时间：2023-10-13 09:40:37
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一、广泛宣传。新农村规划建设和建设用地置换是一项涉及面广、政策性强、关系群众切身利益的综合工程。只有广泛宣传，让广大人民群众明白新农村规划建设、建设用地置换工作的重要性和必要性，了解新农村规划建设、建设用地置换的内容和重大意义，才能增强他们的责任感，调动他们的积极性，才能获取他们的支持和参与。我镇抓住春节农民工返乡过年有利时机，利用各种机会，采用张贴标语、悬挂横幅、发放明白纸和召开村民组大会等方式，大张旗鼓地进行宣传。到目前为止我镇共张贴标语140条、悬挂横幅20条、发放明白纸12540份，召开村民会议124次。如今我镇上下形成了人人话新农村规划建设，人人谋新农村规划建设，人人参与新农村规划建设的良好局面。
二、狠抓落实。我镇在实施村庄规划过程中，严格坚持因地适宜、分类指导、注重实效、不搞形式主义、量力而行、不盲目攀比、民主协商、不强迫命令、突出特色、不搞一刀切、引导扶持、不包办代替的原则。我们要求各村结合自己实际情况，在突出自身特色的前提下，村村必须有突破有成效。有条件的村，一定要建一个上规模的中心村，条件不成熟的村也要因地适宜，认真搞好村庄的整顿治理。让每户居民能够住上房屋，确保人民群众村容整洁、交通方便、生活舒心。为配合县政府土地置换需求，我镇给每个行政村都分配了土地置换指导性的数字，建立了土地置换承包网络，并制订了严格奖惩责任追究制度，要求各村都要确保完成土地置换任务。目前，新农村规划建设和建设用地置换，我镇各村虽然步调不一，进度参差不齐，但都在如火如荼的实施中，有的村正在酝酿谋划、刚刚起步，有的村已经大刀阔斧、稳步推进，已初现成效。
目前，我镇在搞好全镇新农村规划和建设用地置换的同时，更注重抓好岳东村的文化节中心村和寺村岳北中心村建设。通过抓关键、抓典型，做到以点带面、示范全镇、发挥模范和辐射效应。首先我们依托文化街、育才街，有利的基础设施和市场效应，带动路南前于、路南后于整顿治理，带动南小于、李小庄的整体搬迁，逐渐形成一个规模大、交通方便、基础实施配套齐全，村容整洁的现代化的中心村。现在文化街中心村，正在积极实施中，已初具雏形。我镇拟把西环路向北穿过307线，与九龙路西段相连，把镇文化站、财政所、农业综合服务站搬迁到西环路307线北侧，把前张、后张、张老家、代塘寨向南搬迁到九龙路两则，对骑路葛、代后楼、代前楼进行整治，形成一个460户，1530人的岳北中心村，既扩大了镇区，又方便了群众的生产生活。目前岳北村正在搞土地调整、图纸设计、宅基地分配等前期工作。
土地是人类赖以生存和发展的最宝贵的资源，也是一种不可再生资源。人类在生产生活中通过根据土地的质量情况来协调安排土地的使用价值，这个过程称为土地利用。充分合理的利用土地资源以及协调处理好土地资源和人类的生产生活关系显得极其重要，为此土地利用规划则应需而产生。土地利用规划是在充分了解和掌握土地资源的性质、规模、容量和承载力前提下，并结合社会综合环境和自然环境，对土地资源做出行之有效的利用并赋予土地价值的过程。其目的在于更好实现土地资源利用效益和满足人们的生活、生存、生产需求，从而能够达到资源的可持续利用。广西贺州市八步区仁义镇龙珠村作为贺州市新农村建设的典型事例，其土地利用规划在适应“美丽广西，清洁乡村”政策方案实施中，得到了科学有效的规划和利用，能够充分的发挥土地的作用，为当地经济、人文的发展提供了有力保障。
二、龙珠村土地利用规划的变化走向
1、农村的城镇化趋向
随着农村土地利用规划的变化以及人口的增加，深刻的改变了传统农村的地域结构。农村的领域逐渐扩展，并形成一定的商业小圈，广大农村地域凝聚起大量的新兴小城镇。此外，原有的城镇街道随之农村规划用地的延伸也得到了拓展，使得城镇、街道与农村新兴小城镇相互接轨，形成片状、条状、带状分布使得农村向城镇化方向发展。
2、农村村民的非农化转向
在政策背景下农村建设用地的扩大化，使得农村工业化的发展，特别是农业机械化的普及，与此同时，耕地面积的下降解放了生产力，推动了农村大规模剩余劳动力的转移，但主要是年轻力壮、较高素质的农业生产力转移。转移朝着外出务工方向发展，并且能够有效的增加农民的个人收入，逐渐的提高自身的生活水平。在住房建设等方面趋向于城镇聚集地发展，引发农民的居住地向城镇推进，农民脱离了农业生产，使农民身份发生转变。就从事的生产生活来看，该村的耕地逐渐的开始以规模化耕作，实行土地承包。村民转让出使用权，转向从事工业生产或者从事商业活动，脱离了土地开始以商人和工业生产者的身份谋发展。在农转非的过程中，了解到在一个家庭中由之前的1个人从事商业或者工业生产活动增加到3个人从事此类活动。此外，在居住地上越来越多的村民转向城镇或市区置业，该村30%以上的家庭在城镇或市区拥有自己的用房，农村居民呈现向城镇居民的地域上转变。
3、农村产业的工业化走向
在该村土地利用规划中，农村建设用地的增加，主要用于农村产业的发展上，农村农用地向工业建设地和农产品规模化生产上。使得该村由单一的农业经济变成了多元化发展的经济结构，同时推动了农村工农商的发展，间接或直接使农用地转变成为工业用地、建设用地等非农形式，大大的推进农村产业向工业化方向发展进程。通过农村土地利用规划在此背景下该村的产业布局上出现了块状分布，在产业结构上第一产业与二、三产业并重。农村中涌现出砖厂、石灰厂、木材加工厂、食品加工厂、打火机制造厂等，随着工业化的发展也上出现了文化投资、餐饮服务等相关服务产业的发展。
三、龙珠村土地利用规划的效益
1、产生良好的生态效益
土地利用规划的生态效益是指在开展土地利用规划过程当中形成与自然界生态之间在相互碰撞、相互摩擦之间，以至人类的土地利用方式与自然界生态逐渐融合和相互作用后所产生的积极有效影响。该村在进行土地利用规划中，有效的结合了“清洁乡村，美丽广西”这一有利政策，对村里的绿化用地进行调整规划，从建设用地的美化、绿化到居住地的美化、绿化使得村容村貌变得更加的整洁有序，有效地改善了农民的生活环境、改善农民生产生活。由此可见，土地利用规划的变化能够引起生态系统服务价值的变化。
2、提升了经济效益
土地利用规划的经济效益体现在土地利用规划中对人类所产生的经济价值。在规划的过程所需的成本与所产生的总价值之间的关系，能够衡量出在利用规划中是否体现其规划的合理性和科学性。该村的土地利用规划使农村向城镇化推进、农村产业向工业化发展、农民向非农化转变，可以清晰的了解到该村的土地利用规划能够促进当地农村经济的发展和人民生活水平的提高。土地利用规划所带来的生产总值远远大于规划成本，实现其应有的经济价值。
3、取得明显的社会效益
土地利用规划的社会效益主要表现在对社会的发展进步，对物质文明和精神文明建设的影响。土地利用规划需要对当地社会的中长期发展做出积极有利的影响，利用规划理念去引导和鼓励整个社会的发展方向和人民诉求。该村通过土地利用规划在建设用地和绿化用地的实际利用中建设“十个一”（一室、一会、一队、一网、一景、一长廊、一场地、一基地、一品、一标兵）来引导当地村风民风的发展，不断地提高农村的精神文明建设水平。此外，在土地利用规划的决策程序上，采取民主决议和村规协议等方式，使当地村民的民主权益受到的保障，增强村民参与自治的意识。
四、关于土地利用规划的建议
1、坚持人与自然的和谐发展，创建生态和谐美丽新农村
农村土地利用规划是一个综合性的工程建设，需要顾及当下的同时还要考虑长远之计，考虑到国计民生。通过运用规划手段完善农村的基础设施建设可以调整产业结构，促进农村经济的发展，人民收入的提高。治理农村的卫生死角和改造农村土地流失坡地、堤坝、可以建设好整洁干净美丽的农村，保持好农村的生态平衡。修缮和修建农村的文化娱乐场所，可以促进农民生活方式的转变，改善农民的生活条件，潜移默化的改变农民的世界观、人生观、价值观，为农村的可持续发展提供有利经济基础和文化保障。
关键词：土地使用；农村；私企用地
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）24-0051-02
一、农村土地使用现状分析
中国是一个典型的发展中国家，在改革开放前，经济是很落后的。然而，近些年中国的发展脚步逐步加快，而中国在国际上的地位也大大提升，形成世界第二大经济体。在城市化进程逐步加快的今天，越来越多的土地被开发出来用于工业和经济建设方面，国家的整体经济水平得到了很大的提高。根据资料分析，土地开发的现状主要表现在以下几个方面：
1.土地“过度非农化”现象严重。土地“过度非农化”一是指中国大陆农地转为城乡建设（包括开发区等）用地不但总量多，而且人均占有量也已大大超标；二是指耕地过度非农化。据统计，1996年中国大陆城乡建设用地已达21.8万平方公里，居世界第一，1997—2005年，中国大陆耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩，中国城镇人均占地133平方米，是一般城市国家标准上限的133%[1]。土地“过度非农化”的现象越来越明显，由此农村土地面积也是逐年减少，这已成为中国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础。
2.农民外出务工，农村土地闲置。在经济高速发展的今天，随着人民的生活水平的提高，物价上涨仅仅是耕田种地所取得的收入根本养不活一家人，不能满足农民的生活所需，而外出务工的年收入远远高出种地所得。所以中国农民外出打工的现象已经相当普遍，也因此造成了农村大量土地闲置，没有投入使用，农村土地没有创造其应有的价值。
3.耕地面积大量被占用，出现粮食危机。中国的国土面积虽然广，但由于受地形方面的影响，中国的耕地面积相对国土面积并不是很大。再加之中国是一个人口数量庞大的国家，中国的人均耕地面积只有1.39亩，仅为世界平均水平的40%[2]。近些年，由于经济发展速度加快，耕地面积也随之减少，从1998—2008年，中国的耕地面积足足减少了1亿多亩。中国的人口众多，要满足基本的粮食需求，中国必须坚守18亿亩的红线，然而近几年的土地开发利用使耕地面积迫近红线边缘，出现了粮食危机。
耕地的占用多是用于经济发展建设，当然经济发展是必须的，但是我们在取得发展的同时，也应当满足中国自己的粮食供给，在中国人口数量庞大的国情之下，我们必须满足人们对粮食的基本需求，因此坚守18亿亩耕地的红线是有极大必要的。
二、农村私企用地过程中的不合理现象
为了带动农村经济发展，缩小城乡差距，促进共同富裕，国家出台了许多扶助农村建设发展的政策，如创办私营企业的小额信贷优惠政策、加强基础设施建设、建立健全农村社会保障体系等等。就发展私营企业来说，地方政府是很愿意有企业来到其所管辖的范围内发展的，一是可以解决一部分农民的就业问题；二是可以增加地方财政收入[2]。
1.私营企业租用土地却改变土地的使用性质。私营企业如果想要在某村租用农民的土地，必须先先征得地方政府的同意，然后和农民签订土地租用合同，暂时取得土地的经营权。但无权改变土地的使用性质。根据国家法律规定，租用的土地，其经营人员是无权改变其使用性质的。也就是说原本的农业用地是不能用作工业建设用地的，私营企业在租用的土地上开办工厂是不合法的。
2.污染环境的小企业搬到农村，给环境造成危害。一些私营企业从其他地方搬到农村，根据调查分析，其原因主要有：（1）农村土地租用费用相比城市更低，具有明显的价格优势，从而降低了成本；（2）在农村发展，那就是“山高皇帝远”，政府难免会疏于管理；（3）农村对环境要求的各项指标相对较低。因此，对于规模相对较小的私企来说，农村更适合企业自身的发展，特别是那些对环境造成伤害的企业更多的往农村搬迁。于是农村的环境也是越来越差，污水、废气未经处理就随意排放造成水污染和大气污染是常见的事，给农民的生产生活造成了严重影响。
3.土地资源利用不合理。一些私营企业的老板，由于自身对土地规划这一方面的知识欠缺，加之没有专业人员作规划指导，在租用土地的过程中，对土地的实际需求和利用率的考虑不周全，使一部分租用来的土地过多闲置，没有创造经济效益。虽然现在的地价也是越来越高，囤积土地资源有一定收益，但是对于资金有限的私企来说，为了企业更好的发展还是应该充分利用现有资源。土地的闲置很容易导致企业资金周转不灵，企业的总成本过高，企业运作出现困局，同时也导致了土地资源的浪费。
三、土地使用不规范带来的后果
1.土地资源的浪费。不管是国家征地还是私企租用农民的土地，土地的重新开发与利用都应遵循一定的原则。针对中国人多地少的现状，应当保持一定的耕地面积，不能过度开发，而且应当加强对已开发耕地的合理利用，虽然现在的地价是越来越高，但是闲置的土地资源并不能产生更多的经济效益。为了加快城市化的进程促进经济发展，我们应当加强对土地开发的规划，确定土地用途，建立规范化使用土地的目标，减少资源的闲置。
村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。
陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。
郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。
赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。
邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。
2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题
在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。
第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。
第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。
第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。
3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径
3.1 ??建更加有效的理论研究模型
相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。
3.2 确保研究结构的连贯完整
在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。
3.3 协调相关配套政策和规划
要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。
3.4 高度重视研究中的实践过程
在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。
关键词：农村土地资源 利用现状 发展规划
中图分类号：f321.1 文献标识码：a 文章编号：1007-3973（2013）006-137-02
1 前言
我国农业生产的实质是人们对以农村土地资源为重点的开发利用，农村土地资源是一种重要的自然资源和经济、社会发展的基础性资源，是农林牧副渔业生产最重要的物质基础，也是人类进行农业生产的生产资料和劳动对象，在经济、社会的发展过程中发挥着重要的作用。由于人口增长，经济发展，技术水平和生活水平的提高及人们对土地资源的需求与消耗的不断增加，农村土地资源日益减少已成为事实。因此，正确处理土地资源利用与人类社会发展之间的关系以及合理地开发利用和有效保护农村土地资源成为急需解决的重大问题。
2 农村土地资源利用现状分析
2.1 耕地资源减少，土地利用不够合理
由于我国城镇化进程加速，城镇用地规模不断增大，非农建设占用、农业产业结构调整和生态退耕等原因致使耕地资源有所减少；随着人口数量的不断增多，更加剧了耕地数量的不足且人均耕地越来越少。农村土地资源的利用形式不够合理主要表现在：（1）对农村土地资源的利用模式不符合该地区的自然结构；（2）部分村庄的发展规划较滞后，对农户居住点的布局欠缺一定的合理性，从而导致大量的农村土地被闲置，农村土地资源不能被科学合理的进行开发利用。
2.2 土地质量下降，资源利用可持续性低
在拥有13亿多人口的中国，土地资源是宝贵的不可再生资源，尤其是耕地资源十分稀缺，需要科学的利用和有效地保护。但是近些年，农村土地质量不断下降，主要是由于进行土地开发利用时存在不合理之处：（1）在土地耕作过程中，过多地使用化肥和农药，导致土壤盐碱化，破坏了农业生态环境；（2）人们为追求经济效益而进行盲目开发和过度垦殖，造成大量水土流失，使土地出现沙化和荒漠化现象；（3）在企业生产过程中，因缺乏防污治污的相关技术与措施，致使工业“三废”未经处理就大量排放，对土地环境造成严重的污染，使土地质量急剧下降甚至导致土地荒废。
2.3 土地耕种经济效益差，集约化程度低
集约化农业是农业中的一种经营方式，主要是指把一定数量的劳动力和生产资料集中投入到较少的土地上，采用集约化经营的方式进行生产的农业。集约化程度的高低主要是受农业经济发展水平的影响，由于在我国农村劳动力为获取更多的经济效益，大多数都选择外出务工经商，从而使得农村土地长期处于无人管理和无人耕种的不良经营状态，这严重偏离了对农村土地实行优化配置的效益目标。农村土地耕种的经济收益差，农业经济发展水平受到限制，从而导致我国农村土地资源的集约化程度较低。
2.4 农用地后备资源不足，开发利用难度大
我国普遍存在着耕地后备资源不足的情况，主要表现在农用耕地后备资源数量少，分布零散且大多分布在水土光照等条件不好的地方，资金投入多但是开发利用难度大，若对其采取大规模地开垦进行农业种植，将会引发一系列严重的生态环境问题。例如，会造成森林覆盖率减少，地表植被退化，土地沙化、荒漠化加剧、水土流失、滑坡灾害等频繁发生。
2.5 农村外延扩大，“空心村”浪费土地资源
随着农村经济高速发展，村民们建房积极性比较高涨，有些农村还存在一定的盲目攀比现象，致使大多数村民废弃村落老宅而将新的住宅建在村庄外围或靠近城镇的地方，这些地方最主要的优势在于交通便利，为人们的生活出行带来方便。但是旧村庄内却存在大量闲置的农用土地，进而形成了外实内空的“空心村”。“空心村”的涌现，造成土地的严重浪费，这已成为中国农村发展与新农村建设面临的最大障碍之一。据了解，“空心村”的空心，少在0.067hm2左右，多在0.200hm2以上，一个中等乡镇约有300来个自然村，平均一个自然村以0.133hm2计算，一个乡镇就有40 hm2以上的土地被废弃。
3 农村土地资源发展规划策略分析
3.1 加强农村土地利用规划，合理配置土地资源
农村土地利用规划首先要严格控制好农用地转为建设用地的总量和速度，
且要以土地持续利用的生态合理性、经济可行性和社会可接受性为出发点，在农产品供给和形成既符合自然生态规律又能满足社会经济运行要求的结构和布局生态环境建设双重目标引导下对土地资源进行合理配置，使土地利用的结构和布局既符合自然生态规律又能满足社会经济运行的要求，为土地利用系统良性循环奠定基础。
3.2 完善农用基础设施建设，加大土地整治力度
为了充分提高农村土地资源开发利用的合理性：（1）加强农田水利设施建设，提高抗御自然灾害的能力，要治理开发农业荒废资源，就必须完善水利设施条件及配套建设；（2）加强各部门的宏观调控，对土地进行分区开发，综合治理沟系交错、地类交叉、渠系老化等土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设。从而改变农业生产基础条件，降低生产成本，使其易于实现机械化生产，扩大农田面积，实现农业增产增效。
3.3 优化农业用地结构，促进土地节约集约利用
以提高土地利用率和产出率为目标，优化农业用地结构，采取土地整理等方式，充分挖掘农村土地的自身优势和现有土地潜力，集约高效的利用土地资源。同时积极开展土地改良和土地整理，在农村建设中将住宅分散和容积率较低的居住点集中到一起。在合理保护耕地和节约集约用地的前提下，始终确保耕地总量的动态平衡，制定各类农业用地的规模与标准并且科学地控制用地规模，提高农村土地资源的利用效率。
3.4 推进农村土地流转机制，提升土地的经济效益
土地流转的目的在于充分发挥土地资源的优势，以获取最大的经济效益。因此，应当因地制宜建立合理的农村土地流转机制：（1）将分散在不同农民手中的土地经过流转后合理合法且有序的向农村土地使用者集中；（2）在农村土地集中布局的同时也要为农业生产创造良好的环境和条件；（3）大力发展产业化和规模化经营模式以促进农村土地经营向新型的经济模式发展。实现提高农村土地利用率和产出率的目标，为农户们带来更多的经济效益，逐步实现农业现代化。
3.5 协调土地利用与生态环境建设，构建生态环境友好型农村
致力于对生态环境进行建设和优化，是为进一步实现新农村建设中“适宜农业、适宜居住”的目标。协调好土地利用与生态环境建设，保证农村土地资源的生态利用，对农村的各类用地进行统筹布局；对没有开发为建设用地的荒山荒坡进行植树绿化；对受污染的土地资源进行综合治理，恢复退化的土地，恢复种植能力；更要严禁对森林、湿地、荒漠等自然区进行开发建设，加大保护力度，发展其生态效益。
4 结语
土地资源的不可再生性已使其成为经济社会发展中最为稀缺、宝贵的基本资源，土地资源的紧缺将成为经济和社会发展的硬性约束，其中农业土地资源对人类生存发展至关重要。要加大合理开发利用和优化用地结构的力度，从农村土地资源的可持续利用角度出发，尽量延长土地的使用周期，避免土地资源使用中断，争取在总量一定的土地上生产出尽可能多的农业效益，不断提高农村土地资源的利用效率。
参考文献：
[1] 石永明，邱道持，骆东奇.农村土地利用规划制度建设研究[j].农机化研究，2011，33（7）：14-17.
[2] 年福华，姚士谋.城市建设过程中节约用地途径[j].地域研究与开发，2002，21（1）：18-21.
1 严格保护耕地，特别是基本农田
在新一轮乡镇土地利用总体规划修编时，要把确保耕地总量基本稳定、基本农田面积不减少作为规划修编的前提。严格控制非农建设占用耕地，对于经批准占用耕地的非农建设也要压缩其建设用地规模，并且与开发复垦挂钩，实行“占一补一”原则。
2 严格控制非农建设用地扩张
目前，农村居民点建设普遍缺乏规划，布局杂乱松散，要逐渐对村庄进行规划治理，规划期内各村均不能再扩展居民点用地。要充分利用村内闲散地和旧宅基地，消灭空心村，挖掘内部潜力，提高居民点的集中利用程度，鼓励农民建楼房，充分利用低丘缓坡和四荒地，尽量不占或少占耕地。积极推进农村建设用地布局调整，逐步撤并小型村、整理空心村、缩减自然村、搬迁偏远村，进一步优化村庄布局。要加强农村环境建设，农村环境治理涉及大量的宅基地、基础设施用地、公益服务设施用地等，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划。
3 加强土地开发整理专项规划编制
土地利用要以保护和改善生态环境、防止水土流失、土地荒漠化、次生盐渍化为前提，要因地制宜。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。土地开发整理要本着确保耕地占补平衡条件下，增加有效耕地面积，提高耕地质量，并正确处理好开发整理与生态环境保护的关系。
4 做好重点项目用地布局
关键词：Google Earth；农村饮水安全规划；应用。
前言
我们在水利工作设计中经常需要绘制工程平面布置图，按常规工作办法需到野外实地测量，得到准确测量数据后才能绘制出工程平面布置图，工作量非常大。
Google Earth是一款全球卫星地图集成软件，因特网上的中文译名为“谷歌地球”，它最大一个特点就是能够提供大量清晰度极高的卫星图片，可以清楚地看到地面上的汽车和每棵树木，它公布的一般是1～3年前的卫星照片，但由于它和真实的地球物理信息做了匹配，它的地形、海拔、经纬度信息和GPS输出的经纬度信息是完全重合的，所以它对民用来说，还是有很高的实用价值，以下介绍如何把它应用在水利工作中。
一、谷歌地球为水利工作带来了方便
（Google Earth，简称GE）是一款Google公司开发的虚拟地球仪软件，它把卫星照片、航空照相和GIS布置在一个地球的三维模型上。Google Earth于2005年向全球推出，用户们可以通过一个下载到自己电脑上的客户端软件，免费浏览全球各地的高清晰度卫星图片。在水利规划设计中经常涉及到对大面积耕地进行规划设计，比如：做节水灌溉规划中，某个地方要设计喷灌项目，这个时候要设计图纸，谷歌地球就能大显身手。在水利普查工作中谷歌地球为我们带来了不可估量的方便，如进位定点、渠系长度测量、水蚀风蚀单元的找点等工作中的利用谷歌地球可以达到事半功倍的效果。
二、谷歌地球在水利工作中应用技巧
首先，我们须在互联网上下载一个最新更新版本的谷歌地球简体中文版软件，然后安装到计算机中，在互联网状态下运行该软件，就会得到一个虚拟地球仪。
在使用软件之前，需要对谷歌地球的相关选项进行设置一下。操作方法是：在打开的界面中，在最顶上面找到“工具” 按钮，鼠标点击后进入详细的相关设置，有“3D视图、高速缓存、游览、导航、常规”等选项，这里主要对“3D视图”里面的“显示经度/纬度” 设置，将它设置为“度、分秒或通用横轴墨卡托投影” 将“3D视图”里面的“显示高度”，设置为“米、公里”；“导航”里面的“导航”，设置为“在缩放时不自动倾斜”；其他相关选项可为默认设置。
在主界面中，将鼠标指在屏幕中，鼠标滚轮向前转动放大，将所指位置放大到最大状态，在界面中底部我们就能看到有显示鼠标所指处的经、纬度坐标数据及海拔高度数据，地球画面左下方显示的航拍时间，右下方显示的视点高度。
主界面上面是录入框，可直接输入地名定位地图，在左上角的搜索框中输入需查找的地理位置，鼠标点击有放大镜符号的地方，不一会就会看到所要找的位置。不同区域最大的分辨率会有所不同，有些地方图像确实不清晰，因为卫星照片的解析度不同，繁华地区一般解析度较高。对于我国来说，大中城市都会比较清楚，地图显示后，可用鼠标按左键拖动地图以显示不同区域。
下面介绍一下谷歌地球最常见的几个操作方法：
1、移动：
将鼠标移至 3D 视图区域，当鼠标图标变成张开的手掌时，按下鼠标左键，图标变成了握紧的手掌，不要放开，移动鼠标，视图也会跟着移动，然后拉动地球到您想要查看的地方。
2、缩放：
双击：选择视图中的任意点，双击左键则放大地图，双击右键则缩小，单击则停止缩放；
滚轮：鼠标滚轮向前转动放大，向后转动缩小，若同时按下 Alt 键，可减小缩放幅度。
3、旋转：
按住鼠标中键或滚轮，左右移动鼠标，可旋转，旋转的方向与鼠标移动方向相同；或者按住 CTRL 键，同时转动滚轮，也可达到同样的效果。
4、倾斜：
按住鼠标中键或滚轮，前后移动鼠标，可倾斜当前的 3D 视图；或者按住 Shift 键，同时转动滚轮，也可达到同样的效果。
5、快速恢复到上北下南、垂直俯视的显示：
单击导航栏的指北针N，恢复到上北下南。
按一下键盘上的“N”字母键，只是恢复上北下南状态。
按一下键盘上的“U”字母键，只是恢复垂直俯视状态。
一键恢复：按一下键盘上的“R”字母键，恢复上北下南、垂直俯视。
6、测量距离和面积
在“工具”菜单中选择“标尺”，调出“显示标尺”对话框。最好将对话框移动到不会阻碍观察窗的其它位置，选择度量单位：米或公里。
在观察窗中单击以设置起点，然后继续单击，直到形成可供测量的完整直线、路径或多边形。要测量圆圈，请单击圆心，然后拖曳鼠标来定义圆周。测量工具用用黄线来连接各点，每次单击都会添加一条新线，测量时，可随时在对话框中更换度量单位。
7、保存图像：
当3D视图加载完毕后，您可以将其转换为图片保存到磁盘上，方法是先选择菜单“文件>保存>保存图像”，或者使用快捷键：Alt + Ctrl + S，然后在保存对话框中选择磁盘上的任何文件夹，再点击“保存”按钮即可。被保存的图片将包含视图中所有看到的内保存内容，包括地标、边界和其它图层信息。
下面着重介绍谷歌地球在农村饮水安全设计工作中应用技巧
假如我们要在“梁河县勐养镇中营自然村”进行饮水工程规划，在谷歌地球里的主界面左上角的搜索框里输入“梁河县勐养镇中营自然村”，鼠标点击有放大镜符号的地方，不一会就会看到所要找的位置，并显示出相应的地理位置的经、纬度坐标、海拔高度方位及清晰的图像，见下图：
然后，按照以上介绍的保存图像方法把找到的区域保存到电脑里备用，鼠标点击“文件>保存>保存图像>另存为（选好保存位置）>输入文件名>保存”即可，见下图。
在具体工作中，还需要用到AutoCAD制图软件（2002以上版本即可），把制图软件安装到电脑中后，运行AutoCAD制图软件，把处理好的图片插入到AutoCAD 2004软件中进行具体的规划设计。
我们还需要到规划区里实地勘察，带上手持GPS仪器、皮尺等工具，采集水源、高位水池位置的经纬度坐标、海拔高度、输水线路等相关数据信息，了解该村寨的社会经济情况，供水范围、供水人口，户数，村内道路等情况。
根据实地勘察所采集到的相关数据，我们就可以在电脑的AutoCAD 2004软件中，以插入到软件中的图片为底图布置供水管网图，根据村寨的供水范围、巷道走向情况精确绘制供水管网图。
那么，管道线长度是如何测量出来的呢？
我们可以使用谷歌地球软件的“显示标尺”测量工具来帮助完成。电脑在连接互联网的情况下，运行谷歌地球客户端软件，搜索后快速地找到该村位置，鼠标滚轮前滚，将规划区放大到屏幕最大状态，稍后待图像完全清晰时，鼠标点击“工具”菜单中选择“标尺”，调出“显示标尺”对话框，最好将对话框移动到不会阻碍观察窗的其它位置。
选择想使用的几何工具类型：直线、路径、多边形或圆圈、3 D路线，选择“路径”。
选择度量单位，选择“米”。
测量工具用用黄线来连接各点，每次单击都会添加一条新线。测量时，可随时在对话框中更换度量单位。
结合所绘制出的“供水管网布置图”，在观察窗中单击设置起点，然后继续单击，直到形成可供测量的完整路径（要尽量准确地获得一条道路的长度，请尽量放大图像，添加更多的点，使路径更加平滑），然后看一下“显示标尺”里，已经显示出刚才所绘制线路长度数值了，又快又精确。
同样的，鼠标停留在主界面中每一点，在主界面中底部我们立刻就能看到显示鼠标所指处相对应的经、纬度坐标数据及海拔高度数据。为我们进一步进行配水管网节点水力计算分析提供了大量有用数据。
务川是贵州省、遵义市北联重庆特别是北入武陵山广大地区的门户和咽喉，是重庆及武陵山地区南联贵州协作区的桥梁和纽带。务川将在国家及我省调整经济结构、大力发展绿色经济和在务正道区域布局实施煤电铝一体化循环经济工业基地的背景下，按照省委省政府工业强省、城市化带动的战略方针，着力推进工业化、城镇化发展。两化发展需要大量财力支撑的同时，更需要大量的建设用地加以保障。一方面，近三年来务川经济快速发展，本论规划建设用地指标已所剩无几，建设用地供求矛盾日益突出，耕地保护任务非常艰巨；另一方面，务川县农村建设用地总量10倍于城镇建设用地，且布局较为分散，利用效率低。因此，通过农村建设用地整治，将废弃、分散、利用低效的农村建设用地进行有序的缩减，不但可以为务川工业化、城镇化快速发展提供大量的建设用地保障，缓解耕地占补平衡的压力。同时可以对相似地区新农村建设、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作有一定的指导作用。
1 务川县农村建设用地利用中存在的问题
1.1 农村居民点多、散、乱现象比较严重
受自然条件及传统农业生产方式的限制和影响，务川县农村居民点的分布大多是沿各级、各类公路布设，部分农户则为了耕作方便散居在山地、耕地之中。自然村犹如“满天繁星”到处散落，这一现象在务川西北部表现尤为突出。
1.2 农村居民点用地比较粗放
据相关统计，2010年年末， 贵州省农村居民点共计328030.24hm2，同年，居住在乡村的人口22997688人（第六次人口普查），人均村庄用地面积为142.64 m2。大大超过了建设部颁布的村庄人均用地100―120m2的标准。务川县人均村庄用地面积为 287.29m2，远远超过贵州省人均村庄用地面积，农村居民点用地利用率不高。另外， 由于缺乏统一的规划布局，致使村民建房选址较为随意，乱搭乱建和超占现象多，亦造成土地严重浪费。
1.3 存在“空心村”现象，并有继续扩大的趋势
随着城镇化、工业化进程的加快，进城务工的农民越来越多，并在城市长期居住下来，而村内的房屋任其空置。同时村民重新修建住房后，原有旧房也没有拆除，形成一户多宅，造成部分农村闲置的宅基地。根据我省“十二五”发展的战略重点和主要任务以及务川县十二五发展规划，至“十二五”末城镇化率年均递增2个百分点以上，到达40%以上，城镇城人口达到15万人，39万人中有10万人要住到城市中去，以目前贵州省人均用地142.64m2计算，将有11426.4hm2的农村宅基地可能闲置。
1.4 农村工矿废弃地较多
务川县矿产资源丰富，尤其是汞矿产出地质条件优越，开发利用的外部环境良好。采矿用地172.77hm2，占土地总面积的0.06%。采矿用地现状布局较为分散，私人采矿点较多，占地面积大。由于有些矿场片面追求经济利益和缺乏管理导致开采无序，土地损毁较为严重，影响当地生态环境建设。目前很多私人采矿点已经关闭，原来的农村工矿用地将造成闲置废弃，因此农村废弃工矿用地必需整治。
2 务川县农村建设用地整治中存在的问题
2013年随着全省城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，务川县逐步开始实施一些包含农村居民点、工矿废弃地等各类农村建设用地复垦的土地整治项目，全县共实施城乡建设用地增减挂钩试点项目500亩。但由于这项工作开展时间较短，各地经验不足，本着先易后难的原则，项目主要对象多数都是选择实施相对比较容易的农村工矿废弃地，需进行安置的农村居民点用地仅38亩，这一方面反映出务川县农村建设用地整治尚有较大潜力可挖；另一方面，通过近三年来的城乡建设用地增减挂钩试点项目的开展也反映出务川县在农村建设用地整治工作中一些亟待解决的问题。
2.1 与之相关的法律法规缺乏
整治工作涉及土地管理部门、当地政府和整治区村民个体三者间的权力和利益。然而，目前法律法规仅仅是针对整治工作进行宏观上的规定，对整治过程不能进行全程的法律约束和控制，不能达到农村建设用地整治过程有法可依，有规可循。导致在整治工作中部分权力得不到保障，特别是作为弱势群体的农民的合法权益得不到保证，进而产生对农村土地整治工作的抵触情绪，导致整治工作不能顺利实施。农民个体利益、农村集体利益及地方政府利益无法得到合理的协调，进而影响土地整治工作的整体推进和协调发展。
2.2 对整治工作的内涵认识不深，专项规划滞后
土地整治工作开展的时间长，但就农村土地整治工作而言开展相对较少。普遍存在重视农用地整治，而轻视建设用地整治的情况。对农村建设用地整治工作的内涵认识不够深入，实施经验不足，没有充分掌握农村建设用地的基本情况，特别是农村居民点分布分散、多、小的特点，导致编制的专项规划不能充分指导整治工作的实施。
目前编制的土地专项规划与农村建设用地整治相关的规划有《城乡建设用地增减挂钩专项规划》、《城乡建设用地增减挂钩实施规划》和《土地整治专项规划》等。三个规划编制的背景、侧重点、规划期限均不一致。同时三个规划与新农村建设规划相缺乏衔接，导致整治工作实施没有形成整体规划和布局，实施效果不明显，效益不高。
2.3 农村建设用地整治资金需求庞大、来源渠道单一
农村建设用地整治工程包括农民集体及个人的重新布局安置和整治区域工程建设，工程量较大，因此资金是否充足到位，是整治工作的关键问题。然而从目前整治资金的来源看，主要是政府财政资金单方投入，缺乏多渠道的资金来源。
2.4 农村建设用地整治没有形成统一的标准和完整的体系
农村建设用地整治是一项系统工程，所包含的搬迁安置补偿、工程建设施工、基础设施建设等工作涉及一系列政策性、技术性标准，由于工作处于起步阶段各级各类标准尚未建立，或者已建立但缺乏对一定区域的统一化和规范化，从而出现了相邻县（市）、相邻乡（镇）、相邻项目区补偿标准、建设标准不统一、不一致，甚至存在较大差异的现象，从而对今后同类项目的推进带来一定难度。
2.5 农村建设用地整治工作粗放、缺乏规范化
与以往的农用整理相比农村建设用地整治具有其独特的性质，农村建设用地整治是一项民心工程，要求相关工作人员深入实际，踏实工作，细心到位，实现多赢。采取行政强制措施实施会产生很大的阻碍，由于部分项目工作比较粗放、不规范，群众工作做得不到位，甚至出现层层克扣，安置补偿不及时、不到位的现象，影响了群众的积极性。因此，必须通过制度创新形成利益激励机制，分别针对地方政府、村集体组织和农民个体三者的利益采取不同的激励驱动机制，促使在机制的驱动下充分调动地方政府主动投入、农民群众积极参与。
3 务川县农村建设用地整治对策
农村建设用地整治作为土地整治的重要部分，具有重要的地位和明确的意义。由于在近几年的实施中遇到了巨大的阻力，为缓解建设用地的巨大需求压力，快速推进农村建设用地整治工作可以从以下几个方面入手：
3.1 完善地方法规，加强整治工作的法制建设
不断完善地方法规，在法规中明确农村建设用地整治过程中的各个环节所涉及的当地政府、相关部门和村民个体之间的权力、义务和利益。完善土地整治利益激励机制和约束机制，为整治工作提供有效的法律保障。
3.2 完善专项规划编制，统筹协调整治工作
统一规划的目的在于统筹各部门协调开展整治工作，合理利用农村建设用地、统筹安排城乡建设。农村建设用地整治专项规划应与生态移民规划、退耕还林规划、新农村建设规划等充分衔接，做到统筹规划，分项实施，同步推进。
（1）加强土地整治宣传力度
充分利用各种渠道，对整治专项规划、年度实施方案、整治收益等进行广泛宣传，提高公众对整治工作的认识，加强民众对整治工作的支持力度，动员各种社会力量参与土地整治。
（2）加大土地整治规划的公众参与、社会监督
强化规划实施的部门协调与沟通配合，加强规划民主决策和公众参与，建立完善的规划信息公开制度。广泛征询社会公众和土地权利人意见，将公众参与制度贯穿规划实施全过程，将规划方案成果、规划实施信息予以公示，接受社会监督。
3.3 拓宽资金的渠道、加强筹措的力度、规范资金使用
地方各级人民政府必须高度重视整治资金筹措，应将农村建设用地整治后置换出来的建设用地指标带来的收益为整治资金的重要来源。同时制定农村建设用地整治资金管理办法，明确整治收益的分配对象，按照“谁出资金整治，谁分配收益”的原则，确保投资方的利益。逐步引导社会资金参与农村建设用地整治工作，拓宽整治资金来源渠道。
出台各种优惠政策措施，鼓励鼓励村民个人投资，市场成熟的地区可以通过招商引资，社会企业的投资。同时，建立农村建设用地整治资金账户，实行专户专管、专款专用，保障资金使用合法合规。
3.4 加强农村建设整治规划实施管理和规范技术标准
依据地方法规制定详细的规划实施管理办法，为规划高效、顺利的实施提供有力的保障。管理办法中明确规定土地整治规划实施的主、客体的责任和义务。严格执行土地整治规划相关技术规范，涉及务川土地整治的项目的申请、立项、批复、设计及工程验收等必须符合国家、省、市等相关政策和行业技术规范，对不符合相关政策和技术规范的项目一律不予立项、批复和进行工程竣工验收。
3.5 实行严格的监督制度，并实行工作的激励机制
关键词：城乡建设；用地规划；现状；问题；对策
Abstract: the current our country is in the process of urbanization in key stage of development. With the rural population uninterrupted up to the town, the rural residential sites should declined, but the rapid growth of the urban construction land, and didn't bring the rural construction land corresponding decrease, the emergence of a town village construction land full growth situation, to make the land resources, the contradiction between supply and demand is very outstanding. According to this phenomenon, this paper mainly in rural and urban construction land use planning, and puts forward the improvement measures.
Keywords: urban and rural construction; Land use planning; The present situation; Problem; countermeasures
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
一、城乡建设用地现状
1990至2009年，我国城镇化水平从26.4%上升至46.6％，年均增长速度为1.06%。城镇人口数量由3.04亿增长至6.22亿，增加了1倍，平均每年约有1000万以上的农村人口进入城市；城镇建设用地面积由1990年底的291万公顷增加至2009年底的827万公顷，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16万公顷的年均增长速度不断增加。随着中央政府城镇化战略进一步的实施和推进，城镇建设用地必然将不断增加。
同时，随着近年来城乡建设的不断发展，作为国家战略安全重要组成部分的耕地资源不断减少，粮食安全问题也越来越突出。耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重威胁。尽管中央政府早把耕地资源保护制定为基本国策，但我国的快速城镇化对土地的大量需求，以及耕地总量逐年递减、耕地红线的一次次失守。城镇化被认为是导致建设用地不断增加、耕地不断减少的直接原因，城镇化发展与耕地保护的矛盾尖锐。
二、城乡建设用地问题分析
城镇化的地理学科释义：这是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程，是农业用地向城镇用地转变的过程。即随着村庄人口向城镇集中转化为城镇人口，其村庄建设用地也应相应转化为城镇建设用地。依据我国城乡规划建设用地标准，按照国家规定的人均村庄建设用地标准最高限指标150m2、人均城镇建设用地标准100m2来计算，一个农民进入城镇后，城乡建设用地总量即可节约出50m2。所以随着我国城镇化水平的不断提高，村庄人口总量不断减少，村庄建设用地也应该相应下降，同时城镇和村庄建设用地的总量变化也应呈现下降趋势。也就是说，合理的城镇化过程是节约土地的过程，其有助于农村建设用地转化和促进城乡建设用地集约利用。从这个角度来看，城镇化与耕地保护之间的矛盾本不该发生。
从本质上说，只有当农业人口从职业、身份等方面彻底地转变为城镇人口，城镇化才算完成。但是长期以来城乡二元结构下“只允许农民进城就业，却不为农民定居提供正常条件”错误的城镇化模式，导致人口城镇化进程未能与土地城镇化进程相协调，导致“准城镇化”的人口在城市与农村两边占地。造成了近年来，随着城镇化的发展，虽然农业人口数量不断减少，但村庄建设用地总量不仅没有同步减少，反而增长明显的状况。
存在此类问题的主要原因有以下几个方面：一是农村建设用地管理还不够到位。就集体建设用地使用权流转和流向管理而言，使用权流转是不可阻挡的社会现实，随着，《物权法》的颁布实施，农村集体建设用地使用权以作为农民用地物权受到法律保护，并且允许继承、转让、抵押等依法流转。需要指出的是，农村集体建设用地使用权流转和流向还没有可操作的具体规定，社会监管体系还不完善，管理还不到位；二是农村集体建设用地规划严重滞后。有些乡（镇）农村建设用地规划已经二十多年没有修编，原有规划还是计划经济条件下的产物，过时的规划已远远不能适应市场经济条件下的农村发展，更谈不上优化城乡用地结构和布局；三是对农村建设用地管理不严格、监管不力。用地不规范、违背规划用地现象时有发
生。缺乏横向监管体系，执法监督还不到位。
三、城乡建设用地规划管理对策措施
针对城镇村建设用地普遍增长的突出问题，国土资源管理部门应以土地利用总体规划修编为契机，进一步优化城乡用地结构和布局，用最严格措施控制和规范农村建设用地是关键。
严格规范管理农村建设用地，首先要控制农村建设用地总量。通过对农村建设用地总量的严格控制，实现城乡用地结构的合理分配。解决农村建设用地比重过大问题，第一要从严控制农村建设用地流转和流向入手，鼓励农村集体经济组织之间、农民之间合理流转。坚决禁止非农人员和非农单位到农村买农民宅基地或以租代征圈占集体土地。第二要防止人口从城镇向农村倒流。只要控制好农村建设用地流转和流向，才能逐步实现城乡用地结构的动态优化。占农村建设用地绝大多数的是农村居民点用地，要解决农村建设用地规模过大和布局不合理问题，还要从规划入手来控制和调节农村居民点用地规模和布局。
以吉林省伊通满族自治县为例，根据《伊通满族自治县土地利用总体规划（2006―2020年）》修编前期调查工作统计，伊通满族自治县农村居民点用地占全县建设用地总量的70.6%。通过对典型农村居民点内部用地结构的实测调查分析：宅基地、道路、公共设施、工商用地、闲置土地、耕地分别占农村居民点面积的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。农村居民点人均用地高达320.64，超过国家规定标准220.64。居民点内部建设用地仅占居民点总面积的43.5%。农村居民点土地利用存在宅基地超标、一户多宅、存量土地过大、闲置和低效用地、重外延扩张轻内涵挖潜等诸多问题。这些问题的存在，既有历史的原因也有现实存在的问题。历史原因是东北地区历史以来地旷人稀，有圈大院的条件和习惯，上世纪90年代以前法律、制度不健全，管理不严格等造成历史遗留用地现状；现实存在的问题就是规划滞后、管理不严、监管不力的问题。
解决这些问题不是一蹴而就的事，但我们必须以新农村建设和我省“千村示范、万村整治”为契机，抓住土地利用总体规划修编和城乡建设用地规划修编的有利时机，做好优化城乡用地结构和布局的战略规划。农村建设用地规划要立足现实、放眼长远，从用地结构和空间管制入手，突出前瞻性和可操作性。当前国家提出农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，恰逢其时，是解决城乡建设用地协调发展的重要手段。要解决好城乡建设用地协调发展的问题，不应仅限于城乡建设用地挂钩，还要进一步拓展农村建设用地内部增减挂钩层面。鼓励建设的村庄要根据社会发展实际和建设用地增减挂钩规模留好建设发展空间；限制建设的村庄，只允许利用原有宅基地、村内存量建设用地进行建设，不允许限制建设村庄向外扩展；禁止建设的小村庄和零星居民点，不允许任何形式的建设行为，只允许异地迁建。通过制度创新，规范和引导农民进一步提高宅基地利用率，鼓励农民建楼房或利用原有宅基地扩建；鼓励农民购买农村（在鼓励建设和限制建设村庄）二手房；鼓励农民充分利用存量建设用地进行住宅建设。通过规划，逐步实现小村庄和零星居民点向中心村庄迁移，使农村建设用地逐步实现节约集约利用的良好局面。
要实现上述目标，就要实行机制创新、制度创新，进一步规范农村建设用地管理和监管。农村建设用地管理绝不是单纯某一部门的事，需要各级人民政府和各相关职能部门协调配合管理，鼓励农村集体经济组织自我约束运行。建立健全管理协调机制、服务职能、共同责任和监管体系，实行目标管理责任制。现行体制和机制解决了管理无序的问题，但还不能实现真正意义上的相互协调和有效监管。横向监管体系的缺位，是用地管理不规范、执法不严的主要根源。
总之，进一步推进城乡建设用地规划管理，加强制度创新，促进行业监管，势在必行。也是我们当代国土人义不容辞的义务与责任。让我们抓住机遇、迎接挑战，扎实推进土地利用总体规划修编进程，为社会经济持续健康发展作出我们应有的贡献。
参考文献：
[1]2009年度江苏省城乡建设系统优秀城市规划项目评选解析报告[J]。江苏城市规划，2010，(1)。
[2]翁林敏。无锡城乡建设用地集约利用规划的实践和探索[J]。江苏城市规划，2010，(1)。
