性的思想基础。在创新社会管理的社会实践中，结合我国法治国家的政治目标，实现观念的转型和创新。
第二，完善具体的立法。最有效的社会管理就是法律，推进社会管理创新就是实现法律的创新，而不是通过政府管制或干预能实现的。在良好的法治环境中进行社会管理，保护所有者实现公平正义，这种法治环境正是社会管理所追求的创新和完善，其最终目的是实现社会和谐稳定。要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律构建社会管理的基本框架，社会管理为法治所要求的基本价值、规范提供最根本的依据和最恒久的支持。把修改完善法律和制定配套法规摆在更加突出位置，要更加注重法律的修改完善工作；抓紧法律配套法规的制定工作；完善中国特色社会主义法律体系，必须继续深入推进科学立法、民主立法，使社会管理和创新工作有据可循、有法可依。健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展。法治化管理既是社会组织活动的有效途径，也是促进社会组织发展及有序参与政治生活的重要手段。通过法制建设，进一步明确和规范社会民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、权利义务以及与政府企业的关系等。让社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里发展并且发挥独特的作用优势，以增强社会的管理和服务功能。
第三，提高运用法律的能力与水平。社会管理是在法治条件下的社会管理，社会管理的创新也是在法治条件下的创新，与法治密不可分。法治是一种人的活动，这就要求社会管理人员应具有较高的法律素质，他们的法律素质决定了社会管理及其创新的成效。法律素质高的，这种创新的成功机率就大，否则就小。从这种意义上讲，随着社会和法治的发展、社会管理创新的推进，社会管理人员的法律素质也需要与时俱进，不断提高。
参考文献：
1.应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛,2010(6).
践行依法治园，当务之急是从规范办园做起，这是依法治教最基本的要求，也是幼儿园教育质量的底线，更是推动幼儿园可持续发展的必然要求。
严格执行办园法规和标准
《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等国家法规，对幼儿园的审批开办、园舍设备、工作人员、招生编班、保育教育等都有明确规定。各级政府部门和教育行政部门也有具体的经费、安全以及管理等规定。从严格执行办园法规和标准做起，既是体现“法定职责必须为”，不让法律形同虚设及维护法律严肃性，也是遏制幼儿园工作中的随意性和主观性的要求。只有着力解决当前幼儿园工作中存在的园舍设施建设与幼儿所需不符、幼儿大班额现象严重、幼儿园“小学化”等不依法规范办园的问题，才有利于改变有法不依、执法不严的现状。
切实增强法治观念和能力
当前，部分幼儿园违背教育规律，出现危害幼儿身心发展等不良行为，原因大多是不知法、不懂法。因此，增强对幼儿园教职工群体的教育，强化“法无授权不可为”，提高法治观念，应成为第一要务。要通过对照《教育法》《教师法》《教师资格条例》《幼儿园教师专业标准（试行）》等国家专业法规标准，认真自查自纠，采取讲座辅导、培训学习、案例分析、榜样引领等多种形式，督促幼儿园广大教职工学法、知法，增强依法办园意识，提升依法从教、执教能力。
努力践行各项制度和章程
健全完备的制度和章程，是依法办园、依法治理、依法决策在幼儿园的具体落实和体现，也是保障幼儿园依法治教的前提。要根据《教师资格条例》，严格实行园长、教师资格准入制度，结合《幼儿园教师专业标准（试行）》，把好教师入口关和质量关；遵照《教师法》等规定，落实教师待遇，保障教师合法权益，维护教师职业尊严和地位；完善细化幼儿园各项章程和岗位职责，使其更具操作性，做到依法规各司其职、各负其责；加强幼儿园内部权力制约，科学规范园长、教师的责任与权力，建立科学民主的管理机制，把依法办园、依法治教纳入幼儿园和教职工任期工作成绩考核中，并将其作为重要内容和评价指标之一，引导幼儿园规范办园。
着力提升教育理念和行为
依法执教是依法治教的必然要求，其关键在于教师。要以《幼儿园教育指导纲要（试行）》《3～6岁儿童学习与发展指南》等幼儿教育法规为指导，加强教师专业培养，引导和规范教师的教育理念与教学行为，促使教师成为一个有理想信念、有道德情操、有扎实知识、有仁爱之心的“四有”好教师；园长和教师的行为都要以“合规”为前提，真正维护儿童合法权益，以法律手段严惩虐童行为并预防其发生，防止和纠正幼儿园“小学化”倾向，减少工作中的随意性和自以为是；发挥教师教书育人的作用，通过制订和开展合理可行的教学计划和活动，培养幼儿良好的规则意识和行为规范，让师幼共同认识到，唯有国家、社会、幼儿园、家庭都有规则，人人讲规矩、守规则，做到内心有尺度、行为有准则，才能建立法治国家。
