时间：2023-10-12 09:33:52
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关键词:控制性详细规划; 数据建库; 信息系统
1.引言
近年来,随着城市的不断发展以及城市化进程的日益加快,城市建设规模不断扩大,城市规划管理工作日益繁重,涉及数据量越来越大,加上政府对城市规划现代化、规划政务公开的要求越来越高,现有的管理方法已经不能适应新形势的发展和变化的要求。现代信息技术与城市规划相结合,为加强城市科学规划和管理提供了有效途径。将地理信息系统技术、计算机网络技术和数据库的海量数据存储与管理技术等综合应用于规划的编制与管理过程中,建设集效能、质量、服务保障为一体的数字化、网络化、集成化的统一规划数据服务与共享体系已成为当务之急。
控制性详细规划是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一,与修建性详细规划同属详细规划,是以总体规划或分区规划为依据,以土地使用控制为重点,详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境,强化规划设计与管理、开发的衔接,作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制。在整个城市规划编制与管理的过程中,控制性详细规划具有非常重要的承上启下的作用,它清晰的体现着城市规划公平、公正、以人为本的价值核心。为了加强控制性详细规划编制成果的管理,通过有效的信息化手段实现控制性详细规划编制成果的有效管理与动态更新,实现控制性详细规划编制成果的资源共享和向规划管理法定依据的转换,控制性详细规划编制成果一张图库建设工作已经成为规划编制与管理共同面临的一个紧迫问题。
2.当前控制性详细规划编制与成果管理存在的问题
我国城市规划应用信息技术进行管理始于20世纪80年代中期,发展很快且取得了很多实际成果。目前,大多数城市的规划管理部门利用GIS等技术建立了比较成熟稳定的基础数据地理信息系统、围绕“一书两证”的规划管理系统、综合管网信息系统等等,然而在规划编制成果管理方面,成熟理想的信息化系统的案例很少,原因主要有以下几个发面。
2.1 规划编制相关标准缺失,数据规范化程度不高
随着规划设计市场的开放,只要具有一定资质的规划设计单位都可以通过投标或政府委托等形式承担相应的控制性详细规划编制任务。然而,一些现有的国家城市规划技术标准和规范已难以完全满足当今城市多元化发展对控制性详细规划编制的要求,由此造成不同的规划设计单位提供的成果数据往往自成体系,标准不一,无法实现自动转入数据库。
2.2 规划编制成果中可供信息化系统识别的信息不够
根据现有的技术规范,从控制性详细规划编制的成果上,信息化系统只能提取出有限的信息,如根据规划地块图形所在的图层可获取相应的用地性质,然而那些无法通过图形直观表达的指标,如容积率、绿地率等指标,一般只在分图则的指标表中表达,信息化系统无法把这些信息提取关联到相应的图形,因此无法建立起信息完整的GIS数据库。
2.3 规划编制成果内部存在着数据冲突
每个编制项目的控制性详细规划编制成果中有一套技术图件,如规划图件中包含土地利用规划图、道路交通系统规划图、竖向工程规划图、六现综合规划图等,各图件之间的数据存在着一定的数据重复和关联,在设计过程中,不同数据又由不同的设计师设计、修改,而图件间相同数据性一致性问题缺少解决手段,如土地利用规划图中的道路交通信息和管线综合规划图中的道路交通信息可能存在不一致,如何确保建库使用的是正确的编制成果数据,是一个难以解决的问题。
2.4 规划编制成果质量缺少检查手段
规划编制成果往往看上去是正确合理的,视觉上没有什么问题,然而地块间是否有压盖的情况,地块边界是否是闭合的多边形,这些直接影响信息化数据建库管理的问题很少有人关注,也缺少相应的检查监理手段,这就无法保证规划成果库的数据质量。
2.5 动态调整频繁
根据新颁布的《城乡规划法》,控制性详细规划的成果具有强制性要求,在实际操作中,规划管理一方面要求以法定规划为依据;另一方面,由于社会环境的变化,也存在着经常调整控制性详细规划的需要,如何让规划成果库随着规划调整动态更新,并保存版本供历史回溯,也是大家正在共同探索的问题。
3.解决方案与系统实现
针对当前控制性详细规划编制成果管理中存在的问题,探索出一套以标准规范体系为成图和建库依据,以规划成果数据流为主线,以控制性详细规划“一张图”建库和数据共享应用为目标的整体解决方案,并实现了”标准规范制定_辅助编制_数据监理_成果建库管理_动态更新_信息共享”的控制性详细规划成果一张图建库系统。
3.1 系统整体架构
系统的整体架构如图1,简单概括为一套标准、一个数据库和三个子系统,一套标准包括规划编制制图标准和GIS建库标准,数据库中主要存储控制性详细规划一张图数据和规划编制档案数据,三个子系统是规划辅助编制与监理软件、成果建库管理系统和成果共享系统。
从用户业务流程上来看,首先是规划设计单位使用规划辅助编制软件编制或调整规划成果,然后交给规划成果管理单位进行成果验收,验收通过的进行建库更新,最后把规划编制成果成服务供其他部门进行数据共享交换,在具体建设项目审批中应用来落实规划编制的意图,同时向社会大众公示。
3.2 系统标准建设
为增强控制性详细规划成果数据的规范性和质量,不断推进规划编制工作的标准化、信息化,在遵循现行国家标准、行业标准和地方标准的基础上,制定出全面系统的《控制性详细规划计算机辅助制图数据标准》和《控制性详细规划GIS建库标准》,《控制性详细规划计算机辅助制图数据标准》规定了制图坐标系、实体类型、强制性图件、图层要求、属性规定、编码规则等,《控制性详细规划GIS建库标准》设计了一张图库和档案库的数据库结构和规定要求、更新原则以及GIS与CAD要素间的对用关系等。
在系统标准建设中,规定了各类图形实体,必须挂接详实的属性,如地块包括容积率、绿地率、建筑高度等控制指标,供建库程序方便提取和快速批量生成分图则;在标准中提出了“汇总图”的概念,解决了规划编制成果内部存在着数据冲突,“汇总图”是包含规划编制成果全要素的一张图,有现状“汇总图”和规划“汇总图”两张,如规划“汇总图”是从土地利用规划图、道路交通系统规划图、竖向工程规划图、六现综合规划图等图件中不重复地提取出各自权威的数据,形成权威的全要素的一张规划图。
3.3系统功能设计
3.3.1 控制性详细规划辅助设计与监理软件
控制性详细规划辅助设计与监理软件本着不改变编制人员的设计习惯的前提下,大大提高规划编制的工作效率,保证编制成果信息的正确完整,符合相关标准规范要求,保障成果后期能够无损、无缝建库和动态调的维护管理。模块功能如图2。
软件分为市政道路设计、土地利用设计和数据监理等6大模块,其中地块指标定义和属性编辑功能,为地块、道路、管线和配套公建等各类要素的属性定义和编辑的提供了方便的途径;汇总图与总图的联动,解决了各总图间的数据冲突;数据监理保证数据成果的完整性和规范性。
3.3.2 控制性详细规划成果建库管理系统
如图3,控制性详细规划成果建库管理系统主要有图库配置,数据入库和档案管理等几大功能模块,系统的实现主界面如图4。
数据库配置功能主要根据建库相关标准配置数据库结构、数据集以及数据转换入库的规则;图形检查验收功能除了涵盖设计端使用部分监理功能外,主要侧重于弥补在设计端监理难以完成的检查,如地块间缝隙的检查,与周边同层次规划的衔接情况检查,与上位规划的冲突检查等;系统在成果入库时自动做版本更新管理,版本管理通过打时间戳的方式实现,并定期把历史数据迁移到历史库中,入库的同时也把相应的规划文本和规划图件等相关资料一并导入相关的档案库;GIS的基本功能指漫游、缩放、查看属性、量算和定位等功能;图形输出是把图库中指定区域的编制成果,输出成CAD或其他各式的图形,满足规划调整等需要。
3.3.3 控制性详细规划成果共享系统
控制性详细规划建库的另一个目的就是规划成果的共享和使用,搭建面向不同用户的资源共享平台,进行数据交换和共享使用,实现规划编制部门、规划管理部门和社会公众三者之间无障碍的信息交流(如图5),让控制性详细规划成果在具体建设项目的审批中应用来落实编制的意图,并在外网公示。
3.4 系统开发技术
控制性详细规划辅助设计监理软件以及入库的图形读取解析模块,采用微软VC++集成开发平台和AutoDesk公司提供的基于AutoCAD平台的ObjectArx二次开发库开发实现;在GIS建库管理系统中,采用ArcEngine图形开发组件;在数据管理方面采用Oracle数据库和ArcSDE空间数据引擎。在控制性详细规划一张图建库成果的共享系统开发上采用ArcGIS Server平台,把数据成Web Service服务供其他部门和系统使用。
4.总结
控制性详细规划成果一张图建库的研究与系统实现,是对现代信息技术与城市规划结合的一次探索和实践,解决了规划编制管理中的一系列问题,提高了规划设计的效率与成果的质量;建立了一套规划编制成果的动态维护与更新体系;同时也解决了规划管理部门对规划编制成果的应用问题;为城市依法建设打下了良好的基础。
参考文献:
[1]中华人民共和国城乡规划法.2005
[2]孙毅中等. 城市规划管理信息系统「M. 北京:科学出版社,2005
[关键词]双评价；国土空间规划；情景分析；ANN；CA
根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），双评价是国土空间规划重要的前期评价工作，要为国土空间规划提供理论基础与策略支撑。情景分析是双评价中针对不同情景进行分析，为国土空间规划提供多方案比选的工作内容，但《指南》并未明确情景分析的详细方法，作者探索了一种情景分析方法，以供参考。本方法的创新点在于，使用了ANN-CA模型，将地形、基础设施建设等影响因素对土地利用类型的影响结果直接落实到空间布局上，相较于常见的文字、数据版情景分析，能够更直观、更清晰地表达各因子对国土空间格局影响的结果，对国土空间规划的支撑作用也更强。ANN-CA模型在土地利用方面的应用已经有许多实践，孙玮健等利用ANN-CA模型研究了哈尔滨市双城区的土地利用格局变化及驱动机制；张鹏等用其研究了南昌市“三生”空间的时空格局演化特征；幸瑞燊用其模拟了重庆市万州区的生态空间布局，并进行了生境质量评估。ANN-CA模型的模拟精度已经经过实践得到了认可，本方法在前人研究的基础上进行了改良，对驱动因子也设置了多情景，从而直接在结果中体现不同人口、不同基础设施建设情景等对土地利用变化的影响。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神经网络-元胞自动机模型。元胞自动机是一种时间、空间和状态都离散，空间相互作用和时间因果关系都为局部的网格动力学模型，实现了自下而上模拟复杂系统时空演化的过程。每个元胞的状态由其相邻的元胞的状态决定，当为其制定转换规则后，所有元胞便能依据转换规则自行演变，因此其核心在于转换规则。人工神经网络具有自学习以及联想功能，能够高速寻找优化解，通过人工神经网络模型学习土地利用数据变化的规则，将提取的规则应用于起始年份的栅格数据，就能在元胞自动机中完成模拟预测的过程。
1.2技术路线
本研究依托国土空间规划项目，能够获得某市第二次和第三次全国土地调查数据。将某市土地调查数据地类重新分为耕地、林地、园地、其他农用地、城镇用地、村庄、采矿用地、其他建设用地、水域、其他土地共十个用地类型，并转换成栅格数据。利用人工神经网络学习方法，提取某市2009年土地利用数据不同地类演变到2018年的规律（因2009-2018年数据为第二次全国土地调查数据，其地类涵义一致，用其推演较为准确），再以第三次全国土地调查数据重分类后的栅格数据作为起始年份数据，加入不同情景的驱动因子栅格数据，应用神经网络学习的地类演变规律，在CA元胞自动机中进行自动演变，将不同情景预测的城镇建设用地总规模，作为演变终止的条件，推演不同情景下某市2035年国土空间格局（图1）。
2情景设置
2.1重大影响因素
2.1.1地形因素。地形是影响国土空间格局的重要因素之一，地势越平坦，越适宜开展人类活动。高程太高、坡度太大的区域则不适宜开展城镇建设或耕地种植。选取高程（图2）和坡度（图3）作为地形驱动因子。某市西北部和中东部有山脉，其余区域较为平坦。2.1.2区位。区域到中心城区的可达性会影响区域受到中心城区辐射的强弱。越容易到达中心城区，越容易受到中心城区的辐射影响，对区域发展越容易起到促进作用。采用百度地图交通时间数据进行插值分析，得到某市全域到中心城区的可达性图层（图4）。2.1.3地质灾害。某市北部的山脉附近地质灾害较容易发生，且地震断裂带多分布于此。地质灾害对人类的生命财产破坏力极强，在地质灾害易发生区域不适宜开展人类活动，因此将地质灾害危险性（图5）作为影响空间格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利设施。水资源对生态、生产、生活都有着重要的影响力，某市位于汉江中下游，境内水系发达，河流湖泊水库众多，一般情况下是不缺水的，以水资源总量作为影响因子的意义不大，因此以水资源获取的难易程度，即水域及水利设施可达性（图6）作为对区域发展的驱动因子。提取某市第三次土地调查数据中的水域及水利设施，分析各单元到达水域及水利设施的距离。因未获取到规划水利设施数据，仅从现状数据考虑，未设置多情景。2.1.5交通路网。提取某市第三次土地调查数据中道路数据，结合规划道路，按照现状道路、规划道路部分建成、规划道路全部建成三种时态，分为低密度路网、中密度路网和高密度路网三种情景，如图7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75万人，城镇化率60.1%。根据某市2014-2019年统计年鉴数据，结合某市2035年发展目标，预测在稳健、基准和乐观三种情景下，某市城镇化率分别为68%、70%和72%，对应的常住人口数量和城镇人口数量如表1所示。
2.2情景配置
综合以上七种重要的影响因子，配置稳健、基准、优化三种情景。地形、区位、地质灾害危险性、水域及水利设施是基础驱动因子，三种情景是相同的；其余因子为动态因子，不同的情景对应不同的值。动态因子中人口和城镇人均建设用地可以计算出城镇建设用地总规模，从而设置演变结束条件。交通路网则影响地类单元格变化的概率和地类。各情景的具体配置情况如表3所示。
3情景模拟结果
使用ANN-CA模型工具对2009年和2018年土地利用栅格数据进行人工神经网络学习，分别添加三种情景对应的驱动因子归一化处理后的数据，根据实际的地类转换关系设置好地类转换矩阵，待学习结束后，用三调地类转换的栅格数据（2019年）作为起始年份数据，推演2035年空间格局，最终结果如图8所示。
4总结
稳健、基准、优化三种情景分析对应的城镇用地占全域比例分别为2.88%、3.24%、3.60%。从空间布局来看，中心城区及各县市的城镇用地均有扩张，中心城区主要向西南方向扩张，与某市规划发展方向一致，可以从空间上为国土空间规划中城镇建设用地布局、城镇开发边界划定提供参考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的资料有限，未能考虑规划的重大水利设施以及气候变化因素对空间格局的影响。（2）为了贴合实际地类转化规律，例如城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿废弃地复垦等等，将用地类型分得比较细，这样的优点是比较贴合实际土地转换规律，但分类太多人工神经网络学习的精度会有所降低。（3）模拟结束条件——城镇建设用地总规模，是依据预测人口和城镇人均建设用地确定的，而目前的理念是“量水发展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定产”，会更符合现在的规划理念。
[参考文献]
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1海洋空间规划体系的基本认知
随着人类用海活动的增多,对海洋空间的需求不断增长,人们逐渐认识到“时间”和“空间”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度较高的欧洲,逐渐建立并开始运用了海洋空间规划[2]。1.1海洋空间规划。从科学术语定义看,海洋空间规划是以动态演化着的海洋空间为基础,以探讨海域的特征和规律为依托,协调人与海洋空间之间的关系,对海洋空间的演化提出各种层次的策略,并付诸实施和进行管理的过程性活动[3]。该定义强调策略性,即要达到的目标和愿景;强调过程性,即通过规划手段变成空间现实;强调尺度性,即从大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间,本质上都是一体的,均属于人与海洋相互作用的不同尺度部分。从规划管理定义看,借鉴欧洲区域/空间规划、欧洲空间规划制度概要、欧洲区域间计划对“空间规划”界定[4],可认为:海洋空间规划是国家或地区为平衡海洋环境和经济社会发展,对海洋空间保护和利用结构进行调整和合理布局的管理决策,是海洋经济、社会、文化和生态等政策的地理表达;寻求从海洋空间上合理组织人类用海活动,寻求可持续发展下平衡的区域发展和健康的海洋环境。海洋空间规划应强调海洋可持续发展的观念,用长远和广阔的视野来看待海洋空间的开发和保护;强调海洋综合管理的观念,综合考虑政治、经济、文化和生态环境需求;强调海域或区域海洋的观念,承认海域差别和区域海洋发展的不平衡,采用相应的措施、政策共同发展,[5]。海洋空间规划的实质是对海洋空间利用、行业政策协调和政府海洋管制进行超前性的调配和安排[6]。1.2海洋空间规划体系。《现代汉语词典》中“体系”的释义,是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。作为科学术语来讲,“体系”泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。海洋空间规划体系是各类海洋空间规划组成,共同引导、预判、协调并完成人海关系相互作用及海域演化过程,具有逻辑一体性和秩序性的综合公共管理体系[7],是立足于海洋空间,探索人海关系作用模式,在其基础上对海洋空间的演化提出策略并付诸过程,同时形成一个完整的策略和调控体系。海洋空间规划体系不是各海洋空间规划的简单加和,而是按照某种结构相互组织、整合,形成层次关系并呈现出特定的秩序,是一系列对海洋空间的作用关系总和。这种内在结构化作用关系是多种多样的,有的可能是横向的衔接关系,有的则是纵向的对接关系。海洋空间规划体系内部各要素、各层次、各分系统之间协同配合,具有整体性、相关性、秩序性和持续性等特点[8]。从制度角度看,海洋空间规划体系是由各类海洋空间规划组成的,具有一定逻辑组织关系的管理制度集合,是海洋空间发展与资源环境管制的基础性机制集合,其本质上也是一种制度[3]。
2海洋空间规划体系构建的时代背景
一种规划体系的框架模式可能是历史总结和归纳的文明产物,也存在对未来发展状态和时空发展要求的理性假设。构建海洋空间规划体系,需要认知和探索海洋空间规划体系存在的时展要求,主要表现在4个方面。2.1落实海洋生态文明建设的要求。中央生态文明体制改革总体方案提出,空间规划体系是我国8大生态文明制度之一,是我国规划改革的主要任务。海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)首要任务是“强化规划引导和约束作用,严格实施海洋功能区划,合理安排生产、生活、生态用海空间”。海洋空间规划体系的构建是落实和推进“五位一体”生态文明建设及海洋生态文明建设的直接要求和实施载体,统筹各类海洋空间性规划,全方位、全海域、全过程协调海陆资源开发、产业布局和生态环境保护,是深化海洋资源科学配置与管理、严格海洋环境监管与污染防治的根本要求,是我国海洋生态文明建设的重要内容。2.2实现海洋空间科学开发保护的基础。海洋空间规划是各类用海活动审批与监督管理的基本依据和重要工具。海洋空间规划体系树立“敬畏海洋、保护海洋”的生态文明理念,构建以海洋空间治理和空间结构优化为主要内容导向,实施全国统一、相互衔接、分级管理的规划管理体制。理顺我国现有多类海洋空间规划及同一类海洋空间规划的多级规划,避免规划内容冲突,分级落实各级规划在海洋空间开发与保护中的内容要求,发挥海洋空间规划对海洋科学开发与保护的基础性作用,纠正现有海洋规划侧重围填海盲目扩张和海洋经济增长的不合理需求,约束和引导海洋空间及海洋资源开发向科学适度有序利用目标发展,保障各类生产、生活、生态用海空间。2.3推动海洋空间利用协调发展的举措。海洋空间规划承认海域差别或区域海洋的不平衡,是国家海洋空间发展的基本指南和全域可持续发展的“蓝图”。海洋空间规划体系树立“集聚开发、空间均衡”的发展理念,通过大尺度海洋空间到小尺度微观海域空间的层层海洋空间规划协调引导和约束,纠正过去和当前忽视海洋资源环境影响的做法,将海洋环境容量和海洋资源承载能力作为决策的依据和规划编制的前提条件,以不同海域或区域海洋资源环境承载能力、社会经济发展潜力作为海洋空间发展的“指挥棒”,用长远和广阔的视野来诱导和倒逼各地海洋经济发展优化和转型,实现人海和谐,促进形成全国海洋资源开发和海洋生态安全新格局。2.4提升海洋空间治理能力的途径。海洋空间规划是海洋空间治理与决策的重要手段。海洋空间规划体系树立“简政增效”的执政理念,实施海洋空间规划事权的边界划分与再分配,构建明确的海洋空间规划逻辑体系,包括各海洋空间规划的地位和作用,避免规划内容重叠、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明确各级海洋空间管理事权,理顺海洋空间规划的编制、实施和监管体制,实行海洋空间规划“一张图”审批、统一审批依据,简化行政审批、完善工作程序和方法,从而提升国家海洋空间治理能力和效率。
3海洋空间规划体系构建的着力点
统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。海洋空间规划体系应包括3个基本要素,即长期或中期的海洋空间战略、不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法、处理海洋空间利用问题的海洋治理过程。其构建应满足海洋空间治理的需求导向,体现国家海洋生态文明意志和国家海洋空间治理现代化。3.1体现海洋生态文明意志。海洋空间规划体系总体上要对国家海洋总体格局、重要的海洋资源及空间发展问题进行调控。根据国家生态文明建设“健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设格局”的要求,海洋空间规划体系应体现“海洋资源节约利用、海洋水产品保障、海洋生态环境保护”的海洋生态文明意识导向,推进海洋主体功能区建设,突出强调“海洋空间用途管制”和“海洋生态红线管控”的治理手段,推进实施围填海总量和自然岸线保有率的用海总量控制制度,实施定性(性质)、定用(用途)、定量(规模)、定位(位置)、定序(时序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然条件的适宜性、海洋经济发展的可行性、海洋社会制度的可容性、海洋生态系统的平衡性和海洋空间布局合理性的5重约束条件的目标效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保护意识,合理安排各类生产、生活、生态用海空间,明确海洋开发和保护“两个边界”,实施海洋空间规划全覆盖,实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的海洋生态文明建设目标。3.2体现海洋空间治理现代化。海洋空间治理现代化包括海洋空间治理组织系统的现代化和海洋空间治理方法方式的现代化,是法治海洋的重要组成部分。海洋空间规划体系构成应与海洋空间治理组织系统形成对应关系,依据现有海洋治理层级和国家空间规划层级要求,实行三级行使权责的体制,体现“于事简便、于法周延”的原则,打破规划编制和管理的不确定性和复杂性,形成海洋空间规划控制序列。国家以海洋主体功能区规划为主,制定重大发展战略和空间约束指标,以战略决策为主;省级以海洋功能区划为主,较为明确、细致地分配和设定管辖范围内的生产、生活、生态用海空间以及海洋开发和保护边界,上落实国家战略约束指标,下安排市县微观管控需求,承担承上启下和省级宏观管理需求;市县为执行落实者,突出“多规合一”,以“细致化”和“可操作”为原则编制综合海洋空间规划,强调规划的综合性和实施性,注重海洋公共资源的空间和时间安排,保障上级规划目标的落实,形成“国家、省、市县三级规划,国家、省二级监督,市县一级执行”的框架组织。海洋空间治理方法方式实行“层层监管、重心下沉、有据可依、各司其职、权责清晰”的现代化行政管理机制。
4海洋空间规划体系构建的基本路径
随着城市化进程的加快，生态城市建设已成为世界城市发展建设的潮流，十报告明确提出“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设‘五位一体’总体布局”，首次提出“美丽中国”理念，即“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”当前，我国大部分城市都编制了区域生态环保专题规划[1-5]，一些城市如珠三角[6]、福州[7]等编制了生态空间规划的专题篇章。《珠江三角洲环境保护规划纲要》[8]提出了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”三大战略，落实环保规划提出的生态分区控制方案。王金南等[9-10]采用RS与GIS技术的空间评价方法，构建了基于环境功能评价和主导因素法的环境功能区划技术体系，划分了全国的自然生态保留区和生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区;唐燕秋等[11]分析了环境保护规划在“多规合一”中的定位，明确了环境空间格局和红线管控体系等问题，落实了环境保护的强制性要求和内容，实现了经济社会发展与环境保护相协调。重庆市地方政府已出台了关于加快生态文明意见等政策性文件[12-14]，编制了生态创建规划，落实了相应“定指标”的环保专题规划。为推进重庆市璧山区的法定城乡规划全覆盖，提高城乡规划水平的要求，笔者通过分析璧山区的地理区位、经济社会和环境保护形势，提出了研究区生态保护空间的保护红线，制订了生态环保与城乡现实发展需求相协调的生态环保空间规划。
1研究区概况
璧山区位于重庆主城以西，属中亚热带季风湿润气候，历年平均气温17.8 ℃，年平均降雨量1 042.3 mm，地形地貌上属于川东弧形构造带，分别从东西两侧横贯全县，海拔600～800 m，呈“三山三水”的自然地理分布，辖区内共13个镇街，人口63万。璧山区属于重庆市“五大功能区”的城市发展区，是未来工业经济发展的主战场，围绕未来发展战略和空间格局，加快生态环保工作的规划和实施，优化经济社会发展的作用，形成天蓝、水碧、地绿、景美的生态环境格局。该生态环保空间规划基准指标为2014年，规划期限至2020年。璧山区的地理区位见图1。
2区域生态体系构建的总体原则
2.1生态环境定位璧山区生态环境定位是建设美丽山水城市，生态宜居城市，构建科学合理的城镇化格局、产业发展格局、生态空间格局。以璧山区的山、水、林、田、城为空间元素，以自然山水脉络和自然地形地貌为框架，基于“基质-斑块-廊道”的景观生态学理论，着力构建区域网状生态安全格局，严守生态保护红线[15-19]。计划到2020年，将璧山区建设成为深绿型生态化的“一生之城”，实现全区生态文明水平与全面建成小康社会目标相适应。
2.2生态空间保护规划规范方法璧山区地处重庆五大功能区离主城区最近的城市发展新区，承接主城区产业专业，新型产业发展的大经济开发强度，必须通过构建合理的区域生态体系，实现生态环境的高效保护。因此，生态环保空间规划的主要技术和方法是划定生态保护红线，优化城乡全域空间资源优化的配置，协调空间冲突，并制订明确的管制措施，形成合理的城镇、农业、生态空间布局。
区域生态体系构建的总体原则是采用生态学家和景观规划师提出的“优先格局”和“最优格局”的区域整体景观模式[8]，在生态红线划定的框架下，应用景观生态学等原理对城乡生态优化发展做较为系统的规划，优化生态空间格局。在璧山区生态环境现状评价、生态脆弱性评价和生态服务功能重要性评价的基础上，采用GIS空间叠加技术方法，自上而下和自下而上相结合，利用主导因素法，按区域内差异最小、区域间差异最大的原则以及区域共轭性原则，依次逐级划分生态环境保护的功能空间分区，并根据现有的专题空间规划边界进行叠加分析，最终确定生态环保空间区划的基本界线。
3璧山区生态环境功能分区体系的构建
按照“保护优先”的原则和基于“逆规划”的思路，采用GIS分析方法，划分了自然生态保留区、生态功能调节区、食物安全保障区和宜居环境维护区共4类综合环境功能区和8个亚区(图2～4)。根据各个分区的特征，制订了相应的空间分级管制方案，构建区域生态环保空间格局，实现城乡专项规划的全覆盖。
3.1自然生态保留区根据国家《生态保护红线划定技术指南》，自然生态保留区主要是生态保护红线一级和二级管控区范围，全区总面积为175.23 km2， 占幅员面积的19.15%。
自然生态保留一级管控区面积27.36 km2，分布包括自然保护区、集中式饮用水源保护区。自然保护区包括缙云山国家级自然保护区璧山区部分和黄岭鹭类自然保护区的核心区和缓冲区，集中式饮用水源保护区包括所有的城市级、乡镇级和纳入集中供水的集中水源取水源保护区。自然生态保留二级管控区范围包括缙云山自然保护区的实验区、青龙湖国家森林公园、云雾山国家湿地公园、“四山”管制区璧山部分以及重要的河湖水系生态功能区等，管控区面积为147.6 km2。
自然生态保留区为全区生态保护红线，是环境安全底线，将生态控制线的空间定点、定位，使生态保护区域牢牢固定在生态规划“落地”，为保障城市生态安全明确了底线。依据生态红线管理办法，按照现行政策和法律、法规的规定进行分类管理，严格管控生态保护红线区域内的开发建设活动。
3.2生态功能调节区生态功能调节区主要包括区域的水土保持、水源涵养保护区、绿色生态廊道和畜禽养殖的“禁养限养区”。
水土保持、水源涵养生态调节功能区包括境内东西两侧的缙云山、华盖槽、云雾山以及南部云坪山等水源涵养林保护区和水土保持林区。主要措施是按照集水区的自然特点和保护水源的重要性，严格保护现状林木，采取封山育林等措施保护现有植被，提高森林覆盖率。重点保护湿地、河网保护区，严格限制对生态环境有负面影响的建设项目，积极构建区域生态调节系统。
绿色生态廊道生态调节功能区主要是指包括已建和在建高速、高铁等基础设施两侧50～200 m的绿色廊道;重要水系绿色廊道湖泊两岸30～100 m绿色屏障;城镇组团隔离带绿色生态廊道。通过主要交通干线绿色生态廊道连接各生态功能区，形成区域可持续发展的区域网状生态系统格局。该廊道大部分与基础设施廊道并道，采取自然保育和人工促进并重的方法实施保护。
为加快解决畜禽养殖突出环境的问题，将畜禽养殖“禁养区”和“限养区”划分为生态功能调节保护区，在区域内的主要流域、主要镇、街3个层次上，优化畜禽养殖“三区”划分，适度控制养殖总量。
3.3食物环境安全保障区食物环境安全保障区是国土空间的耕地和基本农田的保障线，规划期(到2020年)全区基本农田数量保持在336.87 km2，占全区国土面积比例底限不低于35%。严格控制农村居民点建设用地总量，加强高标准基本农田建设和土地综合整治建设，加强项目用地预审，不允许占用基本农田进行非农建设，通过最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。
3.4宜居环境维护区宜居环境维护区主要是城乡总体规划的建成区、规划建设用地及城区发展用地，包括宜居环境优化区和环境风险防范区，其中，宜居环境优化区主要是居住建成区和规划发展区，环境风险防范区主要指工业集中生产用地。在规划期内将宜居环境维护区的用地规模控制在81.20 km2，其中，宜居环境优化区用地规模控制在64.50 km2。城区和城镇建设以森林公园、湿地公园、滨河绿地、街头绿地、道路绿化等多种形式在城市中形成“面-线-点”的生态空间，特别是控制好与建设用地相邻的缙云山、城市公园、滨河防护绿地、饮用水源保护区等。通过生态绿廊建设，将城市公园和水面等有机联系，形成互联互通的城市生态网络体系。璧山区的工业园区已成为成功国家级高新技术产业园区，为工业、产业等经济集聚区域，同时也是宜居环境的风险区域，尤其是电镀工业园区，环境风险级别高，须做好园区风险防范和其他空间的安全隔离措施。
4结论
生态文明建设是一个系统工程，区域生态环保空间规划和保护还需要进一步在开展区域环境承载力研究的基础上，统筹区域国民经济发展规划以及国土空间、城乡总体规划等“多规合一”的成果进行应用实践。
笔者在分析璧山区的区位、地理区位、经济社会发展和环境保护形势的基础上，初步构建了以山、水、林、田、城为空间元素，以自然山水脉络和自然地形地貌为框架的区域网状生态安全格局，得到如下结论：
(1)根据国家相应的生态红线划定技术指南，因地制宜地采用GIS方法划定了璧山区级生态保护红线界限，实现了生态保护红线的定位“落地”。
(2)分析了璧山区自然生态环境状况，按照“保护优先”的原则和基于“逆规划”的思路，采用GIS科学分析方法划分了自然生态保留区、生态功能调节区、食物安全保障区和宜居环境维护区4个综合环境功能区和8个亚区，根据各个分区的空间分布特征，制订了相应的管制方案，实现城乡专项规划的全覆盖。
(3)在生态文明建设的大框架下，提出了研究区生态保护红线与城乡总体规划，国土空间规划等专题空间管制规划的衔接，实现专题空间规划数据的“共享、融合”。
关键词：新时期；土地规划；土地利用
中图分类号： F301.23 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新时期的土地规划理念
新时期、新思想、新规划，在新的社会形势下，土地利用规划也需要与时俱进，根据现实需求和环境调整土地规划。具体来说，新时期土地规划的新思想、新理念主要体现在以下几个方面。
1.1 理性发展
改变以往单一的土地利用模式，从实际情况出发，因地制宜，结合当地的环境质量、各个自然因素的组合情况来进行土地利用的规划。在土地利用规划中应该明确指导思想、分配目标，改变以往以人类的需求为中心的规划模式，妥善处理经济、社会与自然之间的和谐关系，遵循客观规律，坚持可持续性的理性发展观念，保证土地资源的永续利用，避免对土地资源的破坏，将社会进步与生态环境改善紧密结合起来，实现理性发展。
1.2 空间规划
土地利用规划是综合了多方面因素的综合性供需调整，是统筹城乡发展、协调土地利用结构、布局的长期性的空间规划，其本身具有明显的地域性。上一轮的土地利用总体规划着重强调了规划中对于数量的要求，对于空间概念涉及较少，尤其是在分区方案的规划中，对于内部土地利用的具体空间要求过于概括化，使得土地利用规划的空间控制功能难以得到发挥。因此新时期的土地规划应该从国家和区域的社会经济发展水平出发，遵循客观现实优势，进行复核地域实际情况的空间规划，并且通过相关的政策来进行约束。新时期的土地利用整体规划是与社会经济发展水平、社会公共利益以及环境等多方利益相结合的空间规划。
1.3 可持续性发展
持续化是新科学发展观的基本要求，因此在新时期土地利用规划中要贯彻落实可持续的发展观念。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代并满足其生存发展的观念。可持续发展从本质上来看，即要求我们遵循客观的自然规律，实现人与自然的和谐统一发展。土地资源关乎国家经济、社会的长远发展，是生态系统的重要组成部分。在进行土地利用规划的编制和治理的过程中必须贯彻和落实可持续性的发展理念，最终实现生态合理性、经济效益与社会需求三者的和谐统一。
2 新时期土地利用规划的方法
新时期土地利用规划不仅要在思想观念和理论上实现创新，结合时代的发展特征以及土地开发的现状制定新规，还需要从方法上实现创新，按照规划修编的要求，采用新的规划方法。
2.1 引入评估机制
评估机制的引入是提高土地利用规划水平，反馈土地利用规划成果的关键，在新时期土地利用整体规划的修编之前，各个地方需要根据当地的实际情况，对土地利用的实施效果进行评价，并且总结土地资源的实际利用情况与规划之间的关系。从当前评估机制的开展效果来看，评价体系的建立尚不完全，有许多地方没有贯彻落实评估机制。评价的内容不仅包括了土地资源本身的利用情况，还包括了土地规划对周边环境带来的影响，是否符合自然发展的客观规律，是否适应当地的环境发展需求。在修订土地利用整体规划之前进行完整系统的评估对于提高资源利用效率、总结实践经验具有重要意义。
2.2 系统化的方法
以往的土地利用规划相对来说较为分散，整体性和系统性不强，新时期的土地利用整体规划着眼于国家宏观调控和市场经济可持续发展的综合性规划。因此作为事关国家长远发展的土地资源，应该以更高层次和更宽领域的规划方法来实现其系统化的运行。宏观与微观相结合，整体联系局部，在国家整体土地利用规划的基础之上再因地制宜地开展地方土地利用规划，适应地方发展，针对性地进行土地利用规划。
2.3 运用现代化技术
土地利用规划离不开地理信息技术，随着现代化和信息化的发展，土地规划中引入了更多先进的技术，为土地资源的勘察提供了极大的便利，也提高了土地利用规划的准确性和科学性。遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化的技术都使得土地规划从调查、资料收集、信息处理到成图监督等实现了信息化和数字化，基于人机交互的土地资源管理系统，为土地利用规划提供了关键性的决策依据。
2.4 鼓励社会参与
土地利用规划是国家性的资源规划，并且直接关乎人民群众的切身利益。以往的规划主要局限在政府部门，人民群众的参与性极少，因此新时期的土地规划应该在政府部门的领导下，组织相关的专家和社会群体共同参与，鼓励社会参与的方式，能够为土地规划提供更多的信息资料，并且使得规划的目标更加明确，土地规划方案的实施更易得到贯彻执行。
参考文献
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[2] 罗丽丽.试论新时期的国土规划体系建设[J].泰山学院学报，2006，（3）.
[3] 申玉铭，毛汉英.国外国土开发整治与规划的经验及启示[J].世界地理研究，2004，（2）.
Abstract： Plans for national economic and social development, urban planning and land use planning (hereinafter referred to as "three rules") without different functional department, after years of planning practice, "three rules division" the problems already obvious and serious, therefore the author thinks that must be integrated planning resources, work out the comprehensive planning, to "three rules unity". This article mainly analyzes the "three rules unity" necessity, explore the "three rules unity" planning content, and finally puts forward the exploratory "three rules unity" some way, expect to "three rules unity" research be push forward.
关 键 词：“三规合一”；意义；内容；实施途径
Keyword：hereinafter referred to as "three rules";Meaning; Content; Implementing ways
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
1.“三规合一”提出的背景及意义
1.1政策背景
最新颁布的《城乡规划法》第五条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
1.2实践背景
多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。
城建部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。笔者从管理、编制、审批、实施等几方面对三大规划进行了比较，如表一所示。
表一——三大规划内容、地位与作用等比较
项目 类别 国民经济与社会发展规划 城市总体规划 土地利用规划
管理 主管部门 发展与改革部门 城乡规划部门 国土资源部门
规划类别 经济综合规划 空间综合规划 空间专项规划
规划特性 综合性 综合性 专项性
编制 编制依据 社会经济预测及政策因素 国民经济和社会发展规划 上层次土地利用规划
主要内容 发展目标和项目规模 城市发展方向及空间布局、建设时序安排、 耕地保护范围、用地总量及年度用地指标
编制方式 独立 独立，兼顾国民经济与社会发展规划 自上而下、统一
审批 审批机关 本级人大 上级政府 国务院、上级政府
审点 发展速度和指标体系 人口与用地规模 耕地平衡和用地平衡
法律地位 — 《城乡规划法》 《土地管理法》
实施 实施力度 指导性 约束性 强制性
实施计划 年度政府工作报告 近期建设规划 年度用地指标
规划年限 五年 一般二十年 10----15年
监督 监督机构 本级人大 上级政府、本级人大 国务院、上级政府
实施评估 年度政府工作报告 规划修编 执法监察
检测手段 统计数据 报告、检查 卫星、遥感
通过表一比较可发现，三大规划均存在自身的不足：
（1）国民经济与发展规划操作性、实践性较差
（2）土地利用总体规划与城市总体规划标准不一
（3）城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足
相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的问题。
1.3论文研究意义
事实上，在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要和现实，也是探索“三规合一”的意义所在。
2.“三规合一”的内涵、发展目标
2.1“三规合一”的内涵
“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。笔者结合国内相关研究比较得知，“三规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成。
2.2“三规合一”的发展目标
“三规合一”的目标就是减少三大规划“各干各事”的困境，所以笔者认为三大规划合一之后的理想状态如下：一张图、一套技术标准、一套协作流程 、一套办事规章。
3.“三规合一”城乡总体规划的主要内容
1.根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入，确定城市发展目标和在区域中的定位，并提出经济社会发展战略；
2.通过功能定位确定城市职能，进行城乡产业布局，提出相应发展策略，并制定配套区域政策；
3.根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模、职能、等级结构，并构建生态、产业、交通、服务四大支撑体系；
【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化
一、三规合一概念
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。
4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
地方实践
2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。
国家推进
2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。
随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。
三、河南特色“三规合一”
1、以产业集聚区建设为基础。
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。
2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。
3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。
四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议
郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。
困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。
困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。
困境4――规划管理矛盾重重：
难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；
土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。
审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；
进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。
部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。
困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。
困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；
空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。
2、滨河国际新城的建议
从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。
一、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。
1、新的规划理念：理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。
我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2、新的规划理论：空间规划、可持续发展
我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
二、新的规划方法
我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1、评价方法
规划实施评价：按照
国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。
2、系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。
3、应用地理信息（3S）技术
按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。
4、公众参与
规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。
我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。
关键词：主体功能区规划；地方政府；理论；实践
中图分类号：F123 文献标识码：A
文章编号：1007—7685（2013）09—0020—04
近年来，省级主体功能区规划方案陆续成形、，不过涉及地方政府层面对主体功能区的认识与实践的研究并不多。即便是在2010年底国务院印发《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）——中国第一个国土空间开发的战略性、基础性、约束性的规划，以及十二五规划将实施主体功能区列为国家战略之后，在其实施进程中各级地方政府对于主体功能区规划的理解与落实仍有诸多问题。本文以笔者近期在西部某省区的实地调研为基础，结合区域经济和经济地理学理论及前人研究成果，对地方政府当前实施主体功能区规划进程中的理论与实践问题进行探讨，以深化相关理论研究，并为国家和地方推进主体功能区建设提供政策启示。
一、对主体功能区规划的理论认识有失偏颇
（一）功能区与主体功能区及其类别等语义混乱
主体功能区概念自“十五”初期提出到2010年《规划》的出台，其理论内涵不断丰富和发展，但时至今日，学术界和各级政府对于功能区与主体功能区及其类别等仍然存在语义上的混乱。在“九五”与“十五”时期，以强调人地和谐关系的经济地理学者为主体的专题研究团队，建议按都市经济区、人口——产业集聚区、能源——资源重点开发区、农业综合开发区以及需要进行重点保护和综合治理的生态类型区等功能区进行区划，但在规划过程中却演化成为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类带着理想主义和“计划”色彩的分类。主体功能区的基本目标导向是经济社会发展要符合当地主体功能定位，而当前四类主体功能区并未按此导向依照地域的主体功能命名，特别是对于限制开发与禁止开发等保护类区域，并没有从保护的角度对其主体功能进行命名，而是沿用了开发系列的分类。当前对主体功能区的命名语义不利于地域主体功能内涵的理解，并造成不必要的混乱。近年来，不少地区将主体功能区简称或简化为功能区，但这一借鉴国外划分功能区的方法来划分主体功能区的做法并不科学。由于许多国家在进行功能区划分时，主要依据的是相互作用指标，而这种识别方法不适用于主体功能区的划分，并且主体功能区这个概念在国外并没有可供参考的成功例子。从区域经济学的角度看，功能区重视的不是同质性，而是各组成部分的功能联系，而主体功能区主要是指类型区，这两个概念大相径庭，不能混为一谈。功能区是由各组成部分协同完成或实现特定功能的一个完整区域，区划的核心工作是找出这样的区域并划定边界，其空间尺度不会太大；主体功能区则指不同的区域在更大范围内发挥不同的功能，区划的核心工作是识别区域的功能。
我国目前主体功能区的规划方案很不完善，特别是带有强烈计划性的四大类主体功能区的命名，没有直接表达“主体功能”的含义，分类体系与地区功能的多样性不符。真正的主体功能区应该是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体。一些地区用静态观念理解主体功能区，认为主体功能区规划确定后便不会再调整了。事实上，地域功能本身也会经历从发育到生长的演变过程。如，城市发育成具备一定控制力和影响力的都市集聚区时，其地域功能就应从重点开发、以数量增长为主导的类型，转换为优化开发、以质量提高为主导的类型。伴随着制度的变革、技术进步和自然条件变化，区域资源的发展条件、环境承载能力等均有可能发生变化，各区域的主体功能也可能随之发生变化，甚至发生根本转换。因此，必须以动态的观念看待主体功能区规划。
（二）“限制开发”与“限制发展”含义相混淆
主体功能区规划并不是限制区域经济发展的途径和方式，更不意味着各方利益之间的博弈。从优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四个角度对主体功能区进行分类，只是表明了这些主体功能区的建设方式和手段，而非主体功能区的含义。在主体功能区的建设过程中，地方政府往往从字面意义上将限制开发理解为限制发展。事实上，限制开发并非限制发展，而是指发展要有限度、开发的强度要有限制，而且要坚持优先保护、开发适度、点状开发，强化环境保护和生态修复，因地制宜地在资源环境可承载的基础上发展特色产业。禁止开发并不意味着禁止发展，而是指依法建立各类自然保护区，提供优势生态产品，发展生态产业，在承担生态功能的基础上发展区域经济。由于限制开发、禁止开发等分类不恰当，导致很多主体功能区规划的推进面临重重阻力。无论何种类型的主体功能区都有发展的需要，限制开发和禁止开发只是发展的途径和侧重不同而已，并非是限制发展和禁止发展。如果限制开发更改为适度开发或有限开发，则能更好地表达主体功能区的内涵，加快主体功能区在全国的推广。2012年11月的《广东省主体功能区规划》，就将“限制开发区”一词换成了“生态发展区”，其生态发展区所包括的仍然是原来限制开发区的重点生态功能区和农产品主产区这两种类型，但生态发展所表达的发展意义和引导作用已与限制开发完全不同。
（三）主体功能区规划与其他国土规划的关系相混淆
目前，我国政府部门已经制定了不少国土规划，如社会发展和国民经济总体规划、城市规划、环境保护规划、土地利用规划、区域规划等。独立地看这些规划都是合理的，但由于出发点不同、强调的重点也不同，如果将这些规划综合起来并落实到具体的空间，就可能存在互相重叠甚至互相冲突的现象。由于当前我国的主体功能区规划及其政绩考核是以县域为基本空间单位进行的，加上各种国土规划概念在内涵与外延上存在一定的相似性，而且目前还没有关于实施主体功能区规划的相关立法，这导致地方政府很容易产生多重规划关系混淆的问题。因此，应在主体功能区建设的过程中，对各类规划进行明确界定，并在每一规划期内明确主体功能区的空间边界。主体功能区规划与其他空间规划是统和分、综和专的关系。一般而言，主体功能区规划不是各个空间规划的简单叠加，而是对它们的整合提升，应贯彻主体功能区的发展原则，坚持注重区域的整体发展。应当确立主体功能区规划的统领地位，适时调整主体功能区规划。对于主体功能区规划与其他规划的协调问题，从理论上说，主体功能区的范围不可能与行政区重合。应当认识到主体功能区的划分与传统的市（州）及县（市）行政区概念有着本质不同，它是有特定主体功能定位的空间单元。从行政区的内部看，几种类型的功能区有可能包含在一个行政区之中。同时，一个主体功能区也有可能包括几个行政区的局部甚至全部。因此，需要处理好跨行政区的主体功能区中由谁提供公共服务，以及生态建设如何管理和协调等问题。总之，虽然从科学性和现实作用方面看，主体功能区规划至关重要，但各类规划在空间规划体系中的合理位次与关系，也是主体功能区建设进程中需要解决的理论问题。从历史规律看，任何区域规划政策都是为解决所处时代的特定区域的问题而制定。因此，地方政府有必要从理论高度认识到，主体功能区规划是空间规划体系中表达总体布局的一种形式，它不可能解决所有的空间组织结构问题，同层级的空间规划也不可能被主体功能区所替代。
二、主体功能区建设面临的两大现实阻力
从调研的结果看，目前西部主体功能区只是制定了规划，尚未到全面实施阶段，相关政策不仅没有实现具体化和细化，且缺乏可操作性。总体来看，主体功能区建设实践中主要面临两大现实阻力：一是主体功能区规划政策体系不完备。推进主体功能区建设是对我国部门利益、区域利益进行的一次深刻而重大的调整，而政策的配套性是推进主体功能区建设的关键问题。《规划》从宏观层面提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策以及绩效评价体系。这些主体功能区配套政策是政府引导市场形成主体功能区的关键所在。配套政策的合理分工、相互促进体系的形成，是高效实施我国主体功能区规划的重要保障。要落实《规划》中提出的比较宏观的政策体系，还需要制定出台一系列的实施细则、具体政策和配套措施。如目前西部地区的生态林补偿金标准过低，而国家在短期内大幅提高并不现实，这就需要细化到省市层面来建立相应的补偿机制，以弥补国家补偿的不足，真正实现让农户自觉地保护生态林。又如，《规划》在“完善财政转移支付制度”原则下提出“保障限制开发区域和禁止开发区域的人均基本公共服务支出水平与全区平均水平大体相当”，这个目标对于当前的财政分配格局而言，是一次十分重大的改革，但在执行层面上遇到一系列实际问题，诸如如何了解“大体相当”的含义？如果以数量或比重来描述，控制在怎样的区间才算是“大体相当”？我国各县（区、市）之间基本公共服务水平、转移支付后的财政开支水平仍然存在较大差距，如果要达到上述“大体相当”的目标，需要多长时间才能实现？在财政各方面开支的比重已经有较强刚性、各项开支均有同步增长的要求、要减少或降低某一方面的比重都面临较大压力的情况下，如何聚集财力支持限制开发区域和禁止开发区域，以实现“大体相当”的目标？由于未能明确相关配套政策的关系和各部门之间的沟通、配合机制，导致目前主体功能区规划很难形成合理分工、彼此协调、相互促进的完备的政策体系。二是现行绩效考核制度不科学。现阶段地区的绩效考核仍然偏重于财政税收、地区生产总值（GDP）、招商引资等经济指标，有些地区甚至以牺牲生态环境来推动经济增长，这与我国主体功能区战略要求的区域发展绩效考核标准存在矛盾。事实上，国家实施主体功能区规划的主要目标是解决一些地区盲目追求GDP增长的问题，所以试图将生态功能等作为可交换的产品纳入考核指标。而限制开发也只是基于环境承载能力，对特定区域中生态脆弱性的评价，是以生态保护为基础进行开发，避免盲目工业化。所以，当务之急是转变以经济考核为主的发展绩效考核体系，建立多层次的考核指标，将地方政府从“GDP枷锁”或“GDP崇拜”中解放出来，自觉推动主体功能区战略的实施。
三、结语及政策启示
主体功能区这一全新的理论概念给《规划》的实施带来前所未有的挑战，其理论探索与实践均任重道远。有必要在主体功能区规划实施过程中进一步厘清和丰富相关理论认识，不断推进区划战略的落实与创新。
首先，应健全相关配套法律体系，为主体功能区建设提供保障。由于短期内出台主体功能区专门的法律比较困难，所以可考虑优先颁布主体功能区专门条例，以专门的政策法规来确保主体功能区战略的稳步实施。重点协调主体功能区规划与其他规划之间的矛盾和冲突，以法律手段减少甚至消除不同利益部门在主体功能区建设进程中的利益冲突。此外，国家层面的主体功能区建设相关部门应当积极引导与督促地方政府依照主体功能定位，加快出台地方性行政法规，并最终形成不同类型与层次的法制体系，为主体功能区战略的实施提供有力的法治保障。
