时间：2023-10-12 09:36:48
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关键词：土地规划管理；问题；对策
在经济不断发展的进程中，我国的城市化进程也逐渐的加快，城市化在发展的过程中，需要利用到土地，可以说土地是城市化发展最不可或缺的因素。而我国的土地资源毕竟有限，不可能无限制的提供，因此，就需要对土地进行规划管理，从而能够使得土地资源得到充足的利用，但是就我国目前的土地规划管理现状来说，其中还存在很多的问题，要想解决这些问题，就需要采取有效的对策来进行处理，以保障土地规划管理工作的顺利开展。
一、当前土地规划管理存在的问题
（一）土地规划与管理协调不统一
目前，我国土地规划与管理不能达到步调一致，工作中虽然制定了总体规划和专项规划，由于相关部门未对土地作出合理的、长远的规划，为追求眼前的蝇头小利，在农村土地规划与管理中主要侧重于总体规划，在专项规划方面存在明显的滞后和不足，在执行过程中专项规划并不具备强制性，往往被忽略掉，且在各级执行相关标准时也体现出明显的差异，不能在总体规划的大格局下执行好制定的专项规划和详细规划，土地规划与管理缺乏协调性、科学性和统一性，从而导致在我国土地规划与管理中逐步体现出不协调性。
（二）规划方案执行乏力，缺乏监督管理
对于地方政府而言，其政治思想对于土地总规划能否彻底实行存在着非常密切的关联性，中央出台政策，要求、激励地方政府和各部门严重执行规划方案。在此过程中，若地方上一味地看重眼前的利益、政绩，大量招商引资，就会导致土地规划失衡，以至于土地规划管理工作难见成效。之所以会出现这样的问题，一方面是因为地方执行力问题，另一方面也反应出土地规划管理工作缺乏监督管理，以至于一些先进的、科学的土地规划方案难以执行。
（三）规划的机动性和指向性不明显
土地规划一般选择的是传统的静态定性分析法，这种研究方法缺乏对土地的自然状况、人文地理状况、土地利用情况等方面的综合考虑，容易使土地利用形式趋向单一化，会破坏生态环境，同时降低了土地利用指标的标准度，使得土地利用率大打折扣。而随着时代的发展以及当今科学技术的进步，我国对土地规划的重视程度越来越高，若仍旧用这种传统定性的方法来处理数据，一定会对其准确性造成影响，以至阻碍我国可持续发展战略的实施。从现实情况来看，市场经济的发展机制并没有成为我国大部分地区土地规划的指导思想，以及规划目标缺乏科学性、规划方法缺乏可操作性，造成了地方性土地规划政策缺乏特色，土地规划与市场经济发展差距较大等问题。而且因为有些土地规划的方案太过单调，导致需要对其进行大量的改正后才能投入使用，会消耗大量的时间和精力。
二、解决我国当前土地规划管理中问题的对策
（一）建立健全各种制度
建立起相应的土地规划管理制度，对既定的土地规划编制以及审批等制度进行完善处理，要实时对土地的规划管理情况进行监控，采用动态监控方式，保障土地规划管理工作的顺利开展。同时，我国要针对土地规划管理建立一个专门的法律体系，在法律中详细的规定各种土地规划管理细节内容，加强对土地规划管理监督机制的约束，使得土地规划管理工作能够顺利的进行，从而保障我国的土地资源能够得到有效的利用。另外，根据土地资源的实际用途来制定出合适的土地用途管理机制，依据这一机制的要求，来对不同用途的土地进行合理的管理划分。通过对农村用地及非农村用地的用途M行严格管制，控制建设用地的总供应量及城市用地规模。
（二）土地规划方法科学合理化
土地规划管理过程中，工作人员一定要加强思想重视，充分认识到个人工作的重要性，从根本上摒弃传统的定性分析法，采用定性分析、定量分析相结合的方法，同时还要根据实际情况进行动态分析。在土地规划定量分析过程中，给予定性分析所得到的结果，利用数学关系式以及数学模型等方法，对其进行演算、推理，最终得到科学合理的土地规划应用方案。对于土地规划管理工作而言，并非一蹴而就的，相反是一个不断发展、变化的过程，因此建议根据实际情况，对其进行动态化分析研究，这对于提高土地规划管理水平、提高土地有效利用率，意义重大。
（三）进一步规范土地规划与管理标准
建立土地规划与管理的共同责任机制，加强相关规划与管理之间的协调与衔接。由于土地规划与管理的职责权限隶属于不同的部门，相互间交叉脱节，导致规划与管理过程中出现各种不协调，因此，进一步建立健全相关责任机制和标准，达到步调一致、协调统一具有十分重要，对推动规划与管理的有效落实具有事倍功半的效果。
（四）注重规划之间的联系
在综合利用土地资源和具体规划方面，要有针对性的进行总体规划和划分，把土地资源与社会环境和经济效益之间的关系进行合理调整，协调总体规划与专项规划之间的关系，降低整体与部分之间出现矛盾的几率，推动土地资源的合理规划和利用。
三、结语
总而言之，土地规划管理工作至关重要，应当从思想上真正地重视起来，通过不断构建、创新管理制度，建立跟踪监管体系，可以有效提高土地规划管理效率，促进国民经济的可持续发展。
关键词：土地规划；农业；策略分析
Abstract: With the economic development of our country, city of the process has been accelerated. This makes people focus on agricultural land planning in our country has been improved, but the face of the agricultural land resources and reduce the damage, it is important to strengthen the agricultural land planning in China. Based on the current situation of agricultural land planning in China, analyzes the existing problems, aiming at these problems, put forward the scientific and operational recommendations.
Key words: land use planning; agriculture; strategy analysis
中图分类号：F301.23文献标识码A 文章编号
随着我国市场经济的不断发展，城乡一体化进程也在不断的加快，这在一定程度上也加快了我国农村工业化的步伐。众所周知，我国是一个农业大国，因此关于农业土地规划的相关问题就显得十分突出。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、农业经济效益的提高做出巨大贡献。近几年来，我国一直提倡走可持续发展道路，对于农业发展也不例外。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。
1、关于我国农业土地规划的问题
1.1没有建立较为完善的农业土地利用规划制度
目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划。就目前一些农业土地规划来看，总体规划对于农业土地规划来说的重要程度过大。在具体的实施过程中，总体规划比专项规划以及详细规划更具有强制性。忽略了详细规划以及专项规划的意义。从某种程度上来讲，一些地区仅仅是把详细规划以及专项规划当作是总体规划的补充说明。
由于我国地大物博，使得政府的管理级别设置较多，这就容易造成各个级别的管理人员对农业土地规划的核心职责分工不够明确。我国现行的土地规划体系设置的总体规划是五级，但每一级的控制指标和口径基本上是一样的，从上一级传达到下一级时，一般都是将土地规划进行简单的传达，没有根据当地的具体情况进行分析，制定出符合当地情况的明细条文规划。
1.2管理人员缺乏必备的专业知识
在具体的实施当中，县乡两级的国土管理部门主要负责的是农村农业土地利用规划以及管理，但在编制以及实施时由于相关的一些制度，还涉及到县级规划管理的一些部门，这就使得乡镇农村农业土地利用规划和计划编制实施的监管力度不到位，没有具体的工作人员对其负责。由于土地规划管理人员的专业知识不足，往往对于土地规划仅停留在文件的传达，并不能将文件上的内容落实到实处。
1.3信息化在规划管理中区域差异较大众所周知，我国的农业主要分布在我国的村镇。而由于我国一些经济条件和技术方面上的制约，使得村镇的信息化程度远不如一些城市的信息化建设。在相关的组织建设、专业人员数量、项目资金以及硬件设施的配备方面都有所体现。这就使得村镇的农业土地规划的信息化建设仅仅停留在现有的农业土地数据库的内容上，使得信息与实际情况发生一些不符，容易在制定相关政策上发生偏差。
我国地区发展差异较大，导致土地利用规划信息化建设发展也存在一定程度上的不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平，西部地区农业土地信息化水平明显低于南方发达地区，使得西部地区农业土地规划的相关工作不能有效的利用科学信息技术进行较为科学的技术指导。2、针对我国农村土地规划管理的相关策略2.1完善已有的土地规划管理体系众所周知，严格的土地管制制度和专业的规划人员是保证制定合理的土地规划管理能否实施的直接因素。这就意味着，提高规划人员的整体素质水平，对农业土地得到合理充分的利用具有十分重要的意义。保证规划人员具有一定的专业知识水平，能够满足相关工作需要，能够从宏观以及微观出发制定出符合当地特点的农业土地规划。
在地方制定相关的农业土地规划的同时，也应该处理好规划和经济发展的关系。不能因为农村发展地方工业经济以及其他经济利益较大的项目而大量占用耕地土地。要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。农业土地规划体系建设是一个较为复杂的工作，相关部门应保证管理人员的工作能力，完善当地的农业土地规划制度，对农业耕地进行严格保护。
2.2加强农业土地的整理工作经济的不断发展加速了城市化建设，从而城乡一体化的建设步伐也大大提升，这就造成了对一部分农业土地的占用。当地应该加强土地整理的相关工作，使得当地能够维持农村农用地总量的基本平衡。一些地区的土地因为种种原因而被破坏或闲置，当地相关部门应该加强对这些土地的维护工作，使之能够为民所用，发挥其应有的价值，这样不仅能够增加土地的使用效率，同时也能够提高土地产出率，给当地农民带来经济利益。
加强土地整理的工作还能对农村生态环境的改善做出一定的贡献。随着我国农业集约化，规模化进程加快，一些环境污染问题越来越受到人们的关注，通过土地整理工作，不仅能够在一定程度上降低农业废弃物的直接污染，还对农业生态稳定，减少水土流失等做出一定的贡献。2.3 加强农业土地规划的协调与衔接工作
由于我国各级规划编制的一些制约，土地规划的制定一般是自上而下进行执行，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能，使得制定的农业土地规划不能发挥其应该起到的作用。所以当地相关部门在制定农业土地规划政策时，因注重相关政策之间的衔接，以防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调。2.4 确保当地农民经济利益
随着中国经济的不断发展，市场经济已经对资源的配置进行了无形的分配。而中国的一些工业将厂址选在农村，对当地的农用土地进行非法占用，不仅对农民的居住环境造成影响，也在一定程度上对农民的经济利益造成了损害。相关机构应该改革现存的政府强制征地的法律体制，严格制定规划出征地范围，使农村建设用地市场化，在发展当地经济的同时推动建设城乡统一的土地市场机制。
但是，如果政府对新增城市土地的使用以及农业用地转换为市场用地具有绝对的决定权，那么强制性的土地征用现象就会不可避免的存在，这也就会对农民自身的利益造成伤害。因此，需要采取措施减少政府对农业用地转换为市场用地的垄断，同时完善征地补偿机制，保障农民合法权益。
3、总结
随着人们对于农业的关注持续增加，农业土地规划的相关问题显得十分重要。良好的农业土地规划不仅能为广大的中华人民带来充足的粮食，也会对农村社会的稳定、提高农业经济效益做出巨大的贡献。对农业土地的有效开发利用，加强相关的保护措施，制定科学的规划，这些均对我国农业土地管理具有重大意义。相关部门要想我国的农业土地规划达到其应展现的作用，不仅要完善农村土地管理体系，还应该加大对农业土地监督力度和土地合理利用宣传力度，改革土地收益制度等，只有这样，才能从根本上解决我国现阶段农业土地规划存在的问题。
参考文献：
[1]肖建鹏、刘少华，浅析农村土地管理的现状［J］.现代物业，2010.5.
传统城市土地规划的一个重要特点是以构筑在经济—技术体系基础上的官僚制度为依托，这个制度的核心原则是功能理性，调节方式是效益，即以最少的成本换回最大的收益。在这个制度的指引下，城市土地规划是按照产出效益原则建立起来的，权威的指令通过等级秩序以最有效的方式传达到实践规划层面，社会公众参与的作用几乎可以忽略不计。这种方式在城市化初期能够以迅速有效的指令“绘制”出城市土地利用的蓝图，但是，随着城市规模的增大和土地利用力度的加大，这种传统的土地规划方式已难以适应高度复杂的城市建设。特别是在我国，传统的城市土地规划已经严重滞后于城市的变迁速度，影响了城市的可持续发展。这种现象产生的一个重要原因就是缺乏公众参与，土地规划成为有关部门闭门造车的产物，由于土地规划缺乏透明度，往往成为腐败行为滋生的土壤。事实上，城市化的过程一定意义上就是城市面积扩张的过程，是土地向非农业大规模转移的过程，也是一个财富产生、转移、流动和分配的过程。由于中国工业化和城市化态势的飞速前进，由土地产生的巨额财富是史无前例的。而这种财富的产生和分配过程是否合理、公平，很大程度上取决于土地的科学、合理规划。正是土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益，因此土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与，只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。在西方，人们认为城市土地规划反映的是公共、私人及各个团体的利益，通过相互协调对话的产物，公众参与应成为城市土地规划制定过程中的重要步骤和组成部分。早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市土地规划发表意见和看法。
20世纪60年代中期后，公众参与在西方社会中成为城市土地规划中的重要组成部分。在1968年英国《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点，英国制定了与传统的公众参与不同的方法、途径和形式，这就是著名的“斯凯夫顿报告”(theSkeffingtonReport)，它被认为是公众参与城市土地规划发展的里程碑。与此同时，美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究。PaulDavidoff在20世纪60年代提出了“倡导规划”(AdvocacyPlanning)，他认为城市土地规划应由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。SherryArnstein则从实践角度提出了公众参与城市土地规划程度的阶段模型理论和“市民参与阶梯”理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。上世纪90年代，Sager和Innes提出的“联络性规划”又是一个重要的理论，侧重研究土地规划者如何使公众积极参与到城市土地规划当中的问题[1]。与此不同的是，城市土地规划中公众参与的重要作用在我国长期被忽视，尽管在上世纪90年代后，我国部分城市已经开始摸索公众参与城市土地规划的道路，也取得了一定的成效，但总体来说，仍存在许多的不足。这主要表现在：（1）在土地规划的编制阶段和审批阶段有一定程度的公众参与，但主要局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，并没有完全代表广大人民的意志和愿望；（2）由于政府部门片面把土地规划当作是向上级交代、负责的体现，在相关的制度设计中对公众参与缺乏重视，使得公众参与土地规划缺乏主动性和积极性；（3）公众参与土地规划还处在形式化的阶段，尚未向实质性迈进。虽然部分城市已经把土地规划的总体目标、期限、范围、地块用途、批准机关和批准日期公示于众，但是多数地方并没有机制保证公众意见的反馈，而且规划公告内容缺乏直观性和形象性，限制了公众的理解和接受程度。
2城市土地规划中公众参与的理论分析
城市土地规划中的公众参与自19世纪60年代中期开始，已经成为西方社会中城市土地规划发展的重要内容，也是此后城市土地规划进一步发展的动力。事实上，公众参与的兴起是在特定的社会思潮背景下产生的：首先，自由主义和民权运动的兴起塑造了公众参与的基本模式，润泽了公众的公共精神和参与意识，社会权利意识的觉醒使得部分市民要求参与到宏观的城市规划中来；其次是城市土地规划界内部针对现代城市建设所出现的“理性扩张”弊病进行自觉的反省，促使城市土地规划工作者从高高的象牙塔走向社区和民众。随着理论和实践的演进，城市土地规划中的公众参与，被认为是市民的一项基本权利，在城市土地规划的过程中必须让广大的城市市民尤其是受到土地规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划行动的组成部分。随着社会经济的发展、社会科学理论的完善和公众参与的不断推进，出现了许多新的与公众参与相关的理论和方法，这些理论和方法不仅深化了公众参与城市土地规划的理论和手段，而且通过与社会经济政治体制的紧密结合推进了公众参与的不断发展。
2.1多元主义与城市土地规划
多元主义的思想是战后西方政治学界的一个重要论题，Davidoff和Reiner于1962年发表的《规划的选择理论》（AChoiceTheoryofPlanning）就是从多元主义的视角来建构城市土地规划中公众参与的理论基础。他们认为，规划的整个过程都充满着选择，而任何的选择都是以一定的价值判断为基础的，土地规划者不应以自己认为是正确的或错误的判断来代位社会的选择，因为这是土地规划者的个人价值观，而不是社会大众的判断。土地规划者并不能担当这样的职责，而且这样做也不具有合法性。因此，规划的终极目标应当是扩展选择和选择的机会，而不是相反。以此为理论基础建立起来的“倡导性规划”（AdvocacyPlanning），就是希望城市土地规划能够将城市社会各方面的要求、价值判断和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商，为今后各自的活动进行预先协调，最后通过一定的法律程序形成规范他们今后活动的“契约”。
2.2社会资本理论与城市土地规划
“社会资本”（socialcapital）概念最早由法国社会学家皮埃尔•布尔迪厄提出并运用于社会学研究之中，他用社会资本来指代那些个人通过“体制化关系网络”的占有而获取的实际的或潜在的资源的集合体。在科尔曼、帕特南等人的努力下，社会资本概念得到进一步发展，成为解释社会现象的重要思想资源。近年来的社会资本研究表明，社会公众参与对于民主进程的推进和民主政治的形成具有重要意义。西方理论界普遍认为，“以社会参与和自发联属组织为代表的社会资本是市民社会的‘粘合剂’和‘基石’，人们不仅可以通过社会参与行为和自愿组织活动更为积极地参与社会政治生活与公共事务、交流信息和思想，而且可以在自发形成的组织活动中自然地体验到民主的程序和实质，这些都为民主制度的建立和健康发展奠定了坚实的基础。”[2]尽管社会资本理论偏重于对社会现象的解释，但城市社会学和城市土地规划的关系却源远流长。众所周知，现代城市土地规划的来源之一就是英国社会学家对伦敦贫民区的研究，而美国学术界多把城市研究和城市土地规划放在一起。特别地，作为形成社会资本的重要“基地”——社区，在城市土地规划中的意义更是重大。社区组织实力越大，公众参与的成效就越显著，而社区组织的实力关键取决于社会资本是否充沛。
2.3治理理论与城市土地规划
治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为公共管理的一个重要理念和价值追求。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者承担起越来越多的原先由国家承担的责任，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。从治理理论的视角看，城市土地规划主要是一种实施计划管理和空间开发的公共行动，这种公共行动从根本上区别于传统自上而下命令式、强制控制的等级制管理方式。城市土地规划无论是在编制，还是具体实施过程中引入专家咨询、相关利益团体、个人间的对话协商，实现各利益集团的协调，这些在当代城市旧城改造、新区开发等建设活动中已有大量的实例[3]。从城市土地规划的公众参与中，我们可以窥见治理理论的影子，在某种意义上可以说城市土地“治理”思潮的涌动是公众参与城市公共事务热情高涨的结果，也是土地规划从理性决策演绎到社会公共选择的现实反照。
3城市土地规划中公众参与的实践分析
城市土地规划应该是适应经济和社会发展变化的一种动态型的规划。早期，在功能理性的指引下，许多城市比较强调土地规划中的经济效益，忽视社会公众对于土地规划公平、公正目标达成的重要作用。随着市场经济的日益深入，城市建设主体多元化和利益群体的复杂化要求城市土地规划也必须走向民主化，而市场的动态变化和不确定性，也需要更为广泛的社会公众意见来化解。只有让公众了解规划的性质、内容和职能，并参与到规划编制和实施监督过程中，才可以制定出更切合实际并易为大众所接受的规划，并且有利于各利益主体间的平衡和协调。同时，西方当代公共管理理论也揭示出，公众参与是城市土地规划有效运转的重要因素，城市土地规划理所应当成为公众参与到关系切身利益的城市建设中来的重要平台。从公共管理的角度来分析，加强城市土地规划中的公众参与可以从以下几个着手：
3.1加强城市土地规划中公众参与的制度安排。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[4]。只有从宏观上进行制度安排，才能够保障城市土地规划的公众参与有效、持续地进行下去。特别是，城市土地规划中的公共建设项目（如歌剧院、体育中心、图书馆、美术馆、大型雕塑、广场、公园等），其目的是服务公众，美化城市，提高市民生活质量，理应容纳公众的意见和建议。近几年，全国许多引人注目的城市公共建设项目，常常进行全国或国际招标，有些项目也向公众展示以征询群众意见，这无疑是一个进步。问题在于，这种大范围向公众征询对某个公共建设方案意见的做法，并不是现有制度明确规范、约束的结果，大多数纯属个案形式，一个方案到底需不需要公众参与，往往是领导个人意志的结果。因此，从制度安排上保障公众参与公共建设项目方案决策的权利，是十分必要的。这不仅应当从实体权利上保障公众获取土地规划的信息和监督、评价土地规划的内容，还要从程序权利上建立公开批示、公开听证、群众举报、舆论参与制度。
关键词：土地规划；环境影响评价；评价方法；指标体系；技术方法
中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：
一 引言
当前，土地规划的环境影响评价有利于协调土地开发利用与自然生态环境保护、社会经济建设之间的矛盾，能够促使它们和谐发展。土地规划环境影响评价工作刚刚起步, 国内还没有形成公认的范例。对土地规划进行环境影响评价能够提高土地规划与管理的科学性，预防有重大缺陷的土地规划方案的实施对自然环境造成不良影响,确保土地开发利用的可持续性。在土地利用规划中涉及到环境问题的主要方面有，该地区的土地利用目标与方针；土地的利用结构与分区，农用地的土地利用结构、水源保护区、确定耕地转化为建设用地面积。土地规划环境影响评价能够对土地规划的区域进行环境影响识别与预测评价，并能采取降低环境不良影响的方案措施。土地规划环境影响评价重点在于土地规划方案制定过程中，能够减少规划方案对环境的不利影响，对其进行改善的一种方法。我国的土地规划的环境影响评价处于逐步成熟和完善的过程中，根据相关城市的土地规划的环境影响评价案例，通过类比调查、现场勘查和访问以及专家咨询等工作,对土地规划的环境影响评价的工作开展、环评要点，以及构建指标体系进行探讨。
二 土地规划的环境影响评价的识别及分析
由于土地规划的环境影响主要在规划区域内，其环境影响评价的内容就是对规划区域的现状评价和规划方案的评价。为了能够得以实施，就必须对土地规划的环境影响评价进行识别及分析。在土地规划的环境影响评价的识别方面，要能够正确认识环境影响的性质、范围。即环境影响具体指人们的各项经济活动或者其他社会活动导致的自然环境的改变和对人类社会的反馈效应。要科学准确的对环境影响进行识别，就要确定哪些因素会对环境产生不利影响，从而提高土地规划的环境影响评价的计划性，增强环境影响评价综合分析工作的可靠性，为减少和预防环境影响不利因素提供有针对性的措施。在进行土地规划环境影响评价识别时候，要根据环境影响因子的权重不同，选择比较重要的影响因子进行评价分析。这些因子主要包括土地规划的目标及方针、土地规划的结构调整方向,以及用地范围的规划与布局, 保护区等其它用地区的划分。在对土地规划的环境影响评价分析方面，主要包括土地类型的改变，如耕地转化为建设用地，导致的三废污染，严重威胁了自然环境；未利用地转化为其它类型用地会导致土壤侵蚀以及水土流失的加剧；水域面积、水利设施用地面积的增加减少了生物的多样性；交通用地阻碍了动物迁徙、农田被占用,对粮食安全产生威胁。
三 土地规划的环境影响评价的要点
土地规划的环境影响主要表现在土地占用、土地组织与布局方面对自然环境的林地、水域等环境影响。土地规划的内容包括土地规划的目标和方针、结构调整和土地分区对自然环境有影响。因此，土地规划的环境影响评价的要点就应包括：土地规划的现状及其相应的环境影响分析；土地规划与产业结构、城市建设等的关系分析；土地规划调整方案及相应环境影响分析、预测与评估；通过调整土地利用结构来预防或减轻不良环境影响的方案。
四 土地规划的环境影响评价的工作组织开展
为了能够有效开展土地规划的环境影响评价，实施可操作的技术规程，应重点做好以下工作。首先，要加强土地规划环境影响评价的组织管理，制定环境影响评价的工作规范，明确相关部门的职责，开展土地规划环境影响评价的示范，逐步完善并推广，加强土地规划的环境影响评价工作人员的业务能力，对其进行培训，组建专业化的团队。开展此项工作需要得到各部门的支持与合作，并对土地规划的环境影响评价的替代方案或环保措施进行协商。其次，要进行土地生态环境的现状调查，并对此进行分析影响范围和程度，制定土地规划的生态环境改善方案和减轻环境影响的措施。再次，要学习土地规划环境影响评价开展的比较成熟的国家的理论与实践经验，借鉴环境影响评价的模型与方法。最后，土地环境影响评价要重视公众参与，通过鼓励相关专家与公众的参与，充分考虑到社会各层面的利益与观点，全面掌握环境影响评价的自然环境现状，能够做出更加准确与科学的环境影响评价结论。公众参与的方式可以随机走访、座谈、听证、发放调查表等形式，更好地推动土地规划的环境影响评价工作的开展。
五 构建土地规划的环境影响评价的指标体系
首先，土地规划环境影响评价指标体系要选择具有灵敏性、主导性指标，要制定土地规划的环境影响评价的指标体系的原则，如预测性和科学性原则，能够反映自然环境现状及未来变化；综合性和主成分性原则，能够是具有代表意义的、内涵丰富的指标；易于资料搜集和具有可操作性；时间和空间上敏感性原则；动态性原则。其次，土地规划的环境影响评价的指标体系要有层次性，即总目标层、环境目标层以及指标层。最后，确定主要的环境影响评价的指标及其权重，可以利用定性排序确定出主要的评价指标,并利用成对比较法确定指标的相对权重。
六 结论
通过对土地规划的环境影响评价的分析与研究，得出土地规划的环境影响评价受到社会各界的广泛重视。对其评价方法、指标体系以及技术方法等处于发展阶段，根据相关案例的实践经验，为土地规划的环境影响评价提供工作路径。土地规划是对用地宏观结构布局，要将自然生态环境因素纳入考虑。土地规划的环境影响评价分为现状评价，通过规划治理环境问题；对规划方案进行评价，选择土地规划对环境影响最小的最优的规划方案。土地规划环境影响评价的介入时间为土地规划方案的形成期间，具有前瞻性预测，通过分析土地规划方案的环境影响，来改善土地规划方案。土地规划的环境影响评价具有评价的完整性和全面性。土地规划涵盖了各个建设项目，从规划区的生态环境整体角度对所有建设项目的交叉、累积环境影响进行分析，实现规划区的经济建设与生态环境协调发展。土地规划的环境影响评价的评价的影响力度比较大，能够对规划区域的规划方案进行环境影响分析和评价，可以拟定替代方案来消除对环境的不利影响。在公众参与的程度方面，由于土地规划方案草案具有机密性，土地规划的环境影响评价的公众参与程度受到限制。
参考文献
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[4] 荀文会,李玉芳. 基于生态服务价值理论的沈阳市土地利用总体规划环境影响评价[J]. 国土资源科技管理. 2010.(01)
关键词 土地利用规划；问题；对策
中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：A
土地与国民经济息息相关，是一切生产和一切存在的源泉。土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。
一、我国土地利用规划现状
从我国的土地资源利用状况来看，国土面积绝对数量大，相对数量少，土地资源的地区分布不平衡，难以利用的土地面积大，后备土地资源不足；从我国目前的土地规划来看，建设用地的需求猛增，现行的土地利用总体规划和基本农田保护区规划，在一定程度上解决了土地资源总量供需和时空布局问题。产业结构调整促使土地利用结构调整加快，但在实施过程中现行的土地利用规划与土地利用现状严重脱节。
二、土地利用规划面临的问题
我国土地利用规划的问题是动态的，在土地利用过程中，暴露出诸多问题，严重阻碍土地的合理规划，乃至对国民经济产生一定影响。
（一）土地规划信息库不完善
规划是一个时期过程，但从当前土地利用规划的现实来看，土地规划所依据的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各类用地进行有效控制、提高土地利用效率的基础。我国大部分土地与规划部门对土地的利用情况掌握不够，基础数据不翔实，据此制订出的规划只能是空对空、假对假、相关统计数据不能及时更新；归档的资料缺失严重、缺乏系统规范的整理，很难将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。因此造成土地规划借以参考的信息具有很大的波动性，相应的土地规划就处于一个变化、不稳定的状态。
（二）土地利用规划方法滞后
在规划的专题研究中，先进的科学技术手段应用并不多见。土地利用规划所采用的方法基本上是沿用传统的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算达到综合的平衡。而规划所以依据的土地信息本身就处于不确定的状态，有的规划实施不久，客观情况就已发生重大变化，这种方法的最大缺陷是用静态的方法处理动态的结果。这样一来，土地利用规划就不能很好的指导用地调整。预期的规划难以发挥效用，缺乏科学性，造成规划在某些方面的严重滞后。
（三）土地利用规划僵硬
土地利用的动态性决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性。所谓动态性，是根据客观实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上表面文章，使得土地规划在实质上成了“纸上画画、墙上挂挂的”附属品，结果导致土地利用规划工作滞后，丧失了统筹规划和参考的意义。灵活性，不是说随意的更改规划，而是参照当地的历史和现状、自然与文化等更好付诸于实施，也就是发展的眼光看问题。目前很多地方把二者生硬的割裂开，造成了土地利用规划丧失活力，起不到相应的作用，形同虚设。
（四）土地利用规划的欠缺法律保障
土地利用规划的法律保障条款的制订存在一定的漏洞和空白，在权威与震慑的法律效果上达不到立法的目的，规划的法律效用难以形成。我国土地利用规划在实施过程中随意性很大，实用性欠佳，缺少本身的独立性和新颖性，不能适应市场经济的需求。再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。
（五）土地利用规划执行困难
目前我国土地利用规划主要集中在土地利用总体规划上面，土地利用详细规划缺少，使得相关部门在处理有关问题时滥用权利，从而损害了国家的公信力；规划是保障公民土地权益的依据，也是公民履行相应义务的准则。但是由于土地利用规划在现实生活中只流于形式，民主参与较少，民众对于这些规范很模糊、很陌生，土地利用规划真正实施起来矛盾阻力重重。
三、土地利用规划的出路所在
土地利用规划是经济社会可持续发展的重要保障，是促进城乡建设合理有序进行的重要手段，也是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件。因此，为更好利用国家的土地资源，找到土地利用规划的新出路，笔者提出以下建议。
（一）完善土地信息制度
土地利用规划起调节、分配、控制土地资源的作用。我们应加快体制的技术创新，应用遥感技术、全球定位系统和地理信息系统等现代技术手段，提高土地利用规划管理的科学技术含量，进一步核查基础土地统计数据，解决信息不对称问题，变定期编制土地利用规划为随时动态修编土地利用规划的管理模式；其次，完善土地信息档案项目，及时更新有关数据，尽可能详实记录土地规划的情况；最后，加强工作人员的考核激励制度，要求工作人员各司其职，奖惩分明，提高员工的积极性。
（二）开拓创新土地利用规划方法
土地利用系统是一个庞大而复杂的社会经济生态系统，规划的编制和实施需要考虑各种因素。在德国科学分类方法常应用于规划中，比如建造用地一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。每一种类型又有次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。另外，近年来我国有的学者推崇的沟通式的规划方法，它的操作使土地规划编制更合理、可操作性更强，利于社会公平。这些方法给我们的理念带来新的冲击，我们可以集众所长，找出适合自己的方法。
（三）增强土地利用规划灵活性
土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段，因此协调好规划的灵活性和稳定性至关重要。土地，作为国民经济的重要生产资料需要保持好稳定性，规划的市场变化必定会损伤有关部门的公信力；但我们所依据的客观事实却是在时刻变化的，所以在实际操作过程中，真正做到在变化中发展，而不是教条的仅把规划当作教科书来使用。
（四）加强土地利用规划的法律保障
法律的保障将土地规划提到一个政治高度。土地利用规划实行公众参与的公开性和民主性规划体制，这就要求在规划的编制和调整中，要建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划实施监督制度等。这样一方面可以调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权力，从使用者的角度来对规划的编制提供意见，另一方面也可以促使政府部门编制的规划更加切合实际，同时制约和避免各种违反规划行为的发生。（五）提高土地利用规划的执行力
土地利用总体规划作为一种公共产品，需要在公共管理思想范畴内，引入公众参与理念，了解公众对土地利用问题的认识、对重点项目和政策效应的意见等，从而有利于科学合理地制定土地利用规划工作的目标和任务，使土地利用规划方案更加科学合理，提高规划的科学性和可操作性。
（六）创新土地利用规划的模式
土地利用是一个生态系统，是一种摆脱过去只考虑土地量化的新的规划模式。这种模式遵循协调共生、多样性、协调面积空间结构协调的原则。将土地规划纳入到绿色、可持续发展的道路。创新，是民族进步的灵魂，也是制度发展的核心。
结语
就现状而言，土地利用规划推进是遇到许多困难和自身的不足。土地规划必须吸取先进理念，如控制城市向外扩张、保护农田、合理高效持续利用土地等。展望未来，创新理念，真正做好土地利用规划工作。
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关键词：城乡规划；土地规划；土地管理；互动关系；战略强化
1 两个规划模块的矛盾及原因
（1）随着城乡统筹观念的不断深入，城乡规划模块及土地规划模式不断得到优化，这两者相互渗透，对于城市经济的稳定运行产生深远的影响。通过对城乡二元格局的打破，有利于提升农村地区的规划覆盖率，进行城乡空间布局的协调，实现对城乡建设用地规模的有效性控制，优化建设用电空间管制方案，实现土地规划及城乡规划关系的协调，整合、优化建筑用地的空间布局。
土地规划的指标分配主要指通过对土地规划的统一性编制，进行全国建设用地规模的控制，各个区域的土地规划工作均受到当地政府组织的编制，城市的用地规模策略需要满足城市规划工作的目标，受到实际工作场景的影响，上位规划约束了土地规划模块的发展，这具体表现在建筑用地总量问题上，具体表现在城镇建设用地规模的确定上。
（2）为了满足实际工作要求，全国土地规划需要进行各个省份建设用地指标的分配，各个省份的建设用地指标与所管辖地建筑用地需求密切相关，每个城市的建设用地指标受到其经济发展水平的影响。土地规划的指标分配，体现了对自上而下控制思路的应用。
（3）在土地规划及城市规划的过程中，两者均重视土地资源集约模式的利用，在土地管理过程中，实现人口向城镇的集中发展引导，遵循工业向园区集中的思想，通过对中心城镇及开发区土地资源的有效性利用，实现城乡规划的集中化布局，分散性的布局体现了对不同类型利益主体客观需求的反映。在土地规划及城乡规划关系的比较中，城市规划城镇建设用地布局明显大于城镇建设用地规模，通过对新型土地利用总体规划的应用，可以实现土地规划管理及其城乡规划的协调，进行城镇建设用地面积指标的确定工作，进行城镇建设用地规模边界的有效性划定，这需要在规划边界外进行扩展边界的划定，实现城镇建设用地规模的优化设计。
（4）在土地规划及城乡规划过程中，进行边界扩展及边界规模的引入是必要的，从而做好城镇建设用地发展边界的划定工作，做好限建区内建设用地的安排工作，一般来说，被划入禁限建区的土地大多是城市山水资源保护区及农用地。
2 城乡规划中的土地规划管理方法
（1）土地管制制度是土地管理的重要方式，这具体表现在计划指标的具体控制方面，受到计划指标紧约束的影响，开发园区项目、储备用地、地市级中心城区需要进行新增计划的使用，进行村镇建设用地、县级项目增减挂钩指标的使用，实现土地规划模块、城乡规划模块、城市规划模块、村镇规划模块等的协调，提升城乡规划的整体效益。
城乡建设用地的增减挂钩推动了农村居民点拆并工作的开展，实现了农村居民点向城镇及中心村的集中，从而导致城乡建设用地的增减状况，目前来说，县级政府的新增建设用地计划远远小于现阶段城镇建设用地的需求。
（2）我国政府相关部门进行了一系列增减挂钩模式的应用，实现对农村建设用地的盘活，实现城乡用地布局及结构的优化，实现耕地总量动态化的平衡，实现对城镇建设用地计划紧张压力的有效性环节。但在实际工作中，在某些区域依旧存在着片面增加城镇建设用地指标的情况，出现了一系列的强拆强建问题，这不利于进行农民合法权益的保护。
地方政府以乡镇为单位进行镇村体系及空间布局规划的编制，针对示范村、试点村等展开规划设计工作，从而有效增强村、镇的规划覆盖率，在这一模块中，空间布局规划模式不断得到优化，满足了现代农业产业化经营工作的要求。
目前来说，村镇规划虽然包括了配套设施建设、农业产业化、村庄集并等模式，但这些工作模式在短时间内难以全面得到落实，在地方政府工作中，通过对支农渠道的利用，实现了农村地区基础设施体系的有效性改善，以自然村为单位进行了村容村貌的有效性整治，在这个过程中，并没有实现人口向城镇及中心村的集中，没有出现工业向园区集中的状况，存在一系列的未按规划实施的现象。在现阶段农村建设模块中，需要进行农村经济机制的健全，实现农村剩余劳动力的转移，实现农村经济落后局面的改变，满足现阶段城乡规划工作的要求。
（3）现阶段村镇规划的重点如下，进行农村建设用地的现状调查工作，做好产业发展的定位工作，进行农村基础设施、公共设施配套模块、非农产业预留地模块的优化工作，实现这些模块的合理性规划，进行城镇规划模块的优化，实现集镇建设区农田整治效益的提升，避免出现投资资金的浪费。
在土地管理过程中，进行城镇扩张的控制是必要的，这需要进行城市建设模式的优化，进行新区扩张及旧城改造模式的应用，做好新增建设用地的开发工作，实现存量建设用地的改造及利用，进行城市建设体系的优化，实现旧城改造模块及新区扩张模块的协调。
在部门职责上，国土机构主要进行管辖区内土地规划环节、保护及利用环节的管理，受到规划分设问题的影响，城市的规划工作重点是城市，土地规划的工作重点是乡，控制城镇建设用地扩张是土地管理的重要职能，通过对新建建设用地计划的管理，可以进行新建建设用地审批量的有效性控制。在新增建设用地的报批过程中，需要进行土地利用总体的规划，进行新增建设用地计划的应用，做好新增建设用地的计划管理工作，避免城镇出现无序扩张状况。
（4）在建设用地总量的控制过程中，需要进行近期建设规划要求的分析，进行计划结构及布局的强化，做好基础设施用地的产业集中导向工作。这需要进行基础设施用地指标的优化，实现城乡建设用地指标与基础设施用地指标的结合性使用，实现重点发展区域用地计划方案的优化，各个区域需要进行建设用地复垦增加模块的应用，满足土地利用总体规划的整体要求，满足现阶段城市规划工作的要求。
为了应对现阶段土地规划管理及城乡规划工作的要求，进行城市化及工业化的推进是必要的，确保新城规模的有效性开发，积极发挥旧城的优势地位，为了满足现阶段经济建设的要求，相关城市及政府必须要进行三旧改造模式及新城建设模式的应用，通过对土地储备方案的应用，做好新城建设的推动工作，满足旧城改造工作的要求，提升土地规划系统及城乡规划系统的综合应用效益。
整体来看，我国土地储备欠缺整体性、统筹性、科学性战略，在实践过程中，仅仅重视经营性地块储备工作的开展，导致配套公共服务设施的落后问题，从而不利于土地规划及城乡规划后期改造工作的开展，由于分散储备问题的出现，导致城市功能区建设工作的停滞，不利于满足现阶段环境改造工程及基础设施工程的工作要求，导致增值收益的不断流失，不利于城市划的有效性开展。为了实现土地储备作用的发挥，必须做好房地产市场的调控工作，提升城市规划的整体效益，做好城市建设的相关工作，进行一整套土地储备方案的应用，实现规划环节、计划环节、政策应用环节等的协调。
3 结束语
为了适应现代化市场经济的发展要求，必须进行土地规划管理方案的更新，实现其与城乡规划体系的适应，实现城乡经济的统筹性发展，实现社会经济的稳定发展。
参考文献
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1．我国土地资源管理的发展阻碍
1．1土地资源管理缺乏高效规划和控制从目前情况看，随谈我国已经出台了土地资源管理的专项法规，但是这些法律法规的出台与其他国家相比较晚，从法律法规的具体内容来看，仍有较多不完善之处，法规条目中的某些规范要求不够具体且模糊，这些法规漏洞和不完善之处给执法造成一定困难，土地资源管理过程中往往难以按照实际法规操作。比如《土地资源管理法》中的第二条规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。”该条文中对公共利益这个概念没有做清晰解释，也没有具体界定何为公共利益，该词的模糊定义使得在进行土地资源征收时产生一系列问题。再者，我国土地资源管理法律法规有一定滞后性，且大多适用于城市土地，相比城市，农村的土地资源管理较为落后，而恰恰农村土地的问题也较多，面对诸多新出现的问题和情况，法律法规并没有及时作出修改和补充，在应对新情况时无法及时解决，使土地资源管理处于被动局面。
1．2土地规划与其他规划之间的关系混乱土地资源的规划是一种比较系统化的工作，这其中牵涉到多个领域、多个部门，例如，城市总体建设布局、水利问题、农业问题等，需要统筹兼顾，分析多方利益，考虑成熟才能做出科学决策，为此需要积极协调各部门、各领域的规划。但就目前情况来看，各部门之间仍然缺乏有效规划，在利益共赢上难以达成共识，由于缺乏明确的协调方案，使得土地资源规划常与其他城市规划产生冲突，出现矛盾。除此之外，从事土地资源规划的从业人员素质的不高，或缺乏专业土地规划训练，则会在土地规划阶段不能将土地进行进行集中分配，科学合理规划，甚至将不同类型的土地混合规划，不仅增加了规划成本，并且使土地资源的利用具有不可持续性，在未来或将给城市发展带来瓶颈，同时破坏环境，使土地规划缺乏权威性。
1．3土地资源管理信息化建设不足土地的相关管理信息数据庞大而复杂，而且不同的土地信息其更新的周期也有所不同，这费土地管理工作带来很多挑战。因此关于土地管理的信息化建设也成为了一项庞大负责的系统工作。根据实践证明，土地管理的信息化建设需要有很大的投资力度，并且需要较长的周期性，才能确保信息化建设成功。并且信息化建设所能产生经济效益的周期性也很长，必须是信息化系统运行了若干年以后，才能看到产生的利润和投资回报，投入和产出的比较很大。而在我国的很多地区，政府对于土地管理信息化的建设不够重视，投资力度较弱还有待提高，或者是注重于软件硬件方面的投资，而忽视了对于专业人员培训的投资，在对信息数据的采集、更新和输入几方面都缺乏对人员的资本投入，缺乏人力资本投入的重视。同时需要有专门的管理机构来进行信息化建设管理，实行规划化、标准化、统一化的管理办法。而在我国，土地管理信息化的建设还没有形成统一的标准和规范，对于开展信息化建设工作非常不利。另外关于土地管理的计算机软件开发方面，没有专业的开发部门来承担，以至于软件水平较低，与系统的整体一致性不符合，并且相关软件的技术服务、定期升级和技能培训等方面也水平较低，严重影响着我国土地资源信息化的建设。
2．提高土地资源管理的措施分析
2．1加强土地资源相关管理法规体系的建设对于现阶段的土地资源管理中法制不健全的现状，必须在已有《土地法》的基础上进一步完善相关法规，切实根据实际修订和完善具体内容，逐步建立起科学完善的土地资源管理法律法规体系，使实际管理工作有法可依。法规制定要落实到土地利用、整治、保护以及管理的各环节，切法条明晰，用词准确，可参考西方先进国家的土地整改策略，结合我国实际予以借鉴。另外，加强土地资源法制建设，还需加大执法力度，做到执法必严，一旦发现有滥用耕地，破坏土地的事件发生，要依照法规，严惩不贷，建立起问责制，使得相关责任人能够切实担负起自身职责，追究领导责任，避免消极事件发生。
2．2加强土地资源管理监管力度，提升管理人员素质土地资源利用与城市发展密切相关，任何一个城市在大力发展经济时，都不可避免的要考虑土地规划和管理问题，只有对土地资源科学合理的利用，才能有效缓解城乡扩建与经济发展之间的矛盾。作为政府主管部门，必须重视土地资源管理，依据各地实际情况设立土地资源管理部门，加强土地监管力度，集中利用土地，对有限的土地进行合理审批，拒绝任何非法审批项目，对违规违法的土地使用项目进行严惩。土地利用和整体规划必须以法律为坚实保障，在制定土地规划时，要事先做好实证调查研究，在专家的鉴定和科学论证下进行，做到实事求是、高瞻远瞩、切实可行，从源头上防止滥用土地的事件发生。
2．3加快土地资源管理信息化建设首先，在统筹规划方面要实现统一领导、统一安排。土地管理的信息化建设是一种系统性的工作，必须有很强的整体性和系统性，因此在信息建设的过程中要注意统筹安排、统一领导，要实行统一的标准和规范，在各部门之间要能协调配合。另外，土地管理部门在计算机软件的配置、信息资料的传递和共享方面也要有统一的标准规划，在对外服务时要有统一的要求标准。其次，土地管理信息化建设的投资比较大，利润回报周期长，要能够结合实际情况来分步骤有计划的进行，不要急于求成，要因地制宜，结合实际实事求是的做好规划并稳定发展。最后还要注重人才的培养，专业化的信息技术人才是信息化建设的关键，在建设土地管理信息化的过程中，要合理的进行人才培养计划，要培养土地管理相关的高水平人才，还要培养现代化信息管理人才，不仅熟悉土地管理也能熟练掌握计算机信息技术。另外还可以加强现有业务人员的培训，在实际工作中实现管理的信息化、自动化和数字化，培养良好的信息处理习惯。
3.结语
【关键词】退耕还林；土地利用；管护方式；探索
退耕还林属于一项重要的生态建筑工程，只有在建筑的进程中获得一定的成绩，才能够进一步推广和落实。但是在执行退耕还林以后，首要的任务就是怎样实现土体的高效利用以及做好土地管护工作。现阶段，我国相关部门制定了一系列关于土地利用和管护的政策，以此来达到提升土地利用效率。
一、退耕还林土地的利用与管护现状
（一）缺乏合理的土地规划
在执行退耕还林工作时，由于缺乏合理的土地规划，使得在执行退耕还林工作中，一边设计一边般施工，缺少完整的规划，导致退耕还林工作落实起不到引导作用，最终无法达到理想的造林效果，例如种植树木种类不妥当，树种选择不合理等。除此之外，在进行退耕还林时，一味的追求经济效益，却忽视了土地高效利用，没有重视生态效益，使得经济林的面积以及规模远远高于国家标准，进而达不到预想的生态效果。因为缺乏合理的土地规划，在进行土地利用的过程中，总是会存在结构趋同的状况，如果产业结构没有得到进一步的优化，就会存在供大于求的现象，进而无法实现国家制定的目标。
（二）阻碍因素众多
在进行退耕还林土地利用和管护时，受到阻碍的因素有很多，其重要体现在三个方面，第一，在进行退耕还林的过程中，因为大多数的农民没有全面认识和了解国家开展退耕还林工作的真正目的，使得存在“两头踩”的现象。农民在获得政府发放的经济补贴后，还会在经济林中种植一些植物，进而给造林的生态效益带来一定的影响。第二，缺乏高效的地产林的改造方式或者封山绿化力度不高等，导致人工造林的效率不高涨。并且造林的速率不快，再加上相关部门对造林要求比价高，为此，人们只有利用低产林改造的方式来节省一部分经济开支和生态资源，同时还能起到改善土地环境的目的。虽然这种方式可以达到退耕还林的目的，与此同时也会给我们的生态环境带来一定的破坏。第三，由于存在干旱、瘠薄地等情况。因此要想实现土地高效利用，就要加大造林技术的专研力度，进而实现土地情况的改善。
（三）林区管护不到位
在落实退耕还林以后，农民首要关心的问题有两个，第一个是自身的经济利益；第二个是钱粮的兑换，并不太过注重还林问题。有些还林属于经济林，由于受到耕地的影响，导致土地表面出现的情况，如果管理工作做得不单位，就会引发水土流失的现象。
二、退耕还林中土地利用与管护的总体思路
（一）坚持土地合理利用的各项原则
土地合理利用的原则有三点，第一点是生态优先原则；第二点是可持续发展原则；第三点是综合性原则。下面我们将进一步对着三点原则进行阐述。（1）生态优先原则落实退耕还林的主要作用就是对现在的生态环境进行优化。因此，要想实现退耕还林土地的高效利用，首先就要高度关注生态环境，对土地利用和生态保护二者之间的关联性进行梳理，在优化生态环境的同时，来实现农、林、草生态系统的稳定发展。（2）可持续发展原则在进行生态工程建设的过程中，首要遵守的原则就是可持续发展原则。要想实现该原则的高效落实，首先就要对土地应用结构进行全面的调整和完善，并对农业、林牧业的生产结构进行科学布局，将林、草、农等优越资源进行深入挖掘，在研发优越产品的同时，构架一个具备地方特色的支柱产业。（3）综合性原则通常情况下，综合性主要指产品的多样性，换句话说，将传统单一产品生产模式进行转变，形成一个农、林、牧多方面发展体系，建立一个多元化产业体系，进而实现农、田、林等生态环境的综合治理。
（二）优化土地利用的配置
结合当地植物的生长环境，通过采用因地制宜的方式，来实现农、林、草等相互融合。在进行草种种植时，可采用套种、轮作的种植方式，并全面发挥该地域光、水、土等资源具备的生产作用，进而实现土地的高效利用。以陕西地区为例，该地域由于失水严重，要想实现土地的高效利用，只能采用农、林、草科学规划，塬、坡、山全面治理的方式，来对水如流失情况进行充分的抑制，同时还能实现土地的利用和管护。
（三）建设行之有效的土地管理体系
在执行土地利用工作时，制定完善的土地管理体系是非常必要的。首先，相关部门需要建立专门的土地管理机构，并安排专业的人士进行管理，同时还要加大各个部门的监管力度，对管理职责进行明确，从而实现土地的治理和利用。此外，为了对土地管理机构进行监管和约束，还要建设行之有效的土地管理体系，通过这样的方式来提升土地管理机构的管理水平。
（四）加强前期林地管护
做好土地管护工作的主要作用就是构建良好的生态环境。针对与刚刚结束退耕的土地来说，由于其具备的抵抗能力比较低，因此，做好管护工作是极其重要的。例如，避免牲畜的践踏和啃食、避免出现森林火灾等。在进行林业管护工作时，首先要将生态林放置在主位置，将经济林放置在次位置上，由于经济林的树种存在多样化的特点，就要做好地表防漏工作，这样既可以提升经济效益，同时还起到了生态保护的目的。
三、结束语
总而言之，在进行退耕还林土地利用和管护工作时，仍然会存在诸多的问题，因此，为了落实好退耕还林土地利用和管护工作，就要根据不同的问题进行全面的分析，并根据各个区域自身特征，采用有效的处理措施，通过坚持土地合理利用的各项原则、优化土地利用的配置、建设行之有效的土地管理体系，来实现生态环境的改善，进而提升退耕还林的生态效益。
参考文献
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二、严禁利用行政企事业单位土地修建住宅等项目。各行政企事业单位必须按土地规划确定的用途使用土地。不得在批准作办公、生产等用途的土地上以修建职工住宅等方式变更或变相变更土地用途，侵占和损害国家利益。
机关、学校、医院等各类行政事业单位土地属行政划拨用地，只能用于办公、教学、医疗及配套设施建设，严禁巧立名目以修建专家楼、宾馆（招待所）、职工住宅等方式改变土地用途。工业用地只能用于企业从事工业生产，严禁以任何方式修建住宅项目。
需修建住宅项目的，应当在商业住宅用地招拍挂中通过公开方式竞买。以前个别特殊项目因生产、教学等需要，确需配套修建住宅项目，已经审批同意的，应严格规范管理，严格控制修建规模和修建条件，并与生产、教学场地隔离单独修建，形成相对独立区域。且必须由土地使用权人自行全部投资修建，不允许集资修建，也不允许由施工企业垫资修建，在工程建设中必须首先保证民工工资的足额发放。该配套建设必须按规划建设行政主管部门审批的规划设计条件（包括规模、用途、容积率、绿地率、建筑密度、使用年限）修建，不得出售或变相出售，不得改变使用用途，相关职能部门也不得办理任何产权分户手续。
