时间：2023-10-09 10:52:50
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[论文摘要]高等教育具有较强的外部性、排他性和竞争性，这种准公共产品的性质使得高等教育可以通过市场竞争方式提供服务我国高等教育机构在当前的市场竞争中已经出现名称混同、虚假招生宣传、贿赂、诋毁竞争对手办学声誉及不正当的人才引进等种种不正当竞争行为。目前规制这类不正当竞争行为的法律制度严重缺失，而且现有的规制立法层次较低鉴于我国立法的现状，可突出《反不正当竞争法》规制不正当竞争行为的基本法地位．以行为定主体，将高等教育中不正当竞争行为纳入该法规制范围，这样既有利于全面涵盖各类高等教育中不正当竞争行为，满足法律规制的普适性要求，又有利于提升调整该类行为的立法层次，满足规制法律的权威性要求。
一、高等教育与竞争
(一)高等教育的定位
由于高等教育传统效用的不可分割性、受益非排他性和消费非竞争性，一直被视为“纯公共产品”，主要由财政支付教育服务：不过，在各同高等教育发展过程中，形成了多种教育运作模式，如非营利性(non proift)教育、营利性(for proift)教育和可营利性(proiftable)教育，高等教育逐渐成为可以依据支付能力选择购买的服务…。同时，根据WTO规则中服务贸易总协定第十j条的规定，除南各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴，陔协定将教育服务作为全球十二大类服务贸易的第五类，认定教育可以作为一种“商业存在”，即一部分教育分化成为在商业运作机制下被消费者购买的服务。这样就为教育属性分化以后的定位提供了国际法依据。正因如此，约翰霍普金斯大学前校长密尔顿·艾森豪威尔这样说道，“高等教育和商界基本上是相互依赖的。一个需要资金培养有教养的公民．另一个需要有教养的公民创造财富”。总的来说．高等教育产品属于准公共产品，即介于公共产品与私人产品之间的混合产品，它具有以下特点：
1．较强的外部性 这是高等教育作为公共产品的性质。外部性是指人们的经济行为对他人或整个社会所产生的利益或成本影响。个人获得高等教育之后，不仅个人受益，而且具有明显的社会效益。特别是在“科技是第一生产力”的今天，一个国家的振兴发展主要得益于知识创新的推动，而高等教育在社会发展中的推动作用就更为突出。高等教育的这一特点使得其市场提供者所能获得的个人效用，将由于利益外溢而小于他所应得的利益总量。
2．排他性和竞争性 这是高等教育作为私人产品的性质。排他性是指每一个接受高等教育的人凭借这种消费给自己带来效用更多的就业机会、较高的收入等，但这种资源是稀缺的，一旦被某一个人占有，就不能被其他人占有。即一个人享用某种服务后，就会减少甚至排除其他人对该服务的享用。同时，提供教育的机构有可能把这种有限的资源分割开来，提供给最需接受教育的人，而他们每提供一定数量的资源，边际成本一般来讲大于零，且按产品单位付费，谁享用谁付费，谁不享用谁不付费，多享用多付费，少享用少付费，此即高等教育的竞争性。显然，排他性和竞争性决定了高等教育不仅是商品，而且是私人商品。
(二)竞争对于高等教育的独特价值
1．竞争对于高等教育具有必要性从规模上看，我国高等教育行业近些年发展态势快速，行业规模不断扩大。截至2006年底，全国共有普通高等学校和成人高等学校2311所，同比增长11．3％，各类高等教育总规模超过2500万人，高等教育毛入学率达到22％。全圈接受各种非学历高等教育的学生249．56万人次，高等教育入学率为22％，高等教育大众化已经形成。从质上看，随着社会经济多元化出现，社会需求多样化使得不同素质的人们不仅对普通高等教育的需求强劲，而且对成人教育、自学、培训等教育方式表现出浓厚的兴趣，高等教育正朝着多样化发展。为满足这种巨大的市场需求，高等教育机构有必要引进市场机制，加强竞争，增加不同种类的供给，通过市场调节供求和优化资源配置，以满足个人对高等教育需求的多样性。
2．高等教育的竞争性提供具有可行性 高等教育的准公共产品性质决定了既能以政府供给方式生产出一般“公共产品”，又能以市场方式生产出具有竞争性和排他性的“私人产品”。而事实上我国高等教育竞争市场早已形成，且近年来竞争态势更加明显，不仅民办与公办高校、专业培训机构与传统高校、国外与国内高校竞争激烈，如香港大学等高校也扩大了在内地的招生，直接与内地高校进行竞争。这一切显示出我国高等教育市场日渐开放、竞争日趋激烈。市场竞争的概念对于任何一个高等教育机构而言，无论是在大众化之前，还是在大众化之后，都是无法回避的。仅有的差别，或许只在于以前的市场竞争远没有现在来的直接和剧烈。
二、我国高等教育中的不正当竞争行为的表现
我国高等教育体制改革其实就是不断培育教育市场的竞争格局，但在这一格局的形成过程中也出现了恶性竞争情形，损害了学生和家长的合法权益。主要有以下几种：
1．名称混同行为 公立高校与民办高校在学校名称上的严格界线为二者打上了竞争力迥异的“商标”。于是一些民办高校就在名称上动手脚，欺骗学生和家长。具体表现为：(1)未经合法程序擅自改动校名的行为。如“西安高新科技职业学院”和“西安思源职业学院”为提高自身的“档次”，擅自将核定名称做了更改，去掉了“职业”二字。这样改动后，考生和家长根本分辨不出这到底是什么性质的学校，甚至还以为是国家统一招生的全日制普通高校。(2)傍名校行为。名牌高校在广大学生和家长心中代表了过硬的教学质量和便利的就业机会，一些民办机构利用学生和家长的这一心理，在名称上制造与名校混同的效果。例如在全国拥有多处培训点的北大青鸟集团是北京大学下属大型高科技企业，与北京大学属于完全不同的两个独立法人，但在名称上却使很多学生和家长误认为与北大有办学方面的联系，这种借用名牌高校提升自己优势的行为就属于典型的“傍名牌”。
2．虚假招生宣传行为 一些高等教育机构为在招生大战中处于优势，不惜采用虚假广告或其他方式吸引学生和家长。具体表现为：(1)模糊办学资格。如只能进行考试培训的机构谎称能招生全日制学员，只有专科教育资格的学校谎称能招收本科生等。(2)隐瞒文凭性质等重要信息。如刻意对发放的文凭性质含糊其词，只说是颁发国家统一承认的文凭，对其是属于自考性质，还是只能参加成人高考却刻意隐瞒。(3)夸大办学条件。一些高校在招生简章中大肆渲染办学条件，对学校的师资、设施、校园环境和教学质量等进行虚假宣传。(4)假承诺。一些竞争力较弱的高校为吸引学生，打出诸如包分配、百分之百就业等广告。
3．贿赂行为 (1)招生回扣。一些学校与生源学校私下达成协议，或组织“招生”，承诺每向招生学校输送一名学生，招生学校给予输送者一定数额的金钱回报，或提供其他报酬。(2)学科建设和科研活动中的贿赂行为。时下想要争取到重点学科和科研项目的学校很多，但数量有限，因此一些学校专门拨出“公关费”，给评审专家请客送礼，贿赂评审专家，以不正当竞争手段促成自己学校在申报中获得成功。
4．诋毁竞争对手办学声誉行为 捏造、散布其他学校办学条件恶劣或教学质量低下等虚假事实，使竞争对手的声誉受到严重影响。
5．不正当的人才引进行为 师资力量在高校竞争中处于至关重要的地位，部分高校为在短时期内解决人才短缺问题，提升师资质量，出现一些不正当的人才竞争现象，具体表现为：(1)档案优惠政策。人事档案制度是人才制度的一项重要内容，应按照国家规定进行转递和流动。但部分机构为吸引人才，制定一些“优惠政策”，如不要人事档案、为引进人才重建档案等，变相纵容违法跳槽行为，侵害原用人单位的合法权益。(2)集体跳槽。集体跳槽不能简单定性为道德问题，从竞争法的角度，这类行为的背后是接受人才的机构利用不正当手段，挖走竞争对手的全部或大部分专业人才，导致竞争对手的相关专业陷于崩溃，具有明显的反竞争性。如发生在2005年的北京某高校刑法研究基地大部分教师集体跳槽，加盟另一高校，致使该高校的学科建设遭受重创即是典型一例。(3)虚假承诺。有的高校为引进人才，在其签约前许以优惠待遇，但后来承诺并未兑现，侵犯了人才的合法权益，也造成原单位人才的不正当流失。
四、高等教育中不正当竞争行为的法律规制
(一)当前法律规制的缺陷
目前对于高等教育中不正当竞争行为的法律规制，主要存在两个方面的问题：
1．法律制度缺失严重我国高等教育在很长一段时间内是国家完全垄断，根本不存在竞争的前提。受此桎梏，改革后出现的高等教育不正当竞争行为一直也未纳入法律规制范围。《反不正当竞争法》(1993年)第2条规定：“本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。本法所称的经营者，是指从事商品经营或营利的法人、其他经济组织和个人。”按照这一规定，高等教育机构因其营利性特征而备受质疑，能否适用该法也成为一个问题。其他专门立法如《教育法》(1995年)和《高等教育法》(1998年)对此也未作任何规定。目前对此进行调整的立法仅见于《民办教育促进法》(2002年)第62条，该条第(二)款和第(三)款分别规定擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者以及虚假招生简章或者广告骗取钱财的由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但该条也只规定了两类不正当竞争行为，并未涵盖上述所有已经出现的不正当竞争行为，因此规制高等教育中的不正当竞争行为的法律基本处于缺失状态。
2．立法层次较低现有的规制立法多以规章形式存在，如《教育部关于进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》(2002年)、《教育部关于加强独立学院招生丁作管理的通知》(2005年)、《教育部办公厅关于严格审查普通高校招生章程的紧急通知》(2006年)、教育部《民办高等学校办学管理若干规定》(2007年)等。由于这类规章的制定在程序上不如法律严格，权威性不够，无法强有力地规制不正当竞争行为，导致这类违法行为愈演愈烈。
(二)高等教育中不正当竞争行为的法律规制
鉴于我国立法现状，笔者认为应突出《反不正当竞争法》作为规制市场经济发展中不正当竞争行为基本法的地位，将高等教育中不正当竞争行为纳入该法规制范围，这样既有利于全面涵盖各类高等教育中不正当竞争行为，满足法律规制的普适性要求，又有利于提升调整该类行为的立法层次，满足规制法律的权威性要求。其实，《反不正当竞争法》第2条并非该法适用范围的唯一依据，该法总则中将“鼓励和保护公平竞争”作为立法宗旨，分则中将经营者以外的行政机关、公用企业和第三人同样都纳入法律规制范围，因此，应当转变看法，改“以主体定主体”为“以行为定主体”，即行为凡是妨碍市场公平竞争，无论行为人是谁，都构成不正当竞争行为，都应受该法的规制。这样，无论是具有营利性的民办高校、独立学院和培训机构，还是不具备营利性的公立高校，因其参与高等教育领域市场竞争的行为特征，都应接受《反不正当竞争法》的规制
1．对名称混同行为的法律规制名称混同行为是采用欺骗性标识引人误解的行为，如民办高校假冒公立高校的名称标识，或普通高等教育机构假冒名牌机构的名称标识，或故意将自己的名称标识做成与其他竞争者极为相似的名称，或打着与名校联合办学的招牌傍名睥等对这类名称混同行为，完全可以参照《反不正当竞争法》中的相关规定，责令侵权人停止侵权，给与相应的行政处罚，并要求其承担损害赔偿的民事责任。
2．对虚假招生宣传行为的法律规制埘虚假招生宣传行为除将其明确纳入《反不正当竞争法》规制范围之外，还应注意：(1)界定虚假招生宣传行为。虚假招生寅传行为包括欺骗性虚假招生宣传和误导性虚似招牛宜传。前者是指宣传内容与实际内容不相符合，如对提供的教育进行吹嘘性或夸大性宣传、虚构客观上不存在的办学条件的诈骗性宣传等：后者是指宣传内容并非虚构，但存在表达瑕疵，故意采用引人误解的表达方式，使学生和家长产生不切实际的期望。如隐瞒影响学生和家长正确选择的关键信息的隐瞒性广告，或使用双关语或模糊性语言规避对自己不利信息的歧义性宣传。这两类虚假宣传行为中，欺骗性虚假宣传认定较为容易，为认定标准客观，而对误导性虚假宣传行为在认定上就并不容易，因为对其认定的标准具有很大的主观性，某些宣传的内容虽然是真实的，但仍有可能产生引人误解的后果。2)全面适用广告审查制度。目前我国的高等教育广告审查制度只适用于民办高校，但事实上，公立高校也开始采用广告等方式招生，独立学院更是常用虚假宣传方式招生，屋害考生及其家长的合法权益。因此应在高等教育领域全面适用广告审查，促进该领域竞争秩序的健康发展。(3)扩大虚假招生宣传民事责任的种类。从目前追究虚假招生宣传的民事责任种类来看，立法者只采取退同所交学费一种形式。但根据合同法关于缔约过失责任的规定，受害人还有权要求相应信赖利益的损害赔偿。
3．对贿赂行为的法律规制对高等教育机构招生回扣行为可参照《反不正当竞争法》第8条的规定进行规制：“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品。在帐外暗中给予对方单位或个人回扣的，以行贿论；对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。”而对于学科建设和科研活动中的贿赂行为，虽然一些地方政府规章早已作出规定，如江苏省教育厅在2005年l2月的《关于开展“十一五”期间江苏省重点学科遴选工作的通知》中就规定：“加强行风、学风建设，禁止请客送礼，游说评审专家等不正之风。若发现申报材料严重失实或有不正当竞争行为的，省教育厅将取消有关学科的申报资格”但其适用范围仅限于该省，规制力度有限。事实七不正当的贿赂行为挤占了其他高等教育机构应得的资源，造成竞争秩序混乱．属于典型的不正当竞争行为，当然应纳入《反不正当竞争法》的规制范同。
4．对诋毁竞争对手办学声誉行为的法律规制竞争市场的本质是它的非个人特征。在竞争的条件下，高等教育机构的办学声誉一日_形成，就具有严格的人身特定性和明确的指向性，能形成学生及其家长和高等教育机构的“人合关系”。高等教育机构的办学声誉是其拥有的独有社会资源，对其生存和发展具有重要的意义。需要指的是，《反不正当竞争法》第14条将诋毁仅限于“捏造、散布虚假事实”，存在规制范围过窄的缺陷，因为有些说法尽管建立在一定客观事实基础上，不是严格意义的失真和虚构，但其表达要么真实而不全面，要么陈述不当，如断章取义、以偏概全等，也具有“贬损”的意义，仍应归入诋毁声誉行为。例如某民办高校在对外宣传自己的就业率时，将自己就业最好的专业就业率作为该校的就业率与另一高校就业最差专业的就业率进行比较，这种比较虽然客观但却是通过不适当的说法来提升自己办学优势的不正当竞争行为，也应受到法律规制。
【关键词】高等 教育法规 学习心得
通过对《高等教育法规概论》的学习，我知道了掌握高校教育政策和法规的重要性和必要性，我国高校教育政策的特点以及高校教育方面具体的法规政策，并了解目前的现状和热点问题，并且通过一个个生动的真实案例分析，也使我对这些问题的解决思路有了清晰的概念。这些法规知识，对于青年教师做好高校教育教学工作具有一定的指导意义。
一、教育法基础知识
此部分阐述了教育法的相关概念，及其发生发展的过程，从而为政策、法律的正确制定和实施提供理论上的支持。高等教育法的研究是依法管理高等教育事业的必要手段，同时，教育法也是我国法律制度的一个重要组成部分。认真学习研究、掌握及运用教育法规，是推进我国教育制度发展的重要前提之一。我国教育法的基本原则主要有以下几个方面：1. 保证教育社会主义方向的原则；2. 受教育机会平等的原则；3. 坚持教育公益性的原则；4. 权利和义务一致的原则；5. 教育与终身学习相适应的原则。
二、高等学校、高校教师和高校学生的相关法律问题
（一）高等学校的法律地位
高等学校的法律地位具有办学自主性、财产独立性、机构公益性等特征，通常是由法律规定的权利和义务而确定。高等学校的法律地位依据在不同关系中的不同特征分为两大类，一类是以权利服从为基本准则，以领导与被领导为内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为原则，以财产所有和流传为主要的教育民事关系。
从中国近现代来看高等教育的法律地位。高等学校在办学过程中与政府、社会、教师、学生之间都会发生法律关系。所以高等学校的法律地位包括高等学校在民事法律关系中的地位和在行政法律关系中的地位。高等教育的学校是依法成立的有必要财产、经费、名称、组织机构和场所，能独立承担民事责任的机构。高等学校的法人以学校名义，作为独立的主体参与民事活动，享有权利，承担义务，能够作为主体参与诉讼或仲裁。高等学校属于公益法人，从事以“培养人才、科技开发和服务社会”为目的的公益性事业，不以盈利为目的。高等学校在其与教师、学生的关系中，可以成为法律法规授权组织，具备行政主体资格。高校依法享有并行使国家行政权利，履行行政职责，并能独立承担由此产生的法律责任的行政机关或法律法规授权的组织。也就是说，高等学校的法律地位包括高等学校在民事法律关系中的地位和在行政法律关系中的地位。
（二）高等学校在民事法律关系中的地位
高等学校既然属于事业单位法人并具有典型的公益性，那么就是说高等学校是不以盈利为目的，任何超越法律规定权力的行为都是不合法的。《教育法》明确规定在中国境内举办学校及其他教育机构应当坚持公益性，不得以营利为目的举办学校及其他教育机构；教育必须面向全体公民，对国家、人民和社会公共利益负责；教育活动应当依法接受国家、社会的监督，任何人从事教育活动，必须遵守宪法和法律，不得违背或损害国家利益、人民利益和社会公共利益，否则，必将受到法律的制裁。
我想，身为公办高等学校的一名老师，牢记高校教师的相关权利和义务，杜绝滥用权力，确保认真履行义务，这才是教学之根本，教师立足岗位之根本。
（三）高等学校在行政法律关系中的地位
近年来，诸多与大学有关的案件都与高等学校在行政关系中的地位有着千丝万缕的关系。对高等学校在行政法律关系中地位的确定，对于高等学校管理有着重要作用。
1.高等学校法律主体的性质
从本书中了解到，高等学校在社会生活中具有多重身份。它既可作为行政主体，亦可作为行政相对方。
高等学校作为社会活动的参与者，有义务接受行政管理机关的监督和管理。高等学校是经教育行政主管部门审批或登记合格后才批准成立的。由此可见，高等学校在教育行政部门的关系中处于被管理者地位，是行政相对人。
2.高等学校的权利与义务
前面提到过，高等学校具有办学自主性、财产独立性、机构公益性等特征，通常是由法律规定的权利和义务而确定。
三、我国教育基本制度：学历制度和学位制度
此部分主要对我国教育的基本制度进行了详细的界定和划分，同时也对当前多种多样的教育形式均有相关的描述，严明了证书的管理和发放，督导等各个环节的细节问题。这些政策与法规的制定，使关于学历和学位证书的严谨和公平合理性得到了极大的提高。
四、职业教育与成人教育制度
作为高等职业教育院校的教师，对我国职业教育制度和相关法律应有一定的了解。这也是拓展业务知识，提升自身教学知识水平的前提条件。
另外，成人教育也是学校教育的继续、补充和延伸，是终身教育的组成部分。其具有多方面的职能，能够使没受过教育的人们接受基础教育；使受过不完全教育的人们补受初等、中等文化教育和职业技术教育；使已经受过相当教育的人们充实新的知识；使任何人根据自己的兴趣和需要，进行学习，发展个性，增长知识才能和道德修养。
五、针对高校领域常见的法律纠纷，以及相应的权利救济问题
关键词：民办高等教育；政策；政策性
中图分类号：F069.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0234-02
中国民办高等教育政策，在促进民办高等教育事业的发展过程中取得了有目共睹的巨大成就，已初步建立起了具有中国特色的民办高等教育政策法律体系。但是在肯定成绩的同时，必须看到发展过程中存在的一些问题。如部分条款的规定具有相当的概括性，大多是暂行、试行、草案、讨论稿等，缺乏应有的稳定性和严肃性，因此，在具体的落实与执行过程中还有一些困难。中国民办高等教育政策还需要从多方面加以提高和完善，这固然有着诸多社会因素的影响与制约，但政府政策的缺陷是不容忽视的重要原因。
一、政策定位不准确
“定位”是一个具有丰富内涵的词语，在大多数情况下，人们通常是指把事物放在适当的地方并作出某种评价。然而，对政府而言，为民办高等教育定位并不是某一法律条款所能解决的事情。
中国民办高等教育发展定位，主要指的是中国民办高等教育层次结构的各级、各类民办高等教育的发展定位。由于现行教育制度和政策对民办高等教育的定位不准，也导致了民办高等教育结构层次界定的模糊性，使得众多有一定高等教育事业年限的民办高等教育机构没有一种向上进取的精神和信心，更没有更长远计划来提高学校办学水平的打算，办学行为在原有水平、甚至低水平上重复进行。特别是由此而引发的社会生存危机，更加容易导致中国民办高等教育形成一种追求营利、迫切收回成本的浮躁办学行为，也严重影响了社会资本介入中国民办高等教育领域的办学活动。
二、政策体系不健全
在扶持民办高等教育发展的过程中，国家经常是在民办教育包括民办高等教育发展过程中出现问题的时候才来考虑制定相应的政策法规，这些政策法规具有很强的问题针对性，主要是有什么问题就制定什么政策，停留在“头疼治头，脚疼治脚”。对问题只是进行简单的解决，缺乏深入性和根本性，致使出台的我民办高等教育政策各自为政、逻辑混乱。政策体系的不健全、不完善主要表现在以下方面：
1.相关政策覆盖面不够。目前，中国民办高等教育政策基本涵盖了民办高等教育的各个方面，特别是《民办教育促进法》及其《实施条例》的颁布与实施，对民办高等教育发展中的很多问题作了明确的规定，得到了社会各界的好评。但是从进一步发展的角度看，中国民办高等教育政策仍存在不少漏洞及盲区。例如，在合理回报多少的问题上，办学中的税收及优惠政策问题，办学自问题等方面，相关的政策法规还未采取相应的措施或者未从根本上解决，有待于进一步的完善。
2.缺少配套的法律法规的支持和保障。缺少支持和保障的配套政策，使这些法律条款流于形式，只是从原则上进行强调和规定，导致民办高等教育虽然有法可依，但在具体操作中很难去执行法律要求。
3.地方落实性政策不完备。近年来，虽然国家层面和地方层面都出台了许多支持民办高等教育发展的政策法规，但是从总体上看，这些政策法规没有形成一个完备的结构体系。国家层面有关内容的法律法规、行政法规与地方层面的法律法规之间联系不够紧密，相互之间没有形成错落有致的体系，部分地方政府对民办高等教育缺乏重视，对扶持地方民办高等教育发展的相关政策也没有出台或者很少制订，使得民办高等教育发展过程中的政策结构体系不完备，这使得《民办教育促进法》缺少强有力的下行政策法规的保障和支持，使其执行力度得不到实施，效果得不到体现。
三、政策缺乏可操作性
这个问题是当前中国民办高等教育政策中最为突出的一个。现有的民办教育政策许多只是针对民办高等教育发展过程中的出现的一般性问题，例如有些政策对民办高等教育的法律地位、性质、教师学生待遇等方面作出了原则性和导向性的规定，却没有相关具体的规定和措施，因此，在真正执行的时候缺乏可操作性和可行性。
再如，《民办教育促进法》规定：民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权；民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育具有同等的法律地位等等，都是一些比较模糊和笼统的规定，只有原则性，没有具体性。从法理的具体操作原则来看，政策法规如果没有相关具体的措施和办法，那只能是一种原则性的意向性规定，在实施过程中可操作性就不强。从立法的要求来看，制定一部法律，同时必然要求及时制定相应的实施细则或具体条例，以保证教育法律的真正实行，否则就会达不到法律的效力。
四、政策修订滞后
中国民办高等教育相关政策的制订与修改明显滞后于民办高等教育的发展，这是摆在我们面前的不争的事实。国家在制订和修改政策过程中一直充当民办高等教育发展的“救火队”而不是“引路人”的角色，往往是民办高等教育发展过程中出现什么问题了就制定什么法规，使得法规在很大程度上落后于发展。
高校学生管理过程中出现法律纠纷的原因主要集中体现在高校管理者在教育实践中对权利义务的界定模糊和教育法律体系不够健全，高校内部管理秩序失范及大学生自我意识、权利观念逐渐增强四个方面。
（一）高校管理者对权利义务界定模糊
高校管理者在学生管理工作中对权利和义务界定模糊。有的高校在学生管理工作中过分地突出自身的主导地位，忽略了学生同为法律关系主体这一事实，对学生的管理过于束缚，导致学生权利难以实现。还有的高校在学生管理工作中过分夸大了法律的作用，将法律的强制性与高校的主体地位充分应用到高校内部规章制度的制定和实施中，对学生的合法权益视而不见。这必然导致学生权利的受损从而引发高校呵学生之间的法律纠纷。
（二）教育法律体系不够健全
现存的高校学生管理的法律法规并未形成完整统一的体系，缺乏程序性规范和可操作性，高校内部的规章制度与教育法律法规间相冲突的现象屡见不鲜。现存的高校内部规章制度属于地方政府规范性法律文件或教育部部门规章，是立法法所规定的位阶最低的法律法规，且不属于立法法所确定的法律渊源。教育法律体系不够健全必然会导致学生管理工作出现问题。
（三）高校内部管理秩序有失规范
《高等教育法》明确规定，高校“依据规章制度进行自主管理”、“依法接受监督”。高校内部规章制度作为高校自主管理及接受监督的基本依据，是我国教育法制体系的组成部分和延伸。杨金德诉上海财经大学一案反映出高校章程缺乏对内部机构和内部管理秩序的规定。法院的审理意见指出，根据相关法律的规定，是否完成硕士研究生学业的最终决定应由被授权的学校作出，本案中上海财经大学作为被告，其研究生部仅作为被告的内部机构，在没有法律法规或规章明确授权的情况下，研究生部对原告作出只予结业的处理，应认定为超越职权行为，无法律效力。这一案件所反映出来的问题在很多高校不同程度地存在着。
（四）大学生自我意识、权利观念逐渐增强
当前，多数大学生出生于独身子女家庭，他们的自我意识、权利观念随着社会的发展而逐渐增强。但大学生的权利意识与其所应承担的义务观念并不对称，他们对于自己权利的关心程度远远超出了他们对于法律法规等知识的了解和掌握。因此，学生在与高校发生法律纠纷时，并不能全面客观地判断高校给予自己处分的公正合法性。现实中大学生对于教育法律法规以及高校内部规章制度的了解有限，因而由于不知法而发生的大学生触犯校规校纪导致遭受处分的事件时有发生，在纠纷发生之后，绝大部分学生都会直言并不知道违纪违法的严重性，甚至会强调自己不了解是否已经触犯法律。高校和学生之间缺乏必要的信任感，也大大提高了法律纠纷发生的可能性。
二、关于依法加强高校学生管理工作的几点思考
（一）完善高等教育立法及相关配套法律法规
近年来，我国教育法制体系的建设与完善虽然成效显著，但我国高等教育法规依然存在内容单薄，实体性规范过多而程序性规范过少，缺乏可操作性和可诉性，也缺乏相应的配套性立法。高校内部规范性文件这一下位法与相关上位法之间的冲突的现象时有发生。这一现象导致保障和救济学生权利的立法精神难以实现，也削弱了法律的功能。为了确保高校和学生及相互间的权利义务关系得到明确的法律规定，亟需进步一完善当前的教育法律体系，尽快制定和出台高等教育法的相关配套法律法规如《高等学校考试法》、《高等学校法》等，在强调实体性权利的同时强化程序性立法，使我国教育法制体系得以完善且具有更高的法律救济力。与此同时，高校在制定内部规章制度的时候，应尊重学生这一法律关系的主体地位。在法律法规原则和规定的范围内将规范性与可操作性、对等的权利义务关系、学生权利的法律救济力与高校的管理效率并重，建立健全科学、民主、公正的处理程序，合理完善相关的实体性内容与程序性规定，并将整个工作置身于法律的监督之中。
（二）依法修订高校有关学生管理的规章制度
《学生违纪处理条例》是高校内部规章制度的组成部分，往往成为高校与学生之间发生法律纠纷的重要原因。因此，对《学生违纪处理条例》的法律性进行研究变得尤其重要。对于《学生违纪处理条例》的要求，除了需要其符合一般性法律规定外，更需顺应公平公正的法律精神，满足相关程序性规定，如重大决策的公示程序、申诉程序、举报程序、听证程序、违纪处罚程序、调查程序等等，同时还得依法明确规定相关机构的权限与责任。此外，还要依法规定有效证据的范围，如有证明力的相关证物、证人证言、被侵害人的检举材料、相关单位的综合材料、受处罚学生的亲笔检查书等等。在处罚决定作出之前，要依法告知学生所享有的申辩权及其期限，还需告知学生作出处罚决定的机构等等，保障学生对整个事件的知情权。
（一）依法治校的目标
当前，我国各高等院校在教育领域进行改革的过程中，对依法治校主要提出四项教育目标。一是，以进一步建立和完善我国在教育方面的法律法规要求为基础，将我国的宪法与相关法律精神同高等院校的教育发展要求相结合，从而建立一套同国家当前的教育法相配套和衔接的校内规章管理制度。二是，完善高校的内部监督体系，完善制裁机制，逐渐在高校内部形成以教代会和学术委员会等其他类型校内组织为依托的民主管理机制，逐渐提高其内部的民主管理水平。三是，坚持民主集中的内部管理制度，进一步完善高校中党委领导下的校长负责制度与院内党政共同负责管理机制，从而形成一套由民主和科学决策形成的校内管理体制，进而形成依法管理和服务的校内管理体系。四是，提高高等院校师生和领导者的法律意识，在校园内部形成良好的教风、学风和校风，从而为高校师生营造出良好的工作和生活环境，进而提升其道德素质和法律意识。
（二）依法治校的意义
从我国高校当前教育领域的实际情况来看，施行依法治校的策略，能够全面提高高校办学水平。首先，采用依法治校的发展策略，不仅是在社会主义国家市场经济不断发展的背景下，促进我国教育事业整体性的进步与发展的需求，也是我国高等院校全面的贯彻和落实我党和国家提出的教育方针，适应当前社会发展趋势的客观需要。其次，高校作为培养人才的重要基地，肩负着为国家的建设提供优秀毕业生的重要历史使命。并且，高等院校培养的毕业生处于何种水平、具有多大的潜力以及其对社会做出了多少的贡献，也是社会判定该校办学水平的一项根本标准。但是，高等院校要想将自己建设成为高水平的大学，有效提高教学质量，就必须采用依法治校的重要策略。只有这样，才能更好地深化高校教育体制改革，促进其发展。
二、当前我国高校法制建设面临的窘境
（一）没有完善的教育法律体系
首先，虽然我国目前拥有较为完善的教育法律法规，如《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《教师资格条例》、《学位论文作假行为处理办法》等，但伴随我国高等教育事业的不断发展，以及我国各项教育制度改革的不断深化，现有的主干教育法律理论已难以应对当今教育实践中层出不穷的新问题。大部分现有教育法律法规需要在理论上与时俱进，进行更深层次的补充完善。需要依据当前教育改革的新形势补充制定更适用于全国各大高校的配套教育法律法规。只有这样，才能更好的适应教育改革的需要，促进教育事业发展。其次，依照中华人民共和国立法法规定，教育相关法律法规在颁布和实施之前需由立法部门进行详细的审核，结合高等教育实际情况进行调整修改，使其能够良好适应当前教育领域的发展趋势。但是，我国教育相关法律法规的现状是———一部分法律法规，在教育实践当中并没有跟上教育领域发展的步伐，内容陈旧，甚至已与时代严重脱节。譬如，1980年颁布的《学位条例》、1993年颁布的《教师法》、1995年颁布的《教育法》、1996年颁布的《职业教育法》、1998年颁布的《高等教育法》等现行法律中许多规定早已过时，难以满足教育发展的需要，但至仍今未完成修订。
（二）政府与高校之间的法律关系需进一步梳理
目前，世界各国的热点问题之一就是政府职能改革，对政府的角色进行重新定位。由于我国现阶段主管教育的行政部门在履行其对高校管理职责的过程中，未能良好的将其自身职责、义务、活动范围与实际教育实践相结合，直接导致政府行政主管部门在行使权力的过程中，过多干预高校管理，违背高校真实意愿，损害高校及学生实际利益。同时，我国政府行政主管部门属于高校的办学者与管理者，在行政地位上高校明显处于弱势地位，各项教育活动都会受到政府行政权力的干预。这一现状，使得高校并未掌握学校建设与发展的实际大权，导致我国高校发展受到来自政府各级主管部门的重重压制，遏制了社会力量参与高等院校办学与管理的主动性和积极性。使得我国高校的负担不断的加重，进而成为高校贯彻依法治国重大战略的严重阻碍。
（三）高校法律专业人才不足
自我国高等院校奉行依法治校的方针政策以来，各大高校便开始重视校内法制机构的建设。但由于我国高等院校在此方面的建设工作没有太多可以吸收和借鉴的成功经验，导致我国大部分高校在进行法制机构建设时，缺乏较好的建设基础，更缺乏熟悉教育法律体系且有高校教学经验的专业法律人才。这一现状，一方面严重阻碍了高校制定依法治校相关管理制度与措施，使校内师生的合法权益无法及时有效的受到法律保护。另一方面，随着高校师生法律意识的逐渐增强，各类针对高校提出的侵权、维权诉讼也随之增加。由于高校法律机构体制不健全，相关工作人员又缺乏基本的法律专业知识，许多高校根本无法应对和处理日益增多的法律纠纷，导致的直接后果就是师生的合法权益得不到维护，利益受到损害而得不到救济。
三、高校进行依法治校建设的途径
（一）加快教育领域立法进程
作为全面实现依法治校的重要前提，有法可依对于当前我国高等院校依法治校建设具有重要的作用。高校在全面贯彻和落实依法治校的方针政策时，国家立法机构及教育行政主管部门一定要配合其工作，全面推进教育立法建设，从而构建出一个完善的教育法制体系。目前，许多发达国家都拥有完善的高等院校教育法律法规，例如美国的《美国教育法》、日本的《21世纪的教育目标》、新加坡的《私立教育法案》，这些规范化的教育立法在高校法制建设过程中发挥了极其重要的作用。我国多年的法制教育实践经验表明，高等院校如果不重视法制教育的建设，就无法形成有法可依的社会环境以及完善的社会法制教育理念。要想保证高等院校依法治校策略能够顺利实施，推动高校发展，国家立法机构及教育行政主管部门就必须加快相关立法工作的进程，制定出具有极高权威性、配套性、严密性和稳定性的法制化治校方针。
（二）深化改革政府管理职能
伴随我国市场经济体制的不断发展，高等院校教育也呈现出国际化发展趋势。为顺应时展步伐，深化改革政府职能，教育行政主管部门必须结合当前高等院校依法治校的特点，对自身的管理角色和管理职能进行更深层次的改革。严格遵循提出的“简政放权、政事分开”的原则，有序开展教育工作的组织、管理和协调，真正从政策治校转变为依法治校。此外，政府还应适度放权，不再垄断高等院校教育管理权力，只保留对例外事项的控制权和决策权即可，将办学自归还给高校。
（三）完善高等院校内部规章管理制度
高校之所以要制定规章管理制度，主要是给予国家法律法规以有效的支持，并推动学校的管理活动。随着高校内部管理体制不断向法制化转变，高校内部相关的规章管理制度也应该与之相适应的作出调整。首先，高等院校应尽快修订校内各项规章管理制度或者是制定新的规章制度，使其既可以同我国高等院校教育领域总体实施的改革政策相衔接，又可以全面的协调其内部的各项管理职能。只有这样，才能够建立健全的，集执行、决策和监督为一体，包含教学、人事与科研方面内容的内部运行机制及管理机制。其次，要正确处理校内各项规章制度同国家相关法律法规和方针政策之间的关系。高校在对教师和学生进行管理时，可以适当节选相关的法律法规，制定相应的规章管理制度，将国家的法律同学校的内部制度有机的结合起来。最后，高等院校在贯彻和落实依法治国方针政策的同时，还需同现代化的科学管理规律相结合，将依法治国与依法治校结合起来。
四、结论
近几十年来，发展中国家的公共权力出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。①高等教育管理职能也在从集权走向分权，我国高等教育管理体制改革要求的“转变政府职能”、“简政放权”充分体现了这一趋势：体制内中央权力向地方转移、体制内权力向体制外转移在并行推进中，主要表现为向地方放权、向社会放权、向市场分权、向大学分权。教育分权涉及诸多核心棘手问题，大多需要进行顶层设计：其一，正确处理并配置好中央和地方高等教育的管理职能，其中包括国务院部门办学的权限；政府间高等教育管理职能既要做到“无缝对接”，又要避免“交叉不清”，需要出台更加明确具体的相关规定来解决政府职责不清的问题。其二，正确处理好高等教育领域以及高校内部党的领导与行政权之间的关系，更加清晰地界定两者的具体职责权限与决策事项范围，进一步完善党委领导下的校长负责制。其三，正确处理好政府与高等学校、政府与市场的关系，政府应将属于大学办学自范畴的权利还给大学，将应由市场来解决的问题交由市场解决。其四，政府要切实肩负起教育规划、教育预测、制度设计和宏观监控等职责。研究解决这些问题，关键要树立分权理念、设计分权制度、创新分权技术（机制）手段，并贯穿高等教育管理体制改革全过程。
二、政府监管
政府干预经济社会活动的方式及工具，即机制的设计有多种形式，包括直接提供、付费和监管等。监管是现代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由竞争带来的秩序混乱损失与完全政府控制带来的侵占损失之间作出权衡，作为新的手段，其与传统手段的本质区别在于：监督者与被监督者须保持距离；其核心特征在于：它是基于规则的管理方式，即依法实施的行政活动。传统行政管理是科层制管理体制，下级必须服从上级的命令和控制，争议纠纷只能通过内部渠道解决；监管则是在监管者独立于被监管者前提下的依法监管，其争议纠纷可以通过行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途径解决。②目前，我国对高等教育的监管制度仍延续传统的计划管理体制。对政府直接举办的公办学校，主要采取的是传统的管理方式，尚未建立政府法律监管的制度框架，也无独立的、专门行使监管职能的机构；相关职能横向分散于各部门，教育监管规则体系也与监管要求相距甚远。特别是教育监管主体既是实际承担主要监管职能的教育行政部门，又是公办学校的举办者。在现行体制下，教育行政部门与被监管的对象无法保持一定的距离，更无法保证没有利益的牵连。③我国高等教育管理体制改革正在从传统的行政管理向政府监管转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中的相关规定已充分反映这一变化。④进一步深化改革，运用监管理论对现行高等教育管理体制进行重构已势在必行，而尽快建立基于规则的、独立于服务提供者的监管机制则至关重要。在高等教育监管体系中，高等教育监管机构应由法律授权，高等教育监管规则应由法律规定，监管的执行必须遵照法律规则与程序，监管的结果必须可以依法追究责任。
三、大学治理
在多元主体为特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范围大为缩小，相应地让渡于其他治理主体，为此政府的角色需要重新建构。公共治理理论运用到高等教育领域，政府以新型的管理模式管理大学，政府与大学之间建立合作伙伴关系，政府以合作者的身份共同参与治理大学。⑤这就需要从大学治理的角度重新审视和界定政府与大学的关系，完善大学治理模式，明确地规制政府在大学治理中享有的职权和必须承担的责任。大学治理是指政府、市场、社会、大学等利益相关者参与大学重大事务决策的过程。大学治理依其独立法人的边界分为内部治理与外部治理，在外部治理中政府作为大学治理平等主体之一参与大学治理。实践表明，政府在大学治理中具体职责定位尤为关键。从大学治理多元主体分工看，政府在大学治理中主要履行制定政策、拨款调控和评估监管职能；政府要通过制定和出台适当的政策，协调多元主体之间的利益关系。政府参与大学治理首先是制定政策战略规划与监管，如制定教育的根本方针和根本目标、组织和强化国家教育监管、确定教育经费的投入、支出及监管等。政府要不断改革与完善对大学的拨款模式，促进国家财政投入的公平与效率，实现对大学发展的有效调控。其次是改变政府主导型评估，积极扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同推进的新格局。
四、社会参与
社会力量作为大学治理平等主体之一,在参与大学外部治理中同样发挥重要作用。社会参与大学治理是经济社会发展的必然趋势，也是高等教育社会化的体现。在发达国家，社会力量通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等介入大学治理，发挥咨询和监督的作用，并成为高等教育管理（治理）体制的重要组成部分。我国传统管理体制下的学会、协会、研究会、教育基金会、大学校友会、研究中心、信息中心、评估中心等高等教育中介组织，在开展科学研究，受委托开展各种评估，提供政策咨询方面已经并将继续发挥重要作用。但目前，有影响的高等教育中介组织在机构设置、人员安排、项目来源、经费保障等方面都存在着明显的对政府的依赖性，在教育行政部门的领导下开展工作，实际是代替政府行使某些职能，具有官方或者半官方性质，缺少真正意义上中介机构的特色功能；而没有政府背景的中介机构往往很难发展起来和发挥作用，这严重影响教育中介组织的权威性、公正性和社会声望。⑥因此，扶持与培育社会组织是强化社会参与的关键环节，也是事业单位改革的突破口。教育中介机构和组织一般通过研究、咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等功能的发挥，沟通高校与政府、高校与社会之间的关系，不仅发挥重要的缓冲和作用，而且成为社会管理创新不可或缺的参与者和重要的咨询力量。我国高等教育管理面临的新挑战、高等教育大众化、大学承载的社会责任和高等教育投资管理体制，对社会性因素介入大学治理提出了新要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》适应了这些要求。⑦为深化完善我国教育中介组织改革，首先应摒弃行政区域、行政级别对应设置教育中介组织的单一思路，建立跨区域、跨部门、性质多样的综合或专业教育中介组织；其次，消弭中介机构的“官办”或“半官办”等级色彩，确保中介机构的独立性、公正性、权威性，增强中介机构的社会参与度和社会代表性；最后，制定相应的法律法规规范中介组织的运作，充分发挥中介机构作为社会力量在大学治理中的作用。
五、教育法治
关键词：高校学生管理；法制化；新时代
立法、法治，是法律管理层面两个十分重要的方面，而在高等教育学生管理领域相关法律法规的实施及监督，也脱不开这两点。《宪法》规定，国家的权力机关和各级行政机关、政府部门具有立法和进行法律法规建设的责任及义务，而具体到各个执行机构，如高等教育机构，其责任主要就是法治或依法管理。高等教育执行机构或其管理者利用法律的手段来维护高等教育的公平正义，促进其和谐发展。
一、高校学生管理法制化的背景和理论基础
学生管理的法制化一直以来都是行政主管部门特别是教育主管部门的工作重点，自20世纪90年代末教育部全面提出依法治校的基本要求以来，21世纪初期，教育部就对依法治校给出了明确定义，即严格遵循教育法律的导向而开展教育教学活动，并在教育教学活动中做到将学生的人格和合法权益放在首位，努力营造以法治精神为背景的良好育人条件，不断提高教育管理者、教师的法律素养和法律意识，提高高校依法处理和解决各种学生、学校间矛盾和冲突的能力［1］。这一意见将依法治校提升到一个新的高度；两年后，教育部高等学校学生管理规定横空出世，将学生在校期间的权利和义务进行了明确，高校学生正确享受、履行权利和义务从此有了官方的权威的法律依据；早在2012年，高校学生管理工作的变革面对新的机遇，教育部在《全面推进依法治校实施纲要》别指出，师生为主、法制为器，是创造自由、平等、公正、法制的育人环境的基础。改革开放以来，国民经济飞速发展，随之带来的是社会的结构和利益格局的剧变，人们的思想和社会风气越来越趋向多元化、自由化，公民开始对权利和法制有了更深刻的体会、更高的要求。高校学生经历了中小学时期的长期高压，许多大学生的思想、意识和行为都处在“放飞自我”的极端状态，但是另一方面，这批相对素质较高的学生对待新鲜事物和思想的接受能力和速度又是其他群体无法企及的。随着依法治教进程的推进，我们时常能够在各类媒体上看到高校学生与高校之间的权责争议案件，这表明高校学生的民主法制意识逐渐增强，逐步开始用权利本位思想武装自己，在这样的大环境下，墨守成规的传统学生管理模式必然不能再适应社会发展的需要，而寻找高校及学生之间新的定位，寻找新的、适应社会和教育教学发展的新的学生管理手段，也变成了各大高校、各级教育管理者们争相研究、热烈探讨的时代课题。
二、高校学生管理法制化的意义
中国的教育理论和手段最早可以追溯到孔夫子的时代，“人治”的色彩也是从封建时期就流传下来的传统“文化”，在这种近乎专权的管理体制下，教育者往往习惯于自己的主体地位，往往强调对于学生的绝对领导和绝对权威，往往不能容忍反对及质疑的声音。大学生的权责意识、法制观念也随之不断更新和强化，这种传统的、老旧的、不平等的教育、管理方式慢慢不被学生所接受，反对、抗争的声音不绝于耳。因此，高校学管工作的法制化改革刻不容缓。（一）有助于保障高等教育战略目标的实现。在已经过去的20世纪，我国的教育体制改革始终在追赶国家经济发展的步伐，旨在打造层次结构合理、学科门类齐全的教育体系，到20世纪末，基本建立了集科学研究与中国特色社会主义伟大实践于一体的高级专门人才的培养体制。中国高等教育领域继“211”“985”工程后，“十二五”期间，又进一步提出了“双一流”建设的国家战略，有利于提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，有利于实现“两个一百年”奋斗目标，有利于为民族振兴的中国梦提供有力支撑［2］。长期以来，政策是我国教育事业发展的主要保障力量，法规的保障作用并没有得到充分的开发及利用，高等教育事业也不例外。诚然，没有政策，高等教育就没有肥沃的土壤、难以发展，但法规的作用是政策无法取代的，没有法律法规保障的发展，后劲不足、发展不畅。只有以高校学生管理法制化为主，政策保障为辅，双管齐下，高等教育才能实现可持续发展。（二）有助于提高高校依法治校的管理水平。社会各界对于“依法而治”都有其独到的见解，在落实上也有各自独特的方式方法，对于教育领域而言，依法治校是重要举措。在学校的管理工作中，人的管理毋庸置疑是最重要的，学生管理是学校工作的第一要务，依法治校就是要求依法管理学生。我国高等教育由于广泛存在机构设置不合理、职责划分不明确、工作效率不积极等问题，管理效能不足、收益不高。学生管理法制化，可以有效杜绝上述不良现象的产生，促进高等教育、高等学校的良性发展，提高高等学校的办学效益。（三）有助于增强学生的法制意识。社会法制化是市场经济的重要土壤，而自然辩证法告诉我们，思想对于行为具有先导作用，法制意识即是遵守法律的理论先导。在社会主义市场经济中，当代大学生既是主力军，也是一支生力军，所以高校对于大学生的培养远不能拘泥于科学文化知识，同时还有责任和义务提高大学生的法制意识，两者有机结合才是他日大学生们在社会立足的根本。实现高校学管法制化，当代大学生可以深入社会法制化发展的内部，使他们对法制的感受更加理性化，有助于其成为中国特色社会主义事业的接班人。（四）有助于平衡高校与学生之间的关系。在传统的教育体系中，学生是教育的客体，大学生尤其是当代大学生年纪更长、获取资讯更便捷，反而会出现将心智不成熟误作个性独特、将过于自我为中心误作思想前卫等情况。因此，在大学教育中，常常需要将学生作为主体看待［3］。也就是说，在高校的学生管理工作中，需要做到以学生为中心、以学生为目的、以学生为导向。需要注重于保护学生的权利和义务，将关怀和关心学生作为学生工作的主旋律。成立学生自治组织，鼓励学生对于一些简单常规的事务进行自治自理，同时亦不可过度，对于涉及原则性的，或确属学生不具备自治能力的事务，应明确并由学校依据相关法律法规进行严格管理，并建立健全的沟通、反馈机制［4］。即高校学生管理应权责明确、张弛有度、有节有界，既不可一味放权，做“甩手掌柜”，亦不可限制过当，以免打压大学生的主观能动性。
三、高校学生管理法制化的具体实践
要实现高校学管工作的法制化，方法得当、举措得力是教育管理者工作的重点。可依靠教育部等行政主管部门的文件精神作为理论依据，结合学管工作实际，从以下几方面探索学生管理工作的法制化［5］。（一）健全相关法律法规和管理制度。法律法规体系的完善是一切法制化进程的基本前提，高校学管工作的法制化离不开成熟的教育法规基础，这些法律法规既是教育管理工作实施的标尺，也是教育管理工作前进的基石。每所高等学校都设置有其学生管理条例、考试管理条例、后勤管理条例、违纪处罚条例等，这些常规制度规范了教育者、教育管理者和学生的行为，它们从属于各级高等教育法规，既体现了法律法规约束功能的共性，又有其涉及对象、实施领域的个性。只有法律法规、实施细则和规章制度相互配合、相互完善、相得益彰，法制才是完善的、成体系的，法规的实施才有明确而具体的标准。诚然，在我国的教育法律法规体系中，无论是《高等教育法》等相关法律，还是《普通高等学校学生管理规定》等教育相关部门出台的行政管理规定，都为高校学管工作提供了坚实的理论基础和实施依据，但依然不能够完美地覆盖到有关教育教学的各方各面，如高校对学生管理的权责界限、学生与高校的纠纷处理方式都属于没有涉及的灰色地带，更有甚者，某些高校内部的规章制度本身便违背了有关法律法规，这显然会阻碍法律法规的统一性和正确性，影响各类法律法规、行政管理规定的有效实施，对于高校的学生管理工作是不利甚至有害的。因此在实施和执行过程中必须还要考虑具体情况，制定相应的实施细则、规章制度，以便更有效地执行。（二）完善高校法制化管理的方式和方法。要实现高校管理的法制化，就必须提供一系列的具象化的法制化管理、反馈和调节机制。如，许多大学的学生管理规章和规定中都特别地增加了学生处理的申诉机制，当大学生感到自己的合法权益被侵害时，可以有具体、明确的方法、途径向学校表达自己的异议和诉求，这就是高校法制化管理的具体体现，学生、学校的权责都有明确的依据去执行，通过合理途径对于涉权问题进行申诉和处理后，学生如果对处理结果存在异议，可通过正常渠道向上级教育行政主管部门申诉，亦可要求社会第三方介入，如求助仲裁机构申请仲裁，甚至人民法院等，这些做法对于合理地处理学校及学生之间的权责纠纷和矛盾冲突，体现法制的权威性和公信力有积极的作用，一方面维护了学生合法的权益，另一方面也间接为高校免除了后顾之忧。再者，高校学生对于学校来说不可避免地属于弱势群体，对于这一客观因素，高校亦有义务为学生提供法律帮助及法律服务，进一步增强其法律手段、提高其维护自身合法权利的能力。（三）强化教育各界的法制观念和意识。法制的建设不仅仅是司法部门的义务，与社会各界都息息相关。许多人认为相较于法律，政策与生活联系更紧密，我们应该按政策办事，因而漠视法律；有的认为法律只是制裁犯罪分子的手段，与他人无关；还有的认为高校是专心学习的地方，法制建设与高校关系不大等等。高等教育学生管理法制化，必须改变以上的错误观点，而解决这些问题的主要手段就是法制教育。教育各界都对法制有了足够的认识，高校学生管理工作的法制化才能有肥沃的土壤［6］。学生相对于学校来说属于弱势群体，当自己的合法权益受到侵害时，弱者心态会阻碍学生合理诉求自己的权利，事实上学生对于法制的认知也不足以支撑其站起来维护自己的权益。相反，学校拥有学生个体所远不能及的资源、权限和社会影响力等，如果高校管理者法律意识淡薄，极有可能利用这些资源、权限和社会影响力，操纵事态的发展、逃避学校应该承担的责任和义务。这种现象对于学生与学校间的权责纠纷的处理是十分不利的。因此，教育所涉各界在学生管理工作中都需要强化法制意识，学校、学生管理工作者应树立正确的法制观、正确地使用法治手段、积极地对待法律赋予其的权利和义务，而学生则要摒弃弱者心理，用法律武装自己，既要敢于维权，又要善于维权、合理维权、依法维权。（四）重视高校法制教育与网络结合。近年来，受网络技术井喷式发展的影响，以微博、抖音等平台为代表的自媒体充斥着人们的生活。它们深刻影响着当代学生的生活和思维方式，也给高校学生管理工作带来了巨大挑战。高校学生心智不成熟、阅历不丰富、判断不客观，在虚拟的网络世界非常容易丧失理性，片面、偏激地了解问题、发表言论，甚至做出伤害自己和他人的行为；此外，在当今的社会形势下，各行各业“内卷”严重，一些无良媒体为了赚眼球、博出位，丧失了新闻从业者的基本操守，输出的观点夹带私货、故意引导舆论，而大学生往往容易被利用。这些因素都有可能成为高校甚至社会的“定时炸弹”。不可否认，网络已经成为高校学生管理工作的新挑战，因此，高校学生管理工作中必须顺应时势，将网络空间，尤其是网络自媒体领域的法制教育重视起来。此外，高校也应积极探索将网络自媒体的资源和特色运用到学生管理的实践中，意识到信息化管理对高校学生管理的积极作用和意义［7］。打造多元化、现代化、网络化的学生管理模式。尝试建设校方官方自媒体平台并设立专门的责任机构，发挥喉舌作用，宣传、展示学校的政策方针、校园文化、科研成果、新闻动态等。同时，可以通过自媒体充实学生的意见反馈、维权投诉、沟通建议渠道，打造更完备的学校学生联系枢纽［8］。
参考文献
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一、民办高校依法治校存在的问题
近年来，随着国家依法治国基本方略的提出，各高校的依法治校工作都有了一定程度的进展，积累了很多好的经验，创造了一些具有地方特色的依法治校的工作思路，尤其是民办高校的进步更是夺目，通过依法治校工作的开展，使得大多数民办高校都走上了规范办学的道路，对于我国民办高校之间展开良性的竞争创造了很好的氛围。然而，就目前民办高校依法治校的现状来看，我国民办高校依法治校工作的整体水平并不高，仍然存在一些问题，主要有：
（一）我国现行的高等教育法律体系不完善，依法治校的基础不扎实
改革开放以来，随着高等教育对社会影响的广度和深度的全面提升，依法治校的基本方略也逐渐在全社会形成了共识，因此高等教育法制化的全面开展已经是迫在眉睫。自从1980年我国制定第一部教育法律（《中华人民共和国学位条例》）以来，我国相继制定了《高等教育法》、《职业教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等一系列教育方面的专门法律，基本实现了我国高等院校有法可依的目标。但是，在看到这些成就的同时，我们不得不承认，我国的高等教育法律体系还存在很多不足之处，从整体上来讲还不完善，还有很多需要加强的环节，比如说学校与教师、学生之间的法律关系的性质如何界定；各个高校根据法律授权而实施的行为是否超出权限缺乏专门的监督管理部门等等，以上问题的出现严重制约高校依法治校工作的顺利进行。
（二）民办高校管理者的法治意识和依法治校的观念淡薄，管理水平不高
虽然我国公民经过普法教育，在法律意识方面有了很大的提高，但是由于在进行普法宣传时存在走过场、搞形式的情况，以至于接受普法教育的大部门人只是应付了事，根本不知道如何去用法律的尺度来衡量自己行为的合法性。高校管理队伍本来应该是最应该有坚定的法律信仰的群体，然而他们的法律意识现状同样不容乐观。在民办高校的管理中，部分管理人员法律意识淡薄，完全无视法律的存在和要求，想做什么就做什么，想怎么做就怎么做，肆意滥用自己手中的行政权力去管理学校事务，不能有效运用法律手段解决管理中出现的问题。
（三）民办高校依法治校的内部规章制度不健全，有关法律监督部门执行力度不够、监督不到位
校内规章制度不健全，主要表现在两个方面：一方面，学校的规章制度与国家现行的法律法规相冲突，越权行使法律法规赋予学校的管理权力，从而导致学校在管理校园事务的过程中屡屡出现违法现象。另一方面，民办高校的盈利性质决定了他在管理学校事务时存在着重视学校权力而忽视学生权利的情况，致使权利性规范和义务性规范严重失衡。
二、大力推进民办高校依法治校工作的对策分析
正如上文分析，民办高校在治校过程中存在很多的问题，同时依法治校又是关系民办高校生存与发展的重要一环，因此，对民办高校而言，如何快速合理地解决这些问题，是摆在高校管理者面前的一项课题，那么针对以上所提到的问题，结合民办高校的实际情况，特提出了以下几条建议：
（一）建立健全高等教育法律体系，使得高校的管理真正有法可依
我国现行的一些高等教育法律，由于受制定时的立法指导思想、立法技术和立法环境的制约，显得有点儿粗糙和过失，因此我们有必要通过借鉴其他国家依法治校的先进经验来修改现行教育法律，使其操作性增强，指导意义更大。另外，对于高等教育法律体系尚未调整的法律关系即法律空白的方面要加快立法的脚步，尽快把需要受到调整的所有法律关系都纳入到教育法律体系中来，真正实现有法可依。
（二）提升高校管理者的法律意识，提高他们的管理水平，树立依法治校的观念
高校管理者作为高校依法治校的主体和参与者，他们的法律意识状况和管理水平以及依法治校的观念直接影响高校依法治校的效果，依次，只要管理者能够提升自己的法律意识，树立正确的法制观念，依照法律法规管理学校，依法行使权力，自觉履行义务，保障师生的民主权益，就能够促进高校依法治校的有效开展。
（三）制定符合法治精神的高校内部规章制度
关键词：高等教育投资主体；多元化；民办高等教育
高等教育作为一个国家的高级教育层次，在整个教育领域中占有重要地位，历来受到各国的高度重视。高等教育投资为高等教育的发展提供了物质基础，直接影响到高等教育发展的规模与质量。为了扩大高等教育投资的资金来源，丰富高等教育资源，实行高等教育投资主体多元化已经成为我国高等教育发展的必然趋势。
一、实行高等教育投资主体多元化的理论基础和现实依据
第一，实行高等教育投资主体多元化的理论基础。根据高等教育属于准公共产品的性质特点，应该遵循“谁收益谁负担”的市场经济原则。高等教育使社会和个人都获得利益，其成本理应由受益者共同分担。1986年美国比较高等教育财政专家布鲁斯・约翰斯通提出了著名的“高等教育成本分担”理论。该理论的提出为解决困扰世界各国的高等教育财政危机提供了有效的方法。如今，实行教育成本分担已成为各国高校多渠道筹措教育经费的一个重要手段。
第二，实行高等教育投资主体多元化的现实依据。首先，在计划经济体制下，我国高等教育由国家包办，随着市场经济体制的建立，高等教育办学体制进行了重大改革。但是，过去长期实行单一的国家投资模式产生了一系列问题，例如，由于高校由政府兴办，有财政经费作保障，高校逐渐成为脱离于外部世界的“象牙塔”，在这种相对封闭的环境中，大学间缺乏竞争、效率低下。为了实现高等教育资源的优化配置，投资主体多元化已成为我国高等教育发展的必然选择。其次，在目前的知识经济背景下，教育越来越受到人们的重视，人们对接受高等教育的需求不断加大，高等教育逐渐由精英教育转变成大众教育。但高等教育资源短缺、国家对高等教育投入不足一直是制约高等教育发展的瓶颈。“穷国办大教育”是对我国教育资源不足的形象描绘，体现出目前我国高等教育不能满足人民需要的现状。将社会资金引入到教育领域，使高等教育投资主体多元化，能有效提高高等教育供给，在一定程度上满足人们的教育需求。
二、促进民办高等教育发展的措施
第一，政府、民众转变对民办高校的认识。民办高校是在打破国家对高等教育“垄断”的基础上发展起来的，作为发展高等教育的一股新鲜力量，具有自身独特的优势。政府应对民办高校形成正确的观念，为其发展创造良好氛围，消除公办学校与民办学校之间的不平等。对于经营良好的民办高校适当的给与物质上的奖励，对于那些以赚钱为目的的“学店”式学校、“文凭工厂”式学校则要坚决取缔，以维护民办高校的声誉。
同时，民众也应对民办高校树立正确的认识，民办高校不是作为公办高校的补充而存在，而是为满足人民在教育上的多样化需求而产生的，它与公办高校在法律地位上是平等的。民众要对民办高校有信心，以促进民办高等教育的蓬勃发展。
第二，对民办高校实行分类管理。目前人们对民办高校公益性与营利性问题的争论反映出政府在对民办高校的管理上存在问题。对此，我们可以借鉴美国的做法――对民办高校进行分类管理。美国的私立高校分为营利性和非营利性两种，非营利性高校的办学资金主要来源于学费、个人与社会捐助以及政府资助。捐赠者不是捐赠财产的所有者，董事会虽然对教育机构的财产有处决权，但董事会的成员并不拥有教育机构的任何财产。而对于营利性高校来说，举办者享有对投资所形成财产的所有权并享有相应的财产收益权，按企业管理，照章纳税，管理者对投资者个人或股东负责。这样进行明确的区分后，非营利性高校的财产归学校所有，办学期间的积累资金不进行分配，而是用于学校的继续发展。营利性学校对国家依法纳税，则可以光明正大地享有学校财产的收益权。
第三，进一步完善民办高等教育的法律法规。“民办高校的产权问题是伴随民办高等教育发展的重大问题之一，同时也是民办高校能否健康持续发展的关键所在”。目前，民办高校的产权问题受到了人们的广泛关注，由于民办高校的投资主体较为复杂，法律在这方面的规定十分模糊，各种问题层出不穷。资产归属不清晰，投资者利益就得不到保障，势必会影响举办者投资高等教育的积极性。目前虽然存在《社会办学条例》、《民办教育促进法》等一些法律法规在促进社会投入资金、规范民办高校办学上起到一定作用，但由于各地经济发展、文化背景不同，这些法律法规在实践中可操作性差，导致一系列问题的产生。因此，有必要进一步完善。地方政府立法部门应发挥积极作用，根据中央的立法精神，因地制宜地制定出切实可行的实施细则，使政府在对民办高校进行管理时有法可依，民办高校也能明确自身的权利义务，自觉遵守法律法规。
第四，民办高校要形成自身办学特色。哲学中强调外因通过内因起作用，政府为民办高校创造良好的政策环境、舆论环境属于外因，民办高校要获得健康发展关键在于高校自身要在提高教学质量、形成办学特色上做出努力。现有民办高校中存在的一个严重问题是对自身定位不清，没能正确把握自身优势和特色，盲目跟随公办学校的发展模式，致使民办高校的发展空间十分狭窄。因此，民办高校应对自身形成正确的认识，根据社会发展需要，扬长避短，确定自身的办学特色。这需要学校领导有独特的教学理念，并将这种理念渗透到日常教学、管理过程中，打造出学校的品牌，增强学校的竞争力。
参考文献：
1、徐绪清.新时期中国民办高等教育发展研究[M].浙江大学出版社,2005.
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