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[关键词]农村公路供给；奥尔森困境；对策建议
[中图分类号] F321 ［文献标识码］ A [文章编号] 1673-0461（2011）12-0044-04
农村公路是农村基础设施建设的重要内容，是支撑农业和农村经济发展的必要力量，是农村地区最主要甚至某些地区唯一的运输通道，其建设情况关系到农民群众的生产、生活，关系到农村经济社会发展。但与其他公路尤其是高速公路相比，农村公路具有一次性投资规模巨大、资金回收期长、风险较高但利润较低的特点。目前我国农村公路建设资金主要以财政拨款，乡镇政府以各种形式集资的自筹资金,以及农村各级集体经济组织筹资为主。1994年的分税制改革以及2000年开始的农村税费改革使作为农村公路主要供给主体的乡镇政府财的财政收入大幅减少，而在农村公路财政拨款尚不能完全满足需要的情况下，部分乡镇政府和村级组织无钱修路，只有将手伸向农民，进行集体筹资，但是农民集资修路又存在“奥尔森困境”，本文以曼瑟尔・奥尔森的集体行动的逻辑为视角，对我国农村公路供给现状和困境进行分析，并提出了相应的对策和建议。
一、“奥尔森困境”及其理论概述
传统经济学认为，享有共同利益的组织通常为了其利益而采取集体行动。也就是说，一群理性的以自我利益为重心的个人认为，如果他们能够从某一种政治或者经济活动中获得好处，为了追求这一利益，他们会采取行动。例如某行业中的一批厂商能通过合谋来实现价格的垄断，从而获得垄断利润，那么他们就会倾向于合谋而实现垄断；如工人能通过工会组合进行集体谈判并获得好处，那他们就会致力于工会的组织和发展以及壮大。
但是，奥尔森在其所著的《集体行动的逻辑》一书并不这么认为。作者首先假设人都是自利的、理性的、短视的，总是追求最大的收益及最小的成本。由此假设出发，奥尔森对“有共同利益的个人组成的集团通常能够试图增进共同利益”的观点提出质疑。他指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”奥尔森认为集团的规模越大，组织成本也越高，个人获得集团总收益的份额就越小，从而实施集体行动就变得愈加困难。奥尔森认为：“相对大集团，小集团能够更好地增进其共同利益。”他指出大集团并没有必然采取集体行动的根源在于大集团内广泛存在的“搭便车”现象。理性的个人是不会参与到集体行动中去的，这是因为个人付出的成本远远大于集体总收益中个人收益的份额。奥尔森还指出：集体成员的数量越大，其成员为增进集体利益的而采取集体行动的动力就越小，最终结果是，集体中的多数成员陷入了谁也不愿意为增进集体利益而努力的困境。也就是奥尔森所揭示的“集体行动的困境”，罗必良（1999）将其命名为“奥尔森困境”。此后这一名称得到众多学者的认可。
二、农村公路供给现状
“十一五”期间我国农村公路建设取得较大成就，总体看来，我国政府对于农村公路的投资力度进一步加大，其发展规模较以前得以扩大，通畅率也得到逐步上升，农村交通运输条件得到进一步改善。但具体看来，仍然存在一些问题，具体表现在以下几个方面：
（一）建制村内部通畅率仍然较低，且差异
较大
据交通部统计数据显示，通公路的建制村比例达到99.21%，通硬化路面的比率达81.70%，但就单个建制村而言，或者说建制村内部，其通公路比率和硬化比例极低。本文通过调查山东地区部分村庄所得具体数据予以说明。村A，工商业并不发达，居民以务农和养殖业为主，截至2010年底，该村仅拥有南北通向“乡道”一条，村内东西通向主干道2条，总计三条，其余的南北通向五条、东西通向三条全是土路，该村通畅率仅30%左右；村B，工商业并不发达，多数居民靠务农和养殖业为生，截至2010年底，该村仅拥有西部东西通向乡道一条，村内东西通向主干道一条，总计两条水泥路，其余的南北通向七条、东西通向三条全是土路，通畅率约17%左右；村C，该村居民多以务农为主，截至2010年底，该村仅拥有南北通向和东西通向主干道各一条，总计两条水泥路，其余的南北通向四条、东西通向四条全是土路，该村通畅率达20%左右。调查发现，各村公路建设情况存在较大差异，发展极不均衡，与当地经济情况有着较强的关联关系，但就总体来看，农村建制村内部通畅率明显偏低，农村出行难问题没有得到明显改善。
（二）农村公路资金投入尚存较大缺口，供给较大程度依赖农民集资
2006年开始国家开始实施“五年五千亿”工程，自这一政策实施以来，政府对于农村公路的投资力度明显加大，但仍存在较大的资金缺口，据有关研究显示目前农村公路资金缺口多达到
4万元/公里~5万元/公里。
农村公路资金存在缺口的另外一个原因是市场资金难以进入。首先，农村公路隶属公共物品，具有非竞争性和非排他性，如果通过私人供给，容易出现“搭便车”现象，而“搭便车”的出现可能最终导致农村公路的零供给；其次，农村公路具有高度政治性的特点，承担着沟通城乡交流、促进农村地区经济和社会发展，缩小城乡差距的重要功能，转交给私人承担不存在现实条件，通过市场供给模式需要收回投资成本，设站收费不可避免，而这在当前农村地区经济发展落后的条件下，有悖于国家发展农村公路的初衷；最后，相对其他公路，尤其是高速公路而言，农村公路具有密度高、等级低、流量低、效益小、投资收益周期长的特点，不具备设站收费融资的现实
条件。
在国家投入资金存在缺口、市场资金难以进入的背景下，我国农村公路建设缺口资金主要通过乡镇政府以各种形式集资的自筹、以及农村各级集体经济组织筹集获得。1994年的分税制改革以及2001年开始的农村税费改革，使得作为农村公路主要供给主体的乡镇政府财政收入大幅减少，在财政拨款无法完全满足农村农路建设的情况下，许多乡镇政府和村级组织无钱修路，向农民集资便成了最现实的选择。但是伸手向农民要钱，对于大部分刚刚解决温饱的农村来讲，存在较大难度。即便是对于尚有余钱的村民而言，拿钱修路也有困难。修路可以获得收益，给村民生活带来方便，会促进当地经济的发展，这种公共利益的存在是显而易见，但是如果建设和修缮农村公路靠农民集资的话，就要使每个农民付出成本，此时如果有村民认为筹资付出的成本大于其收益的话，就极有可能出现“搭便车”现象，出现“奥尔森困境”。在山东农村的实际调查过程中，这种现象确实普遍存在，出现了“修路难，筹资更难”的现象。一方面农村居民在筹资与否问题上参与积极性不高，“不肯”合作；而另一方面农村基层政府和组织又抱怨村民“不听话”，有的地方干群关系因此而恶化，道路建设工作无法顺利开展。
（三）农村基层组织的决策程序严重影响了农村公路的供给
目前，我国农村内部的公共事务多由作为农村基层组织的村民委员会负责，根据1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项，村民委员会协助乡民族乡镇的人民政府开展工作。”①村民与村民委员会之间形成了一种委托――关系，但是在实践过程中，由于缺乏必要的民主程序，或者民主程序无法有效贯彻，村委会成员往往进行幕后操作、拉选票，形成独断专行的作风。由于行为主体间的信息不对称，一方面村民的信息劣势地位往往造成了村民对村委会的不信任，当面临村委会组织的集体行动时，村民的抵触情绪颇为强烈，另一方面由于免费“搭便车”的心理，村委会也难以从居民手中得到真实的需求信息。在这种情况下，农村集体修路更加难以实现。
二、“奥尔森困境”对农村公路供给的适应性分析
“奥尔森困境”是否适用于分析农村公路供给问题？笔者认为该理论可以用来分析农村居民作为一个集体在农村公路供给问题上的行为选择问题。
首先，在土路上行走，尤其是雨雪天使土路变得泥泞不堪，农村居民出行难问题更加严重，相对于在土路、或者泥泞的道路上行走，水泥路或者沥青路是村民更好的选择，从此处分析来看，每个农村居民都是“理性的”。
其次，投资修建公路，作为一种全体村民追求集体利益的公共政策，农村居民只要缴纳一定的费用，就可以使农村公路这个公共物品得到有效的提供，可以避免雨雪天气土路的泥泞之苦。而这些村民缴纳的一定的修路费用，可以被视为集体行动的逻辑理论中的集体中的个体分摊集体物品的成本，免受泥泞之苦可以认为是集体中的个人享受到的利益。
最后，基于自愿参加原则的农村居民筹资修路遇到的困难与“奥尔森困境”论述是一致的――对于村民来说，修路可以获得收益，可以避免泥泞之苦，可以给村民生活带来方便，有利于当地交通运输的发展，也有利于当地经济的恢复和壮大，这种公共利益的存在是显而易见，但是如果修缮农村公路靠农民筹措资金集资的话就要使每个农民付出成本，此时如果有村民认为筹资付出的成本大于其收益的话，就极有可能出现“搭便车”现象。
三、加强农村公路供给的对策建议
（一）深化财税制度改革，强化农村公路供给
农村公路作为公共产品，具有消费的非竞争性和非排他性。若通过市场方式提供，对投资者而言缺乏吸引力；若通过村民自己筹集，又很容易出现“搭便车”问题，或者说出现“奥尔森”困境。在这种情况下，政府理所当然应该是农村公路这种公共产品的最优提供者。但是，分税制改革后国家主要通过转移支付支持地方财政，而中央转移支付不能从根本上解决。省、市财政对县、乡的财政转移支付明显不足，难以满足农村公共产品供给的需求，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口增大，基层政府和村委根本没有能力向农村社会提供基本的公共物品。在这种情况下，国家应积极完善和规范财政转移支付制度，加大农村公路转移支付力度，尽快制定和完善有关法律，促进国家转移支付制度和程序的法制化、规范化，将农村公路供给纳入政府的公共财政体系，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，尽快实现农村公路的政策性供给向制度性供给转变。而且，政府作为公共物品最重要的供给主体，在国家财政能力允许的范围之内，在农村公共产品的供给上，尽量将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度，努力实现基本公共服务的均等化。
（二）加强农村公路建设资金使用透明度和监管力度
对于农村公路建设专项资金，应该确保专款专用，力求保证其使用的透明度和监管力度。镇或者乡政府应专门设立农村公路“村村通”②资金账户，专项管理农村公路项目资金和村级配套资金，保证每笔资金的筹措、结转、划拨和使用合理。在专项资金使用方面，确保农村公路建设资金分配到村，同时统一组织村中主要干部统一进行学习和教育。专项资金监管方面落实到位，首先必须在工程质量合格后方可拨付工程款，而且必须经“村民修路委员会”和村委会签字同意；其次，施工结束后，勒令各村村委会张榜公示公路建设资金使用情况；最后，合理使用资金，积极接受镇政府以及全体村民的监督和审查。
（三）改革农村基层组织的决策方式以及基层干部评议制度
农村公路供给出现“奥尔森”困境，是与落后的基层组织建设有较大关系的。从而大力加强村民基层组织建设尤其是民主建设是一项重要的任务，使村民委员会真正成为“村民民主自治机构”。修建农村公路不是单纯的村委的政治任务，而是农民自身愿望的表达，是本村村民切实想改变本村面貌而进行的选择。村名民主自治机构是使农民能够真实地表达自身的需求偏好，有真正的发言权，使其切实参与到农村公路的供给决策之中，形成地方政府、村民委员会与农民共同参与的组织决策模式。良好基层组织的形成离不开干部制度的严格考核和正确评议，应该结合所管辖社区内农民的生产条件，生活质量的改善与否，把农民对其政绩的认可程度作为干部考核的一个重要依据，这样才能避免领导干部侵害农民利益的寻租和腐败行为，也是保证农村公路供给有效进行的重要因素之一。
（四）大力进行宣传，激发村民修路热情
思想与行动的辩证关系认为：思想支配行动，是行动和先导和动力，无论做任何事情，都是先有思想，后有行动，只有做出正确的思想才可能有正确的行动。农村公路建设，思想要先行，通过对村民进行广泛宣传，强化其“修桥建路是做好事”的传统意识，使农民从心里真正认识到农村公路建设的紧迫性和重要性，自觉投入到公路建设中来。对于部分不合作的群众，村干部应挨家挨户走访，苦心劝导，破解其“搭便车”心理。另外，村委干部及其家属应当积极发挥模范带头作用，支持农村公路建设。
1.1财务状况及收支问题
自从改革开放以来，我国的经济建设逐渐从计划经济向市场经济发生转变，公路建设也从以前的国家财政全权包干向多元化资金筹集方向转变，现在农村公路建设的筹资渠道非常多元化，有国家拨款、社会集资、企业注资等等。而渠道多元化也带来了财务管理和收支方面的混乱问题，许多部门对于资金的管理认识不够全面，只对自己的资金负责而没有全局意识，整个资金的收支情况缺乏一个统一部分进行协调管理，从而造成了农村公路建设的财务状况和收支状况混乱问题十分严重。
1.2管理监督问题
农村公路建设的基本步骤一般是先由发展改革委员会审批建设项目的建设计划和申报材料，然后由交通管理部门对公路的实际建设进行业务方面的指导和监督管理，公路建设作为政府行为，建设业主一般都是公路项目的所在地政府，地方政府在建设过程中主要是对设计施工的具体事务进行负责。虽然从环节运作方面看来，比较有调理，部门内部都做到了权责分工，但是就各部门之间的协作而言，还是缺乏统一部门进行领导疏通，从而比较容易出现在环节衔接方面的问题，引起沟通不畅，从而影响整个工程项目的进度和解决问题的效率。
1.3材料保管问题
对相关人员材料、项目资料的管理保存是农村公路建设的重要环节，但是由于农村公路建设属于基层建设，建设业主也基本是由各乡镇领导和村委会成员组成，加之几层管理人员和相关工作人员对于公路建设相关业务较不熟练，而且在思想认识方面也存在缺陷，并且几层领导及人员的调动也比较频繁。以上种种原因就造成了材料保管方面存在着严重问题，如项目资料无故遗失、人事档案无法查实等等，从而严重影响了农村公路建设的进度和质量。
2.加强农村公路建设与管理的新思考
2.1科学规划设计、宣传、资金筹集
2.1.1把握科学规划的原则
（1）实事求是的涉及公路建设方案。
农村公路建设的目的就是加快农村当地的经济发展，方面当地人民的生产生活。所以在设计建造公路时，应该充分考虑项目工程所在地的实际情况和经济发展水平。在设计时，要充分考虑到当地的地质和地形条件，制定合理的规划方案。
（2）注意保护当地自然环境和人文历史古迹，不可喧宾夺主。
在建设公路时，要充分注意对当地自然环境和人文历史古迹的保护，不可未建公路先搞破坏，这样不但起不到带动经济增长的目的，反而会造成当地人民的反感情绪，对工程建造造成消极影响。
（3）申报和建设，要讲实际，权轻重。
在制定规划建设方案的时候，不能只搞形象工程而不顾农民群众的实际需求。在能改建的地方，绝对不重复建设，要重视质量而不可把外观看得太过重要。在设计时，要严格遵守“经济适用、经久耐用、安全畅通、利于环保”等原则。在申报建设项目时，要抓主要问题，不可一窝蜂的上。要根据实际条件而定，要结合当地经济发展的实际需要。不可对农民群众造成过重的经济负担。公路建设要讲实际、重重点，合理有序的进行发展。
2.1.2认证做好农民群众的动员工作
农村公路建设的主要受益者是农民群众，农民群众也是公路建设的主体力量。建设公路，首先要把农民群众的工作做通。要广泛积极的进行宣传，从而调动起广大群众的修路积极性。同时要把政府修路的决心落实在宣传当中，要让群众相信政府的建设力度和决心，也让广大群众了解用实际行动改变生活条件的重要性。
2.1.3坚持筹资筹劳的多样性
（1）解放思想，发挥多元化筹资体制的优越性。
通过国家投资、地方积极筹资、社会广泛集资、银行贷款融资等方式，来缓解建设资金不足的现象。
（2）积极发动群众投资投劳。
再发动群众投资投劳方面，必须坚持自愿、公开、量力而行的原则。切不可因为修路而对群众的生活造成不必要的负担。要在做好宣传工作的前提下，积极发动群众投入到公路建设中去。
（3）积极鼓励企业和个人投资修路
公路建设可以带来无限的经济发展空间，在公路修建过程中，也可以放开思路，用公路建成后的经济利益吸引广大企业和个人参与到修建当中来。比如公路两边的绿化权和路边资源开发权等等，都是吸引投资的好点子。这样，不仅为修路筹集到了足够资金，也同时为建成后的经济开发提前铺好了路子。
2.2强化项目实施过程中的组织和管理力度
在项目实施的过程中，组织和管理力度尤为重要，各县、乡政府应该成立专门的公路建设领导小组，并且把责任落实到各个部门，树立服务意识，加强各部门的分工合作与配合，加强监督检查，对出现的问题及时沟通，研究解决方法。对筹集的资金要排专人管理，对资金进行合理调度和及时调度。质量管理方面要积极引进优秀人才，落实工程建设的质量检查管理。确保建设的快速高效，同时保证施工的安全。在施工过程中，注意树立建设优秀典型，并做好大力宣传。
2.3积极建立公路建设质量检查制度
2.3.1实行严格的质量检查和竣工验收制度
工程质量是工程施工的最重要环节。为了保证工程质量，应该建立“企业自检、政府监管、社会监理、群众监督”的四级保证制度。在竣工时应实行“项目法人初验和交通部门竣工验收”的验收方法。
2.3.2建立科学规范的公路建设管理方式
将科学的公路建设管理方法引进到农村公路建设中来，建立监督管理体系。让质监站、建设办、监理单位各司其职，严格监督。对工程中出现的质量问题认真处理，限期整改或返工。对施工单位的施工过程，把好材料进入关、施工工序关、工程监督关、现场管理关和工程检测关等“五个关口”，把质量监管落实到位，认真消除质量通病。
初见陈新志书记，很难让人一下子把山区“村官”的称呼套到他的身上，在记者的印象中，山区的村官大都是那种穿着随意、风尘仆仆、一脸风霜的人。而陈书记，一脸的儒雅之气，一身整洁得体的服装，举手投足之间透着绅士风度。看上去更像一位学者。
采访是在一个小餐馆里进行的，陈书记自始至终一直面带微笑，话语不紧不慢，逻辑性很强，说到每一件事，都是条理清晰，像是提前背讲演稿一样。也许，他的工作就是因这种细致、缜密的思路，而做得出色，做得稳固。
随着交谈的深入，陈书记的“特别”进一步在记者眼前明朗化，他是一位善于做思想工作的“文官”，是一位以身作则的“实干官”，难怪村里人说，柳树王村只有陈书记能领导，因为大家都服他。
陈书记本是一位出色的商人，十几年前，凭着自己的超前眼光，在乡里开设了第一家品牌服装专卖店，红火的生意让他有了不少积蓄。接着他又在村里建起了第一个养猪场，事业进一步做大，成了村民眼中的能人。2001年，村党支部换届选举，陈新志被推选为村党支部书记。也就是从这一年起，柳树王村的历史掀开了崭新的一页。
修路。“要想富，先修路”，这句口号妇孺皆知，可真正实施起来并不容易，当时村里唯一一条通往乡里的土路已承载了几代人出行的脚步。村民们对这条“干天路过一身土，雨天走过两腿泥”凹凸不平的土路早已怨声载道。可村里苦于没钱修路，村民也只能是抱怨一番而已。陈书记说，既然自己做了村里的“领路人”。就要让村民走上一条通向富裕的光明大道。于是他召开村民大会，讲修路的重要性、迫切性，讲修路的具体计划安排。在经费短缺情况下，陈书记亲自带领村民挖沙石、抬土方，甚至把自己一手经营起来的店面也交给别人去打理，通过全村群众共同努力，几个月下来，一条3公里长的沙石路修成了。自此，柳树王村的村民们称这条路为“公路”了。
建校。“教育是提高国民素质的前提，孩子是祖国的未来和希望”，长期以来，国家对农村教育不断提出更高的要求，可许多地方由于种种原因。孩子上学难仍是农村的主要问题。柳树王村原有的一所小学，是上个世纪70年代建造的土木结构的瓦房，早已成了危房，学生上课的课桌仍是泥土砌垒的案子。对此，陈书记看在眼里，急在心里，2003年，他用半年时间，跑县里、去乡里，积极争取资金，寻找帮扶单位。功夫不负有心人，县水利局终被陈书记的精神打动，主动出资，帮助村里建起了一所全乡一流的小学。新建的学校占地四亩多，二层楼房，22间教室，围墙、花坛、操场、教学器材等一应俱全。村里人都说，陈书记的助学办学功劳，子子孙孙都会记住的。
架桥。原来在村里土路的尽头有一条环村的小河，河上没有桥，村民出村都要趟水过河，如果遇到下雨天就更加危险。曾发生过小孩子在雨天趟水过河溺水而亡的悲剧。陈书记在村民大会上又一次作出了让村民振奋的决定：架桥!有了上次修路的成功经验，群众积极性更高了，陈书记更是以身作则，早出晚归和村民们再次奋战在改变生活的一线工地上。三个月后，一座水泥结构的小桥联通了村里村外的“公路”。由此，村里人买来了摩托车，因为他们可以脚不沾土、腿不湿水地直驰村外了。
引水。安全饮水是人们身体健康的保障。柳树王村由于地质原因很难打井，且打浅井引出的水咸涩难咽。村民们长期都是靠饮用这种咸水生活的。2004年，陈书记再次为全村人带来了惊喜。他疏通各种关系，筹措资金、寻找专家、勘测地形、查验水质，筹资一万多元，为村民打了一口30多米深的水井，并建了水塔，架了管道。自此，全村10D0多口人终于饮上了甘甜的“自来水”。
今年以来，根据《省农村公路养护管理办法》、《州农村公路管理养护体制改革实施细则》和年初与州交通局签订的《州交通局农村公路养护管理目标责任书》，我局认真贯彻落实州、县人民政府及上级交通主管部门有关农村公路管理养护的指示精神，切实把农村公路管理养护工作放到农村工作重要位置来抓，统一领
导、分级责任，采取有力措施较好地完成了农村公路管理养护任务。
一、基本情况二、加强领导
建立机构
为建立符合
元谋县农村实际和社会主义市场要求的农村公路管理养护机制和运行机制，保障农村公路的日常养护和正常使用，实现农村公路管理养护的正常化和规范化，在县人民政府成立元谋县农村公路管理养护工作领导小组的基础上，我局又成立了由县交通局局长任组长，分管农村公路管理养护工作的副局长任副组长，地方公路管理段、路政股、财务室负责人为成员的元谋县交通局农村公路管理养护领导机构，负责全县农村公路管理工作。由于建立了强有力的组织机构，为农村公路养护管理工作的开展，奠定了坚实的基础。
三、建立长效养护机制1—4月，我县地方公路管理段共采备养护料3858立方，清理疏通公路侧沟110公里，铲除路肩边坡杂草32500平方米，备弹石380立方米，修补弹石路路面360平方米。投入小修保养资金19.05万元，出动养护机械86台班，运输车辆238车次，投入人工891个工日。今年3月份，按照上级交通主管部门的安排，地方段组织工程技术人员今年“2&8226;25”地震发生后，我局立即进入灾区参与抗震救灾工作，抢险保通灾区农村公路，并按抗震1—4月，我县地方公路管理段定期组织对生产、生活用房、机械、车辆，公路养护进行安全检查，安全宣传、教育、学习好，各项安全生产管理制度，安全保障措施、安全生产责任制落实，公路安全标志度施齐全，未发生安全责任事故。
四、加强农村公路大、中修工程的管理计划下达后，我局严格按照《省农村公路养护大中修工程管理规定（试行）》和《省交通厅关于公路沥青路面养护维修严格执行养
护技术规范的通知》要求认真组织实施，在工程监管中，认真落实《州交通局关于进一步加强农村公路养护大中修工程监管的通知》（楚交路5号）精神，切实落实质量责任终身制。同时根据《省农村公路养护管理办法》省补资金应全部用于养护工程，不得截留、挤占和挪用之规定，我局报请县人民政府批准，委托审计局对拨入的省补资金进行审计，省补资金没有发生挤占和挪用的现象，做到了专款专用。
五、认真筹划
组织开展农村公路养护管理“示范点”和“示范路”创建不断提升农村公路养护管理质量和服务水平六、加强公路产权管理七、存在的问题
今年来，尽管我县的农村公路管理养护工作取得了一些成绩，但与省州的要求和全县经济快速发展的需求相比，还有较大差距：
一是乡（镇）对道路的需求认识不一。山区迫切希望尽快将道路修建好，带动老百姓脱贫致富，养护积极性高，而坝区由于道路条件相对优越，养护积极性相对较差。
二是农民爱路护路意识差，乡村修路、建房时随意在公路上开口取砂石料，损坏路基边坡问题时有发生，农机具损坏路面问题大量存在。在公路上堆放建筑材料及垃圾等现象普遍存在，路容路貌脏、乱、差的问题得不到有效解决。许多损害路产
的问题由于得不到举报而不能得到补赔，有些乡村甚至隐匿路政事件。
三是对做好农村公路管理养护工作重要性认识不足,重建设轻管养的思想依然十分严重。没有树立起“建设是发展、管理养护也是发展”的科学发展观。只想着要求交通部门多修路，没有考虑如何管理和维护修好的道路，导致对农村公路公路管理养护工作不到位，主动性不强。
四是对农村公路管理养护责任认识不清。认为修路、管路、养路都是交通部门的事，没有认真学习《元谋县农村公路管理养护办法》和《元谋县农村公路管理养护目标责任书》，不明确乡镇和行政村在农村公路管理养护工作中的责任，导致对农村公路管理养护工作不到位，主动性不强。
五是没有把农村公路管理养护工作作为考核考评农村工作的一项重要内容。按照《元谋县农村公路管理养护办法》的要求，各乡镇应把农村公路管理养护工作列入乡镇的重要工作日程，县委县政府在考核考评农村工作时，要把农村公路管理养护工作作为一项重要内容进行考核考评。目前，由于我县在考核农村工作的指标体系中，没有把农村公路管理养护工作列入其中，导致各乡镇对农村公路管理养护工作不重视，造成工作不到位，主动性不强。
六是农村公路管理养护机构没有发挥应有的作用。，我们在全县10个乡镇都组建成立了农村公路管理所，配备了所长、路管员及协管员，制订了管理所的职责及路管员和协管员的职责。但为了减少农村公路管理养护支出，降低管理养护成本，乡镇农村公路管理机构的人员均实行了兼任制。所长和路管员由乡干部兼任，协管员由村委会主任或书记兼任。实际上这些人员的主要精力和任务是抓好农业生产和农村社会政治稳定工作，根本不能集中精力做好兼任的农村公路管理养护工作。对于兼管农村公路管理养护工作的乡村干部，由于他们所兼管的工作不是硬任务，对工作所抱的态度就是顾得上就管，顾不上就不管，造成工作没有主动性和积极性，也没有责任感。
论文关键词：公路建设 农村公路 建设管理
论文摘 要：改革开放以来，我国交通运输建设方面取得了重大成效，而公路建设事业也逐渐从城市扩展到了农村，十一五以来，农村公路建设的规模和技术也在不断扩大、改进和完善，但是随之而来的农村公路建设管理方面的问题也日益突出，本文深入分析了农村公路建设管理方面的诸多问题，以及结合实际提出了改进农村公路建设管理的一些新思路新想法，以供参考。
随着我国国民经济的不断发展，交通建设不仅在城市大举兴建，也在广大农村地区迅速开展起来，交通便利能够为当地经济发展提供更加便捷的条件，能够加快农村地区的经济发展速度。近些年，我国农村公路建设成果喜人，但是从大的范围看来，农村公路建设管理方面还存在着许多需要改进的地方。只有不断提高农村公路建设管理水平，才能保证农村地区公路建设稳步向前推进。
一、农村公路建设管理过程中存在的问题
（一）财务状况及收支问题
自从改革开放以来，我国的经济建设逐渐从计划经济向市场经济发生转变，公路建设也从以前的国家财政全权包干向多元化资金筹集方向转变，现在农村公路建设的筹资渠道非常多元化，有国家拨款、社会集资、企业注资等等。而渠道多元化也带来了财务管理和收支方面的混乱问题，许多部门对于资金的管理认识不够全面，只对自己的资金负责而没有全局意识，整个资金的收支情况缺乏一个统一部分进行协调管理，从而造成了农村公路建设的财务状况和收支状况混乱问题十分严重。
（二）管理监督问题
农村公路建设的基本步骤一般是先由发展改革委员会审批建设项目的建设计划和申报材料，然后由交通管理部门对公路的实际建设进行业务方面的指导和监督管理，公路建设作为政府行为，建设业主一般都是公路项目的所在地政府，地方政府在建设过程中主要是对设计施工的具体事务进行负责。虽然从环节运作方面看来，比较有调理，部门内部都做到了权责分工，但是就各部门之间的协作而言，还是缺乏统一部门进行领导疏通，从而比较容易出现在环节衔接方面的问题，引起沟通不畅，从而影响整个工程项目的进度和解决问题的效率。
（三）材料保管问题
对相关人员材料、项目资料的管理保存是农村公路建设的重要环节，但是由于农村公路建设属于基层建设，建设业主也基本是由各乡镇领导和村委会成员组成，加之几层管理人员和相关工作人员对于公路建设相关业务较不熟练，而且在思想认识方面也存在缺陷，并且几层领导及人员的调动也比较频繁。以上种种原因就造成了材料保管方面存在着严重问题，如项目资料无故遗失、人事档案无法查实等等，从而严重影响了农村公路建设的进度和质量。
二、加强农村公路建设与管理的新思考
（一）科学规划设计、宣传、资金筹集
1、把握科学规划的原则
1.1实事求是的涉及公路建设方案
农村公路建设的目的就是加快农村当地的经济发展，方面当地人民的生产生活。所以在设计建造公路时，应该充分考虑项目工程所在地的实际情况和经济发展水平。在设计时，要充分考虑到当地的地质和地形条件，制定合理的规划方案。
1.2注意保护当地自然环境和人文历史古迹，不可喧宾夺主
在建设公路时，要充分注意对当地自然环境和人文历史古迹的保护，不可未建公路先搞破坏，这样不但起不到带动经济增长的目的，反而会造成当地人民的反感情绪，对工程建造造成消极影响。
1.3申报和建设，要讲实际，权轻重
在制定规划建设方案的时候，不能只搞形象工程而不顾农民群众的实际需求。在能改建的地方，绝对不重复建设，要重视质量而不可把外观看得太过重要。在设计时，要严格遵守“经济适用、经久耐用、安全畅通、利于环保”等原则。在申报建设项目时，要抓主要问题，不可一窝蜂的上。要根据实际条件而定，要结合当地经济发展的实际需要。不可对农民群众造成过重的经济负担。公路建设要讲实际、重重点，合理有序的进行发展。
2、认证做好农民群众的动员工作
农村公路建设的主要受益者是农民群众，农民群众也是公路建设的主体力量。建设公路，首先要把农民群众的工作做通。要广泛积极的进行宣传，从而调动起广大群众的修路积极性。同时要把政府修路的决心落实在宣传当中，要让群众相信政府的建设力度和决心，也让广大群众了解用实际行动改变生活条件的重要性。
3、坚持筹资筹劳的多样性
3.1解放思想，发挥多元化筹资体制的优越性
通过国家投资、地方积极筹资、社会广泛集资、银行贷款融资等方式，来缓解建设资金不足的现象。
3.2积极发动群众投资投劳
再发动群众投资投劳方面，必须坚持自愿、公开、量力而行的原则。切不可因为修路而对群众的生活造成不必要的负担。要在做好宣传工作的前提下，积极发动群众投入到公路建设中去。
3.3积极鼓励企业和个人投资修路
公路建设可以带来无限的经济发展空间，在公路修建过程中，也可以放开思路，用公路建成后的经济利益吸引广大企业和个人参与到修建当中来。比如公路两边的绿化权和路边资源开发权等等，都是吸引投资的好点子。这样，不仅为修路筹集到了足够资金，也同时为建成后的经济开发提前铺好了路子。
（二）强化项目实施过程中的组织和管理力度
在项目实施的过程中，组织和管理力度尤为重要，各县、乡政府应该成立专门的公路建设领导小组，并且把责任落实到各个部门，树立服务意识，加强各部门的分工合作与配合，加强监督检查，对出现的问题及时沟通，研究解决方法。对筹集的资金要排专人管理，对资金进行合理调度和及时调度。质量管理方面要积极引进优秀人才，落实工程建设的质量检查管理。确保建设的快速高效，同时保证施工的安全。在施工过程中，注意树立建设优秀典型，并做好大力宣传。
（三）积极建立公路建设质量检查制度
1、实行严格的质量检查和竣工验收制度
工程质量是工程施工的最重要环节。为了保证工程质量，应该建立“企业自检、政府监管、社会监理、群众监督”的四级保证制度。在竣工时应实行“项目法人初验和交通部门竣工验收”的验收方法。
2、建立科学规范的公路建设管理方式
将科学的公路建设管理方法引进到农村公路建设中来，建立监督管理体系。让质监站、建设办、监理单位各司其职，严格监督。对工程中出现的质量问题认真处理，限期整改或返工。对施工单位的施工过程，把好材料进入关、施工工序关、工程监督关、现场管理关和工程检测关等“五个关口”，把质量监管落实到位，认真消除质量通病。
3、严格控制进场原料质量
施工质量的重要保证就是进场材料的质量。加强质量监督更要加强对进场材料的质量进行检测和管理。要做好对水泥、石灰、沥青等购进材料的合格检测。要做好对工程各项目如路面压实度、石灰含量等方面的质量指标检测和控制。
结束语
农村地区要发展当地经济，离不开公路建设，公路建设要发挥应有效用，就离不开加强公路建设管理，虽然目前我国农村地区公路建设管理还存在着许多这样或者那样的问题，但是相信通过建设者们的不懈努力，必然能够找到符合我国具体国情的，真正适合我国农村地区的公路建设和管理方法，从而真正发挥公路建设在农村地区的作用，为我国农村地区经济发展乃至国家整体发展做出自己应有的贡献。
参考文献
[1]熊昌华.城市公路建设管理模式探讨[J].城市建设.2010.(5).
论文摘 要：改革开放以来，我国交通运输建设方面取得了重大成效，而公路建设事业也逐渐从城市扩展到了农村，十一五以来，农村公路建设的规模和技术也在不断扩大、改进和完善，但是随之而来的农村公路建设管理方面的问题也日益突出，本文深入分析了农村公路建设管理方面的诸多问题，以及结合实际提出了改进农村公路建设管理的一些新思路新想法，以供参考。
随着我国国民经济的不断发展，交通建设不仅在城市大举兴建，也在广大农村地区迅速开展起来，交通便利能够为当地经济发展提供更加便捷的条件，能够加快农村地区的经济发展速度。近些年，我国农村公路建设成果喜人，但是从大的范围看来，农村公路建设管理方面还存在着许多需要改进的地方。只有不断提高农村公路建设管理水平，才能保证农村地区公路建设稳步向前推进。
一、农村公路建设管理过程中存在的问题
（一）财务状况及收支问题
自从改革开放以来，我国的经济建设逐渐从计划经济向市场经济发生转变，公路建设也从以前的国家财政全权包干向多元化资金筹集方向转变，现在农村公路建设的筹资渠道非常多元化，有国家拨款、社会集资、企业注资等等。而渠道多元化也带来了财务管理和收支方面的混乱问题，许多部门对于资金的管理认识不够全面，只对自己的资金负责而没有全局意识，整个资金的收支情况缺乏一个统一部分进行协调管理，从而造成了农村公路建设的财务状况和收支状况混乱问题十分严重。
（二）管理监督问题
农村公路建设的基本步骤一般是先由发展改革委员会审批建设项目的建设计划和申报材料，然后由交通管理部门对公路的实际建设进行业务方面的指导和监督管理，公路建设作为政府行为，建设业主一般都是公路项目的所在地政府，地方政府在建设过程中主要是对设计施工的具体事务进行负责。虽然从环节运作方面看来，比较有调理，部门内部都做到了权责分工，但是就各部门之间的协作而言，还是缺乏统一部门进行领导疏通，从而比较容易出现在环节衔接方面的问题，引起沟通不畅，从而影响整个工程项目的进度和解决问题的效率。
（三）材料保管问题
对相关人员材料、项目资料的管理保存是农村公路建设的重要环节，但是由于农村公路建设属于基层建设，建设业主也基本是由各乡镇领导和村委会成员组成，加之几层管理人员和相关工作人员对于公路建设相关业务较不熟练，而且在思想认识方面也存在缺陷，并且几层领导及人员的调动也比较频繁。以上种种原因就造成了材料保管方面存在着严重问题，如项目资料无故遗失、人事档案无法查实等等，从而严重影响了农村公路建设的进度和质量。
二、加强农村公路建设与管理的新思考
（一）科学规划设计、宣传、资金筹集
1、把握科学规划的原则
1.1实事求是的涉及公路建设方案
农村公路建设的目的就是加快农村当地的经济发展，方面当地人民的生产生活。所以在设计建造公路时，应该充分考虑项目工程所在地的实际情况和经济发展水平。在设计时，要充分考虑到当地的地质和地形条件，制定合理的规划方案。
1.2注意保护当地自然环境和人文历史古迹，不可喧宾夺主
在建设公路时，要充分注意对当地自然环境和人文历史古迹的保护，不可未建公路先搞破坏，这样不但起不到带动经济增长的目的，反而会造成当地人民的反感情绪，对工程建造造成消极影响。
1.3申报和建设，要讲实际，权轻重
在制定规划建设方案的时候，不能只搞形象工程而不顾农民群众的实际需求。在能改建的地方，绝对不重复建设，要重视质量而不可把外观看得太过重要。在设计时，要严格遵守“经济适用、经久耐用、安全畅通、利于环保”等原则。在申报建设项目时，要抓主要问题，不可一窝蜂的上。要根据实际条件而定，要结合当地经济发展的实际需要。不可对农民群众造成过重的经济负担。公路建设要讲实际、重重点，合理有序的进行发展。
2、认证做好农民群众的动员工作
农村公路建设的主要受益者是农民群众，农民群众也是公路建设的主体力量。建设公路，首先要把农民群众的工作做通。要广泛积极的进行宣传，从而调动起广大群众的修路积极性。同时要把政府修路的决心落实在宣传当中，要让群众相信政府的建设力度和决心，也让广大群众了解用实际行动改变生活条件的重要性。
3、坚持筹资筹劳的多样性
3.1解放思想，发挥多元化筹资体制的优越性
通过国家投资、地方积极筹资、社会广泛集资、银行贷款融资等方式，来缓解建设资金不足的现象。
3.2积极发动群众投资投劳
再发动群众投资投劳方面，必须坚持自愿、公开、量力而行的原则。切不可因为修路而对群众的生活造成不必要的负担。要在做好宣传工作的前提下，积极发动群众投入到公路建设中去。
3.3积极鼓励企业和个人投资修路
公路建设可以带来无限的经济发展空间，在公路修建过程中，也可以放开思路，用公路建成后的经济利益吸引广大企业和个人参与到修建当中来。比如公路两边的绿化权和路边资源开发权等等，都是吸引投资的好点子。这样，不仅为修路筹集到了足够资金，也同时为建成后的经济开发提前铺好了路子。
（二）强化项目实施过程中的组织和管理力度
在项目实施的过程中，组织和管理力度尤为重要，各县、乡政府应该成立专门的公路建设领导小组，并且把责任落实到各个部门，树立服务意识，加强各部门的分工合作与配合，加强监督检查，对出现的问题及时沟通，研究解决方法。对筹集的资金要排专人管理，对资金进行合理调度和及时调度。质量管理方面要积极引进优秀人才，落实工程建设的质量检查管理。确保建设的快速高效，同时保证施工的安全。在施工过程中，注意树立建设优秀典型，并做好大力宣传。
（三）积极建立公路建设质量检查制度
1、实行严格的质量检查和竣工验收制度
工程质量是工程施工的最重要环节。为了保证工程质量，应该建立“企业自检、政府监管、社会监理、群众监督”的四级保证制度。在竣工时应实行“项目法人初验和交通部门竣工验收”的验收方法。
2、建立科学规范的公路建设管理方式
将科学的公路建设管理方法引进到农村公路建设中来，建立监督管理体系。让质监站、建设办、监理单位各司其职，严格监督。对工程中出现的质量问题认真处理，限期整改或返工。对施工单位的施工过程，把好材料进入关、施工工序关、工程监督关、现场管理关和工程检测关等“五个关口”，把质量监管落实到位，认真消除质量通病。
3、严格控制进场原料质量
施工质量的重要保证就是进场材料的质量。加强质量监督更要加强对进场材料的质量进行检测和管理。要做好对水泥、石灰、沥青等购进材料的合格检测。要做好对工程各项目如路面压实度、石灰含量等方面的质量指标检测和控制。
结束语
农村地区要发展当地经济，离不开公路建设，公路建设要发挥应有效用，就离不开加强公路建设管理，虽然目前我国农村地区公路建设管理还存在着许多这样或者那样的问题，但是相信通过建设者们的不懈努力，必然能够找到符合我国具体国情的，真正适合我国农村地区的公路建设和管理方法，从而真正发挥公路建设在农村地区的作用，为我国农村地区经济发展乃至国家整体发展做出自己应有的贡献。
参考文献：
[1]熊昌华.城市公路建设管理模式探讨[j].城市建设.2010.(5).
同志们！
今天农村公路管理站路政员、会统员培训在这里举行。这是县政府为加强农村公路建设的又一重大举措和英明决定。本次培训以《公路法》、《路政管理条例》、“361”机制等内容为重点，以培养一批热爱公路工作的有志人群，造就一批精通公路工作的业务骨干，达到公路建设有人管、有人干的目的，以开创我县公路“养、管、建”新局面。
下面就培训工作我讲以下几点意见：
一、提高公路建设在经济发展中重要作用的认识，推动“361”机制的贯彻和落实。
路是城市的动脉，乡村的血管，流动的信息。它是经济发展的动力，是加快全面建设小康社会步伐，保障社会稳定和持续发展的基础，是关系到国计民生的大事。加强农村公路建设是交通公路部门响应党的“十六大”号召，促进农村经济发展，帮助农民致富，全面建设小康社会的重大举措，是实践“三个代表”的具体形动，是我们党和政府“执政为民”的深刻体现。通过这次培训各参训人员一定要对农村公路建设的重要性和必要性有一个全新的认识，进一步提高对落实“361”机制政策的理解，增强建设农村公路工作的主动性和自觉性，全心全意，不遗余力地投入农村公路“养、管、建”，促进农村公路的快速发展。
二、提高自身业务素质，更好为农村公路的发展服务。
通过培训，各位学员要理解和掌握公路建设、养护、管理等各方面的技能，为农村公路服务的意识要进一步增强，建设农村公路的技能要进一步提高。在回去之后，要加大工作力度，不断总结经验，向广大人民群众宣传公路建设在经济发展中的重要作用，正确引导和积极组织农民群众修路、护路。要对本乡镇的险桥、险段进行认真登记、排查、上报，提出整改意见，以利于农村公路建设和养护工作的顺利开展。
三、认真学习，学用结合，保证圆满完成培训任务。
全体参加培训的人员一定要认请这次培训的重要意义，明确培训任务，以这次培训为机遇，以奉献社会、报孝家乡为目标，充分发挥各自的聪明才志，树立信心，克服困难，认真完成学习任务。在学习中要严格遵守《培训班学员管理规定》以及课堂纪律、生活纪律和考试纪律，在学习过程中要仔细听讲，认真做好笔记。
关键词：农村公路建设；意义；解决对策
Abstract: The rural road construction is a people-oriented project, an image project of the government, and a technical project. Based on the discussion on the significande of rural road construction, the author points out the problems existing in it, and proposes the solutions combining with practice, hoping to promote sound and rapid development of China's rural roads construction.
Key words: construction of rural roads; significance; solutions
中图分类号： U412.36+6 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1 农村公路建设的意义
农村公路是农村地区最主要甚至是一些地区惟一的交通渠道，是关系农民群众生产、生活需要的重要基础设施。加快农村公路建设不仅可以打破农村地区的自然封闭状态，有效地促进农村的资源开发，使广大农村蕴藏的土地、矿产、森林、水电以及旅游等资源潜力转变为现实生产力，而且还可以畅通与扩大农村的信息和商品流通渠道，使农村的自然物产和农副产品进入流通领域，真正实现现代农村经济“物畅其流”的目的，对全面实现小康社会，加快实现农业产业化、城镇化建设，为城乡经济一体化的建设进程打下坚实的基础。
而农村公路建设是一项系统工程，它涉及面宽、事关“三农”问题解决，并与农民生产生活息息相关，必须慎之又慎，要坚持“政府主导、交通牵头、上下协调、部门配合、群众参与”的方针，加强领导，各方动手，群策群力。
2农村公路建设存在的主要问题
2.1对农村公路建设的重要性认识不足，特别是乡镇的工作任务重，农村公路建设由于难度大、问题多而很难列入乡镇的重要工作日程；
2.2质量监管缺失，道路技术等级低、安全设施缺乏、路况差；
2.3建设资金筹集难度大，严重匮乏；
2.4对农民群众自发修路的指导不够，农民的建设热情难以得到充分引导、激发，自发修的路不能发挥最好效益；
2.5由于受诸多因素限制，养护机制离规范化管理还有一定距离。
3解决对策
3.1因地制宜，修实用之路
加快农村公路建设就是要按客观规律办事，坚持统筹兼顾，量力而行的原则，把效益摆在首位，优先发展“经济路”、“出口路”，解决农民“出行难”、“运输难”的问题。根据当地的自然地理特点，经济发展水平，交通运输量大小，进行科学规划，合理确定公路的发展规模和技术标准，避免重复建设和盲目发展而造成的资金浪费。
3.1.1设定合适的修建标准。农村公路不在宽而在适用，等级不在高而在实用。在农村公路建设项目的设计工作中，设计单位一定要根据当地社会经济发展水平、交通发展状况、地形地质特点，合理确定技术标准，科学选用技术指标。县道和乡道一般应按等级公路标准建设，村道的标准应当根据当地实际需要和经济条件确定。对于工程艰巨、地质复杂路段，在确保安全的前提下，平纵指标可适当降低，路基宽度可适当减窄。桥涵工程应当采用经济适用、施工方便的结构型式。路面可以是沥青路、水泥路，也可以采用块石路、弹石路、砖石路等多种硬化路面结构型式。要因地制宜，大力推广就地取材、易于控制施工质量，利于后期养护的路面结构。
3.1.2高度重视排水和防护工程的设置，提高公路抗灾能力。在陡岩、急弯、沿河路段，要设置必要的安全、防护设施和警示标志，提高行车安全性。此外，要落实最严格的土地保护政策，把保护耕地、节约土地、加强环保放在重要位置，注重环境保护和资源的有效利用，尽量利用旧路，做到最小限度地占用耕地、最大程度地节约土地，实现农村公路建设与自然环境相和谐，实现可持续发展。
3.2加强施工过程管理
农村公路建设是惠及人民群众的“民心工程”、“德政工程”。如果在质量上出了问题，“民心工程”就成了“伤心工程”。对施工的全过程严加控制，是保证施工项目质量的关键。
3.2.1建立健全公路建设市场准入机制，严把工、料、机、站(场)四个重要关口，全面加强施工管理；对中标后进场的施工队伍的各项资质进行严格复核，严格执行招投标文件中的强制履约标准和承诺，不合格的人员、机械设备及材料，禁止其进入施工现场。
3.2.2监理单位要履职尽责，严格按照施工规范及监理程序对施工过程进行监督；
3.2.3质监站要充分发挥政府监督职能，强化责任意识，把好安全质量监督关，同时要不断加强学习，提高质监人员自身业务水平；要坚持施工单位自检、乡镇政府复检、县交通部门抽检的质量监管体制，全面落实设计、施工、监理和业主责任制，做到分层管理，逐级负责。
3.2.4严把监督关。严把廉政关。该县建立健全廉政制度，积极开展廉政宣传和警示教育，设立廉政告示牌，公布举报电话，并与各施工单位签订廉政合同。建设单位、监理单位、施工单位自觉接受纪检、监察和社会各界的检查监督，坚决杜绝“豆腐渣工程”。
3.3多方筹措资金
3.3.1各地方政府要完善农村公路筹资政策，加大政府公共财政的投入力度，充分调动和发挥各部门以及社会各界的积极性，大力出台优惠政策，鼓励社会筹资、企业赞助、个人捐资等方式，切实形成以政府投入为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道的筹资机制。
3.3.2建立健全农村公路建设资金管理制度，尤其要加强对中央补助资金使用情况的监管，保证国家补助资金真正用到农村、用到项目，防止中间截留、挤占和挪用。地方政府安排的建设资金应当足额、按时到位，不得留有资金缺口，并按照工程进度分期支付，不得拖欠工程款和农民工工资，不得拖欠征地拆迁款；对农村公路建设资金，应定期向公路沿线乡（镇）村进行公示，加强农村公路建设资金使用的社会监督。
3.4探索养护管理新机制
3.4.1“三分建，七分养”，这是公路养护的重要经验。对农村公路来讲，养护工作尤为重要。各级交通主管部门要按照《农村公路管理养护体制改革方案》的要求，尽快研究制定落实国办文件的具体意见，理顺农村公路管理体制，落实养护责任，健全养护机制，稳定养护资金来源，特别是要落实地方政府财政预算内资金的投入。
3.4.2发挥农村公路养护管理体制改革中三股力量的作用。农村公路养护管理的主体是人民政府，这是改革的关键力量，只有充分发挥政府的主导作用，才能从根本上提高农村公路养护管理水平；公路管理局作为行业监管部门，必须履行相应职责，并提供相应的技术服务指导；各级交通部门既有监管的职能，又在农村公路养护管理的一线，最了解农村公路养护管理的实际，是加快农村公路养护管理体制改革的主力军。从目前农村公路养护管理的实际来看，要加快体制改革步伐，必须要在党委、政府和交通厅的指导下，整合三股力量，特别是发挥政府的主导作用，积极推进改革工作。
3.4.3建立一支养护管理专业队伍，负责对公路建设和养护管理路政、路产维护工作的组织、监督和指导，并对管护人员进行技术培训，使其迅速地掌握乡村公路养护内容、措施、质量等基本知识，以尽快适应乡村公路养护工作需要，从而提升养护人员管养水平。3.5有效发挥人民群众的主体作用
“人民群众是乡村道路的最大受益者，也是乡村道路的建管主体。要把修路的‘三权’（决策权、管理权、监督权）交给群众，怎样修路，修怎样的路由群众说了算。通辽作为西部欠发达地区，在修建农村道路过程中，他们有效实行以奖带投，以奖带补等激励手段，充分运用“一事一议”政策，把乡村公路建设交给群众讨论、决策，使农民群众真正理解到自己是公路建设的最大受益者，形成了全社会积极参与公路建设，人人关心支持公路建设的氛围。同时，当地政府通过采取走出去，请进来，写亲情信，打亲情电话等途径，各地动员在外工作的干部、老板等回报家乡捐资修路。人民群众从公路建设中获取得了极大的实惠，对加快公路发展有着强烈的愿望，人民群众身上蕴藏着发展交通的巨大热情，因此各级政府要把群众的积极性引导好、保护好。在不加重农民负担的前提下，按照“民工建勤、民办公助”的方针，采取有效措施，组织农民群众积极投身于农村公路建设。
参考文献：
一、贫穷地区农村公路建养资金来源
（一）农村公路资金来源
税费改革，导致我国众多交通规定费用如养路费等费用取消，由国家相关税务部门统一进行燃油税等税费的征收，作为财政资金纳入国库。政府对于公路的修建费用则多取于公路规费，而税费改革后交管部门则无权利对资金进行管理与应用，因此该项制度的改变直接影响着我国地方政府对于配套资金的投入。
（二）贫困地区补助现状
现阶段，我国对于一般地区农村公路修建资助标准为20万元/公里，而贫困地区则为25万元/公里。但实际修建一公里路至少需要35万元，每公里差额为15万元。对于贫困地区，其财力状况只能满足于自身温饱问题，没有多余的资金用于公路建设，更不用说达到配套资金的标准。正是由于传统的一刀切政策，
对于拨款制度的规定需要在资金配套的情况下才可实施，因此该类现象的无限循环导致我国贫穷地区农村公路建设情况问题凸显。
（三）面临困难
我国贫穷地区受自然因素、资源条件以及人为因素等多因素影响，财政收入水平低导致该地基础设施建设缺乏完善，教育卫生体系等设置缺乏健全性。导致这一因素的原因多由于经济问题造成。农村地区的公路建设与养护也多由于资金的缺乏导致公路建设恶性循环，影响贫困地区的经济发展。
二、贫困地区农村公路投资主体与问题探究
（一）农村公路投资主体
公路建设是我国经济发展的基础建设设施之一，农村公路建设影响着区域经济的有效发展，属社会公共产品范畴，我国相关部门对于公路建设投资主体已有严格规定。《公路法》第八条规定，县乡两级政府承担县乡级农村公路的建设、维护的主要任务。由于我国农村地区与城市地区社会环境等基础存在相当大的差异性，因此对于贫穷地区农村公路建设相关部门应对问题进行具体分析，在其具体情况之上实现对公路的高效建设。农村地区政府机构在对于配套资金的筹集存在较大难度，因此导致农村地区的公路修建较城市或其他地区较落后，城市与农村地区公路修建两极化问题严重，因此为了更好的解决这一问题，打破“马太效应”，我国地方政府应获得我国中央政府财政倾斜，逐步打破两极问题，促进农村公路建设高效发展。
（二）农村公路问题研究
1.资金匮乏。我国农村公路在建设初期，由上级政府进行资金拨付，地方政府配套资金，采取“凡建即补”政策实施公路修建，然而，上级建设资金只有地方配套资金到位才能实现拨付，但对于我国贫穷地区而言，资金配套问题突出，难以有效实现，因此阻碍农村公路建设，影响地方发展。
2.自然环境恶劣加大修路难度。我国贫穷地区多为山区、高原等地形较为复杂的地区，因此该类复杂的自然环境导致贫穷地区的修路难度进一步增大，且加大投资成本。
3.农村公路难以满足发展需求。贫穷地区的公路多以土质结构为主，只有行政村达到了“村村通”标准，大多数自然村出行仍然是个问题。现有的农村公路已经不能满足村民生产生活的需要，多部分地方因为路不通，造成农村多数农产品滞销，难以与外界达到良好信息交流，无法得到最新的发展信息，导致经济水平难以提升。
4.缺乏养护意识。农村公路建成后便面临公路养护问题，但由于贫穷地区自身经济条件的限制无法获得足够资金对公路进行高效养护，且公路建设人员养护意识淡薄，无法配备专门的工作人员进行养护，导致公路年久失修，路况逐渐较差，最终无法通车。5.公路等级低，无法抵御外界自然侵害
贫穷地区资金有限，多数公路在设计时与建设时期其强度仅满足一车通行，桥涵构造物及防护设施设计标准也无法满足通车较高需求，功能不完善和抵御自然灾害差等问题。
5.安全性问题严重。农村公路一般只通行政村，而居民应用公路多为土路基山路，不利于出行且安全无法保障。
三、贫困地区农村公路建养资金解决办法
（一）拓宽补助范围，增强补助标准，提升支持力度
我国相关政府部门应针对贫穷地区发展现状提升补助标准，对各区域存在问题进行系统分析，国家级贫困县可逐步减少直至免除贫困地区地方配套资金，差额部分由中央财政和省级财政承担;同时地方政府机构也应建立完善的增长机制，提高配套标准，解决资金问题。
（二）设立农村公路建设专项资金
2009年至今，我国财政部及交通运输部对农村公路建设资金实施“切块下达”，但在具体实施过程中仍以“凡建即补”为主，发达地区资金配套快因而导致公路修建速度也快，对于贫困地区而言缺乏公平性，根据上述情况，中央应当适当调整车购税比例，扩大交通专项资金的支出结构，优先用于农村公路建设。将资金进行统一账户管理，应用于农村公路建设。
（三）转变责任主体，建立农村公路建养长效机制
农村公路修建现行原则为“谁受益、谁建设，谁受益”，该类修建原则并不适用于贫困地区公路建设，贫穷地区农村公路在建养时期责任主体应由中央政府及各级政府共同承担，尤其是中央政府，应在地方政府配套资金无法筹集状况下进行资金全额拨付。
（四）促进养护管理，建立稳定养护资金渠道
贫穷地区共存公路失养问题严重，因此对于这一问题，国家应将养护资金纳入转移支付范畴，设立专门的养护资金账户，中央及省级财政对贫困地区养护资金进行拨放，地方政府进行统筹管理与应用。
设立专门的养护机构，安排专门的农村公路管理人员，负责农村公路的日常管理工作。定期聘请专家对公路养护中所出现的问题进行相应技术与理论指导，实现高效养护。
（五）加强监督力度，严格实行监督考核
地方政府应将公路建养工作管理直接纳入政府监督管理体系。加强各级政府对公路养护的高度重视;同时明确农村公路建设与养护对贫困地区农村公路建设与应用的重要性。贫穷地区农村公路建养问题是现阶段国家应重视的重点民生问题，增加监管力度，不断促进农村公路使用效率及质量的增加。
