时间：2023-10-12 09:34:11
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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。
1 实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋
制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:
11 乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构
1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。
12 乡村建设的无序发展亟待加强规划调控
乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。
但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。
而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。
13 建设用地的保护和利用急需规划引导
现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。
2 城乡二元土地制度构成最大的制度性约束
21 两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源
目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。
在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。
但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?
如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。
22 农村土地制度改革面临的困境
关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。
反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。
在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。
3 相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革
31 “两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调
将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。
我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。
除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。
32 现行规划管理体制面临的挑战
表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。
实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。
但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵， 2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?
33 深圳实行城乡一体化管理的实践和启示
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。
其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。
1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。
深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。
但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。
4 现行规划运作体系面临重大变革和重构
自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。
以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。
5 结论和建议
进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。
为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。
参考文献(References)
1 赵燕菁.理论与实践:城乡一体化规划的若干问题[J].城市规划，2001 (1).
2 袁亚愚.中国农业现代化的历史回顾与展望[M].四川大学出版社，1996.
3 张兵.渐进的规划制度改革面临的出路[J].城市规划， 2000 (10).
4 陈宏军，施源.栉风沐雨二十年[C].见:城市规划研究所99技术论文集(未出版).深圳市城市规划设计研究院， 1999.
城乡经济社会发展‘体化发展战略，是针对我国城乡发展的现实差距而提出的，也为深化农村经济改革指明了方向。许多人主张通过现代工业的扩张带动农业剩余劳动力转移，从而实现二元结构转换。但我们不能仪仅强调现代工业部门的扩张，而不考虑二、三产业部门的发展，或只是从保征工业部门扩张的角度阐述农业、服务业发展的重要性，将农业只是作为一个向现代工业提供资本移{累和输送劳动力的被动部门。解决城乡经济的二元性结构问题，必须从城乡统筹发展中寻求途径，必须跳出就“三农”谈“三农”的传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题。休闲经济、休闲产业作为非物质经济、服务经济、体验经济的重要组成部分，不仅是未来城市发展必不可少的支柱产业，而且是实现城乡统筹发展，促进农村经济社会实现跨越式发展的重要途径。这是因为：
第一，休闲产业的发展可以促进城乡经济融合和城乡产业联动。通过休闲农业、乡村旅游的发腱，促进城乡互为资源、互为市场、互为环境，实现社会、经济、空间及牛态协，渊发展，形成城乡互动式的、高水平的融合具有可行性。在我国经济社会发展的现阶段，发展休闲产业比发展高科技更有市场。高科技一般情况下集中任一些中心城市，而休闲产产则不同，中国各个地区的风土文化和自然风光都有自己的特色，可以因地制宜发展当地旅游休闲、文化休闲、体育休闲等。我们应抓住休闲产业迅猛发展的良机，人力发展休闲农业、农村旅游业，以实现“大农业”和“大旅游”的有效结合。
第二，休闲产业的发展可以促进农业剩余劳动力的转化和调整。在农业资源流向非农业部门的过程中，存在着过高的成本和壁垒，从而阻碍了农业剩余劳动力的转化。我国农村人口向非农产业和城镇转移的进程缓慢，导致农业劳动生产率相对较低，这是“三农”问题的症结所在。通过发展休闲产业：一是能够吸收农业剩余劳动力，使之就地向其他非农产业转移。中国农村丰富的劳动力市场中，有相当大比例的人只具备中等或中等以下劳动技能和知识水平，可以适应休闲产业对劳动力整体素质的要求。据一些发达国家的统计，在休闲业安排就业的平均成本要比其他经济部门低36，3％。发展休闲产业可以增加农村的就业机会，缓解就业压力，二是农村休闲产业的发展使农村对人力资本的投入有了提高的可能性与必要性。通过发展现代休闲农业，建设现代农村，能够造就一大批真正扎根农村，造福农民的现代农业人才，逐步改善农村人力资源就业状况，变农村人口“包袱”为人力资源优势，从而保证我国经济社会的持续健康发展。
第三，休闲产业的发展可以实现城乡生活方式的一体化。在我国经济发展的现阶段，由于经济差距的客观存在，城乡在生活方式上是分割的。要顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，以休闲产业带动农村经济的发展，加快城市信息、资金和技术等资源向农村流动，带动农村各业发展。促进村容镇貌和农村生活的改善，逐渐改变城乡分割的二元结构体制，通过增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，提升农民的消费水平和消费结构，实现城乡生活方式的一体化。这对于扩大内需、繁荣市场、全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，将起到积极的促进作用。
以休闲产业的发展促进城乡经济社会一体化发展，首先要以统筹城乡发展为统领，创新农村休闲产业的发展思路。在大力发展休闲农业和农村旅游时，应站在统筹城乡发展，实现城乡经济良性循环和促进人的全面发展的战略高度，借鉴国外生态农业与旅游农业相结合的乡镇发展模式。事实上，在许多大城市郊区，已出现结合生态农业与旅游农业的乡镇，承载起周末“市外桃园”的功能，以休闲、劳作、收获的方式让都市人认地耕作。这样一方面可以让都市人体验耕作的乐趣，缅怀田园生活、品味农业情调，另一方面可以降低农户的生产风险，增加农民的收入。
【关键词】水利工程规划，存在的问题，注意的事项
1、水利工程规划工作中存在的问题
在以往的水利工程建设过程中，部分地域的基础设施较少，难以满足当地的实际水力资源需求。同时存在着随意建设，边建设边规划的现象，很难将分布的工程统一起来进行利用。目前，我国水利工程规划中存在的问题主要包含以下几个方面：
1.1初期规划方案论证不足
可行性研究和初步设计是水利工程建设的基础，是协调设计方案和工程技术及经济要素的重要步骤。合理的工程规划方案应该包括工程选址、工程建筑物结构设计、工程的总体布置情况等内容，并从经济效益、环境影响、工程施工工期、工程总投资、竣工运行条件等诸多角度和量化指标对各个工程建设整体方案进行对比分析，最终选出最佳方案。现阶段，水利工程规划方案，没有注重量化的数据分析，常以经验进行选择，论证工作进行得不够深入。对于工程建设与区域经济的结合程度、工程客体结构质量需求等要求的考察不够具体，很难避免水利工程施工过程中的投资过大超预算、结构设计存在缺陷等问题。
1.2工程规划评价标准模糊
当前建设的大中型水利工程，由于其工程规模和整体投入较大，所谓更加强调工程规划中的评价标准。然而在水利工程建设的时候，一些规划设计人员认为这些工程规模很小，只要保证其建设过程中的安全和竣工后的质量即可，进行高标准的经济评价和环境影响评价是多此一举，所以忽略了评价工作的深度，制定的标准也较为模糊。其实工程建设不分大小，水利工程的规划也要进行全面的评价，在综合环境、经济、技术等多方面考虑的基础上，明确工程的可行性，并将最终结果在水利工程中进行汇总。
1.3工程规模划分缺乏科学合理性
作为水利工程建设的重要依据，水利工程等级划分尤为重要，其决定了工程实际规模和工程投资情况，对于规划设计有着重要的影响。不进行科学的等级划分很难保证规划工作的合理可行，从而出现因为水利工程等级划分过高造成了工程建设人力物力超标准投入，这些投入超出了水利工程的实际需要，造成不必要的浪费，或者是因为工程等级划分过低导致水利工程质量无法承担实际使用需求。因此在进行水利工程建设的过程中，需要引入水文资料、预期目标、预期效益等参考标准，依据抗洪等级、工程级别等等要求进行工程的规划。表l为水利工程项目规模划分表。
表1水利工程项目规模划分表
1.4工程设计图纸缺乏严谨性
地形图与实际不符。部分项目设计为节省开支，不进行勘测，没有实测地形图或在以往几年前的地形图上设计，造成与实际情况不符，致使工期拖延或投资超预算。图纸不全，尺寸标注不完整。有些设计细部图不全，一些特征点无剖面图或尺寸标注不完整，给工程量计算和施工都造成困难。图纸与文字说明不符。部分设计因制图人与报告编制人不同又缺乏必要的沟通，造成图纸与报告中的表格或说明不符的现象。之后无法达到预期的设计目标。
2、水利工程在规划和设计时需要注意的事项
2.1水利工程引水流量规划
水利工程的规模小，分布又不集中，而且相关的资料少之又少。这些都对水利工程的规划和设计造成了一定的障碍。因此有必要在规划和设计时引进引水流量设计。引水流量设计Q的公式是：
2.2水利工程供水能力规划
作为水利工程的规划的重要指标，供水能力和当地的自然条件息息相关。供水能力水平的确定应该同当地水资源拥有率相关，也和当地农业生产、作物特征相关。比如：小麦的地下水位一般在1.0～1.5m。大豆一般在地下0.3m左右。地下水位的确定不仅和作物的种类有关，更和作物拔节前后、开花前后有很大的关系。因此要因地制宜，从实际情况出发。
2.3根据实际环境进行规划
在进行水利工程的规划时，对当地地形以及村庄布置格局进行分析，科学设计规划可能涉及的当地渠、田、林、桥涵、路等原有区域设施进行合理的设计和规划。在进行农田区域明渠自流灌溉的规划时，引水渠的位置越高，灌溉的面积越大，因此尽量将引水渠设置在高处。梁道则要避开农田，并采取经济性更高的土渠。对少数影响农业生产较大的排水沟，可以采取浆砌石渠，并且建立跌水和陡坡避免渠底受到冲刷，减少两侧岸塌掉现象的产生。另外，进行防护林规划时，要依据排渠沟进行布设。
3、结语
作为我国城乡经济发展的重要保障，水利工程的建设一直是社会关注的重点。作为整个水利工程系统的组成部分，水利工程在县乡地区的农田耕地灌溉等方面的作用极为显著。作为决定工程建设质量和使用功能的重要决定因素，水利工程的规划问题是当前行业内普遍关注的要点问题。在工业园区规划建设过程中，尤其更要重视水资源、水环境论证工作，应该妥善处理有限水资源与经济社会发展的矛盾，实现可持续发展与可持续利用的双赢，同时促进生态环境改善。因此，对于以往这些规划工作中的问题要尽早发现，有针对性地及时处理，进一步发挥这些水利工程的实效，促进地区经济的全面发展。
参考文献
一体化改革是对城乡电力营销服务体制进行改革时，在传统的营销一部三中心外，引入配网运行中心。逐渐实现城乡电力营销工作的配网运行管理一体化、营销服务平台一体化、计量负控管理一体化、电费电价管理一体化，进而提升电力营销工作质量和效益，为城乡居民和用户提供一致的电能和服务。
（一）配网运行管理一体化
配网运行管理一体化是指实现配网运行管理的一致，供电局采用一致标准，依靠调配一体化，构建配网调度平台。配电线路完全由配电工区管理，三十五千伏以上变电站全部实现统一调度，实现客户输变电设施和电网体系化管理。提高对农村供电基础设施的投入，输电网、配电网应符合“n-1”准则，尽量使城乡供电设施水平一致，并缩小供电半径，逐步缩小城乡供电稳定性差距[1]。
（二）营销服务平台一体化
首先，营销服务平台一体化要求实现城乡电力营销服务的一致，实现相同标准和相同质量服务。应当从SG186服务平台出发，达到信息的一致，构建营业所信息高速通道，通过光缆将城乡营业网点和供电所连接起来，实现用电MIS系统共享，并做到银电联网，逐步实现客户可在企业所在区域的城乡营业网点和银行代收缴费。其次，营销服务平台一体化还应做到用电业务的一致，在全供电区域，应依照一致的时限和标准进行用电业务办理；还应做到统一抢修指挥，实现95598客服人员对各县抢修中心和供电所的直接控制，实现电力故障的快速维修；此外因检修供电设施而采取停电措施时，应对社会公众进行统一的告知；最后还要实现监督管理的统一，24小时受理全部客户投诉举报，并对相关投诉进行统一处理。
（三）计量管理负控管理一体化
实现计量管理负控管理一体化要求全局计量统一归口计量中心，农电内部撤销计量中心。统一的计量中心校验贸易结算和关口计量装置；并据此成立电能计量检验中心，开展校验计量装置服务，统一管理电能计量，有效降低计量监督风险[2]。
（四）电费管理一体化
电费管理一体化要求县农电撤销内部核算中心，实行全局统一核算，全局电费由电费管理中心进行抄、核、收。实行全局统一核算具体包括：第一，对全局电费管理应用系统（包括电费应收核算发行管理系统、卡表系统、网络表系统、电量充值系统、集抄系统、载波抄表系统、远程采集系统、负控采集系统）的开发、整合、升级建设和运行进行管理和维护。第二，管理全局电费应收账务的分类统计；监管和控制稽核处理等质量工作。第三，对全局电费回收率统计进行统计，并提出相应建议。
（五）提高营销队伍素质
城乡一体化供电企业营销服务体制的改革应提升营销队伍的素质。电力营销的竞争本质上是人的竞争，特别是营销人员。因此，电力企业应对营销队伍进行培训，提高相关人员的综合素质。对营销人员的营销能力和职业素养进行重点培养，营销能力决定着营销工作的成效，而职业素养则决定着营销人员的工作态度。同时应当加强营销人员关于一体化改革后工作内容的培训，使其符合一体化改革的需要，为广大电力用户特别是农村用户提供优质高效的服务。最后应设立相应的奖惩制度，有效提升营销人员的工作积极性，更好的为城乡一体化供电企业营销服务体制改革服务。
二、城乡电力营销服务一体化建设的意义
城乡电力营销管理一体化建设能够有效强化电力营销服务，促进电业企业的健康发展，并有效推动电力行业迈入新的发展阶段，让广大电力用户享受更加优质的电力服务。具体意义包括：第一，城乡电力营销管理一体化建设，能够建立健全电力营销体制。通过城乡电力营销的一体化建设，推动电力营销管理体制的完善和健全，业扩报装、电费电价一口管理；去除多余的中间管理关节，实现科学、高效管理，实现增效减人的目标，为实现电力营销的集约化和专业化打好基础，为建立新型营销机制提供组织保证。第二，加强城乡电力营销管理一体化建设，能够有效拓展电力市场。在进行城乡电力营销管理一体化建设的过程中，能够集中人力，发挥整体优势，以市场需求为导向，以满足客户需求为中心，达到增供扩销。第三，加强城乡电力营销管理一体化建设，能够减小城乡差异，进而提升农村居民生活水平和生活质量，加快和谐社会的建设[3]。
三、结语
关键词：城乡物流；一体化；发展
中图分类号：F191 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-01
一、物流业的重要意义
物流业是支撑国民经济发展的基础性、战略性产业，加快发展现代物流业，对于促进产业结构调整、转变发展方式、提高国民经济竞争力和建设生态文明具有重要意义。城市化是现代中国社会发展的必然，城市化将原来的城市郊区农村逐渐融入城市圈内，使城乡结合部的区域越来越大，人口不断增加，由此对城乡物流一体化的改革与发展提出更高要求。城市化需要高素质的规划、建设与管理人才。加速城乡一体化进程， 是奠定城乡物流一体化的经济社会基础。在努力缩小现有城乡差距的基础上，进一步突破城乡分割的体制壁垒，彻底取消当前一切导致二元结构产生的各项制度规定，如户籍、就业、教育、医疗、社会保障制度等。提升城乡资源的共享程度，，提高城乡经济、人口、空间、生活和生态的融合度，积极引导城市的技术、资金、人才及管理等要素向农村扩散，同时加强对农村基础设施等方面的投入，确保乡乡、村村通公路 ，促进农村信息化平台的形成和网络拓展，不断加大财政支农、金融支农的力度，从而奠定城乡物流一体化的经济社会基础。农村物流发展同样也需拥有坚实的人才、信息、基础设施、金融体系等支撑。
二、统一城乡物流发展规划
发挥城市物流对农村物流的辐射与带动作用。应将农村物流视为我国现代物流体系的重要组成部分和社会主义新农村建设的重要内容。要把农村物流体系建设纳入物流业发展整体系统中，从宏观性、战略性和全局性高度，制定出统一的城乡物流发展规划，合理布局全国物流系统。当前着重要统一规划干线、城市道路、乡镇公路等网络，尽快形成有效联结城市与农村的现代综合交通体系，实现城乡空间形态上的一体化。同时要按照比较优势原则，促进城乡物流之间的合理分工，依托城市商贸市场和农村农副产品生产基地，构建农村物流集散网络和城市物流配送网络，有效发挥城市物流对农村物流的辐射与带动作用，积极引导城市流通网络及现代物流配送体系向农村延伸。在此过程中要强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预。目前在国家层面已建立了由国家发改委等多个部门组成的部际联席会议制度，来综合协调全国物流的管理体制与机制。地方也应加紧落实类似的跨部门协调制度，根据实事求是、循序渐进与因地制宜的原则，在宏观规划与组织协调等方面，稳步推进城乡物流的一体化。
三、加大对农村物流发展的财政与金融支持力度
在财政上，中央及地方各级政府应加大对农村物流发展的财政投资力度，将其作为城市反哺农村的一个具体措施。建议在地方与国家财政对农村的拨付款中，设立一个农村物流发展专项基金，对农村物流的发展给予特别的支持。对于从事农村物流服务的企业，要通过税收减免或优惠等手段，实施一定政策倾斜，以改变其在市场竞争中可能面临的不利状况。对于城市物流企业在农村物流急需设施和关键技术改造方面的资金投入，财政部门应给予适当的贴息扶持或资金上的财政担保。在金融方面，要明确农业发展银行，农业银行，国家开发银行，农村信用社四大国有银行对农村物流的金融支持。适度拓宽农村政策性信贷资金的运用范围，加大对农村物流的支持力度。改革农村信用社的贷款品种，增加支持农村物流发展的大额中长期贷款。对于邮政储蓄银行，国家应研究制定邮政储蓄资金有偿回流农村的机制，并引导其积极支持农村物流。国家还要提供必要的资金投入和优惠政策，鼓励商业性保险机构设立相应的险种，开展农村物流保险业务，对农村物流中的运输、仓储、配送等风险进行承保，并扩大农村政策性保险的试点范围，结合各地区的具体实际，对农村物流系统中的重点环节和关键领域，推行政策性保险。
四、内部发展与外部引进并举，培育农村物流有效经营主体
一方面，改革以小农为本位的家庭承包经营制度，大力发展农民合作经济组织，在农村内部培育新型农村物流主体。鼓励农村个体企业、民营企业进入物流市场，开展物流业扶持农副产品批发市场中的大批发商、仓储经营户、运销经纪人等改造，提升为物流公司扶持。改造传统的农村流通组织，鼓励商贸系统、粮食系统、供销社系统、邮政系统成立农村物流公司，使之成为能适应当前农村物流发展需要的有效经营主体。另一方面要在城市培育更多面向农村的物流企业。依托万村千乡市场工程，通过政策支持和优惠等多种方式，鼓励现有城市商贸企业物流企业，农业生产物资和日用工业品生产经营企业深入农村开展现代物流与配送业务。在目前连锁经营向农村发展和延伸的基础上，城市物流企业要提供大范围、深层次的服务，要将服务网络从城市延伸到县域重点镇村，建立城乡一体化的配送网络。在条件成熟区，还可以推动城市物流配送企业与农村物流企业的联合、联盟甚或兼并、股权交易组成城乡联合、优势互补的物流企业集团。
五、积极探索农村物流与城市物流对接的新模式
注重城市物流和农村物流的有机衔接，发展创新对接模式，保证整个物流体系和各环节的顺畅。运用供应链管理的思想，积极探索城乡物流对接的：农户+合作组织+城市零售终端；农户+合作组织+公司+城市零售终端；城市农资工艺品生产企业+城乡配送中心+农村零售终端；城乡配送中心+乡村超市+城市生鲜便利店等模式。在具体运作中，可以借鉴物流联盟或供应链动态联盟等新型物流组织形式，培养联盟或供应链核心企业，通过纵向约束手段，密切各环节主体之间的协作，统筹安排好工艺品下乡与农产品进城的双向物流。实现城乡物流的无缝链接。
参考文献：
关键词：商业经济；城乡一体化；协调发展；区域发展；工业化进程
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）01-0-01
一、前言
十召开以来，城镇化问题再次成为2013年的发展重点，我国的新农村建设已经初见成效，城市经济结构也呈现出协调发展趋势，城乡一体化的格局已经初步形成，我国正在由一个农业大国向工业强国逐步转型、迈进。进一步缩小城乡差距，是我国实现全面小康社会的重要战略部署。因此，在推进城乡一体化发展的过程中，要充分结合当地的商业经济发展特点，进行较为合理区域部署，这样才能够切实发挥城乡一体化对人民生活水平的重要推动作用，实现社会经济的全面发展和人民生活水平的真正提高。
二、实施城乡一体化建设的重要意义
随着世界经济的发展和全球经济一体化时代的到来，我国的市场经济体制不断完善，产业经济格局正渡过重要的转型期。我国是一个传统的农业大国，一方面是由于我国的农业从业人口比重较高；另一方面我国人口众多，在过去的发展过程中将温饱问题作为整个国家经济发展的主题。然而，随着我国经济实力的不断增强，到目前为止已经基本解决了人民生活的温饱问题，经济发展必须进行重要的战略调整。工业化进程脚步的加快，是我国工业产业、服务业产业迅速崛起，由传统的农业文明社会进入工业文明社会，城乡一体化局面的形成就成为了社会发展的必经之路。
1.城乡一体化是现代社会文明发展的必经之路
从经济学的角度来看待城乡一体化问题，人们将关注的焦点聚集在城市经济与农村经济的互补与经济要素的优化组合上，通过经济要素的自由移动和产业优势互补，利用城市经济与农村经济各自的发展优势，为城市与农村之间的共存与共荣寻求协调发展。从人文角度来看，城乡一体化的发展对于地域文化促进有着不可忽视的重要作用，以城市的科学思想来带动农村的落后思想，实现生活习惯的融合，有助于主体文化的传承。此外，从社会学的角度，人们认为城市的社会结构与农村的社会结构之间存在鸿沟，城乡一体化就是打破二元结构，实现社会资源共享的过程。
2.城乡一体化是推进城市化发展的重要途径
纵观全球化的城市发展，可以看出城市化在发展过程中通常经历三个不同的时期，首先是城市数量发展期，这一时期，出现在工业社会发展初期，随着工业化经济的高速发展，使很多工业经济聚集体以城市的形态出现，涌现出一批工业新兴城市，城市的数量与工业化进程一样急速上升。随之而来的是城市面积的增加和城市规模的扩大，第二个阶段就是大城市的出现，无论在城市规模、人口数量还是经济发展上，大型城市都占有绝对的发展优势。最后，随着交通枢纽的建立、城际交通网络的构建和通讯工具的进步，地区之间的分割越来越弱化，不同的城镇采取资源互补的发展战略，形成产业链式的依存发展关系，从而带动了更大范围的城镇化发展，形成了“城市圈”或“经济圈”，从而实现了“城区扩张”，完成了城乡一体化的协调发展。
三、商业经济发展对城乡一体化建设的促进
1.商业经济推动工业化进程
城市经济与农村经济各有特色，一方面是以技术为主的发展模式，而另一方面是以劳动为主的发展模式，通过两种经济方式的结合，可以得到优势互补的作用。在城市发展已经趋于饱和的状态下，城乡一体化为集中开发、集约用地提供了便利的条件，同时为工业园区的建设与发展注入了新的活力。此外，还可以提高农副产品的深加工水平，提升农业产品附加值，增加科技含量，在新能源开发方面，借助于城乡一体化的发展，能够做到自然资源的最大化利用与共享，是提高社会发展效率的重要手段。因此，城乡一体化时代的到来，也将促进工业化进程的飞速发展，通过优势互补，强强联合，将工业园区经济作为支撑城乡一体化发展的重要推动力。
2.商业经济发展改善“三农”问题
城乡商业经济的发展，可以促进现代化农业的不断进步，标准化、集约化的农业养、种植技术的持续改进，可以将市场化经济方式引入传统农业领域，强化农业生产，促进农民增收。农村经济始终是围绕着粮食生产为重点的，各种畜牧、水产养殖业的兴起，大棚蔬菜、瓜果、经济林的种植等，都将面临良好的市场前景和巨大的市场需求，在城市经济的带动下，本地区的农业产业经济在大力的供应了当地需求的同时，还可以进一步依托城市品牌形象，向其他地区输出，扩大经济范围，提高农业收入。
3.商业经济带动第三产业发展
近年来我国服务业比重不断上升，长期处于城市经济巨大压力下的人们，在城乡一体化时代，催生了乡村休闲旅游和生态旅游也的蓬勃发展。民俗度假村、农业特色果品示范园、生态观光游等乡村文化旅游业不断发展壮大，依托良好的自然资源条件，乡村旅游业为城市经济发展做出突出的贡献。交通运输与物流业的发展，为农产品外运和城市商品引入架通了桥梁。随着通讯信号的全面覆盖，信息服务业也不断地深化和拓宽服务领域，在城市经济发展区域饱和的情况下，抢占农村经济市场份额，已经成为信息服务业业绩增长的新趋势。
四、结语
明确了城乡一体化进程的重要历史意义和现实意义，不难看出，城乡一体化经济将成为我国经济新的增长点。商业经济对城乡一体化进程的重要推动作用可见一斑，利用城市经济与乡村经济各自的发展趋势，寻求一种城乡协调发展、共同富裕的新方向，既是时代所需，也是城市发展的必然产物，商业经济对于促进区域战略发展具有不可忽视的作用，是城乡一体化实行的重要原动力。
参考文献：
[1]苑芳江.用先进文化克服小农意识建设全面小康社会[J].边疆经济与文化，2010（04）.
[2]刘文俭.加快沿海发达城市现代服务业发展的战略研究[J].商业研究，2012（06）.
【关键词】危旧房改造；问题；措施
引言
随着社会的快速发展，人们的生活水平得到了不断的提高，对于衣食住行都有着更高的要求，但是社会是由不同阶层的人组成的，并不是所有的人都可以大把大把的花钱，有些人甚至一生中都在为住房问题给烦恼。危旧房改造作为一件为民办实事工程，对于城乡一体化建设有重要意义，到目前，我国仍然有大量的危旧房需要改造，但纵观以往危旧房改造，其中还存在很多问题，引起这些问题的原因也多种多样，因此为了提高危旧房改造工程的进程，加快城乡一体化建设，就必须研究其对策措施。
1 危旧房改造的重要性
危旧房改造作为一项惠民政策，是保障人民居住安全以及居住质量的重要措施，加快城市化建设的必要进程。从现在我国的居民住房以及商业用房来看，需要改造的危旧房还有很多，而这些危旧房大多数来自于六七十年代，有土坯房也有砖结构的，因为建设时间过长，已经失去了使用性，并且存在较大危险。从城市地区来看，危旧房主要是因为老房子年久失修造成的，其中不排除有的房子本身质量问题需要改造的，比如没有经过审批私自建设的，另外也有部分是因为自然灾害引起的，比如：地震，洪水等等造成房子主体塌陷，结构遭到破坏以致不能居住的，这些都属于危旧房，并且需要改造。危旧房从本质来讲是不能供人使用和居住的，其本身存在很大的安全隐患，一旦出现问题后果不堪设想，不仅会给人民的生命财产安全造成损失，也会影响和谐社会的建立，因此对于危旧房政府主张改造，主要是为了保障人民的生民财产安全，同时也是执政为民、以人为本的重要体现，更是建立和谐社会，推进社会主义城乡一体化建设的重要举措。
2 危旧房改造存在的问题
2.1 执行政策问题
国家对于危旧房改造出台了一系列相关的文件指示，不仅是用来规范危旧房改造工作，同时也是为了保障人民的利益，对于农村危旧房改造，要求要达到因自然灾害导致危房的、五保户、低保户、残疾人、重点优抚对象和因其他原因的农村贫困，符合这六类标准的才可以享受危旧房改造，然而一些工作人员把关不严，甚至出现的现象，对于一些真正需要危旧房改造的视而不见，却将政策倾向于其他人，导致政策不能落实到位，危旧房改造的意义也不能实现。同时，在危旧房的改造中会不断的出现一些新的问题，而现行的有关法律法规并不能满足对新问题的制约作用，无法有效指导问题解决。
2.2 人民意识问题
旧城改造主要包括城市危旧房改造 、公共服务设施建设以及道路拓宽改造建设等等，而危旧房改造则是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相关的部分 。 危旧房作为国家的一个惠民政策，其本身是为着大众服务的，但是部分人却只肯享受权利，不肯履行义务，这种现象主要集中在农村地区，因为目前我国城市化进程的加快，导致农村现在处于“留守”状态，农村家里的年轻人基本上都选择外出打工，家里就剩下老人孩子，在危旧房改造的时候，由于老年人对于政策的不理解，意识过于老旧的问题，很多老人对自家的房子存在念旧情绪，不肯配合工作人员，导致在危旧房的改造中困难重重。
2.3 未批先建现象较多
危旧房的改造也是需要经过层层审批才可以进行的，但是部分危改对象在刚政府申报文件刚下来或者是区级公示名单刚出来，而危改材料并未上报规划、国土、建设等部门的时候就开始着手进行改造了，虽然很多在危改完成之后对于手续会进行完善，但这仍然是违反政策的，因此需要严厉打击。另外一种现象就是利用危旧房改造进行建筑面积扩建的情况，但是在这过程中却忽略了自身的实际情况，特别是农村，本身比较贫困的情况下，继续进行扩建更加会加重贫困，得不偿失。
3 提高危旧房改造的对策
3.1 加强政府职能，规范改造工作
为了规范危旧房的改造工作，真正起到危旧房改造的作用，使需要改造的房屋得以改造，需要政府部门加强职能，在具体改造的过程中，要严格把握改造标准，对于不符合改造标准的坚决不予改造，不能出现的现象。对于实施改造的工作人员，管理者要起到管理只能，另外还应该实施互相监督的组内制度，对于出现的现象和人员要积极举报，经查实要严肃处理。另外一方面，还应该杜绝利用危旧房改造谋取拆迁房款的行为，由于这种现象导致危旧房改造工作不能顺利进行的比较普遍，主要还是由于监管不严造成的，因此，在某个区域危旧房改造的时候，有关部门应该提前做好预防工作，对于涉及的工作人员进行思想教育，并且要及时检查，做好监督工作，防止问题的出现。
3.2 提高人民意识，加大宣传力度
对于农村危旧房的改造，应该引起政府的重视，由于农村区别于城乡的特殊性，在改造的时候要和人民做好沟通工作，不能出现强拆现象，对于危旧房改造涉及的程序、手续以及要求要向群众做以说明，对于涉及的群众要及时进行沟通，对于他们存在的疑问要及时进行解释说明，困难要及时解决，真正让群众深入了解危旧房改造。另外在平时，也应该加强宣传工作，使得农民可以意识到危旧房改造的重要性以及好处，对于符合危旧房改造的群众，领导工作小组要组织人员尽快帮助他们完善改造手续，确保他们能尽快取得合法的手续，这样一来也可以确保危旧房改造顺利进行，降低改造困难度。
3.3 规范改造程序，加强监督作用
危旧房改造虽然不是新建工程，但仍然要经过一系列的审批工作，在改造工作审核通过之后才可以进行，为了保证危旧房改造合法合理性，在危旧房改造的时候有关部门要加强操作规范，加强监督作用，对于未经批准改造私自改造的，根据有关规定，必要的时候要进行拆除。另外，在改造的过程中，对于可能出现扩建、升层，不按规定改造，私自加大建设面积的情况，要进行责任落实到人，明确监督管理人员，在改造的过程中应该实时监督，对于出现的违规现象要及时制止并进行上报，对于在改造中出现问题的，要追究负责人的责任，明确责任化的目的就是为了每个改造对象都可以按照有关规章制度进行。
4 结束语
综上所述，通过危旧房的改造，不仅可以保障人民生命财产安全，也是城乡一体化建设的重要部分，但是在具体的实施过程中却因为种种因素导致了各种问题的产生，包括执行政策问题、人民意识问题和未批先建现象较多等，面对这些问题，有关部门应该引起重视，并针对这些问题要做出具体的改进方法，做到提高政府职能，规范改造工作、提高人民意识，加大宣传力度和规范改造程序，加强监督作用，通过这些对策措施，真正提高危旧房改造工作质量，逐步构建具有特色的、充满生机和活力的危旧房改造机制，实现“住有所居”的目标和要求。
参考文献：
[1]刘祥生，安旭东.旧城改造与可持续发展战略[J].长江建设，2011（02）
[2]李林.浅谈农村危房改造工作存在的问题与对策[J].建筑科学与监理，2011（03）
孔铭：在我看来，这次股权收购很有价值。我查阅了相关资料，万忠公司是一家以废旧电子电器回收利用为主营业务的再生资源综合利用型企业，地处京津冀金三角中心，具有较为明显的区位优势。公司具备《废弃电器电子产品处理资格证书》，核准产能为年处理各类废弃电器电子产品230多万台。
另外，据有关部门统计，河北省每年旧家电的淘汰量约8000多万台、旧家具每年2000 万件、旧机械设备900万台、报废汽车两万辆。目前河北省的处理产能远远不足，因此只要渠道商能够很好的对接，投产的产能就能够迅速达产贡献业绩。桑德率先布局于河北地区固废产业，抢占先机，将其影响力辐射到京津冀地区。
《动态》：在此之前，桑德环境还与河北保定市人民政府签署了《保定静脉产业园战略合作框架协议》。孔老师能否简单介绍一下？静脉产业园模式的意义何在？
孔铭：本次《保定静脉产业园战略合作框架协议》中规划建设 “一园两区”的静脉产业园模式，即固废处理处置园区和再生资源回收利用园区，项目总投资约30亿元。
此次签订的虽然只是框架协议，目前还未就合作事项制订具体实施计划和方案，但是对于桑德的战略发展意义重大。据我了解，保定市政府将支持公司在保定市投资建设保定静脉产业园，参与环卫市场化作业和城乡环卫一体化项目，支持公司在保定市投资城乡一体化系统项目，采用专业化、市场化运营管理模式，逐步建立街道清扫、保洁、垃圾收集转运以及终端处理处置的城乡环卫一体化运营模式。如果后续框架协议能够顺利执行，将有利于公司在全国推广固体废物资源化综合利用处置业务。
《动态》：作为“老牌”的环保公司，桑德环境多年来净利润增速始终保持着较高水平，虽然市场普遍担心其增长的持续性难以维持，您如何看待这个问题？
孔铭：在我看来，公司依然具有较强的持续增长能力。相比以“资源”+“资金”为核心驱动的市政领域，市场化程度更高的再生资源和危废处置行业更适合民企。我认为，公司今年来加速布局再生资源、危废处置行业，并逐步整合市政清运行业，环保大平台日臻完善。
同时，桑德环境的BOT项目进入实施高峰，固废工程迎来业绩释放。我查阅了相关数据，截至2013 年底，公司签订特许经营权市政固废处理项目总处理能力接近15000吨每天，多数项目均处于建设期，未完成工程规模达到70亿元，而2013年仅结算6亿元左右，上述项目估计在2014-2016 年陆续完成。
另外，桑德通过收购年处理废弃电器电子产品80万台的河南恒昌、湘潭市报废汽车回收公司开始布局资源回收再利用行业。我认为公司收购河南恒昌、湘潭市报废汽车回收公司仅仅是公司进军资源回收利用产业的开始，后续公司仍将继续在这一领域采取兼并收购或者扩大产能的方式抢占市场。
《动态》：长期以来，桑德环境的业务重心均放在垃圾焚烧处理上，在垃圾清运业务方面，公司是否有相应的规划与目标？
孔铭：有的。今年3月份河北省迁安市人民政府与桑德环境签署了《迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目特许经营协议》，迁安市人民政府确定桑德为迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目的投资、建设、运营及维护的承担人，授予桑德在迁安市成立的项目公司具体从事迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化特许经营许可业务。
此项目着力打造城乡垃圾清运焚烧一体化，对公司涉足垃圾清运业务具有重要意义。我从相关资料中了解到，此次中标的迁安市城乡垃圾清运焚烧一体化BOT项目先期进行处理规模为400吨每天的一期项目建设，预计投资2亿元，同时配套建设处理规模为400吨每天的生活垃圾中转运输项目，该项设施预计投资为3335万元。
该项目较前期的垃圾焚烧发电项目新增了垃圾中转清运业务，在我看来是公司全力打造固废处置全产业链的充分体现，未来该项目的建设实施将有利公司树立固废项目区域示范效应，持续涉足垃圾清运业务，将对公司在华北地区的项目开展产生积极影响。
《动态》：今年以来公司在固废业务方面加大投入，那公司订单状况是否与投入相匹配呢？
〔关键词〕成渝经济区；区域行政法制；区域行政法治体制；区域规划
〔中图分类号〕D922.11〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0072-04
《成渝经济区区域规划》的出台，是国家推动科学发展、加快转变经济发展方式的重要战略部署，对于深入推进西部大开发，发展内陆开放型经济，构建长江上游生态安全屏障，促进成渝两地协调发展，优势互补，承东启西，均衡发展具有重要意义。充分认识《成渝经济区区域规划》的法律属性，解决落实《成渝经济区区域规划》的行政法治的关键问题，努力建构成渝经济区区域法治一体化的行政法治体制，对于促进成渝经济区区域经济健康发展、社会管理和谐协调，改善并保障成渝经济区政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责同样具有重要意义。
一、充分认识《成渝经济区区域规划》的行政法制属性从行政法学的角度看，成渝经济区区域规划具有以下特征：
（一）《成渝经济区区域规划》行政法制的统一性
法制统一原则是现代法治国家所提倡和遵守的一个重要原则，包括避免法律中的矛盾；法律普遍得到遵守。首先是合宪性原则，即一切法律、法规、规范性文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合或者不违背宪法的规定。从国务院《关于成渝经济区区域规划的批复》和发改委通知看，不与宪法及其《城乡规划法》相抵触。其次是下位法的制定必须以上位法作为依据，否则该下位法不具有法律效力。因此，成渝各级政府在制定落实成渝经济区区域规划实施方案的地方性法规、规章以及包括规划在内的规范性文件时，必须严格遵守《成渝经济区区域规划》的规定，不得与国务院批复的《成渝经济区区域规划》相抵触。再次，同一类法律文件、各法律部门之间的规范性法律文件不得相互冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。
（二）《成渝经济区区域规划》行政法制的权威性
没有法制权威就没有秩序。切实维护成渝经济区规划法制的权威，需要成渝各级行政机关严格依规划法制而行政。由于传统的依政策行政的历史惯性，我们可能把批复与规划看成是政策性文件，或者看作是规划的技术性文件，因而忽视规划法制的权威性。而政策具有易变性，法制才具有稳定性。政策可以随着形势的发展变化而随时调整，法律制度则一般不轻易立改废。《城乡规划法》第七条就明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改” 。从法制角度上，《成渝经济区区域规划》不仅仅是一个技术文件，有学者对行政规划持“法规命令说”观点。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，具有针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同〔1〕，因此必须维护法规命令的权威性和执行力。
（三）《成渝经济区区域规划》行政法制的确定性
行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法定理由和程序，不得随意变更或撤销和不可争辩力。《成渝经济区区域规划》作为指示性和抽象性的行政规划行为，对于国务院和发改委本身而言，非依法定理由和程序，不得随意改变行政规划行为内容，或就同一事项重新作出行为，即使根据需要对规划进行完善修编，也得由发改委牵头，并及时将实施情况向国务院报告。对于行政相对方的成渝经济区各级政府而言，是法规命令，不得否认行政规划行为的内容或随意改变行为内容，非依法定理由和程序，也不得请求改变该行政规划行为。成渝经济区各级政府必须严格遵守、服从和执行，完整地履行行政规划行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝。否则，就要承担相应的法律后果。
因此，只有充分认识成渝经济区区域规划法制的法律属性，才能尊重其统一性、权威性和确定性，从而自觉维护成渝经济区规划法制的权威，保障成渝经济区的健康发展；才能保障打破各自为政、独立区域经济的行政藩篱，才能改变区域城市同质、产业同构、重复建设、恶性竞争等区域与市场分割现象，才能促进市场机制、区域经济一体化和城乡统筹、综合配套改革。
二、落实《成渝经济区区域规划》需要解决的法治问题区域经济一体化，需要法治一体化来保障。《成渝经济区区域规划》关于经济发展版图的圈定，并不意味着川渝各地方政府管理辖区及其职权的行政版图的超越，也并未改变川渝各地方政府以地方政府财政为利益核心，以属地管辖、事务管辖、级别管辖为手段等特征的经济活动的行为主体、利益主体和竞争主体的多重身份。要彻底改变政府行为的超强自利性，模式复制性、产业同构性的重复建设和“口水战” 现象，尚需要解决以下行政法治问题。
第一，需要中央政府统一的法制权威
