时间：2023-10-13 16:08:04
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关键词：税务机关 税收征管档案 电子化管理
1.当前税收征管档案管理中存在的问题
1.1数字化程度不高，费时费力。目前，大多数税务系统税收征管档案归档方式主要是分类序时归档。虽然便于整理、装订和排列，但它没有遵循税收征管档案形成的规律，破坏了它们之间的有机联系，不利于档案查阅利用，在此种方式下归档，着想了解某个纳税人的纳税情况，就得查遍几卷、甚至几十卷档案，然后还要把有关内容综合在一起，工作量可想而知，结果还有可能漏检。
1.2档案管理分散，归档质量无法保证。不同的档案，分散在不同的部门、不同的人员管理，造成档案散落，查询极其不便，致使档案利用率低，档案管理没有充分体现全过程记录的原则。
1.3档案分类归档标准不统一。现行征管资料归集，一般只对纳税户的申报资料的归档时限，审核要求作了规定，对登记类、认定类、核定类及其他涉税文书的归档时限没有明确，以致造成当前的征管资料盒中大多数只归集到纳税申报资料和登记资料，其它资料收集到了，也较为零散。
1.4手工操作与电子信息不对称。手工归集后，纸质资料与计算机中的电子信息内容很容易出现不一致的现象，因为当前归集资料的人基本上不可能将纸质资料逐户逐份与业务系统中的信息逐项核对。
1.5缺乏税收征管档案电子化管理理念。虽然各级税务部门普遍意识到税收信息化对于税收征管的重要作用，投入了大量的人力、物力、财力，开发建设各种税源监控、纳税服务、税务检查系统及软件，但在制定信息化建设发展规划时，并未将档案管理纳入其中，使得档案管理电子化无法真正介入信息化方面规划和系统实施中，造成电子档案管理制度、管理方式、服务层次上的滞后，盲目和无序状态。
2.建立税收征管档案电子化管理的必要性
所谓“征管电子档案”，就是指税收征管过程中形成的各种档案资料经过扫描仪、采集卡等进行数字化处理，转化为存储于计算机数据库中的电子信息。通过数据库管理系统、计算机网络以及相应的管理软件，统一对电子数据进行分类、编目、归档，实现征管资料电子数据的高密度存储、快速传输和无地域、无时限资源共享以及查询利用。其内容包括基础管理类、征收报表类、稽查文书类、发票使用类、其他类等文书资料，基本上涵盖了税收征管的全过程，处在地税系统局域网覆盖下的任何一台计算机经合理授权，只需输入密码即可对企业日管、申报、征收以及发票领购、使用、缴销等情况进行查询和统计。
2.1征管档案电子化管理是税收征管改革的必然要求。按照传统的做法，征管档案属于管理服务范畴，其业务归属于管理局看上去比较合适。然而，根据新一轮税收征管改革的要求是：在税收信息化、网络化条件下，在地级市乃至省级范围内实现集中征收和一级稽查，各县区局成立专业管理分局。在这样的管理模式下，按照传统的档案管理办法，征管档案就面临被分割的可能，纳税人的资料需要分别放置三个部门，无法保证纳税人征管档案的完整性和全面性。因此，有必要对征管档案实行电子化管理，充分利用网络资源保证纳税人基本信息的全面性和完整性。
2.2征管档案电子化管理是强化税收征管工作的需要。税收征管档案管理是税务机关实现科学化、规范化、信息化管理的基础和手段，是开发征管档案资源，提高档案利用率的基础，是监控征纳双方税收行为，考核征管质量好坏的重要手段和依据。根据税收管理发展新趋势的要求，只有对纳税人基本信息和履行纳税义务情况进行科学、有效的分析监控，才能进一步提高税收征管质量。
2.3征管档案电子化管理是是开展纳税评估工作的需要。实行税收征管档案电子化管理，有利于评估人员通过电子档案，对纳税人当期履行纳税义务情况和扣缴义务人当期履行代扣代缴义务情况的真实性、准确性和合法性进行综合评定，查找申报错误和分析具有普遍性、规律性的异常申报问题，及时纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，同时为稽查环节提供案源信息，并为评定纳税信誉等级提供依据确定纳税评估对象，保证纳税评估工作的成效。
3.实现税收征管档案电子化管理的作用
3.1有利于档案管理的规范化。将征管资料档案的范围、分类、收集、立卷、归档、使用等要求以软件的形式在税收征管档案电子管理系统中进行规范，不按规定流程整理便无法归档，解决了目前纸质征管档案资料管理中的标准不统一、内容不齐全，整理质量不高，整理的规格不统一等问题。
3.2有利于提高征管档案的归档率和完整率。实行电子档案管理可以在纳税人涉税事宜时立即扫描录入微机，解决了有些单位平时不注意征管资料的收集整理，造成资料散失遗漏的问题。另外，电子档案不需要装订，因此可随时编号归档，解决了纸质资料平时无法归档，必须等到年底才能整理归档的问题，保证了征管档案的归档率和完整率。
3.3有利于档案的日常管理。一是电子档案以电子数据的形式存储纸质档案资料，几百甚至几千本纸质资料用一张光盘便可轻而易举地容纳下，而无需固定的库房、档案架、防霉防虫等设施，节约了人力和财力，管理起来十分方便；二是凡是经过授权的微机，都可以方便、快捷地查阅自己想要的各类征管资料，提升了税务机关的征管基础信息管理水平，提高了征管资料档案利用价值；三是纸质资料一旦按某种分类方法归档装订后，就很难再改变，而运用数据编程技术却可任意地对电子档案进行排序、组合和检索，轻而易举地实现了“一户式”与“分类式”档案管理模式的结合。
财政税收电算化会计档案主要包括存储在电脑硬盘中的会计数据以及其他磁性介质或光盘存储的会计数据和电脑打印出来的书面等形式的会计数据。会计数据则是指记账凭证、会计账簿、财务会计报告等数据。按照《财政税收会计档案管理办法》规定，采用电脑进行财政税收的单位，应当保存打印出的会计档案。具备采用磁带、磁盘、光盘、微缩胶片等磁性介质保存财政税收档案条件的，由国务院业务主管部门统一规定，并报财务部、国家档案局备案。财政税收电算化档案与传统的档案相比，有其自身的特点，主要表现为：
1.存贮范围扩大。财政税收电算化档案存贮的范围比传统的档案更广了，财政税收电算化档案除保留了传统意义上的纸质档案外，还包括存贮在计算机硬件上的数据和其他磁盘介质上的会计信息，如程序开发设计说明书以及源程序文件、用户操作规程及使用手册、财政税收电算化科目及科目代码表、报表格式、自动转账公式及其他计算公式、检验公式等。
2.存贮形式更多。作为传统审计对象的凭证、账簿、报表等会计资料的存在形式发生了转变，财政税收数据不但以打印输出的纸质形式存在，还以电磁信号的形式存贮于软盘、硬盘、光盘等载体上。磁性化存贮介质方式的介入使档案的管理更加简洁、快速、有效。
3.存放方式更严格。由于财政税收电算化档案实行的是纸质档案与磁性介质档案并行的管理模式，财政税收电算化档案的载体不仅是通过打印等输出的传统意义上的纸张，更主要的是磁性介质或光盘等，而这些磁性介质、光盘极易受磁场、有害气体、灰尘等影响，因此，存放地点必须具有更加严密的防火、防潮、防尘、防热、防磁、防冻等措施。
4.对档案管理的要求加强。财政税收电算化档案的管理和利用受会计软件的种类和版本的影响，实行电算化的时间越长，档案与财务软件的版本和种类就越多，电算化会计档案只有得到科学的管理，才能被正常的利用。
二、财政税收电算化档案管理存在的主要问题
（一）完整性、安全性不高。我国自开展财政税收电算化以来，实现电算化的单位数量很多，但多数单位真正运行时间较短。有些单位为了适应会计电算化系统技术环境、制度环境的变化，对软件进行了升级，而原有的软件及相关资料未能及时进行整理归档。这样，这些档案资料就得不到及时的收集和利用，而且这也不符合控制制度的要求。随着时间的推移，档案的完整性、安全性就得不到保证。
（二）财政税收电算化档案管理制度尚不完善。很多单位认为电算化仅仅是数据处理工具的变化，对电算化档案的收集、管理、查阅、销毁仍沿用手工系统的制度；没有对电算化信息系统档案保管人员的职责作出相应的规定；也没有采取相应的保障措施来改善保管档案的环境等。
（三）档案管理人员的业务素质不全面。目前很多企业中的档案管理人员的素质缺少档案管理应有的专业知识和计算机应用知识，造成电算化档案管理工作整体水平不高，制约着电算化档案管理工作的顺利发展。
（四）计算机系统及网络安全隐患。计算机系统尽管功能强大、技术先进，但仍有很多缺陷。首先，计算机系统内存储的数据输入易被篡改，软件被修改或破坏，安全存取功能也薄弱等。其次，在网络联通五湖四海的今天，网络系统中信息易被窃取或泄露、非法增删改等。计算机系统不安全的另一主要方面就是计算机病毒的危害，其破坏性极大。
（五）电算化档案载体存在的问题。电算化条件下，档案载体本身发生了巨大变化，它除了包括打印输出的记账凭证、账簿、报表之外，还包括电算化系统中的所有系统软件、软件程序及全套文档资料。由于数据被记录在磁盘、光盘等磁性介质上，在技术上对电子数据非法修改可做到不留痕迹，这种通过计算机技术手段实施的信息篡改、修改复制、伪造、销毁等违法行为具有很强的隐蔽性和社会危害性，并且发现难度非常的大。另外，电算化档案又受载体的质量、存放环境、存储信息的有效期等条件的影响。
三、加强财政税收电算化档案管理的措施
（一）加强电算化档案的完整性。管理数据在未打印成书面形式输出前，应妥善保管并保存副本。记账凭证、总分类账、现金日记账和银行存款日记账都应打印输出，并按照有关税务、审计等管理部门的要求，及时打印输出有关账簿、报表。电算化档案应定期将会计数据备份至磁性介质，并设立备查登记簿，提供备份时间、数量、保管方式等备份细节信息。由于磁性介质的特殊性，管理人员必须对电算化档案进行定期检查、复制，以防止会计信息损坏。
（二）完善管理制度。电算化档案的管理是重要的会计基础工作。计算机替代手工记账后，档案增加了新的内容。因此，在电算档案管理制度中，对电算化档案的归档、保管、借阅、备份等都有相应的管理制度。各种纸质的会计档案和介质的档案要及时合理归档，做好记录。归档的档案做好防压、防尘、防光、防腐蚀工作。要建立严格的电算化档案借阅制度，借出、查看、归还要做详细记录。
（三）提高部门人员素质，完善人员配置结构。电算化，不仅需要一定的专业人员，而且需要一定的计算机人员参与维护日常使用和确保其数据的安全。所以必须不断提高人员的计算机操作能力，同时需要有一定数量的计算机高级人才管理与维护电算化财政税收软件的正常使用、网络的安全运行，不断开发更合理、高效的电算化会计软件。只有两者共同配合，才能有效保证财政税收电算化的正常运行。
（四）加强网络安全管理。配备专业计算机管理人员。建立预防病毒和黑客的安全措施，加强对计算机病毒的预防、检测以及杀毒工作，定期对系统安全性进行检测，排除安全隐患，切实有效地保障计算机硬件与软件系统的安全。
关键词:离岸金融;税收征管;法制
中图分类号:F831.6 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)09-0014-07
离岸金融(Offshore Finance)一般指不具有金融市场所在国国籍的当事人在金融市场上从事的货币或证券交易行为。为了全面参与国际金融竞争并争取国际金融秩序的话语权,中国大陆应当逐步全面开展离岸金融业务、建立一流国际金融中心,而这方面就少不了对离岸金融的税收征管问题作出充分规制。离岸金融税收征管法制,主要涉及税收征管原则、国际避税和税收管辖权冲突等问题。
一、离岸金融市场税收征管原则
税收是国家为了实现其职能,按照法定标准,无偿取得财政收入的一种手段,是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。在离岸金融市场上,市场所在国有权依据本国关于税收征管的法律,对本国市场上产生的交易进行税务方面的征收和管理。这些关于税收征管的法律通常会涉及到一系列的税种,包括个人所得税、公司所得税、资本所得税、营业税、印花税以及利息、股息预提税,等等。
离岸金融市场的优点与特点之一就是税制优惠。正是由于这一原则在世界范围内的贯彻,才使得离岸金融市场上的税制比在岸金融市场优惠得多,也才促使大量的金融从业者进入离岸金融市场寻求更低的成本和更高的利润。尽管我们可以肯定,离岸金融市场上的税收相比于在岸市场是优惠的,但各离岸金融中心之间的税收优惠程度还是不同的。
税收优惠程度最高的主要是虚拟业务型离岸金融市场。这些国家和地区通常实行全面优惠的税收制度。在加勒比、中东以及大西洋东岸地区的离岸市场上,主要的直接税(如个人所得税、公司所得税、利息预扣税、资本所得税、股息预提税等)被全面免征,只有少数市场所在地(如英属开曼群岛、英属维京群岛)开征少量印花税。这些国家或地区这样做,无非是为了在业务竞争力不占优势的情况下吸引离岸注册,从而增加间接税和其他费用收入,并带动当地第三产业的发展。税收减免是这些国家和地区吸引离岸资金的主要手段,正是基于此,人们才将它们称为“避税港型离岸金融市场”。除了这些享有“避税天堂”之称的虚拟业务型离岸金融市场以外,还有少数的其他离岸金融市场,为了在国际金融中心的竞争中抢得先机,也推行较为全面的税收优惠制度。比如,中国台湾当局为了使得台北的离岸金融市场在与邻近的中国香港、马来西亚、新加坡乃至上海的金融中心竞争中获得某些优势,实行了全面的税收优惠制度,免征离岸金融营利事业所得税、营业税及印花税,并对支付存款利息免予扣税,国际金融业务分行仅需按年度向当局缴纳一笔数额为新台币80万元的特许费。
税收优惠程度中等的主要是内外业务混合型离岸金融市场以及一些发展中国家的内外业务分离型离岸金融市场。内外业务混合型离岸金融市场都是在多年历史发展中形成的,且这类市场一贯比较自由和开放,实行较为优惠的税制也是其传统之一。比如,依据英国法律的规定,只要某种离岸债券符合一定条件就无需缴纳预扣提税;又如,中国香港由于其整体税制较为优惠而一贯被人们称为“避税港”。而对发展中国家来说,尽管为了防范金融风险而选择了内外业务分离型市场模式,但其金融市场法制环境较差、竞争力较弱,同时本国经济发展又急需建设资金,故而采取较为优惠的税收制度,也是一种常见的选择。但要注意的是,尽管这些离岸金融市场也希望在税收上拥有比较优势,从而吸引更多的离岸资金,但它们与虚拟业务型离岸金融市场有着本质的不同――它们毕竟还是要实际从事业务的,而绝非只是在账簿上记个账就完事。如果说虚拟业务型离岸金融市场是完全没有实际业务能力而只能全面免税的话,那么这些税收优惠中等的市场所在国家或地区是具备相应的业务能力的,其中有的市场基础设施完备、金融法制建设成熟、业务流程便捷、资金出入灵活。但与此同时,维持离岸金融业务平台良好运营需要多方面的、较高的成本,这就使得这些市场所在国家或地区不可能全面免税。因此,这些国家和地区实行中等程度的税收优惠制度,伦敦、香港和新加坡等地的离岸市场就属于此类。在实行这类税制的市场上,政府基本不征收资本所得税、股息预提税,但是从业者却被要求缴纳程度不同的个人和公司所得税。比如,中国香港免征资本利得税以及利息股息预提税,但政府规定的公司所得税率为17%,个人所得税率为15%。又如,新加坡免征资本利得税和股息预提税,但政府规定的公司所得税率为17%,个人所得税率从0%~30%不等,利息预提税为27%,贷款利息及海外收入预扣税为10%。再如,在马来西亚,离岸金融机构享受服务、资产、资金、收入等各方面的减税或免税优惠,且这些离岸金融机构既可以选择按照年度盈余的3%缴税,也可以选择直接缴纳2万林吉特作为税款。
税收优惠程度较低的主要是一些发达国家的内外业务分离型离岸金融市场。这类内外业务分离型市场模式的一个共同特点是,在岸金融市场较为发达,在岸账户与离岸账户之间的渗透性不强或根本没有渗透性。这些国家在建立离岸金融市场的时候,其主要目的不是为了引进更多的离岸资金、建立全球领先的离岸金融市场,而一般是为了回流本币、平衡国际收支、维持本国国际金融中心的既有地位,故而它们不仅严格限制离岸账户与在岸账户之间的渗透,而且对有关的离岸金融交易实行严格管理。它们虽也有通过某些政策推动本国离岸金融市场发展的意向,但因为其市场条件和环境原本就较为优越,故而没有充分动力为推动离岸金融市场的形成和发展而采取特别优惠的税收制度。基于上述原因,在这类市场上,实行的是较低程度的税收优惠。依据美联储的规定,美国国际银行设施(IBF)的交易免征利息预提税;对于离岸业务的所得税,联邦税法没有专门规定,这就意味着联邦所得税是不能豁免的,但是在州所得税的层面上,离岸金融交易主体一般可以享受豁免。在纽约州、加利福尼亚州、伊利诺斯州等国际银行设施集中的州,离岸金融所得税或特许权税可以依法得到豁免(通常的做法是将金融机构通过IBF获得的净收入从其全部净收入中分离出来以确定所得税豁免的数额);在国际银行设施发展规模一般的州(如乔治亚州),有关离岸金融的税金和执照费也无需缴纳;而在国际银行设施极少的州(如肯塔基州),则不提供税收的优惠或豁免。可见,美国实行的税收优惠制度属于中等偏下的程度。而在日本东京离岸金融市场(JOM)上,有关的税收优惠程度则更低。日本金融管理局给予离岸市场的税收优惠仅限于利息预提税等少量税收优惠,对与离岸账户有关的法人税、地方税一般没有优惠,所得税、印花税也不予减免。
尽管由于各离岸金融市场的模式及其建立动机不同等原因,各市场所在国在贯彻离岸税收优惠这一原则的时候,其具体做法存在差异。然而,综观20世纪末21世纪初各离岸金融市场所在国的动向,一般都是朝着进一步实施税收优惠措施的方向前进的。因为,随着离岸金融的飞速发展,其对市场所在国的好处在不断显现,其与传统金融之间的相辅相成作用也在不断凸显,相应地,各离岸金融市场所在国的竞争也日趋激烈。这样一来,无论是发达国家还是发展中国家、无论是内外业务分离型市场还是内外业务混合型市场,都希望加强其在离岸金融市场竞争中的比较优势。更何况,金融全球化的浪潮,已经促使全球的在岸金融市场更为开放和自由,在岸金融的税收总的来说也更为优惠,离岸金融市场要想保持自身的优势与活力,就需要在包括税制的问题上作出进一步的完善。
可见,税收优惠是离岸金融市场税收征管的原则,而实行更为优惠的税制,乃是新世纪离岸金融市场发展的一个趋势。
二、离岸金融市场上的国际避税
国际避税是指跨国纳税人利用两个或两个以上的国家的税法和国际税收协定的差别、漏洞、特例和缺陷,规避或减轻其总纳税义务的行为。国际避税最常见、最一般的手法就是跨国公司在国际避税地虚设经营机构或场所转移收入,转移利润,从而实现避税。
由于离岸金融市场普遍实行税收优惠,而各离岸金融市场所在国在贯彻税收优惠原则的具体做法上并不一致,从而出现了此离岸金融市场税收优惠更大而彼离岸金融市场税收优惠较小、此离岸金融市场减免这些税种而彼离岸金融市场减免那些税种这样的差异,加之离岸金融市场的税制原本就与在岸金融市场有别(一般是前者更加优惠),这就形成了税制参差不齐的局面。税制上的差异,为离岸金融从业者选择不同的离岸金融市场进行操作以达到避税目的提供了前提。甚至于有的交易主体原本不需要从事离岸金融交易,但为了避税,也到离岸金融市场上来交易。实际上,离岸金融市场所提供的避税的便利,原本就是其优势之一,也是符合其彻底的国际性的一个派生特征。正是基于上述考虑,笔者才在离岸金融交易法部分提出,在离岸金融市场上,应该在一定程度上允许法律规避,这其中当然也包括对税法的规避。只不过,如果这种避税行为严重侵害了有关国家的公共利益、或者破坏了有关国家的社会公共秩序,则有关国家的法院可以依据公共秩序保留原则,宣告这种避税行为无效。对于离岸金融市场上的避税问题,各国通常是持比较容忍的态度的。但是,不同的国家对于这一避税行为的容忍程度是很不一样的。
在对于通过离岸金融中心避税的问题上,英国的态度是最为宽松的。因为,很多离岸金融避税港都是英国属下的群岛(如英属维京群岛、英属开曼群岛、英属百慕大群岛等等)或者英联邦成员(如巴哈马、贝里斯等国),英国由于历史的原因,对于这些离岸金融中心的经济发展负有责任,自然也就不会刻意妨碍这些避税港通过优惠的税收政策吸引外资。
而美国的情况则有所不同,美国不像英国那样拥有众多靠提供离岸避税服务为生的海外领地,也没有参与全球离岸金融市场早期的发展,故其对离岸金融中心避税问题的态度是依据其自身利益而变动的。在20世纪60年代,美国政府鼓励本国投资者向海外扩张,故其对待离岸中心的态度比较温和,所采取的具有针对性的反避税措施也为数不多。①而到了20世纪70年代,美国公司受外国子公司所得实行延期纳税的利益驱动,纷纷前往离岸金融避税港建立旨在避税的子公司,大量资本外流使美国国际收支开始出现逆差,美国政府便开始采取措施限制本国公司对离岸金融中心的利用。1979年,美国国会通过了《外国银行保密法》,该法案规定对美国居民使用外国银行账户逃税给予严厉惩罚,并要求美国的商业银行、经纪行和其他金融机构就任何一笔涉及1万美元以上的异常外汇交易向美国财政部报告。与此同时,美国政府还向同其纳税人避税活动有密切联系的一些离岸中心(如荷属安第列斯)施加压力,要求其减少或取消对非居民的税收优惠。进入20世纪80年代,美国为了回流本币,建立了自己的离岸金融市场――IBF,为了减少IBF相对于那些金融避税港的劣势,也为了让更多的美国籍金融从业者到IBF而不是其他离岸金融中心从事交易,美国采取了更为严厉的措施来防止国际避税行为。仅在1983-1987年的4年间,美国就与巴巴多斯、英属维京群岛等12个离岸金融中心终止了避免双重征税的协定。②这样一来,美国就成为了对待通过离岸金融中心避税问题态度相对而言最为严厉的国家之一,并且该国拥有一整套应对利用离岸金融中心避税的反避税措施。而在其后的多次税制改革中,美国的态度始终没有太大的变化。尽管如此,基于离岸金融的特点,想要完全阻止国际避税也是不可能的,根据摩根大通公司的估计,几十年来美国公司在海外获取的多达650亿美元的利润从未被美国征税。③
除了上述一个较严、一个较松的情况之外,多数国家还是采取了适中的宽容态度,即,一般不干涉本国居民在他国离岸金融市场上的避税行为,但在此类行为妨碍国家公共利益或违公共秩序的情况下,政府会采取相应的反避税措施以及其他法律手段。
既然离岸市场上的国际避税是正常的,那么作为国际避税的主要方式――关联企业之间在离岸市场上的转移定价也是正常的,但确认这一点,并不意味着有关市场所在国家或地区对上述转移定价的行为丝毫不加以控制或调整。离岸市场上的转移定价,主要是指离岸金融市场上的关联企业间在离岸货币、证券业务中,通过自行提高或降低利率的方式,在跨国关联金融机构内部重新分配利润。例如,某企业在离岸市场上向其关联金融机构举借年利率超过同期离岸市场商业银行贷款利率1倍的高息贷款,这样一来,那些高出同期水平的贷款利息作为纳税时应予以扣除的费用,就可免除所得税,这不失为关联企业转移利润的理想方法。对于上述问题,可以采取预约定价(Advance Pricing Arrangement,APA)机制予以调整。从世界范围来看,目前预约定价机制被认为是解决转移定价反避税最有效的方式,已成为诸如美国、经合组织(OECD)国家、韩国、新西兰、墨西哥、中国香港等20多个国家或地区普遍使用的反避税调整方法。APA机制是指,纳税人与一国或多国税务机关就有关关联交易的转移定价方法事先签订协议,用以解决和确定在未来年度关联交易所涉及的税收问题。该机制最核心的原则,就是企业通过与税务机关进行协商讨论,预先确定税务机构和企业双方同意的关联交易定价原则,即将转移定价的事后税务审计变为事前约定。预约定价可以分为单边预约定价(纳税人仅与东道国税务当局达成预约定价协议)、双边预约定价(纳税人与东道国和母国税务当局达成预约定价协议)和多边预约定价(纳税人与两个以上的税务当局达成预约定价协议)。目前,世界范围内规范预约定价机制的代表性法律文件,主要是美国的《2006-9税收程序》(Revenue Procedure 2006-9)和OECD于1999年的《相互协议程序下处理预约定价安排的指南》(Guidelines for Conducting Advance Pricing Arrangements Under the Mutual Agreement Procedure,MAP APAs),其中,后者主要针对双边或多边预约定价。作为国际通行的反关联企业避税的方式,预约定价显然可以被运用到离岸市场上,而且基于离岸金融的国际性以及离岸金融关联企业国籍的复杂性,在离岸市场上应主要采取多边预约定价的方式。
三、离岸金融市场上的税收管辖权冲突
税收管辖权冲突,亦称“税收管辖权重叠”或“双重税收管辖权”。是指两个或两个以上的国家对同一或不同跨国纳税人的同一课税对象或税源同时行使税收管辖权的冲突。
不同于一般的法律冲突的是,税收管辖权冲突几乎都是积极的冲突(即各国都主张税收管辖权),而不存在消极的冲突(各国都不主张税收管辖权)。尽管在理论上,税收管辖权的冲突可以分成两种,其中一种是消极的冲突,它是指对于同一跨国纳税人的同一笔跨国所得没有一个国家对其进行税收管辖。这种形式的冲突是由于税收管辖权的连结因素的消极冲突(如无国籍、无明确居住地、无注册国等)引起的。但是,一般来讲,消极的税收管辖权在实际中是不存在的。即使它存在,也与国际税收无关,因为在该场合下,不会涉及国家之间的税收权益分配。
税收管辖权的冲突是导致国际重复征税的原因。国际重复征税,是指两个或两个以上的国家或地区,在同一时期内,对参与或被认为是参与国际经济活动的同一或不同一纳税人的同一征税对象,征收相同或类似的税。解决国际重复征税问题,可以通过单边和双边两种措施进行。一国可以采取的单边措施有免税法、抵免法、扣除法等。双边措施即指通过订立避免双重征税的国际协定的方式来解决税收管辖权的冲突,其中,在发达国家与发展中国家所缔结的双边税收协定中,通常会采取发达国家单方面给予税收饶让抵免的方式。
除了离岸金融市场所在国当然拥有对本国市场上离岸金融交易的税收征管权以外,对于来自世界范围内各个国家和地区的交易主体而言,他们的国籍国、住所地、注册登记地和收入来源地都对他们拥有税收征管权。这就意味着,对于任何一项离岸金融交易而言,税收管辖权的冲突总是存在的。
对于离岸金融市场上税收管辖权的冲突,各国一般尊重离岸金融市场所在国的税收管辖权,而对本国交易人在他国离岸金融市场上的交易不主张税收管辖权。尽管普遍性的解决税收管辖权冲突的国际条约并未达成,但各国也时常通过缔结避免重复征税的双边协定的方式解决离岸金融市场上的税收管辖权冲突问题。
OECD分别于1998年、2000年、2001年、2004年和2006年发表了一系列主要针对离岸金融避税港的避税问题(OECD将其称之为“有害税收竞争”)的报告,呼吁各国政府加强国际合作,联手打击有害税收竞争。OECD《1998年报告》公布了47个潜在的避税地,《2000年报告》公布了35个不合作的离岸避税地名单,这一名单将根据有关避税地是否作出承诺、是否采取实际行动随时更新。OECD报告随之制定了针对不合作避税地有害税收竞争的防御性措施,包括:(1)对于与不合作避税地的交易或利用其有害税收竞争的交易,不允许实行免税或税收抵免;(2)对于与不合作避税地的交易或利用其有害税收竞争的交易,应要求提供相关的信息,不提供的应受到处罚;(3)对于没有受控外国公司条款或类似条款的,有关当局应该制订相应条款,已有的要根据新情况进行修订以确保它们与控制有害税收行为的要求相符;(4)对于与不合作避税地的交易或利用其有害税收竞争的交易,相关的惩罚措施不得存在特殊规定;(5)对向不合作避税地居民作出某些支付的行为,应课征预提税;(6)对于与不合作避税地的交易或利用其有害税收竞争的交易,应加强税务审计;(7)对于与不合作避税地的交易或利用其有害税收竞争的交易,应确保那些针对有害税收行为的国内防御措施同样适用于此类行为;(8)不与不合作避税地签订任何全面所得税协定,并应考虑终止已签订的协定;(9)对于与不合作避税地的交易,应征收交易费或交易税。
在OECD报告的压力下,百慕大、开曼群岛等5个离岸金融避税港作出了消除有害税收活动的承诺;在2002年2月28日之前,泽西、根西、曼岛等12个离岸中心也作出予以合作的承诺;而到了2006年,47个潜在避税地中仅剩下一个被认定为“有害的”,其他潜在避税地或者被认定为无害、或者被取消、或者作出了改进。由此,OECD宣称其“有害税收行为”计划达到了目的。尽管OECD计划的范围还不够广、内容还不尽完善,但OECD计划开启并维持了在国际社会范围内协调离岸金融税收管辖权冲突问题的努力,是值得肯定的。
四、中国离岸金融税收征管法制的构建
在进一步改革金融体制、构建全面离岸金融业务的真正的国际金融中心的过程中,作为离岸金融市场所在国,中国应当从税收征管原则、国际避税、税收管辖权冲突等方面来构建离岸金融税收征管法制。
(一)在税收征管原则上,中国应当在离岸金融市场上实行中等程度的税收优惠
前已述及,实行优惠税制是全球各离岸金融市场在税收征管方面奉行的一项普遍原则,但各离岸金融中心在税收优惠程度上还是有差异的。税收优惠程度最高的主要是虚拟业务型离岸金融市场,税收优惠程度中等的主要是内外业务混合型离岸金融市场以及一些发展中国家的内外业务分离型离岸金融市场,税收优惠程度较低的主要是一些发达国家的内外业务分离型离岸金融市场;而实行更为优惠的税制,乃是21世纪离岸金融市场发展的一个趋势。根据以上的论述,美国和日本建立离岸金融市场的目的,很大程度上不是为了利用外资,而是吸引本币回流,所以两国提供的税收优惠都不大;而虚拟业务型的离岸市场为了吸引业务几乎完全豁免了直接税,这都不适合中国的实际情况。中国在建立离岸金融市场的过程中既要充分筹资引资,更要积极发展业务;既要学习先进金融经验,更要加强本国金融市场的竞争力。这就意味着,中国离岸金融市场建设的成功与否,主要靠的是综合环境(优越的经济资源、良好的回报预期、健全的法律制度、发达的基础设施、便捷的通讯技术以及稳定的社会秩序等)而不是税收减免,尽管税收优惠不能没有,但也不能全部依赖它。改革开放初期,中国一度依靠为外资提供优惠的、甚至是“超国民待遇”的税收待遇来吸引外商的投资,但随着中国经济实力的提升以及经济增长模式的转变,这种吸引外资的方式正在逐步为更为进步的方式所取代。2007年,中国通过了《企业所得税法》,废除了内外资企业不平等的税收待遇,拉平了两者的税收征管标准,这正是中国引资方式根本转型的标志。因此,就目前的趋势而言,在建立离岸金融市场的时候,我们主要打的不会是“税收牌”,而是“综合环境牌”。
基于上述原因,中国应该在离岸金融市场上实行中等程度的税收优惠,开征印花税、所得税,豁免其他直接税。离岸市场上的税收标准应该遵循这样的原则,一要保证离岸业务的税率低于国内同类在岸业务的税率,二要保证离岸市场的税赋基本上不高于周边国家和地区离岸金融市场的税赋水平。在制定出统一的离岸金融市场的税收法规之前,中国对离岸业务的所得可以仍按10%征收,免收营业税,免征印花税,对离岸账户持有人免征利息预扣税。而在离岸金融市场建立过程中,中国在税收征管方面应降低税率,对银行从事离岸业务免征利息预提税和银团贷款所得税;应减征或免征贷款利息及海外收入预提税、营业税;对因从事离岸业务而使用的各种凭证应免征印花税。为此,中国需要对税法中的有关规定作进一步修改或者特别规定,较好的办法是专门就离岸金融税收征管作出规定,并使其作为一般税法的特别法发挥作用。
(二)对于离岸金融市场上的避税问题,中国也应采取适中的容忍态度
总的说来,对于离岸金融市场上的避税问题,各国通常是持比较容忍的态度的;但不同的国家对于这一避税行为的容忍程度是不一样的,英国的态度最为宽松,而美国则是态度最为严厉的国家之一。中国在这个问题上,也应参考多数国家的做法,采取一定程度的容忍态度。说到底,没有法律规避就没有离岸金融业务,如果监管当局对离岸市场上的避税问题态度过于严厉,乃至于达到或者超过在在岸市场上的程度,就违背了离岸金融业务的初衷,并将妨碍这种业务的良好发展。美国的严厉态度应该是一个特例,因为美国建立离岸金融市场本来就不是为了筹资引资,实际上是为了回流美元,而大量美元的外流原本就是为了规避美国的法律(比如ADR的产生就是出于此类原因),一个为了反规避而建立离岸金融市场对待避税的态度自然可想而知;更何况,即便是如此,美国对离岸金融市场上避税行为的监控也没有达到在岸市场上的程度。英国过于宽松的态度其实也是一个特例,因为众多被称为“避税港”的虚拟业务型离岸金融市场所在地都是英国的海外领地,故英国对此睁一只眼闭一只眼。可见上述两者较为极端的例子都不符合中国的情况,中国大陆应当对离岸市场上的避税采取适中的容忍态度;但是,如果避税行为严重违法或者损害了社会公共利益,那么监管当局可以采取相应的措施,人民法院也可以采用公共秩序保留的方式予以纠正。
对于关联企业在离岸市场上的转移定价行为,中国也应保持一定的克制,但对于严重的关联企业通过离岸市场逃税的行为,中国也有权采取必要措施。同时,中国可以尝试通过预约定价(APA)机制来调整相关问题,从而既维护离岸市场的税收秩序又给予关联企业一定的定价自由,实现在离岸市场上双赢的局面。中国预约定价机制的建设已经取得了初步成效,目前,依据2006年《企业所得税法》第42条和2002年《税收征管法实施细则》第53条的规定,企业可以与税务机关达成预约定价安排;而国税总局也分别于2004年和2005年了《关联企业间业务往来预约定价机制实施细则》和《关于预约定价工作有关问题的通知》,对预约定价的管理机构和操作程序作了较为详细的规定。但是,目前中国税务机关签订的绝大多数为单边APA,这不仅不利于避免国际重复征税,而且不适应离岸金融交易具有彻底国际性的特点。因此,中国有必要结合离岸金融的特点,进一步充实完善涉及APA机制的法律规范,在这一过程中,可以借鉴主要规范双边和多边预约定价安排的OECD关于预约定价的指南的相关规定。
(三)应建立较为稳定与规范的税收征管法律体系,积极参与离岸金融税收管辖权冲突的国际协调并争取参与制定有关的国际规则
目前,中国在离岸业务的税收法制建设方面尚未迈出实质性的步伐,主要表现在:对于离岸金融业务的税收征管问题缺乏系统的、成文的、稳定的法律规制,而主要依靠专门的政策来调整,并经常在离岸金融业务的税收问题上一事一议、一年一个政策。这种局面显然不适应全面建设离岸金融市场的需要。因此,中国应抓紧制定出与整个国家税法体系衔接的统一的离岸税收法规,创造良好的税收环境。
除了国内法规以外,有关离岸金融税收征管的国际规则也值得关注。对任何一项离岸金融交易而言,税收管辖权的冲突都是存在的。对于这一冲突,各国一般尊重离岸金融市场所在国的税收管辖权,而对本国交易人在他国离岸金融市场上的交易不主张税收管辖权。尽管普遍性的解决税收管辖权冲突的国际条约并未达成,但各国也时常通过缔结避免重复征税的双边协定的方式解决离岸金融市场上的税收管辖权冲突问题。值得一提的是,一些国际组织(如OECD)在加强此类冲突的协调与解决方面发挥了积极的作用。基于此,在税收征管问题上,中国在注重市场所在国的法律规制外,还应特别注意国际协调,从而既避免双重征税又避免有害的税收竞争。对于已经订立的双边税收条约,中国应该遵守,以后修改旧约或者订立新约的时候,应该适当考虑离岸金融税收征管的特殊性,对约文作出进一步的完善,在此过程中,我们还可以适当参考1977年OECD的《税收条约示范法》。④
综上所述,离岸金融税收征管法制主要涉及税收征管原则、国际避税、税收管辖权冲突等问题。实行优惠税制是全球各离岸金融市场所在国在税收征管方面奉行的一项普遍原则,但各离岸金融中心在税收优惠程度上还是有差异的。税收优惠程度最高的主要是虚拟业务型离岸金融市场,税收优惠程度中等的主要是内外业务混合型离岸金融市场以及一些发展中国家的内外业务分离型离岸金融市场,税收优惠程度较低的主要一些发达国家的内外业务分离型离岸金融市场;而实行更为优惠的税制,乃是新世纪离岸金融市场发展的一个趋势。对于离岸金融市场上的避税问题,各国通常是持比较容忍的态度;但不同的国家对于这一避税行为的容忍程度是不一样的,英国的态度最为宽松,而美国则是态度最为严厉的国家之一。对于关联企业在离岸市场上的转移定价行为,可以采取APA机制予以调整。对于任何一项离岸金融交易而言,税收管辖权的冲突都是存在的,各国一般尊重离岸金融市场所在国的税收管辖权,而对本国交易人在他国离岸金融市场上的交易不主张税收管辖权。尽管普遍性的解决税收管辖权冲突的国际条约并未达成,但各国也时常通过缔结避免重复征税的双边协定的方式解决离岸金融市场上的税收管辖权冲突问题。值得一提的是,一些国际组织(如OECD)在加强此类冲突的协调与解决方面发挥了积极的作用。在构建中国离岸金融税收征管法制的过程中,中国在税收征管原则上可以采取中等程度的税收优惠政策,在避税问题上也应采取适中的容忍态度并可以尝试通过预约定价(APA)机制来调整关联企业在离岸市场上的转移定价行为,在离岸金融税收管辖权冲突的解决上应积极参与国际协调。
注释:
①这些条件包括:发行人为公司;在一家受认可的证券交易所挂牌交易;为不记名债券;为附息债券;该欧洲债券的收息人为非居民。See Cyrille David and Geerten Michielse, Tax Treatment of Financial Instruments-A Survey to France, Germany, the Netherlands and the United Kingdom, Hague: Kluwer Law International, 1996年,第287页。
②处以直至50万美元的罚款或5年监禁,或同时实行两种惩罚。
③See OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, 1998; Towards Global Tax Co-operation: Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices, 2000; The OECD's Project on Harmful Practices: The 2001 Progress Report, 2001; The OECD's Project on Harmful Tax Practices: The 2004 Progress Report, 2004年; The OECD's Project on Harmful Tax Practices: 2006 Update on Progress in Member Countries, 2006年. 省略/dataoecd/1/17/37446434.pdf。
④众多发达国家之间的双边税收条约都以该示范法为蓝本。See Bill Penman Brown, Offshore Financial Services Handbook, Grehan Books, 1996年,第32页。
参考文献:
[1]王铁军.国际避税与反避税[M].北京:中国财政经济出版社,1987.
[2]Mark Hampton. The Offshore Interface: Tax Havens in the Global Economy[M].London: Macmillan, 1996. 106.
On Legal System of Disembark Finance Tax Revenue Collection and its Construction in China
Luo Guoqiang
(Research Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)
论文摘要：多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，笔者以济南市历下区政府在当前地方政府财政资金收支管理问题的案例，认为合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施。
1994年分税制改革以来，我国地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济的持续健康快速发展作出了极其突出地贡献。但是，伴随着经济的发展和各项改革进程的深化，地方财政特别是基层财政普遍面临一个非常困难的问题，那就是地方财政收入的增长远远不能满足地方财政支出的需求。为此笔者以济南市历下区为例，探讨合理分配上下级财政之间的财力举措，从而提高财政管理水平。
一、建立科学的支出体系
近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。
笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。
办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。
二、建立了社会公共事业支出审批制度
按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。
三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制
地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。
为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。
从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。
参考文献：
［1］《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2007.
1.1税收征管的信息化水平比较低,共享机制未形成,源于税收信息化基础工作薄弱新征管模式要求以计算机网络为依托,信息化、专业化建设为目标,但由于税收基础工作覆盖面较广,数据采集在全面性、准确性等方面尚有欠缺,不能满足税收征管和税源监控的需要。
1.2税源监控不力,征管失衡
随着经济的发展和社会环境的不断变化,税源在分布和来源上的可变性大大增加,税源失控的问题也就不可避免。目前,税源监控不力主要表现在:一是征管机构设置与税源分布不相称,管理职能弱化。由于机构设置不合理,税源监控职责分工不是十分明确,对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控;另外,税务机关管理缺位的问题仍存在,出现大量漏征漏管户的现象,因此税收流失必然存在。二是税源监控的协调机制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下,由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节,以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起税源失控。三是税收执法不规范,税法的威慑力减弱。税务机关对查处的税收违法案件处罚力度不够,企业税收违法的风险成本低,这是税源失控的一个重要原因。
1.3纳税服务意识淡薄,征纳关系不和谐
一是没有树立起一种“以纳税人为中心”的服务理念,由于工作的出发点不是以纳税人满意为目标,税收法规的宣传不到位,新的税法政策又没有及时送达纳税人,因此在征纳过程中对纳税人的变化和需求难以做出快速反应。二是在要求纳税人“诚信纳税”的同时,税务机关“诚信征税”的信用体系及评价机制也不完善,难以构建和谐的征纳关系。
2完善我国税收管理的建议
2.1完善税收法律体系,规范税收执法,进一步推进依法治税
2.1.1建立一个完善的税法体系,依法治税
完善的税法体系是依法治税的基础,没有健全的税收法律制度,依法治税也就成为一句空话。为此,我们要加快建立起一个完备的税收法律体系。一是尽快制定和出台《税收基本法》。二是现行税种的实体法予以法律化。三是进一步完善《税收征管法》。四是设立税收处罚法。对税收违法、违章处罚作出统一的法律规定,以规范税收处罚行为。
2.1.2规范税收执法行为,强化税收执法监督
一是税务干部要深入学习和掌握税法及相关法律法规,不断提高依法治税、规范行政的意识,要坚持依法征税,增强执法为民的自觉性。二是认真执行税收执法检查规则,深入开展执法检查。进一步健全执法过错责任追究制度。
3建设统一的税收征管信息体系,加快税收征管现代化进程
税收征管软、硬件的相协发展,国税、地税征管机构之间以及与政府其他管理机关的信息互通是完善税收征管的必要选择。
3.1建设统一的税收征管信息系统
即统一标准配置的硬件环境和应用软件、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。第一,加快研制科技含量高的统一税收征管应用软件,提高征管效率。第二,建设信息网络,实行纵横管理。第三,建立数据处理中心,实施科学管理。
3.2建立税收征管信息化共享体系
尽快实现信息共享。首先,建立国税、地税部门之间的统一信息平台,让纳税信息在税务机构内部之间实现共享。其次,建立税务机关与政府其他管理机关的信息联网。在国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤地实现与政府有关部门(财政、工商、金库、银行等部门)的信息联网,实现信息共享。
4实施专业化、精细化管理
建立税收征管新格局国家税务总局《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》中,明确提出在信息化基础上建立以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的税收征管新格局。
4.1建立专业化分工的岗位职责体系
尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题,完善岗位职责体系。在征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,依托信息技术,将税收征管业务流程借助于计算机及网络,通过专门设计的税收征管软件对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。
4.2实施精细化管理
在纳税人纳税意识淡薄,企业核算水平不高,建立自行申报纳税制度条件还不完全具备,税收征管信息系统还未形成全国监控网络,税收社会服务体系还不健全的现实情况下,必须依靠严密细致的精细化管理,来促进征收,指导稽查,完善新模式,进一步加强税收征管。
5规范服务,构建和谐的征纳关系税收征管法及其实施细则
将“纳税服务”作为税收征管的一种行政行为,为纳税人服务成为税务机关的法定义务和责任。税务机关要全面履行对纳税人的义务,必须确立“以纳税人为中心”的服务理念,强化税收服务于经济社会发展、服务于纳税人的意识。规范纳税服务,构建和谐、诚信的税收征纳关系。
5.1加大税法宣传
税务机关进行税收法律宣传,一是注重日常税法宣传,利用报刊、电视、广播等媒体宣传税法,并定期召开纳税人座谈会。二是规范税法公告制度,利用典型案例以案释法。三是充分发挥纳税服务热线的服务功能,开展“网送税法”活动,无偿为纳税人提供纳税咨询服务。
5.2建立征纳双方的诚信信用体系
一是诚信纳税。在纳税人方面,建立纳税人信誉等级评定制度,为纳税人提供等级式服务,促进企业诚信纳税。二是诚信征税。在税务机关方面,建立健全首问责任制、限时承诺制、责任追究制等一系列约束税务干部行为的制度,要求税务干部遵守诚实守信的职业道德,构建诚信征税的信用体系。
2013年3月，经过反复酝酿研究的《全省地税系统深化税收征管改革方案》正式下发，全省地税系统深化税收征管改革工作会议召开。湖北地税新一轮税收征管改革启动，揭开了湖北地税发展新的篇章。
深化税收征管改革，是省地税局为更好地发挥税收职能作用，服务湖北经济、社会科学发展，顺应现代信息技术迅猛发展潮流，应对税源状况深刻变化，从体制机制上破解制约征管质量和效率提高的深层次矛盾，而作出的一次战略抉择。其主要内容包括规范税收征管基本程序、优化纳税服务、实施税源分类分级专业化管理、夯实税源管理基础、实施税收风险管理、强化纳税评估、加强税务稽查、健全税收执法监督机制、完善征管质量与绩效评价体系、建设信息化支撑体系等十大方面。
新的改革是一场涵盖全省地税系统各个层级、每个岗位、所有业务的一次革命。这是一次治税理念的革命，将风险管理理念贯穿于税收征管全过程，将分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价、过程监督的风险管理闭环系统与征管基本程序相融合，把有限的征管资源用于风险较高的纳税人；这是一次治税方法的革命，实现业务工作与现代科学技术的有机融合，积极利用第三方信息，打造覆盖税收征管和内部管理全流程的信息化平台，全面迈进信息管税时代；这是一次征管方式的革命，按照申报纳税、税收评定、税务稽查、税收征收和法律救济再造税收征管新流程，特别是风险控制和评定将成为整个新税收征管流程的核心和中枢；这是一次部门权益的革命，按照征管流程需要优化征管资源配置，做实机关、重组税源管理机构、改革和完善税收管理员制度，对原税收征管部门的权益进行再分配；这是一次队伍建设的革命，新的征管体制在岗位分工上体现出更加专业化、精细化、科学化的特征，对各部门各岗位的干部在税收业务上、信息化操作上、工作责任心上要求更高，需要地税干部具备更高的政治、业务和作风素质。
我们常常把税政、稽查与征管一起并称税务三大业务部门，三者相互融合，不可分割。税政和稽查既是本轮深化税收征管改革的参与者，更是实践者和促进者。2013年3月12日召开的全省地税稽查工作会议、3月28日召开的全省税政管理工作会议提出，全省地税税政和稽查工作必须按照深化税收征管改革的需要，融入征管大格局，不断提升工作水平，服从、服务于深化征管改革的顺利推进。
税政管理工作就本质来看，就是法的规定性在税收上的综合体现，是国家意志在税收工作中的具体化、明确化和系统化。税政和征管，一个是实体，一个是程序，实体需要程序去实现，程序就是为了实现实体而存在。即税收制度是税收征管的法律依据和主要内容，税收征管是税收法律法规实施的唯一载体和平台。税政管理工作服从、服务于深化征管体制改革应从三个方面着手：
一是要站在服务经济社会发展的高度，深化税制改革，促进新征管体制发挥作用。税收征管改革的终极目的是提升征管质效，发挥税收职能作用，服务经济社会发展。而税收征管执行的就是税收政策，因此税收政策是否符合经济发展的需要，直接决定了改革目的能否实现。十提出，要加快改革财税体制，构建新的地方税体系。这就要求税政部门按照国家税务总局统一部署，在税法框架内，根据湖北经济发展需要，认真做好“营改增”、资源税、房地产行业税收和环境保护税等税制改革的试点工作，严格执行支持高新企业、现代服务业等税收优惠政策，积极落实鼓励自主创新、扶持企业发展、保障改善民生等结构性减税政策，在运用税收政策服务经济发展上取得实效。
二是要抓住税政管理的薄弱环节，夯实管理基础，促进新征管体制顺利实施。深化税收征管改革是提升税收征管质效的一次全方位革命。对包括基础数据、税政管理、税源管理等各方面的基础工作要求很高。税政管理部门必须找准政策管理的薄弱环节，进一步夯实地方税种的管理基础，积极推进行之有效的营业税行业管理方法，进一步抓好企业所得税分类管理，不断规范财产行为税管理，强化非居民税收和反避税管理，多方寻找和核实第三方涉税信息，为征管改革提供更加翔实的数据支撑和更扎实的管理基础，促进深化税收征管改革的顺利实施。
三是要拓展税政管理的职能范围，参与风险评估，促进新征管体制提升质效。新的征管体制赋予税政管理部门建立分税种分行业纳税评估模型、对税政管理中发现的税收风险提出应对意见、参与具有普遍性的风险和重大复杂事项的纳税评估、为纳税评估提供业务指导等多项新的职能。
税政部门要积极履行上述新职能，针对各税种特点，认真梳理现行税收政策，加快建立税收征管风险评估模型，积极开展和指导全省纳税评估试点工作，促进新征管体制运行质效的提升。
税务稽查既是新征管流程的终点，又是新征管体制的起点。说是终点，是因为新征管体制赋予稽查部门查处高风险纳税人的重大职责，是税收征管的最后一道环节。说是起点，是因为税务稽查成果是风险监控部门确定监控重点的重要参考，是纳税评估部门开展评估的主要参照，是检验征管改革成效的有效手段。税务稽查工作要真正实现服从、服务于税收征管改革的深化，必须进一步提升稽查工作质效，在工作理念、工作方法、工作重点上全面适应新征管体制的要求和需要。具体来讲，核心就是要实现稽查现代化。
一是稽查理论现代化。现代化稽查理论要求确定稽查部门在新时期的主要职能，即主司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，依法严厉打击严重税收违法行为，使恶意不遵从者依法及时受到法律惩处，维护税法严肃性，营造公平正义的税收征管环境；要确定稽查部门的主要任务，即将纳税评估部门推送的高等级风险纳税人作为必查对象，开展案件查办等风险应对工作，主动选择税收流失风险较高的行业和区域开展税收专项检查。
二是稽查体制集约化。要按照深化税收征管改革税源分级分类管理的要求，继续完善“重点税源省局查、大中税源市州局查、小散税源县局查”的分级分类稽查模式。要稳步推进一级稽查体制改革，提升执法层次，规范执法程序、统一执法尺度，优化稽查资源配置，集中稽查力量监控重点税源，使稽查工作的法治水平和工作效能进一步提升。
三是稽查队伍专业化。要按照专业化要求，配齐配强稽查队伍，采取多层次、多渠道的方式，切实抓好稽查人员的培训工作，大力提升稽查队伍的整体素质。对稽查处（科、股）的查案范围按专业化进行分工，培养重点行业、重点税种、重点税源的专业化稽查队伍，为完成好稽查工作任务提供坚实的人才保障。
四是稽查手段信息化。要按照新征管流程需求，对稽查管理软件进行优化，使之与征管核心软件全面对接，打造稽查与风控、评估、纳服、税源管理等部门资料信息传送的信息化平台。要全面推广应用稽查查账软件等信息化查账手段，提高案件检查的科学化、精细化水平。要积极创新稽查
一、多掌握相关的法律知识，以增强对税收执法法律依据的理解
税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。
二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性
例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
六、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
【关键词】“金税三期”；税收风险；管理研究
随着社会经济的快速l展，人们的生活环境有了很大的改善，同时人们的思维方式也发生了很大的改变，风险管理被广泛的运用于企业、金融、政府管理中，为企业的发展和金融行业的稳定做了非常大的贡献。在近些年，国家税收在信息技术的推广运用下也发生了很大的变化，税后管理也在税务工作会议上明确的提了出来，在国家的大力支持下，如今“金税三期”工程的建设方案被系统的提了出来，为税收风险管理提出了新的发展要求。
一、“金税三期”工程税收风险管理框架
从税收风险的划分来看，税收风险主要由税收立法、税收征管、以及纳税遵从等风险组成，而“金税三期”工程根据不同风险的需求进行有针对性的解决控制风险。
根据上述的分析，税收立法风险包括的方面比较多，如：税收方针政策和税收法律制定等风险，在利用“金税三期”工程进行风险管理时，主要利用集中的税收数据找出纳税人发生问题概率，能够有效的降低风险。在税收征管风险管理中，主要有税务机关设置风险、税收征管模式风险和税收征管措施风险等，而“金税三期”工程主要解决其税收征管措施风险[1]。而税收遵从风险与纳税人有直接的联系，因而需要严格规定纳税人正确履行义务，而“金税三期”工程主要根据纳税人的实际情况制定出有针对性的解决措施，进而能够有效的降低风险。
二、“金税三期”工程税收风险管理系统最终完成的目标
首先，“金税三期”工程要通过建立科学严格的法律法规制度，提高税收的立法质量，进而控制税收的立法风险。在以往的税收管理中，由于制定的税收法律法规不健全，也没有相对应的严格的法律措施，因而在税收管理方面的效果比较低。而建立科学有效的评估制度，能够及时发现税制的不足，进而促进税收征管措施能适应经济发展水平。
其次，“金税三期”工程还要通过建立健全的税收风险管理体系、组织机构、工作机制，从而提升税收征管质量和效率，能够全面降低税收征管风险。在传统的税收管理模式中，最大的不足是大量管理资源被浪费，导致税收征管效率低，质量不高，严重影响税收征管工作。如今，在“金税三期”工程开展以来，可以根据风险的不同采取有针对性的措施，从而提高税收征管效率和质量[2]。
第三，需要税收管理部门运用“金税三期”工程建立完善的纳税服务系统，提高纳税遵从水平，将税收内部监督制约机制进一步强化，从而降低税收执法风险。具体是通过建立现代的纳税服务体系，通过纳税系统的帮助，让纳税人降低纳税风险。最终能够降低纳税成本，提高纳税遵从度。
三、“金税三期”工程税收风险管理系统实现的具体措施
（一）要对信息采集规则进行规范
在税收风险管理中，需要收集大量的信息，然后掌握高质量的信息，才能深入的分析税收征管的风险。税收数据为风险识别提供了良好的基础，而数据标准、质量则能够提高识别风险的质量和效率。在“金税三期”工程中，主要根据信息采集的标准、信息采集的主体和质量等方面入手，从而建立基础性的数据库。当然，主要采集的信息包括核心征管系统业务中提取的信息登记、相关信息申报、开支的发票、以及最后的认定等信息，还包括外部第三方的信息[3]。
（二）要提供税收风险识别方式
在利用“金税三期”工程管理税收风险时，需要将纳税人的各类信息按照一定的规则进行量化，然后根据集中的信息进行寻找风险规律，并分析风险出现的原因和其表现形式，同时还要对不同的企业进行分类管理。通过不同的税收管理案例来分析风险形成的规律，以及风险发生的频度系数和强度系数。
（三）还要建立完备的风险管理制度
如今，风险管理已经向信息化方向发展，在“金税三期”工程管理中，既需要收集大量的数据信息，又需要有相对应的风险识别机制，并明确“金税三期”工程的工作职责，进而建立完备的风险管理制度，让每一个风险管理部分都能最大化的发挥其作用。不仅要对监督监管机制进行完善，还要针对风险管理流程进行规范。从而让税收风险管理能够合理发挥作用。
结束语
在“金税三期”工程中，税收风险管理是其最重要的功能，为了促使税收风险管理能够顺利实施，还需要四大业务系统平台的支持，才能让风险管理向信息化方向发展。并在“金税三期”工程的引导下收集有效信息，最终提高税收风险管理质量。
参考文献：
[1]彭骥鸣，陈爱明，韩晓琴.大数据时代强化税收风险管理的思考[J].税收经济研究，2014，05：28-35.
关键词:市场经济 税收法 环境
1 我国税收管理存在的问题及成因
1.1 税收征管的信息化水平比较低,共享机制未形成,源于税收信息化基础工作薄弱新征管模式要求以计算机网络为依托,信息化、专业化建设为目标,但由于税收基础工作覆盖面较广,数据采集在全面性、准确性等方面尚有欠缺,不能满足税收征管和税源监控的需要。
1.2 税源监控不力,征管失衡
随着经济的发展和社会环境的不断变化,税源在分布和来源上的可变性大大增加,税源失控的问题也就不可避免。目前, 税源监控不力主要表现在:一是征管机构设置与税源分布不相称, 管理职能弱化。由于机构设置不合理,税源监控职责分工不是十分明确,对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控;另外,税务机关管理缺位的问题仍存在,出现大量漏征漏管户的现象,因此税收流失必然存在。二是税源监控的协调机制尚未形成。在“征、管、查”管理模式下, 由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节, 以及国税、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起税源失控。三是税收执法不规范, 税法的威慑力减弱。税务机关对查处的税收违法案件处罚力度不够,企业税收违法的风险成本低,这是税源失控的一个重要原因。
1.3 纳税服务意识淡薄,征纳关系不和谐
一是没有树立起一种“以纳税人为中心”的服务理念,由于工作的出发点不是以纳税人满意为目标,税收法规的宣传不到位,新的税法政策又没有及时送达纳税人,因此在征纳过程中对纳税人的变化和需求难以做出快速反应。二是在要求纳税人“诚信纳税”的同时,税务机关“诚信征税”的信用体系及评价机制也不完善,难以构建和谐的征纳关系。
2 完善我国税收管理的建议
2.1 完善税收法律体系,规范税收执法,进一步推进依法治税
2.1.1 建立一个完善的税法体系,依法治税
完善的税法体系是依法治税的基础,没有健全的税收法律制度,依法治税也就成为一句空话。为此,我们要加快建立起一个完备的税收法律体系。一是尽快制定和出台《税收基本法》。二是现行税种的实体法予以法律化。三是进一步完善《税收征管法》。四是设立税收处罚法。对税收违法、违章处罚作出统一的法律规定,以规范税收处罚行为。
2.1.2 规范税收执法行为,强化税收执法监督
一是税务干部要深入学习和掌握税法及相关法律法规,不断提高依法治税、规范行政的意识,要坚持依法征税,增强执法为民的自觉性。二是认真执行税收执法检查规则,深入开展执法检查。进一步健全执法过错责任追究制度。
3 建设统一的税收征管信息体系,加快税收征管现代化进程
税收征管软、硬件的相协发展, 国税、地税征管机构之间以及与政府其他管理机关的信息互通是完善税收征管的必要选择。
3.1 建设统一的税收征管信息系统
即统一标准配置的硬件环境和应用软件、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。第一,加快研制科技含量高的统一税收征管应用软件,提高征管效率。第二,建设信息网络,实行纵横管理。第三,建立数据处理中心,实施科学管理。
3.2 建立税收征管信息化共享体系
尽快实现信息共享。首先, 建立国税、地税部门之间的统一信息平台,让纳税信息在税务机构内部之间实现共享。其次,建立税务机关与政府其他管理机关的信息联网。在国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤地实现与政府有关部门(财政、工商、金库、银行等部门) 的信息联网, 实现信息共享。
4 实施专业化、精细化管理
建立税收征管新格局国家税务总局《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》中,明确提出在信息化基础上建立以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的税收征管新格局。
4.1 建立专业化分工的岗位职责体系
尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题
,完善岗位职责体系。在征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,依托信息技术,将税收征管业务流程借助于计算机及网络,通过专门设计的税收征管软件对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。
4.2 实施精细化管理
在纳税人纳税意识淡薄,企业核算水平不高, 建立自行申报纳税制度条件还不完全具备, 税收征管信息系统还未形成全国监控网络, 税收社会服务体系还不健全的现实情况下,必须依靠严密细致的精细化管理,来促进征收,指导稽查,完善新模式,进一步加强税收征管。
5 规范服务,构建和谐的征纳关系税收征管法及其实施细则
将“纳税服务”作为税收征管的一种行政行为,为纳税人服务成为税务机关的法定义务和责任。税务机关要全面履行对纳税人的义务,必须确立“以纳税人为中心”的服务理念,强化税收服务于经济社会发展、服务于纳税人的意识。规范纳税服务,构建和谐、诚信的税收征纳关系。
5.1 加大税法宣传
税务机关进行税收法律宣传,一是注重日常税法宣传,利用报刊、电视、广播等媒体宣传税法,并定期召开纳税人座谈会。二是规范税法公告制度,利用典型案例以案释法。三是充分发挥纳税服务热线的服务功能,开展“网送税法”活动,无偿为纳税人提供纳税咨询服务。
5.2 建立征纳双方的诚信信用体系
一是诚信纳税。在纳税人方面, 建立纳税人信誉等级评定制度,为纳税人提供等级式服务,促进企业诚信纳税。二是诚信征税。在税务机关方面,建立健全首问责任制、限时承诺制、责任追究制等一系列约束税务干部行为的制度,要求税务干部遵守诚实守信的职业道德, 构建诚信征税的信用体系。
