时间：2023-10-12 09:37:01
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇村庄土地利用规划范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
[关键词] 村庄整治 规划 内涵 协调 措施 探析
[中图分类号] TU982.29 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）05-0011-01
随着我国经济的迅速发展和现代化建设的不断完善，建设社会主义新农村在十六届五中全会上再次被提出，以新的理念指导又一次的农业、农村、农民问题的改革是我国当前的重要任务。村庄是社会主义新农村建设的基本，村庄的状况反映了三农的发展状况，想要有更好的发展就必须对村庄进行良好的整治，做好根本规划和建设。村庄整治规划已经成为了推进我国新农村建设，解决我国新农村问题，促进我国新农村发展十分重要的途径。村庄整治规划就是要在较短的时间内是农村的村容村貌和生产生活条件得到一定程度的改善，它的内涵十分丰富，主要包括村庄土地利用规划、村庄建设规划以及村庄发展规划等等诸多方面的思想和内容，是结合多个规划的综合体。当前我国的村庄在发展过程中存在的问题主要集中在基础设施配套、道路设计、建筑规划、用地布局以及产业发展等等多个方面，产生问题的根源就在于缺少一定的村庄政治规划工作。虽然我国的村庄建设规划、村庄土地利用规划以及村庄发展规划自身所具有的独立性很强，但纵观我国整体的村庄整治规划，这三者是一个统一体，相互联系并且相互依存、相互协调。下面，笔者就探析村庄整治规划的内涵与协调。
一、村庄整治规划的内涵
村庄的整治规划必须要强调人本的思想，借助当前新材料、新观念以及新科技，创造出一系列立体化空间以及联系空间，对各个阶层人以及各个年龄人的需求进行考虑，提供不同趣味以及不同性质活动空间的场所，为人们创造出一个休闲和舒适的家园。从村庄整治规划思想出发，这是更高层次上的规划，这一思想不仅仅体现出了村庄发展的思想，又将建设规划以及土地利用规划融入到其中，包含了村庄建设规划、村庄土地利用规划以及村庄发展规划。具体来说也就是结合村庄自身的自然条件，实施整体功能布局、环境面貌整治、建筑形体特色整理以及基础设施配套等等设计。村庄整治规划必须要为村庄近期整治以及村庄远期发展提供实施策略以及方向，进而形成近期建设、规划布局以及构思策划三位一体的规划体系，使得农村规划更加具有可行性以及连续性。与此同时，还要很好的体现出城乡互动的思想，城乡互动、统筹城乡、以城带乡三者相互促进和协调发展，实现城乡挂钩。村庄整治不仅仅是整治的规划，更多的是治理。治理必须要从问题的角度出发，发现问题，进而从长远的角度出发，对问题进行解决，实施规划的整治工作。新农村发展的村庄整治规划又可以分为发展规划和建设规划，二者缺一不可。
1.村庄整治的发展规划
村庄整治的发展规划就是指在建设社会主义新农村、进行村庄整治的过程中，要明确村庄发展的主要方向。村庄整治规划的最终目的就是为村中的居民提供一个有良好的居住环境、良好的经济来源及良好的教学条件，按照他们的所需来规划发展。不同村庄由于地理位置、自然风景的不同，有着独特的人文风俗和独特的乡土特色，人们的生活习惯不一样，所需自然也不尽相同，根据村庄的具体情况确定发展方向是十分必要的。一些乡土特色突出的地方，对其发展进行规划时可以针对它的特色进行规划引导，如保护古村的建筑文化发展旅游业、发扬特色手工业和土特产等；在适宜种植业的地区大力发展合适的农作物种植，在适宜养殖业的地区大力发展畜牧养殖业等，利用现有的资源，因地制宜进行建设发展。有了明确的发展目标，在规划具体项目时就要根据发展所需进行规划，使之有目标、有规则地进行。
2.村庄整治的建设规划
村庄整治的建设规划就是指在建设社会主义新农村、进行村庄整治的过程中，要明确怎样建设、建设怎样的适合时展的新型农村。对村庄进行整治建设必定会涉及到对村庄各种格局的重新规划问题，交通道路、活动场所、排水灌溉等都是需要认真思考的问题。农村普遍存在道路设施差、绿化面积少、垃圾杂物乱堆乱放等问题，建设新型农村需要我们对这些进行新的规划。根据村庄的交通运输需要，开设新的道路，清理整治脏、乱、损坏的路面；在耕地范围外，植树造林防沙防尘，屋旁路边种植花草树木使生活环境清新美丽；管理杂物、废弃物的对方，合理处理无用垃圾，营造一个干净、整洁的生活空间，这些都是村庄进行建设规划时应该重点考虑的问题。
二、村庄整治规划协调措施
整治村庄的过程中，无论是发展规划还是建设规划都离不开土地。土地是人们生产生活的基础，耕地作为土地中的优先资源是农村生产的基本，合理开发和利用土地资源是农村经济发展和社会稳定的重要保障。在村庄的整治规划中，既要做好发展建设又要保证合理的土地资源利用，就需要这二者相互结合、相互协调，对规划进行全方面的整体协调。
1.村庄发展规划要和土地利用规划相协调
土地资源是有限的，土地利用规划的用地布局必须要围绕着村庄规划具体的要求以及目标来实施，主要体现在为了实现农村环境保护以及大力发展养殖业的目标，在土地利用规划的过程中，必须要注重将养殖用地及时安排，养殖用地必须要做到合理选址，避免对于空气以及生活用水产生污染，在必要的时候，要对原有养殖场所实施拆除，这从本质上体现出了农村发展规划目标用地。除此之外，要发展村庄企业，村庄企业的不断发展已经关系到了村庄经济的发展，企业存在于村庄的生活区之内，在自身的发展过程中也受到了一定限制，需要将企业规模扩展，产业的用地也有所欠缺，从本质上会导致村庄土地利用规划和村庄产业发展之间存在矛盾。所以，在村庄土地利用规划的过程中，必须要遵循生活区和村庄生产区之间分离的原则，将生活区和生产区进行单独规划，使新农村建设既能提高人们的生活水平又不影响人们的正常生产所需。
2.村庄建设规划要和村庄土地利用规划相协调
村庄的土地利用规划和村庄自身的建设规划之间是相互协调以及相互影响的，主要针对村庄建设用地而言，村庄建设将村庄建设的规划作为一定的参考，那些缺少建设规划的村庄不仅仅布局混乱，影响到了村庄中的景观，更加影响到了村庄规模经营以及土地集约利用，所以，村庄的建设规划必须要和土地利用规划相互协调，土地的利用规划自身必须要结合土地规划区域之中自然的条件，对村庄土地利用适宜性进行分析，实施更多建设规划必须要在细节方面来实施调整，和规划目标相互结合，对规划用地范围里面已有风景资源进行调整，使得村庄的景观能够融入到其中，由此可见，合理土地利用规划能够引导村庄建设的规划，村庄建设必须要将土地利用规划作为控制，并且要严格按照村庄发展规划需求实施渐进式开发以及合理开发，严禁出现大规模建设。
三、结语
本文中，笔者首先对村庄整治规划的内涵进行了阐述，接着又从村庄发展规划要和土地利用规划相协调以及村庄建设规划要和村庄土地利用规划相协调这两个方面对村庄整治规划协调措施进行了探讨。村庄整治是新农村建设的重点，目的是使农村的村容村貌和村民的生活水平在短时间内达到一定程度的改善。在整治规划过程中，我们必须统筹村庄发展的客观要求，根据村庄具体的地理位置、土地资源、人文风俗等情况，进行合理的发展规划和建设规划；做好新农村建设的基础工作，将村庄整治规划与村庄土地资源的利用相互结合和协调是我们促进农村全面、长期发展的关键之所在。
参考文献
[1] 黄爱朋，牟胜举，黄凯.精明增长理论对村庄规划编制的启示.以广州市萝岗区九龙镇麦村村庄规划为例[J].规划师，2008，（11）B40-42.
[2] 何晓芳，王莉红，邱栩文，等.生态村建设规划研究初探.以安吉县禹山坞村为例[J].农机化研究，2006，（4）B9-11.
[3] 邵爱云，方明，李霞.村庄整治项目的确定及相关措施.以北京市平谷区甘营村村庄整治规划为例[J].建筑学报，2006，（5）B8-11.
关键词:土地利用规划;城乡一体化;创新
中图分类号:F301.2文献标识码:A
推进城乡一体化,统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十七大和十七届三中全会在新的历史起点上明确提出统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,要求建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,以促进国民经济更好更快地发展。城乡一体化建设包括布局一体化、产业一体化和社会保障一体化等,其顺利实施需要各相关职能部门的积极参与。作为与之联系较为紧密的国土管理部门,需发挥其重要的促进作用,在新一轮土地利用总体规划修编当中统筹考虑城乡一体化建设问题,通过城乡用地结构及布局的有效优化来引导城乡一体化建设发展。
本文主要从土地利用规划与城乡一体化建设的关系分析入手,提出新一轮规划修编创新的思路和主要目标,并就如何在新一轮规划修编当中推进城乡一体化建设提出针对性政策建议。
一、土地利用规划与城乡一体化建设的关系
(一)土地利用规划保障城乡一体化建设用地,引导城乡合理布局。作为统筹区域范围内土地资源利用的综合性规划,土地规划是城乡一体化建设的重要指导,也是城乡一体化建设的重要保障,其中土地利用总体规划更是城乡建设、土地管理的纲领性文件。城乡各项建设占地都需要符合规划,通过各项用地审批程序。土地规划对各类用地均有布局和指标安排,一方面通过用途管制使得各类用地用得其所;另一方面在年度计划中给予用地指标安排。把城乡建设中涉及到的拆旧建新、各项基础设施用地一一进行合理布局,节约利用,尽量安排不占用耕地和基本农田,保证了经济社会发展和资源保护双赢。土地利用规划是城乡建设发展的前提,对区域土地利用起到了不同的指导效果,也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。
(二)城乡一体化建设体现了优化布局、集约用地的规划指导思想。城乡一体化是城市发展的一个新阶段,就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是缩短城乡差距,实现城乡协调发展的重要战略之一。
目前,城乡一体化建设的重点之一为新农村建设。在国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中,也把“加强农村用地规划和管理,大力推进节约集约用地”放在了第一位。用地布局优化和集约用地是新一轮规划的重要指导思想,建设用地布局讲求集中集聚,建设用地需求注重内部潜力挖掘。新农村建设内容之一就是将农村居民点向中心村集中,完善农村基础设施,通过集中生产生活建设为农民增收,同时也改善农民生活的环境。因此,城乡一体化建设也充分体现了新一轮规划布局优化、集约利用的指导思想。
综上,土地利用规划与城乡一体化建设之间是一个相互促进的互动关系。土地利用规划的编制与实施可以推进城乡一体化建设,城乡建设又好又快发展则将规划落实到实处。
二、创新新一轮土地利用规划,服务于城乡一体化建设
(一)合理安排城乡建设各项用地指标。在现行土地利用规划中,地方建设用地指标高度集中在城市,以城市为重点层层预留指标,真正落实给农村的指标就寥寥无几、甚至没有。这样,一方面阻碍乃至限制了农村各项非农建设的发展;另一方面也使得部分农户建新住宅用地不足,导致违法乱建现象相对严重。
在新一轮规划修编中可改变原来指标过于向城镇倾斜的局面,考虑在建设用地指标中单列一块指标专项用于新农村建设,切实保障新农村建设的用地需求,特别是农村基础设施用地,即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地,在规划中应予以重点保障。此外,在预留新农村建设用地指标时,应从农村经济社会协调发展、保护耕地、村容整洁、方便生活等方面出发,通过全面了解、仔细盘算,对新农村建设将来用地数量与类型进行科学合理的预测,避免重走铺摊子的老路,以体现节约、集约用地的要求。
(二)引导新农村建设合理有序布局。现行土地利用总体规划或城镇总体规划通常着重考虑城镇规划区范围的用地,而对农村土地的具体利用布局无详细的规划,只有一个概略的规模控制。由于村庄土地规划的缺位,农民往往在老宅附近或自家承包地中选址建房,这也是造成村庄用地盲目无序发展的一个重要原因。
新一轮规划修编可合理安排居民点的数量、布局和规模,改善村庄内部环境,引导村民合理建房,避免村庄的不合理扩张。对于不同类型的村庄改造与建设采用不同的控制手段:(1)对于现有村庄的改造,要在指标上给予适度倾斜,安排一定数量的用地指标保证其顺利实施,布局上要符合镇村布局规划,尽量向中心村庄集中;(2)对于新建设的居民点,要严格控制其规模,布局以集约节约、交通便捷等为原则;(3)对于规模较小的村庄,要考虑划入村镇建设控制区逐步拆并,远期规划复垦为农用地,区内建筑物在拆除前只能维持现状,不得改建和扩建,需要更新时,应集中到村镇建设用地区建设。通过以上因地制宜的村庄规划模式,引导新村镇建设合理布局。
(三)进一步完善土地利用总体规划指导下的各专项规划。土地利用专项规划是建立社会主义新农村建设长效机制的重要组成部分,包括开发整理、复垦整治、保护等许多方面,加强土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等规划,将会更有力地促进社会主义新农村的建设。
在土地开发整理规划方面,要进一步深化土地整理的规模与布局等内容,具体明确农村居民点用地保留与拆旧的范围,确保耕地总量动态平衡目标能够落到实处。
在城乡建设用地增减挂钩规划方面,可以针对各地区位、经济发展水平和农村居民点现状特点的不同相应采用不同的农村建设用地整理模式:(1)靠近镇区的地方,可以采用城镇化模式,即结合农村城镇化进程的推进,选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整体搬迁,有步骤、有计划地向城镇聚集;(2)远离镇区的僻远区域,可以采用中心村模式,即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要,使农民逐步搬迁到中心村。通过不同类型的整理模式,使城乡建设用地增减挂钩更具针对性和有效性。
(四)加强与相关规划的衔接,服务于城乡一体化。土地规划在城乡一体化建设推进过程中起着重要的作用,该规划本身也需要与其他一些规划进行“无缝对接”,才能灵活运用,真正发挥其引导作用,妥善处理好城乡发展与用地的问题。一是与主体功能区划相衔接。在用地布局上符合国家发改委提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区;二是与城镇体系规划相衔接。规划当中建新区应该安排在城镇和村镇规划区范围内,土地利用规划指标分配可有所倾向,确保“两规”中村镇建设规模协调一致,从而有效促地进城乡发展建设;三是镇村布局规划相衔接。对于农村建设用地区的安排要充分考虑镇村布局规划,在空间布局上遵循镇村布局规划的布局要求。同时,在规模上本着实事求是的原则,依据拆迁户数、人口数、土地利用条件、建设强度等,科学合理地确定保留和新建的农村居民点的面积,提高农村居民点用地的集约利用水平。
三、结论
综上所述,新一轮规划修编当中可以积极从城乡一体化建设用地的指标和布局、不同类型规划的引导作用以及不同类型规划之间的衔接进行考虑,尝试新的思路与做法,为真正实现“交通便捷、居住集中、用地集约”的城乡一体化风貌打下良好基础。
(作者单位:1.南京地铁房地产开发分公司;2.无锡市房冠房地产评估交易有限公司)
主要参考文献:
[1]浙江省发改委课题组.优化城乡布局,促进新农村建设[J].浙江经济,2007.12.
[2]纪昌品,陈荣清.关于新一轮土地利用总体规划修编相关问题的思考[J].国土资源科技管理,2004.5.
[3]郭熙,赵小敏,孙华生.土地利用总体规划修编思路探讨[J].国土资源,2004.
[4]杨继瑞.城乡一体化:推进路径的战略抉择[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2005.4.
[5]王碧峰.城乡一体化问题讨论综述[J].经济理论与经济管理,2004.
[6]于淑娥.和谐社会建设视角下的城乡一体化理论与实践―以山东省青岛市城乡一体化实践为例[J].环域在线,2005.
[7]陈玮.试论城乡用地一体化规划[J].规划管理,2002.12.
土地是人类赖以生存和发展的最宝贵的资源，也是一种不可再生资源。人类在生产生活中通过根据土地的质量情况来协调安排土地的使用价值，这个过程称为土地利用。充分合理的利用土地资源以及协调处理好土地资源和人类的生产生活关系显得极其重要，为此土地利用规划则应需而产生。土地利用规划是在充分了解和掌握土地资源的性质、规模、容量和承载力前提下，并结合社会综合环境和自然环境，对土地资源做出行之有效的利用并赋予土地价值的过程。其目的在于更好实现土地资源利用效益和满足人们的生活、生存、生产需求，从而能够达到资源的可持续利用。广西贺州市八步区仁义镇龙珠村作为贺州市新农村建设的典型事例，其土地利用规划在适应“美丽广西，清洁乡村”政策方案实施中，得到了科学有效的规划和利用，能够充分的发挥土地的作用，为当地经济、人文的发展提供了有力保障。
二、龙珠村土地利用规划的变化走向
1、农村的城镇化趋向
随着农村土地利用规划的变化以及人口的增加，深刻的改变了传统农村的地域结构。农村的领域逐渐扩展，并形成一定的商业小圈，广大农村地域凝聚起大量的新兴小城镇。此外，原有的城镇街道随之农村规划用地的延伸也得到了拓展，使得城镇、街道与农村新兴小城镇相互接轨，形成片状、条状、带状分布使得农村向城镇化方向发展。
2、农村村民的非农化转向
在政策背景下农村建设用地的扩大化，使得农村工业化的发展，特别是农业机械化的普及，与此同时，耕地面积的下降解放了生产力，推动了农村大规模剩余劳动力的转移，但主要是年轻力壮、较高素质的农业生产力转移。转移朝着外出务工方向发展，并且能够有效的增加农民的个人收入，逐渐的提高自身的生活水平。在住房建设等方面趋向于城镇聚集地发展，引发农民的居住地向城镇推进，农民脱离了农业生产，使农民身份发生转变。就从事的生产生活来看，该村的耕地逐渐的开始以规模化耕作，实行土地承包。村民转让出使用权，转向从事工业生产或者从事商业活动，脱离了土地开始以商人和工业生产者的身份谋发展。在农转非的过程中，了解到在一个家庭中由之前的1个人从事商业或者工业生产活动增加到3个人从事此类活动。此外，在居住地上越来越多的村民转向城镇或市区置业，该村30%以上的家庭在城镇或市区拥有自己的用房，农村居民呈现向城镇居民的地域上转变。
3、农村产业的工业化走向
在该村土地利用规划中，农村建设用地的增加，主要用于农村产业的发展上，农村农用地向工业建设地和农产品规模化生产上。使得该村由单一的农业经济变成了多元化发展的经济结构，同时推动了农村工农商的发展，间接或直接使农用地转变成为工业用地、建设用地等非农形式，大大的推进农村产业向工业化方向发展进程。通过农村土地利用规划在此背景下该村的产业布局上出现了块状分布，在产业结构上第一产业与二、三产业并重。农村中涌现出砖厂、石灰厂、木材加工厂、食品加工厂、打火机制造厂等，随着工业化的发展也上出现了文化投资、餐饮服务等相关服务产业的发展。
三、龙珠村土地利用规划的效益
1、产生良好的生态效益
土地利用规划的生态效益是指在开展土地利用规划过程当中形成与自然界生态之间在相互碰撞、相互摩擦之间，以至人类的土地利用方式与自然界生态逐渐融合和相互作用后所产生的积极有效影响。该村在进行土地利用规划中，有效的结合了“清洁乡村，美丽广西”这一有利政策，对村里的绿化用地进行调整规划，从建设用地的美化、绿化到居住地的美化、绿化使得村容村貌变得更加的整洁有序，有效地改善了农民的生活环境、改善农民生产生活。由此可见，土地利用规划的变化能够引起生态系统服务价值的变化。
2、提升了经济效益
土地利用规划的经济效益体现在土地利用规划中对人类所产生的经济价值。在规划的过程所需的成本与所产生的总价值之间的关系，能够衡量出在利用规划中是否体现其规划的合理性和科学性。该村的土地利用规划使农村向城镇化推进、农村产业向工业化发展、农民向非农化转变，可以清晰的了解到该村的土地利用规划能够促进当地农村经济的发展和人民生活水平的提高。土地利用规划所带来的生产总值远远大于规划成本，实现其应有的经济价值。
3、取得明显的社会效益
土地利用规划的社会效益主要表现在对社会的发展进步，对物质文明和精神文明建设的影响。土地利用规划需要对当地社会的中长期发展做出积极有利的影响，利用规划理念去引导和鼓励整个社会的发展方向和人民诉求。该村通过土地利用规划在建设用地和绿化用地的实际利用中建设“十个一”（一室、一会、一队、一网、一景、一长廊、一场地、一基地、一品、一标兵）来引导当地村风民风的发展，不断地提高农村的精神文明建设水平。此外，在土地利用规划的决策程序上，采取民主决议和村规协议等方式，使当地村民的民主权益受到的保障，增强村民参与自治的意识。
四、关于土地利用规划的建议
1、坚持人与自然的和谐发展，创建生态和谐美丽新农村
农村土地利用规划是一个综合性的工程建设，需要顾及当下的同时还要考虑长远之计，考虑到国计民生。通过运用规划手段完善农村的基础设施建设可以调整产业结构，促进农村经济的发展，人民收入的提高。治理农村的卫生死角和改造农村土地流失坡地、堤坝、可以建设好整洁干净美丽的农村，保持好农村的生态平衡。修缮和修建农村的文化娱乐场所，可以促进农民生活方式的转变，改善农民的生活条件，潜移默化的改变农民的世界观、人生观、价值观，为农村的可持续发展提供有利经济基础和文化保障。
关键词：农村；宅基地；城乡规划
中图分类号：DF59 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）08-0072-02
一、宅基地使用概述
宅基地使用权制度是宅基地使用的重要依托，根据我国《物权法》规定，宅基地使用权，系指“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”而有关其取得、转让、行使等具体内容，《物权法》没有再作详细界定，而以指引性规范指向土地管理法等法律及其他国家有关规定。
按照有关规定，农村集体经济组织成员可以申请宅基地，无偿无期限拥有并用于住宅及其附属设施建设。宅基地申请单位为“户”，一户只能拥有一处宅基地。该处宅地的面积受到限制，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农户向集体经济组织就宅地的面积与位址提交申请，获得集体经济组织肯定后，经乡（镇）政府审核、由县级政府批准。有关情况需经过于本集体经济组织或村民小组张榜公示、听取其他成员意见，涉及占用农用地的应按照有关规定另行办理农用地转用审批手续。宅基地上的住宅，可以出卖、出租的形式让予本集体经济组织内部符合宅基地分配条件的其他成员，但出卖出租住房后的农户再申请宅基地的，不予批准。另外，本集体经济组织成员之间可以置换的形式交换宅基地。
如上而言，宅基地使用权无偿、无期限，兼且批准程序较为复杂、权利行使受到较多限制，凸现其社会保障之功能。
二、宅基地使用现状
（一）宅基地使用无秩序
当今同一集体经济组织内部，宅基地相对集中，除极个别零星散落在农地之间外，绝大多数都集中于区分与本集体经济组织农业作业区域之地段。然而，农村住宅建设混乱的情况十分普遍。
从个体层面看，农村居民盲目追求住宅规模，为了在有限的宅基地上建筑尽量大面积的屋舍，平面上，一味压缩院落大小，甚至挤占公共空间；纵向上，尽可能追求楼房高度。在笔者家乡——厦门市同安区洪塘镇某村，这种情况十分普遍，同样的情势在笔者走访的同安区几个乡村亦相当常见。
从宏观层面看，由于缺乏预见性地计划，住宅集中区域往往密布住宅，但乏以配套公共设施。一块农村土地，即可能是潜在的住宅建设用地、也可能是潜在的公益设施建设用地。但是，由于规划、资金等方面的原因，相对于住宅、住户而言，乡村公益设施很难具备其应有的规模，远不能满足广大农村居民卫生、教育、医疗、交通、景观、文化娱乐等多样的生活需求；从数量上说，这些仅有的公共设施所能覆盖的农户范围极为有限。
上述情况，严重制约了农村居民生活质量的提高。
（二）宅基地使用无效率
如前所述，由于农户“一户多宅”、超限建房的现象在一定程度上存在，一定数量的农村宅地处于闲置状态。
“目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，空心村内老宅基地闲置面积占10%-15%，宅基地的闲置使大量的可耕土地被白白浪费。”“据北京的一个认真抓宅基地管理的镇自查，发现‘超批多占户’占57%，‘私搭乱建户’占8.3%，‘建新不拆旧户’占3. 5%，各项违规累计所占面积达宅基地总面积的59%。” “我国东部发达地区农村中大约有5%—10%的农村家庭已经在省城、县城和众多的建制镇定居并购买了商品房。”
三、宅基地使用与城乡规划
改善宅基地使用情况，首先应当落实增量管控，其次考虑推行存量调整。解决宅基地使用过程中存在的问题，土地利用规划是重要的突破口。致使使用无秩序、使用缺乏效率的原因是多方面的，而相对于个别程序——诸如法律责任、登记——的规定态度暧昧，规范执行上的不力、尤其是相关审批流于形式产生的不利影响显得更为突出。该情况当然与基层执法力量薄弱不无关系，但审批标准乏于全面之问题，应得到更多的重视，而土地利用规划可以很好的补全该方面的不足。
土地利用规划指的是“对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。”我国土地利用规划体系，按等级层次可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划；按照行政区域单位，分为全国——省——市——县——乡五级土地利用总体规划。我国《村庄和集镇规划建设管理条例》第十一条规定，村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划。土地利用规划主要是宏观和中观层面的计划，即留予具体个体足够的自由空间，同时保证了国家政策目标的贯彻落实。可以说，充分发挥土地利用规划的指引性作用，明确其在宅基地取得程序中的价值，促使宅基地审批有力化、有效化，是现行法律体制、财政格局下改善宅基地使用状况最为切实可行的措施。然如今，该制度在此领域并没有发挥其应有的作用。基层土地利用规划存在着诸多问题。首先，乡村土地利用规划制定情况极不理想。其次，乡村土地利用规划编制不规范。编有土地利用规划的乡村，往往只确定数字，而不做区位、布局上的安排，这与《城乡规划法》第十八条要求的“规划区范围，住宅……等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排……”的内容有很大差距，深度不够、难以实施。
笔者认为，要使乡村土地利用规划与宅基地取得制度密切结合，发挥其在宅基地增量管控中应当起到的作用，应当做到以下几点。首先，应当考虑将来城镇发展规划；其次，应当综合考察土地的区位、肥沃程度、历史使用情况及所处环境，结合用地需求，估计城镇发展规模，确定农村居住区域的规模、位址和边界，一般来说，农村居住区域应当在避开城镇发展、以避免二次迁移的情况下接近城镇；最后，居住区域内部的住宅用地范围的确定，应当给公益设施留下必要的空间。
四、城乡规划视角下农村宅基地使用的展望
为充分释放宅基地的利用潜力，如前文所述在落实增量管控之余，还应推行存量调整。大规模的存量调整有赖于大规模的宅基地整理，但是，当今农村基层群众自治的政策安排，将给该类计划的实施带来不小的障碍。“自治”意味着财权、治权的相对自主。而财权的自主，一方面指代集体财产自主管理，另一方面则意味着相关费用独立负担。如今如农村集体的财政如项并不多样，普遍依靠的承包发包所得甚为有限，这些收入在供给集体日常开支后，余项往往以现金的形式平均散予集体成员作为福利，很难承担起诸如宅基地整理的大型公益项目的开展。故而，宅基地整理主要需依靠县级以上政府主持开展。而在我国土地公有双轨并行的背景下，为方便作为国家代表的地方政府对这些土地的支配，以征收的形式转集体所有为国有难以避免，此时，整理后的土地则有非为农用之虞。农村宅基地整理往往与城镇扩张同步发生或针密切相关，上述现象之间存在着较为紧密的联系。
土地公有双轨并行与与之相适应的农村基层自治，突出了城乡利益的矛盾，已在一定程度上偏离了制度设计之初衷，对现行多数项目的开展造成了阻碍。笔者认为，集体土地的国有化将是趋势，在此基础上明确农用地、二三产业用地之区别，将助益于宅基地存量调整的开展。
参考文献：
［1］任小兴.谈农村阶层合理分化后我国宅基地使用权制度的完善［J］.商业时代,2011,(8).
【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化
一、三规合一概念
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。
4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
地方实践
2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。
国家推进
2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。
随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。
三、河南特色“三规合一”
1、以产业集聚区建设为基础。
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。
2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。
3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。
四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议
郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。
困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。
困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。
困境4――规划管理矛盾重重：
难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；
土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。
审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；
进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。
部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。
困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。
困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；
空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。
2、滨河国际新城的建议
从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。
城市总体规划和土地利用规划即相互联系又相互制约。其核心内容土地利用的方向、规模、界限的协调与否，不仅关系着城市规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展，而且会对城市经济乃至国民经济产生重大影响。实现两个规划的相互渗透、有机结合，已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。一、两个规划不协调的主要表现
两个规划都是由政府组织编制，但在具体组织编制过程中，由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。在相对封闭的空间内，两个编制部门缺乏应有的有效沟通，造成两个规划不协调，主要表现在四个方面：
一是表现在两个规划的编制时间方面。如XX市20__－2020年城市总体规划已完成了总体规划纲要，并通过了省建设厅组织的专家评审，现在正在着手编制成果，准备近期上报。而同期限的土地利用总体规划现在还没有正式启动。由于两个规划的编制时间不同步，造成了两者在用地规模、布局等诸多方面不衔接。特别是在XX市由中等城市向大城市转换提升的关键时期，两者在布局、规模方面的差异更加明显。
二是表现在城市建设用地规模方面。XX市城市总体规划（1994－20__年）确定的城市建设用地规模为65平方公里，而同期的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模为50.6平方公里。土地利用总体规划确定的用地面积不能完全满足城市规划、城市建设的发展需要。
三是表现在城市发展方向方面。XX市20__－2020年城市总体规划，把城市拓展的方向确定为泉北大街以北至营头岗的区域，而同期的土地利用总体规划修编还没有正式启动。
四是表现在建设项目用地性质方面。在项目建设上，城市总体规划中确定的许多建设项目的用地性质和土地利用规划确定的用地性质不一致。XX市20__年33个省级重点项目中，有27个项目占用农用地且不符合现行的土地利用总体规划调整的条件，未列入20__年农用地转用计划，而这些项目大都符合城市总体规划中确定的建设项目的用地性质。由于两个规划不衔接，使城市总体规划确定的建设项目的位置，难以按照规划区域进行建设，造成了产业结构布局不合理等。
二、两个规划不协调的原因分析
两个规划不协调的原因，主要有以下几个方面：
一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，规划中主要用地指标由上至下分解，对实际发展用地的需求考虑不充分，造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。
二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。
三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。
四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一，造成了统计口径的不一致。在人口指标表述上，建设部〔1998〕16号文件规定：“城市人口包括居住在规划建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。”前者所称人口范围比后者大得多。在人均建设用地上，城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量，土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。
五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为，都经专家评审后报批。在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，而土地规划一般只经政府办公会讨论。
三、两个规划的协调衔接
1、两个规划有着协调衔接的基础
城市规划和土地规划虽有着本质的区别，但仍有着许多相通之处。《中华人民共和国城市规划法》规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”《中华人民共和国土地管理法》也规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内，村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”两个规划有着共同的规划对象和规划目标，都涉及到建设用地指标，规划年限都要求到2020年。它们应该是相互协调和衔接的关系。“坚持可持续发展战略，统筹城乡发展，正确处理好人口增长、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系”，应该是两个规划衔接的总基础。
2、两个规划编制部门应建立长效合作机制
两个规划具体组织的编制单位规划部门和国土部门应该加强联系沟通，互相探讨，建立长效的合作机制，应共同就规划的指导思想目标、规划的范围、规划的统计口径、规划的技术方法、规划的实施管理机制等方面作进一步协商，从用地规模、用地布局等各个方面采取相应的技术手段，保证两个规划相互衔接。城市规划部门应与土地管理部门协定城市用地发展方向和规划区范围。土地管理部门作为国家统一管理土地的职能部门，应对各用 途、各专业用地提出一系列总体用地规划指标，其中包括城市人均用地指标。在编制土地利用总体规划、确定土地利用指标时，应充分考虑我国的城市化进程，土地政策应当与城市化进程协调一致，应给城市总体规划、城市用地留有一定的弹性，用地指标不要限制过死，要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。
3、应正确处理两个规划年度用地计划的关系
【关键词】居民点；对策；问题；开慧村
1. 开慧村居民点现状的分析
1.1 开慧村的区位与自然条件的分析。
革命老区开慧村是同志夫人烈士的故乡，是省级重点文化保护单位和长沙县“红色旅游”线路上重要景点之一。村域东靠京港澳高速公路，西临107国道，北抵岳阳，南达长沙，对外交通便利，但境内还有一些地方尚未通机动车道。从整体来看，道路等级与交通通行能力较低。开慧村村域总面积为7.34Km2，下辖31村民组，总人口数2969人，总户数909，农业人口2969人。组与组之间在人口，经济，资源方面的发展均不平衡。
1.2 革命老区开慧村居民点土地利用中存在的问题。
1.2.1 居民点建设规模小、数量较多、布局分散。
由于农村居民点缺乏统一规划布局，导致开慧村多以几十户成一村，规模较小，在一些偏远地区20户以下便成为一个居民点。导致居民点布局散乱，居民点分散，造成村庄道路狭窄，路面质量差。
1.2.2 宅基地超出法律标准、布局不够合理。
现革命老区农村各组地理分布较为零散，组与组之间在人口、经济、资源等方面的发展均不平衡。开慧村总户数909户，户数生活用地在一亩以上，人均生活用地191.74平方米，有60%以上的农户宅基地存在超过法律规定标准的问题。20世纪80年代宅基地面积大，旧村改造是一个长期艰巨的任务。为充分利用宅基地政府号召并引导发展“庭院经济”，一时间就有了家庭养殖和小型房，但随着科技的不断进步，小型养殖和加工难以满足市场需求，加上外出打工等因素致使庭院经济萧条，“空心村”事态迅速发展。开慧村宅基地的布局不够合理，大街错不开小车，小巷过不去车辆，院子大，道路窄，规划落后，不符合革命老区新农村的建设要求。
1.2.3 居民点建设缺少科学的总体规划。
现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇建成区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建。村中旧宅基地只用来储存杂物或饲养家禽或闲置不用。农村居民点这种外延式扩展，忽视了对原有居民点内部用地潜力的挖潜，导致“空心村”现象较为普遍。建筑布局无序，仍沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，见缝插针式建筑非常普遍。
1.2.4 居民点建设占用耕地较多。
随着革命老区新农村经济的发展，农村宅基地用地增长很快，占用耕地的比例居高不下，革命老区的一些农村村民为满足新的发展需要，纷纷在城镇购地建房，但绝大多数仍保留着原有住宅；还有一些农村村民在现有房屋远远超出自己需求的情况下，由于攀比心理，即使不在城镇购地建房也会在交通方便、公共设施齐备、环境优雅的村庄和沿路占地建房。农村宅基地无偿、无限期使用制度在一定程度上助长了多占地、占好地的不良风气，妨碍了革命老区新农村的建设。
1.2.5 基础设施建设覆盖面窄配套不完善。
大多数革命老区的村庄没有像样的街道，道路等级低，路况差；供水设施极其简陋，电力设施也相当落后；各种通讯设备及有线电视网难以普及；文化、教育、医疗、卫生等服务设施不完善。居民点内部宅基地、空闲地、生活用地与生产用地相互混杂，缺乏明显的功能分区，同时村民住宅设计大多数比较简单，但宅基地占地较多。这种松散的布局体系不仅造成农村土地利用的粗放格局，而且极大地加大了公共设施和生活基础设施和生活基础完善的难度，提高了建设成本，阻碍了革命老区新农村城镇化的进程。从整体上看，由于建设用地严重分散，造成公共设施用地难以实现规模化和集中化配置。
1.2.6 居民点的土地土地产权模糊。
在实际生活中，开慧村大多居民民对宅基地所有权和使用权普遍存在一种观念上的偏差，认为宅基地是自己祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务。农村宅基地使用制度不健全，不仅导致大量旧宅基地的闲置、抛荒，同时为革命老区新农村宅基地流转、城乡土地置换增加了难度。
2. 民点土地整理的思考
2.1 加强《土地管理法》的宣传与执法力度。首先，要宣传好我国土地国情。通过宣传，让与土地相关的各项法律法规及政策措施人人皆知。其次，要严格土地执法，加大土地执法力度。
（1）执法必严，在农村要把乱占土地尤其是破坏耕地建房和非法交易的行为列为执法重点。
（2）建立巡回监督检查制度，加强巡查，将违法占地建房抑制在萌芽状态，以降低发案率和行政执法成本。
2.2 推行农村宅基地和建设用地有偿使用制度，建立用地约束机制。在坚持集体土地所有权和使用权性质不变的前提下，对农村建设用地使用权实行有偿使用制度，制定农村集体土地使用权和承包土地经营权的规范的流转办法。
2.3 实施村庄节地工程，大力提高农村土地利用率。对于城镇规划区范围内的村庄和临近城镇规划区的村庄，实行村庄改造与小城镇建设相结合，统筹考虑对分散的自然村实施整体搬迁，纳入小城镇规模发展。并将集体建设用地情况纳入土地整理和村镇治理的途径。
2.4 科学编制，切实贯彻实施新村庄建设规划。开展农村居民点用地整理，对居民点用地结构和布局进行调整，提高土地利用率。根据自身的经济发展的状况，恰当制定项目建设标准，统筹安排各类建设项目，提高城市生态环境质量，科学确定建设规模和发展速度，合理确定发展战略，走内涵式发展道路，推动城市可持续发展。结合本轮土地利用规划修边工作的开展切实做好村镇建设规划工作，并在编制规划的过程中积极贯彻公共参与机制，加强土地利用规划与村镇利用规划之间的有机联系。进一步详细地制定出科学性和可操作性较强的农村居民点布局规划。建议以乡镇为单位，在考虑当地自然、社会、经济状况下制定农村居民点镇域布局规划。因此，规划要高起点，要着眼于加快。
参考文献
关键词：城乡规划；土地规划；分析
在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城乡规划法》第五条也规定了：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
1 土地利用总体规划滞后于城市总体规划
我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到 80 年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。
1.1 规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据―――基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。
1.2 用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。
1.3 规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标，有的缺少城乡结合部土地利用规划图。
1.4缺乏切实可行的实施办法。由于以上原因，造成一些城市建设用地严重不足。根据 2001 年度土地变更详查数据，2001 年底全市建设用地总量为 834743 亩，至 2010 年是 76597 亩的用地指标，年均只有8511亩。更突出的问题是，规划期内17.44万亩建设用地指标中，只有5万亩是可以占用耕地的，余者皆为非耕地，这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要，突破建设用地计划不乏存在，使大量耕地被占用。
2城乡规划科学的理论和方法和实施办法
城乡规划分总体规划和详细规划两个阶段，详细规划是以总体规划为依据，规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划，政府方面热衷于建设大城市，有任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。由于以上原因，加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997 年～2002 年的六年间，全国建设占用耕地 1646 万亩，年均274 万亩，与 1991 年～1996 年的年均 440 万亩相比，下降了37%。2003 年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1 万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有 314.6 万亩，占68.7%。
3 协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系
由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，它们应该是相互协调和衔接的关系。城市总体规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这应成为土地利用规划的指导，为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。
城市规划应树立耕地保护意识，尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城乡协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划，提高修编质量。调整规划要依法按程序进行，严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划：一是受自然灾害影响，土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的；二是新提出的国家或省级重点项目，符合独立选址条件的；三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下，需要调整用地结构与布局的；四是行政区调整后，影响规划执行的；五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的。
4 上级规划调整，需要相应调整或修编下级规划
应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系，制定年度计划不能脱离城市总体规划，必须在城市总体规划的基础上，根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划，政府不能背离年度计划随意批地。
【关键词】土地整理；规划设计；动态平衡；环境保护；综合效益；协调发展；城镇化建设
0 引言
在当今世界上，土地整理并非新鲜事物，其历史悠久，现在己开展得相当普遍，尤其是在西方一些发达国家，已形成了完整的体系。土地整理可分为农地整理和市地整理。我国的土地整理相对较晚，才刚刚起步，但已取得一定成效。目前主要以农地整理为主。通过农地整理，可改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率，使农民增产增收，拉动内需，加快农村城镇化进程。我国农村的土地整理正成为农村地区全面发展的新的增长点。
1 土地整理与耕地总量动态平衡问题
在人类生存和发展中，耕地具有其他生产资料无法替代的生产力。耕地生产力就是可供满足人类物质文化和环境消费需求的产出能力。耕地不仅是国民经济与社会发展的重要资源和生产要素，而且是人类生存的根基，还是一种绿地；耕地利用不仅有生产功能（经济效益），更有生态服务功能（生态效益）和社会保障功能（社会效益）。未来我国农业和农村发展面临三大挑战：食物安全、资源利用和环境质量的持续性、农民经济收益，而且这三大问题互相关联，它们都与耕地保护有关。因此可以说，耕地保护处在我国农业与农村可持续发展的关键地位。
根据我国人多地少的现实国情，原国家土地管理局适时提出了“耕地总量动态平衡战略”，即指保持现有耕地数量不减少，而且随着人口的增长还要略有增加。土地整理的另一目的就是增加耕地面积。不可否认，城镇化和工业化的发展，占用一定数量的耕地在所难免，那么，实现耕地总量动态平衡的途径无非有两条：一是扩大耕地面积，二是提高耕地利用效益。显然，由于我国宜农的土地后备资源十分有限，而且开垦需要极大的投入，在现有的资源条件下，大量增加耕地面积是很困难的。因此，提高耕地质量和利用效益来实现耕地总量动态平衡是一条较理想的途径。具体包括两方面，一方面，通过土地整理，走内部挖潜之路，增加耕地。但是，在此应注意一个“量与质”的协调问题，即整理增加的耕地和建设占用的耕地应是质和量的协调平衡。因此，整理出的土地，还必须通过投入，使土地肥力得到培养，产出率达到或超过建设所占用的耕地；另一方面，就是经济增长方式是由粗放型经营转变为集约型经营，由数量的扩张变为质量的提高。这是土地整理的基本要求。
2 土地整理与土地利用规划问题
土地整理是人类在土地利用中不断改造土地、建设土地和重新配置土地的活动。其前提是土地利用规划，即土地整理服从于土地利用规划，统一于土地利用规划：土地整理是土地利用规划的继续，是土地利用规划的进一步实施过程。这里有两层意思：一是，在一定的区域开展土地整理活动，必须要有统一的规划作指导。只有用统一的、合理的规划作指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳，整个系统整理最优，土地利用规划与土地整理的最终目的是一致的。二是，土地利用规划必须通过土地整理才能进一步深化。土地整理尽管具有针对性强、见效快的特点，但是如果没有规划或者没有合理的规划作指导，在整理过程中就有可能只重视眼前利益和局部利益，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，从而给土地利用带来不必要的损失和浪费，影响土地利用总体规划。
3 土地整理与景观及生态保护问题
由于对耕地总量动态平衡的片面理解，或者过分强调耕地保护，一些地方在开展土地整理过程中出现了毁林开荒、垦殖草场、围湖造田等违背自然规律，破坏环境的做法，是得不偿失的。土地整理不是立足于短期的单纯的地块合并，调整和改造，而是要着眼于长远的自然景观保护和生态平衡。
农地整理不仅要考虑增加有效耕地面积，而且要考虑景观设计和生态平衡。通过农地整理，村庄整理、坟地复垦、田块平整、林网构建、路渠配套等，既改变了原区域的局部地形地貌，又改善了水土结构和农田小气候，景观生态环境也会有明显的改善。但在目前的农地整理中，有一种现象必须引起重视，即过分追求高品味的设计，在田间大量铺筑水泥混凝土路面和沟渠。混凝土替代天然绿地，就会减少动植物的栖息地面积，不仅降低了景观的多样性，也使得区域土地生态系统的结构简化，不利于系统功能的稳定与提高。在进行土地整理时，应尽可能改善农村生态系统现有结构简单、生态系统脆弱的状况，注意景观多样性的建设，促进系统稳定性的进一步提高。过多的使用水泥、混凝土从长远看只能说是对生态平衡的一种找害。整理目标定位过程中，如果对景观生态设计不够重视，就会影响农村乃至农业生产的可持续发展。
同时，整理过程中必须重视对民族文化遗产的保护。我国是一个有几千年历史的文明古国，历史文物和遗迹很多，在土地整理过程中，对具有民族风格和地方特色的较为悠久的建筑物、构筑物要注意保留，不追求新，更不能“破旧立新”，将历史文化遗产在土地整理中毁于一旦。
4 土地整理与农村城镇化问题
中国现代化实现得如何，很大程度上取决于广大农村现代化的水平，农村的城镇化是农村现代化的主要标志。体现在现阶段的主要内容是规范、引导农村居民向中心村、镇集中，这一集中的过程实质上体现着农村城镇化的发展过程。
我国农村居民点的建设受传统习惯的支配大多是散居式的，农村村庄的建设和发展以自发为主，缺乏规划约束。因而带来浪费土地、多占耕地、生活不便、就学就医困难等一系列问题。显然，对农村村庄实行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了可以节约土地、调整出耕地外，至少还有以下几个方面的积极意义。一是改善居住条件和环境，新盖住房包括建筑质量及水、电、路、医院、邮政电讯等环境大为改观；二是利于精神文明建设，包括文化场所、电视、广播等载体到家到户尽快成为可能；三是便于管理，包括社会治安、计划生育等：四是利于教育，包括小孩入学、青壮年扫盲、农技推广等等；五是可促进第三产业发展。
5 结束语
总之，在土地整理规划过程中，通过对土地利用生产环境的改善及生态景观的建设，消除了土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进了土地利用的有序化和集约化，从而提高了土地利用效率的工程技术手段及相应的政策措施。其实质是通过对土地利用环境的建设，不断提高土地质量，来满足社会经济可持续发展对土地资源的要求，也就是保证土地资源可持续利用的土地生态建设措施和手段。
【参考文献】
[1]范金梅.土地开发整理规划编制探讨[J].中国土地，2001（08）.
[2]李东坡，陈定贵.土地开发整理项目管理及其经营模式[J].中国土地科学， 2001（01）.
