时间：2023-10-23 10:44:53
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传统观点认为，审计就是通过检查账务的方式进行差错防弊。这种简单的目标定位随着现代经济的不断复杂化，已经无法满足要求。学者们对现代审计的定义是，它作为一种特殊的经济控制机制存在，其根本目标在于确保受托经济责任的全面履行。除了这种本质性的功能作用之外，现代审计因为受托经济责任的内容和要求的不同而呈现出不同的具体功能特点。
现代金融审计是现代审计的重要内容，作为一种重要的政府职责而存在和发展。其本质性的功能与现代审计保持着一致性，即实现受托经济责任的全面履行。但是其具体的功能则取决于国家的受托责任方向。对于中国来说，一方面，通过全面发展经济，人民的生活水平已经大大提高；但是另一方面，各种社会问题也层出不穷。因此，国家的职责其受托经济责任内容已经由简单的经济效率监管转变为经济效率和经济安全的并重。尤其是在金融危机爆发之后，对社会经济安全的要求越来越高，导致政府审计已经往风险免疫审计方向不断发展。因此我国的现代金融审计的具体功能就在于，通过增强金融领域的免疫力，保障金融安全，最终保障国家的经济安全和社会安全，实现国家的受托经济责任。
二、免疫视角：现代金融审计与现代金融监管的关系
现代金融审计承担着促进国家金融安全的重要职责。而“免疫系统观”下的现代金融审计通过将国家审计提高到更为宏观的角度，而使之区别于传统的查账、监督、控制职能。在免疫系统观下，现代金融审计更强调整个政府审计对整个社会的宏观经济责任，涉及到国家经济安全的问题成为审计的重点内容。而且，审计本身的职能也在不断拓宽，更加强调发挥综合信息优势，增强风险预警和政策评价功能。也就是说，现代金融审计的重要作用在于有效推动宏观经济调控，防范风险。
随着金融危机的爆发性影响，国家对于金融监管的关注度不断提升。而另一方面，金融审计对于协同促进金融监管的职能也有重要作用。在免疫系统观下，现代金融审计和现代金融监管的关系可以概括为差异分工，协同监管。
在现代的金融系统当中，金融组织内部治理、金融监管、金融审计是三大治理主体。金融组织内部治理重视内控，而金融监管则重视外部直接控制，而金融审计则从内部和外部同时影响内部治理和外部监管。就外部监管来看，金融监管和金融审计存在着重要的协同作用。这种协同作用主要表现在，金融监管以被审计后的财务真实性为基础，而金融审计则依靠金融监管的原则来作为评价的依据。另一方面，金融审计对金融监管具有重要的修复作用。通过加强对金融组织内部和外部的监控和风险预防，能够大大降低金融监管的风险。而且通过开展绩效审计，对金融监管主体进行监督，可以有效评估金融监管运作有效性，推动监管主体行为的规范性，提高监督效率。
从上面的分析中可以看出，金融监管是对于金融外部环境的直接控制，而金融审计则是通过独立的监督与预防，同时降低金融组织内外部的风险水平，另一方面，金融监管推动金融审计有效评价金融政策的效果。二者相互补充和促进，推动监管体系的完善，最大限度地降低了国家经济宏观层面的风险水平。
三、现代金融审计功能的作用机理
现代金融审计对金融监管起到了重要的补充与促进作用，共同降低经济风险水平。而现代金融审计的具体作用机制主要体现在它的免疫能力，以风险为导向作为审计开端，最终落脚到对于风险的预防上。
风险导向审计是审计免疫系统理论发展的重要基础。它强调审计通过采用现代审计模型，以被审计单位的风险识别为基础，判断出影响审计风险的具体因素，然后对各种因素进行全面的考量和评估。随着审计环境的不断复杂化，新的审计将同时强调风险导向和绩效导向，也就是同时注重经济性和风险发生的可能性。
在我国的国家审计中，以风险为导向意味着要扩大审计范围，注重对于整个营运整体的风险水平的评估，关注公共风险，延长审计链条，改善审计方法和程序。这种风险导向的审计对于发现、揭示和预防相关风险具有重要意义，因而它也成为了一种重要的金融免疫系统。它的免疫功能主要由预防表现出来，因为能够提前感知风险，进而可以迅速采取法定职权，抵御侵害，推动社会经济系统的安全；另一方面，通过有效评估决策的风险程度，可以发现制度缺陷，不断完善制度本身，强化管理。
总之，现代金融审计的作用机理最核心点在于它的免疫能力。而这种免疫能力的具体发展则是通过及时识别与判断风险，然后利用综合平台信息对风险进行有效评估，最后按照监管法则对政策进行最终评价，以不断地改进审计效果，协同监管职能，最终保证国家金融安全。
四、现代金融审计免疫机制的构建：金融审计监管机制
通过对现代金融审计的探讨，笔者对其进行了重新定位，尤其是对其宏观层面的经济职责做出了更多的强调，同时说明其对于金融监管的协同促进作用。在免疫系统观下，明白了金融审计的重要机制在于以风险为导向，最终实现对于风险的及时预防。那么，在这种作用机理之下，需要进一步探讨在我国的背景条件下，为什么以及如何构建金融审计免疫机制。
（一）构建金融审计免疫机制的迫切性 （1）金融监管存在严重缺陷。我国金融监管的问题非常突出。这种缺陷主要表现在金融监管实务过程中，监管法律不完善，很多法律法规不够具体，因此缺乏有效的约束力。而与此同时，地方政府出于自己的利益考虑，经常利用政治权力干预地方银行，加大了商业银行的风险水平，扰乱了正常的金融秩序。从范围来看，又忽视了非金融机构的管理，缺乏相应的预防和控制措施。从道德风险来看，当前金融机构的腐败犯罪行为日渐猖獗，犯罪主体的职位越来越高。而针对金融创新行为的监管也非常匮乏，很多金融创新因为其技术复杂性，风险并发性，导致不易监管却极其容易引发高风险，因此成为当前监管的重要漏洞。（2）审计职责功能不完善。当前我国政府审计并没有被纳入到金融监管体系当中。在整个金融监管改革过程中，虽然国家审计发挥了一定的作用，但是国家审计部门与人民银行及有关分支机构的沟通并不顺畅。而且从另一方面来看，监管当局对金融机构进行的金融稽核缺少对审计专业技术的运用。由于缺乏审计专业技术的运用，导致抽查的样本零散不连贯，不能对金融金融机构形成持续的监管效力。最后，金融机构的经济责任审计缺失。审计机构并不关心经济责任的履行程度，而只是关心其合规性和风险性，导致对风险的控制水平大大降低。
（二）构建金融审计免疫机制的可行性 （1）金融审计应对金融风险的比较优势。本文在总结金融风险特点、金融监管缺失的基础上，对比金融审计的特点，找出金融审计应对金融风险的优势。
（2）金融审计免疫机制能够完善金融监管体系。以预防为立足点，面向提高金融系统自身抵御风险的能力，金融免疫系统能够与金融监管相互配合，从而实现一种自我免疫与外部监管相互促进的监管效果。免疫系统在理论的指导下，能够有效明确金融审计的定位，避免审计与监管相互混淆导致的监管过度或者监管不足，能够有效地完善金融安全网络。这种作用的实现主要表现在，首先，金融审计免疫机制能够实现对金融机构的再监督，而且因为层次划分清晰，能够形成更为系统有效的监管体系；其次，以免疫系统观对金融机构管理绩效的审计，有助于金融审计拓宽审计面，达到对金融运行各个方面的监督效果，防范金融风险，保障安全，优化监管体系，完善安全网。
（三）构建金融审计免疫机制的具体措施 在了解了构建金融审计免疫机制的必要性和可行性之后，还需要详细探讨如何真正地打造我国金融审计系统免疫机制，以真正有效地实现其预期的理论效用。（1）明确不同的审计主体，打造金融审计“合力”。从监管的具体过程来看，社会独立审计应该占据金融审计的主题地位，国家审计在特殊事件中发挥其重要作用。立足于我国的背景，可以建立以国家审计为主导，社会审计和内部审计相互促进的整体金融体系。通过加大社会审计的参与范围，提高商业银行内部审计的独立性和水平，都可以有效地发挥风险防范的作用，使其审计结果能够为社会审计和金融监管起到参考作用。最终降低监管成本，提高效率。在构建合力的过程当中，还应当能够有效整合各类审计资源，实现金融审计监管的综合优势。也就是说要发挥金融审计的组织优势，内部审计的信息优势，社会审计的技术优势，最大程度地实现资源配置的优化，发挥各个方面的协同作用，从而降低总体风险。这一综合的最终效果体现在组织的统一性，资源的集中性以及控制范围的全面性等各个方面。（2）构建金融审计监管机制的“硬件结构”。为了切实打造审计合力，我们认为需要从组织结构上对不同审计进行恰当定位，并通过充分的信息流动实现不同审计主体之间的相互促进，形成协同效应。如图3所示， 组织结构设计特点是，三个运作层级不同层级之间可以实现信息流动的双向性。第一个层级主要是金融风险监管委员会，从行政管理的角度实现统一性。第二层级是政府审计主导的审计监督系统，该层级是核心部分。第三层级是内部风险监管部门。这里，主要说明一下第二层级的运作机理。审计合力的形成，需要实现全方位的金融风险监控管理。国家审计因为具有较高的法律效力，因而其在金融风险防范方面具有重要地位。通过确保国家审计的独立性，能够增进整个金融机构的客观性。其作用的具体层面是，第一，通过加强审计行业规范，实现对内部审计的指导；第二是促进社会审计和内部审计的信息传递；第三是将政府审计发出的风险信号传递到金融监管机构和金融机构内部。通过三个层级的双向互动，可以最终构建一个良性的运作系统，从而搭建起有效的审计合力硬件平台。（3）构建金融审计监管机制的“软件平台”。监管机制的真正建立不仅需要组织结构的调整，还需要制度创新的保证。通过有效地提供制度基础，能够使得相应的硬件结构更好地发挥组织职能。如果组织结构是硬件平台，那么制度基础就是软件平台。当前对审计监管机制的制度基础研究主要集中在对于法律、技术、人才等三大方面。通过不断地挖掘各种相关的审计资源，实现审计行业整体的效益最大化。也就是说，为了构建良好的审计监管制度基础，需要确保法律制度、人才选拔制度、技术开发制度等方面的发展，而且法律制度在其中占主导地位。以外，还应该加强一些其它方面的信息保障，包括提高审计信息质量，从而提高审计效率和效果。另一方面，推动非现场监管的制度的试行，比如说加强报告制度。最后是可以通过加强金融组织内部的风险控制。如果内部建设良好，那么会带来外部监管成本的降低。
本文通过重新定位金融审计，探讨其对于防范金融风险的重要优势所在，提出应该充分利用免疫系统理论，构建我国独特的金融审计免疫机制。尤其是通过硬件组织和软件平台的构建，共同打造国家审计、社会审计、内部审计的合力，最终充分突出现代金融审计对于国家宏观经济层面的正面影响力。笔者相信，现在对于建立更为完善的金融审计机制是非常必要而且可行的。
参考文献：
[1]黎仁华：《政府审计维护国家金融安全的实现机制》，《管理世界》2010年第2期。
1995年有关金融“五法一决定”颁布以来，我国的金融法律建设日臻完善，金融监管体制逐步理顺，金融监管工作不断加强，对促进金融改革和发展、维护金融业的稳定发挥了重要作用。但是，面对加入WTO的新形势，我国的金融监管与国际上先进的金融监管相比，仍然显得很薄弱，表现为：
1、没有形成规范、连续和系统性的监管。
目前我国金融监管尚未实现规范化和系统化，还没有真正实现持续性监管，没有建立一个有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统。金融监管还存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性，缺乏连续性和系统性，缺乏各种监管手段的有效配合，缺乏对监管信息的综合运用，缺乏对风险的跟踪监测，从而导致监管成本的提高和监管效率的下降，使金融风险得以积聚和扩散，最后忙于事后救火处置。
2、没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管重心。
过去我们对金融机构的法人治理结构和内控重视不够，监督不力，往往忙于外部监管。特别是对金融机构董事会、监事会、经营管理班子的职责，对董事长、行长的职责不够明确，对其行使职责的情况缺乏有效监督，对内控制度的建设及执行情况检查不力，其结果是，中国人民银行投入了很多人力和精力，但监管效果并不明显。经验证明，外部监管不能代替金融机构的内部有效控制，也不能成为金融机构内控的补充。金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效金融监管的基础，只有建立完善的金融机构自我约束和自我发展机制，加上有效的金融监管，才能保证金融机构稳健发展。
3、金融监管缺乏应有的严肃性。
对于资本充足率、不良贷款比率等指标没有达到监管标准的金融机构，未能及时采取有效的纠正措施，使金融风险不断累积；对违法违规经营的金融机构及其主要负责人没有依法严肃处理，有些被关闭金融机构的主要负责人仍可以在其他金融机构甚至是监管部门继续任职。这足以说明，金融监管工作中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的情况，亟待提高金融监管的严肃性，树立中央银行监管的权威。
4、市场退出机制的不健全。
虽然去年底国务院颁布了《金融机构撤销条例》，对危机金融机构的市场退出仍然主要采取撤销(关闭)这一行政方式，而尚未建立危机金融机构顺利退出的市场配套机制，结果使各级政府和中央银行为此投入大量的救助和处置资金，由此不仅增加财政和货币稳定的压力，同时也助长了“道德危害”。因此，迫切需要建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制，包括建立存款保险制度和完善的关闭破产程序，在防范风险的蔓延和扩大，维护社会稳定的基础上，保护存款人利益和社会公众利益。
5、金融监管支持系统薄弱。
金融监管的组织领导体系不完善，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统。金融监管法律体系不够完善，存在着法律真空，操作性较差。没有建立集中统一的监管信息库，缺乏金融数据的收集、整理及分析系统。没有实行审慎会计制度，不能真实反映被监管金融机构的资产质量和盈亏状况。社会中介机构的金融监管作用没有得到充分发挥。信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。
二、国际金融监管的发展趋势
最近中央金融工作会议提出的金融监管目标是：维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。这个目标在表达方式上虽然与他国有所不同，但其基本内容都是一致的，就是保护存款人利益和维护整个金融体系的安全与稳定。尽管这个基本目标没有改变，但伴随着经济金融全球化，信息技术的广泛应用以及国际银行业的巨大变化，各国金融监管当局的监管理念、监管方式与手段都发生了很大变化。特别是亚洲金融危机的爆发，促使各国金融监管当局进一步认识到金融监管改革的重要性。在这种背景下，金融监管呈现出一些新的发展趋势。
1、在实施合规性监管的同时，进一步强化风险监管。各国金融监管当局逐渐认识到，尽管有些金融机构能够遵从监管当局制定的各项监管规章制度，但是仍然不能确保有效地防范和化解风险。相对于金融业务的快速发展，大部分金融法规制度的更新具有滞后性，从而使其有效性常常受到一定限制。因此，各国金融监管当局在加强合规性监管的同时，开始注重风险监管，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重金融机构内部的风险控制和管理，注重考核金融机构识别、衡量、监测和控制风险的能力和水平。
2、在不断完善对银行传统业务风险监管的同时，强调对银行创新业务风险监管。近些年来，金融机构以金融衍生产品交易、网络化银行业务和投资银行业务为主要内容的金融创新业务快速发展，上述业务在创造更大收益的同时，也伴随着更大的风险，对金融市场和银行体系安全造成的冲击也更为直接和猛烈。因此，各国金融监管当局在加强对传统金融业务风险监管的同时，开始注重对银行创新业务风险的监管，并制定相应的监管法规和操作指引，以规范业务发展，督促金融机构防范和控制风险。巴塞尔银行监管委员会也为完善金融创新业务风险的监管，特别是其市场风险、对方违约风险及操作风险等风险的监管，提供了许多参考性文献、国际最佳实践及主要原则。
3、强调金融机构的公司治理结构。良好的公司治理结构是单个金融机构和整个金融体系安全稳定的基本保障，公司治理结构存在严重问题，其后果可能是灾难性的，因此建立良好的公司治理结构已得到国际金融组织和各国金融监管当局的高度关注。历史上许多银行都因治理结构不良而导致危机。亚洲金融危机的深刻教训之一，就是这些国家的银行治理结构存在严重缺陷。一些亚洲国家的银行在金融危机过后痛定思痛，都致力于公司治理结构的改革，并将这种改革作为生存和发展的重要保障。不少国家根据理论和实践成果，专门起草并了关于良好公司治理结构的指引或原则。
4、强调信息披露与市场约束。许多国际金融组织及金融监管当局都把亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明，因此提倡和要求各国最大限度地充分披露金融信息，增加金融运行的透明度。不能充分披露金融信息，使存款人和投资人不能对银行的风险做出及时、客观的判断，使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构的风险，使金融机构的自我约束放松，金融风险不断积累。
5、强调反洗钱与防止金融犯罪。随着制贩毒等有组织犯罪活动日益猖獗，犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出，并日益引起国际社会的广泛关注。这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击。许多国家制定专门的反洗钱立法，不仅从道义上，而且从法律上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责，强调金融机构要加强和完善内部控制，要及时全面了解自己的客户，要具备识别判断客户的程序和能力，金融机构不得提供无业务背景的资金存取、转移等银行服务，对认为可疑的交易要及时向有关当局报告。
此外，国际金融组织和许多金融监管当局特别关注和强调内部控制和风险监管、审慎监管、并表监管以及各国监管当局的合作等。分析研究这些发展趋势，对于我国重新审视金融监管制度和监管方式，提高金融监管的有效性具有重要的借鉴作用和参考作用。
三、与国际金融监管标准接轨的构想
加入WTO后，如何更新监管理念与方式，与国际惯例和标准接轨，迅速提高我国金融监管水平和效率，是摆在全体央行工作者面前的一个重要的课题。笔者认为，当前我国央行监管无论是思维方式还是工作重心都应该大胆更新和调整。
1、毫不犹豫地清理、修订、废止与国际惯例相悖的金融法律、法规文件，加强对国际金融监管规则与标准的学习和人才培训，提高我国加入WTO的适应能力和接轨效果。去年底，中央办公厅文件指出，要在深入理解和准确把握世界贸易组织协议和我国对外承诺的基础上，抓紧制定既能严格履行我国对外承诺、又能利用世界贸易组织规则保护和发展我国经济的法律、法规和规章。这是对全国而言的总体要求，我们金融监管部门也必须做好这项工作，要迅速对现行的法律、法规及规章进行清理，按照法制统一和公开透明的原则，对违反世界贸易组织规则的规定，该修改的修改，该废止的废止，使我国的金融法律和金融监管手段符合国际通行做法，这是其一。
其二就是要培养人才，提高金融监管干部队伍的整体素质。世界贸易组织的核心是《WTO协定》，其中1997年底，有70个成员国达成了一项新协议，即《全球金融服务贸易协定》，于1999年初签署生效，标致着全球金融市场开放迈出了新的重要的一步。我国加入WTO组织，银行、证券、保险和金融信息市场将面向世界逐步放开，我们的金融工作者，特别是中央银行的监管干部必须全面掌握这一协定的内涵，掌握巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》，要分期分批对广大监管干部进行培训，做到熟悉规则并能熟练地运用规则。要培养一大批具有较好的外语水平和深厚的金融知识并能掌握国际通用规则的综合性人才和专门人才。
2、明确金融机构功能定位，把住市场准入关，优化银行机构法人治理结构，建立良好的内部控制与风险管理体系，防止“先天性缺陷”问题。首先，明确各类金融机构的功能定位，有利于科学制定各类金融机构的准入标准；有利于形成合理的金融布局和适度竞争，在促进经济发展和满足社会需求的同时，保障金融机构自身的稳健发展；有利于金融机构发挥专业优势，提高金融服务的质量和效率；特别是有利于确定各类金融机构的风险特征和监管重点，合理分配监管资源，提高监管的效率和专业化水平。第二，市场准入是金融监管的首要环节，把好市场准入关是保障金融机构稳健运行和金融体系安全的重要基础。因此，我们只能批准高质量的金融机构和高级经营管理人员进入金融市场，并根据金融机构的功能定位和审慎性标准，审批金融机构的业务范围，以防止金融机构盲目扩大经营规模而发生恶性竞争，防范金融机构的经营风险，维护金融系统的安全与稳定。第三，金融机构是否能稳健、安全经营，关键在于其自身能否建立良好的公司治理结构和有效的内部控制系统。目前，国际上监管当局非常重视金融机构的内部控制制度和风险管理体系的建设，就是说主要依靠商业银行自身管理实现稳健经营和健康发展。因此笔者认为，央行的监管责任不在于金融机构的内部管理，而在于督促金融机构建立和完善内部控制和风险管理体系。如果金融机构没有建立完善内部控制制度和风险管理体系，或者没有很好地贯彻执行内部控制和风险管理制度，中央银行就应当介入，并根据问题的严重程度采取相应的监管措施，防止问题进一步扩展和蔓延。第四，由于金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效监管的基础，我们就必须着力分析和判断金融机构的法人治理结构是否优良，内控机：制是否合理和完善，高级经营管理人员是否称职，特别是要明确金融机构董事会、监事会、经营管理班子及其成员各自的职责，使其自我约束，自我发展。
3、更新监管理念，坚持审慎性会计原则，实施并表监管、资本控制与风险处置等多种强有力的手段与措施，将金融监管纳入市场约束的轨道。金融机构属于经营特殊商品的高风险企业，其资产价值和财务成果受多种因素的影响，采取不同的会计准则和价值评价方法，其评价结果直接影响监管部门和社会公众对其真实风险的判断。因此，我们必须实施审慎性会计原则和审慎监管标准，运用这些原则和标准正确识别、衡量和控制风险，确保银行稳健运行。随着金融机构业务和机构的多元化与国际化，以及银行控股集团和金融控股集团的发展，并表监管已成为有效监管的重要前提，可以说并表监管是判断金融监管部门是否有能力对商业银行实施有效监管的一个重要标准。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》别强调，监管者要有能力在并表的基础上进行监管，包括审查银行组织直接或间接从事的各项银行和非，银行业务，以及其国外机构从事的业务。同时并表监菅为金融监管部门从资本要求方面控制商业银行风险提供了可能。面对国际舞台，我们必须建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制，以便应对金融机构发生的风险问题。融监管部门要针对金融机构所存在的不同风险及风险的严重程度，及时采取相应的逐步加强的措施加以处置，包括纠正、救助和市场退出。具体的处置流程是：
这些处置措施要在科学评价的基础上进行，特别是一些强制性措施既要慎重又要果断，要区别不同情况实施。如救措施包括：调整决策层和管理层，实施资产和债务重组，外部注资，变现资产，股东增资，冻结大额开支和股息红利分配，停止部分业务，以及实施兼并、合并等。对难以挽救的危机机构，要及时采取市场退出的处置措施，以防止演变为系统性或区域性金融风险。
关键词：外资银行 银行监管 对策
一、对外资银行实施监管的意义
银行监管,是经济金融监管的一个分支,是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构,代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。
银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一,担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定,具有极其重要的社会意义。因此,银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化,金融市场的界限越见模糊,外资银行大量存在于各国金融领域,它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前,理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此,作者认为,外资银行本是银行,对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同,而监管理论对它是完全适用的,也是十分必要的。中国尚属发展中国家,对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管,能维护国家经济稳定,保证国家金融安全,具有重要的现实意义。
二、外资银行在我国的发展现状和特点
(一)外资银行在我国的发展现状
截至2007年10月,我国已有外资独资银行20家;中外合资银行3家;另有72家外国银行设立了130家分行,191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底,我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。(注:法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。)外资银行在我国发展十分迅速,现已具有相当规模。
(二)外资银行的发展特点
1.外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日,我国对外资银行实行全面的国民待遇,外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略,外资银行经营范围和业务范围不断扩大,对我国经济的影响力逐步加强。
2.外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则,其经营状况日趋稳定,市场份额逐步恢复,盈利能力稳步提高,资产总额持续增加,仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元,占我国银行业资产的1.8%。
3.参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下,外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行,一是出于对长期经营战略的思考;二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利,绕开各类限制,快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。
论文出处(作者):
三、我国外资银行监管中的问题
(一)监管法规不健全
监管的有效性依赖于监管的法制化,而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年,却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管,严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞,但相关法规的健全工作远未完成。
(二)监管方式单一
目前,我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析,以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。
(三)监管资源严
重不足
由于外资银行的开放性比较强,对其的监管需要高质量的资源。目前,我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面,表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面,缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上,表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。
(四)缺乏与外资银行母国监管者的合作
当今世界金融体系间的跨国联系不断加大,仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作,以协调监管措施,降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。
四、对改进我国外资银行监管的建议
(一)健全监管法制
要加强外资银行监管,我国就必须结合本国实际,参照国际公认的准则(如巴塞尔协议),借鉴西方发达国家监管法律,制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度,规范外资银行的行为,授予监管机构足够的权利,为监管工作提供基础条件。
(二)多元化监管方法和手段
当前我国对外资银行监管的手段单一,落后,主要是现场与非现场监管,而且两者缺乏衔接。因此,必须使监管手段多元化,由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变,充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。
(三)健全风险监管体系
目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面,而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准,制定严格、周密的风险监管体系,将外资银行的经营风险纳入监管,保证全面、客观、合理的实施监管。
(四)建立监管人才培养和认证机制
加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才,监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中,确保培养认证机制的专业性。
(五)加强信息交流,与各国监管机构坚强合作
为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状,我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段,降低共同面临的风险。
参考文献:
[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[j].甘肃金融,2007,(6).
[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[j].武汉金融,2008,(4).
[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[j].决策与信息(财经观察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨,丹尼尔·诺勒,张坤.外资银行的准入与监管:承诺与实践[j].银行家,2008,(5).
（一）外资银行在我国的发展现状
截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。
（二）外资银行的发展特点
1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。
2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。
3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。
二、对外资银行实施监管的意义
银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。
银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。
三、我国外资银行监管中的问题
（一）监管法规不健全
监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。
（二）监管方式单一
目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。
（三）监管资源严重不足
由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。
（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作
当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合
作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。
四、对改进我国外资银行监管的建议
（一）健全监管法制
要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。
（二）多元化监管方法和手段
当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。
（三）健全风险监管体系
目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。
（四）建立监管人才培养和认证机制
加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。
（五）加强信息交流，与各国监管机构坚强合作
为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状，我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段，降低共同面临的风险。
参考文献：
[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[J].甘肃金融，2007,(6).
[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[J].武汉金融，2008,(4).
[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[J].决策与信息(财经观察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨，丹尼尔·诺勒，张坤.外资银行的准入与监管：承诺与实践[J].银行家，2008，(5).
[5]郑泽华.加强和完善在华外资银行监管[J].金融理论与实践，2005,(3).
关键词：外资银行 银行监管 对策
一、对外资银行实施监管的意义
银行监管,是经济金融监管的一个分支,是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构,代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。
银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一,担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定,具有极其重要的社会意义。因此,银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化,金融市场的界限越见模糊,外资银行大量存在于各国金融领域,它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前,理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此,作者认为,外资银行本是银行,对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同,而监管理论对它是完全适用的,也是十分必要的。中国尚属发展中国家,对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管,能维护国家经济稳定,保证国家金融安全,具有重要的现实意义。
二、外资银行在我国的发展现状和特点
(一)外资银行在我国的发展现状
截至2007年10月,我国已有外资独资银行20家;中外合资银行3家;另有72家外国银行设立了130家分行,191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底,我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。(注:法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。)外资银行在我国发展十分迅速,现已具有相当规模。
(二)外资银行的发展特点
1.外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日,我国对外资银行实行全面的国民待遇,外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略,外资银行经营范围和业务范围不断扩大,对我国经济的影响力逐步加强。
2.外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则,其经营状况日趋稳定,市场份额逐步恢复,盈利能力稳步提高,资产总额持续增加,仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元,占我国银行业资产的1.8%。
3.参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下,外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行,一是出于对长期经营战略的思考;二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利,绕开各类限制,快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。
论文出处(作者):
三、我国外资银行监管中的问题
(一)监管法规不健全
监管的有效性依赖于监管的法制化,而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年,却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管,严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞,但相关法规的健全工作远未完成。
(二)监管方式单一
目前,我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析,以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。
(三)监管资源严重不足
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bsp; 由于外资银行的开放性比较强,对其的监管需要高质量的资源。目前,我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面,表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面,缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上,表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。
(四)缺乏与外资银行母国监管者的合作
当今世界金融体系间的跨国联系不断加大,仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作,以协调监管措施,降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。
四、对改进我国外资银行监管的建议
(一)健全监管法制
要加强外资银行监管,我国就必须结合本国实际,参照国际公认的准则(如巴塞尔协议),借鉴西方发达国家监管法律,制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度,规范外资银行的行为,授予监管机构足够的权利,为监管工作提供基础条件。
(二)多元化监管方法和手段
当前我国对外资银行监管的手段单一,落后,主要是现场与非现场监管,而且两者缺乏衔接。因此,必须使监管手段多元化,由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变,充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。
(三)健全风险监管体系
目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面,而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准,制定严格、周密的风险监管体系,将外资银行的经营风险纳入监管,保证全面、客观、合理的实施监管。
(四)建立监管人才培养和认证机制
加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才,监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中,确保培养认证机制的专业性。
(五)加强信息交流,与各国监管机构坚强合作
为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状,我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段,降低共同面临的风险。
参考文献:
[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[j].甘肃金融,2007,(6).
[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[j].武汉金融,2008,(4).
[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[j].决策与信息(财经观察),2006,(10).
[4]杰姆斯·巴茨,丹尼尔·诺勒,张坤.外资银行的准入与监管:承诺与实践[j].银行家,2008,(5).
关键词：金融机构；金融监管；发展趋势
20世纪90年代以来，国际经济一体化和金融全球化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构日益转向多元化经营，一方面促进了各国经济的发展，另一方面也使各国发生危机的潜在可能性提高，这对金融监管提出了更高的要求，迫使各国金融监管不断变革，由此金融监管在理论上以及实践上都呈现诸多新的发展趋势。
一、国外金融监管理论的发展趋势
金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。
20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。金融体系中存在两类不对称：一类是金融机构与存款者之间的信息不对称。金融机构与存款者间的信息不对称使得金融市场上的价格信息不能有效地传递，从而加大了金融市场交易的成本，降低了市场交易效率。另一类是信贷市场上金融机构与贷款企业之间的信息不对称。即使没有政府的干预，由于存在贷款人方面的逆向选择和借款人方面道德风险的行为，信贷配给可以作为一种长期均衡的现象存在。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。
作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2004年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议（《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》）把信息披露（市场监管）作为该协议的第三大支柱载入其中。①除此以外，还有三种主要的金融监管理论：（1）从金融合同的角度研究金融监管。经济合同理论，最初是用于工业和公共事业监管领域。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险，反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。所以监管合同的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。几乎所有形式的外部监管都存在根本性的道德风险问题。监管既然被视为一种隐含合同，那么由此可能产生的道德风险问题就是它会使投资者认为，既然这些金融机构的金融服务是经过权威部门授权并得到监督的，那么它们理所当然是安全的。而且，监管者在阻止监管失灵方面的历史记录越好，投资者这样的印象就越深。然而，投资者必须认识到监管的局限性，监管无法消除所有的风险。而且金融市场和金融合同本来就包含着风险，投资者本身也存在发生决策错误的可能。（2）金融监管的成本和收益问题。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，而且区分哪些成本是金融机构为了自身风险控制和内部管理所必需的，哪些是由于监管制度所强加的也不是十分容易。但它的意义却是现实的：监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，所以，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系（假使已经设计有效）的必要成本，增强监管的强度是否可以消除所有出现的监管失灵，所有这些问题都值得分析。（3）金融监管的激励问题。投资者认为监管者保证了金融机构的安全和端正良好的品行，而金融机构认为它们所要做的就是遵守一些监管者所要求的具体规定。双方认识的差距还可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。西方学者现在认为监管者也是利益最大化的主体，所以有没有合意的激励就会影响执法的效果。拉丰和梯若尔及其后来者所发展的激励规制理论和新管制经济学为研究激励性金融监管问题提供了新的思路和方法。②
二、国外金融监管实践的发展趋势
金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：
1.金融监管的目标从单纯强调安全性向安全与效率并重的方向转变。20世纪70年代以前，金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。各国纷纷建立金融安全网，同时对金融机构从市场准人、利率限度、业务范围等多方面施加了严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》，但这些措施限制了金融机构的自由，造成金融机构经营效率低下。20世纪70年代到80年代末，规避管制的金融创新已使不少限制性措施名存实亡，同时人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的成本，于是各国开始采取灵活的应变措施。美国在1999年11月通过的《金融服务现代化法》，以促进金融业的效率和竞争力为主要目的；日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务；英国《金融服务与市场法》则提出了“好监管”的六条原则，如“使用监管资源的效率和经济原则”、“权衡监管的收益和可能带来的成本”等，显示了监管当局对效率目标的重视。③
2.监管主体从分散走向集中。20世纪七、八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年分别成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。④
3.金融监管范围不断扩大。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势做出客观准确的评价是相当困难的。要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行（或母公司）及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。⑤
4.金融监管手段计算机化。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。⑥
5.金融监管内容标准化。在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，逐步统一资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验对监督的重要性。⑦
6.金融监管方式从单一合规性监管转向合规陛监管与风险性监管并重。合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。⑧
7.金融监管体系的集中统一化趋势。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，20世纪90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制（包括银行的监管）归到证券投资委员会的领导下。⑨
8.金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T.卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。⑩
9.金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管。从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。⑾
10.金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家协会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。⑿
11.以市场约束为基础的监管体系正在形成。巴塞尔委员会《新资本充足框架（征求意见稿）》对1988年制定的《资本充足协议》做出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，涉及所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。⒀
12.金融监管法制呈现出趋同化趋势。金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，二是美国模式。20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。⒁
13.金融监管法制呈现出国际化发展趋势。随着金融国际化不断加深，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定，区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
14.金融监管全球化的趋势在不断加强。随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件。而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行经营，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用⒂
三、结论
金融监管是一个实践性很强的问题。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：金融监管范围不断扩大；金融监管手段现代化；金融监管内容标准化；金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重；金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡；金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管；金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制；以市场约束为基础的监管体系正在形成；金融监管全球化的趋势在不断加强；金融监管体系的集中统一化趋势；金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势。
注释：
①③④吴源从。西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示[J].海南金融，2006，（9）：32—35.
②张慧莲。论西方金融监管理论的最新发展[J].成人高教学刊，2004，（6）：18—21.
⑤⑥⑦⑨⒀高峰。国际金融监管发展趋势[J].东北财经大学学报，2001，（4）：24—26.
银行监管,是经济金融监管的一个分支,是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构,代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。
银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一,担负着重大的社会责任。
其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定,具有极其重要的社会意义。因此,银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化,金融市场的界限越见模糊,外资银行大量存在于各国金融领域,它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前,理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此,作者认为,外资银行本是银行,对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同,而监管理论对它是完全适用的,也是十分必要的。中国尚属发展中国家,对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管,能维护国家经济稳定,保证国家金融安全,具有重要的现实意义。
二、外资银行在我国的发展现状和特点
(一)外资银行在我国的发展现状
截至2007年10月,我国已有外资独资银行20家;中外合资银行3家;另有72家外国银行设立了130家分行,191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底,我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。(注:法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。)外资银行在我国发展十分迅速,现已具有相当规模。
(二)外资银行的发展特点
1.外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日,我国对外资银行实行全面的国民待遇,外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略,外资银行经营范围和业务范围不断扩大,对我国经济的影响力逐步加强。
2.外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则,其经营状况日趋稳定,市场份额逐步恢复,盈利能力稳步提高,资产总额持续增加,仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元,占我国银行业资产的1.8%。
3.参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下,外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行,一是出于对长期经营战略的思考;二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利,绕开各类限制,快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。
三、我国外资银行监管中的问题
(一)监管法规不健全
监管的有效性依赖于监管的法制化,而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年,却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管,严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞,但相关法规的健全工作远未完成。
(二)监管方式单一
目前,我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析,以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。
(三)监管资源严重不足
由于外资银行的开放性比较强,对其的监管需要高质量的资源。目前,我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面,表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面,缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上,表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。
(四)缺乏与外资银行母国监管者的合作
当今世界金融体系间的跨国联系不断加大,仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作,以协调监管措施,降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。
四、对改进我国外资银行监管的建议
(一)健全监管法制
要加强外资银行监管,我国就必须结合本国实际,参照国际公认的准则(如巴塞尔协议),借鉴西方发达国家监管法律,制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度,规范外资银行的行为,授予监管机构足够的权利,为监管工作提供基础条件。
(二)多元化监管方法和手段
当前我国对外资银行监管的手段单一,落后,主要是现场与非现场监管,而且两者缺乏衔接。因此,必须使监管手段多元化,由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变,充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。
(三)健全风险监管体系
目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面,而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准,制定严格、周密的风险监管体系,将外资银行的经营风险纳入监管,保证全面、客观、合理的实施监管。
(四)建立监管人才培养和认证机制
加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才,监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中,确保培养认证机制的专业性。
关键词：跨国银行；并表监管；金融隐私权；冲突；制衡
中图分类号：F830.2
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)09-0040-06
一、引言
目前，国际金融业主要特征就是金融全球化、金融一体化、金融自由化和金融集团化并进。宏观上，发达国家积极推进金融全球化和金融自由化，倡导金融服务自由贸易，要求发展中国家放松金融服务市场准入管制，开放国内金融服务市场，其以GATS及其《金融服务附录》和《关于金融服务承诺的谅解》的达成为佐证；微观上，发达国家的银行巨头走出国门，建立海外分支机构，进行跨国并购和风险投资。发展中国家的实力雄厚的银行机构也不甘示弱，投资海外以扩大自己的利润空间。
针对20世纪70年代针对跨国银行监管不力的局面，巴塞尔委员会了一份题为《银行国际业务的并表监管》的报告，首次将并表监管作为银行业监管的重要原则和方法，并表述为“对每家银行的全球业务进行整体监控，而不仅仅满足于单一银行的稳健性”。[1]1997年，巴塞尔委员会在《有效银行监管的核心原则》则将并表监管确立为对跨国银行持续性监管的首要原则。[2]至于并表监管的概念，则缺少权威性的表述，原因在于并表监管是一种目标性监管，且每个国家实施并表监管的手段和方式不同，没有必要给并表监管的内涵做出统一界定。但是母国实施并表监管的前提则是和东道国建立信息交换机制，东道国的信息传输的积极性以及对母国监管机构进行现场监管的态度直接决定着并表监管的成效。而在信息传输过程中，不可否认涉及到银行的信息披露及对消费者和客户的金融信息泄露，侵犯个人金融隐私权。在国际社会倡导加强金融隐私权保护以提高银行信用的今天，必然导致跨国银行并表监管和金融隐私权保护之间的冲突。协调两者的冲突成为国际金融组织及国内金融监管机构需要迫切解决的难题。
金融发达国家积极支持跨国银行并表监管，但这些国家的金融隐私权立法也最完善的、保护标准也最高，比如美国《银行保密法》和2000年美国四大金融监管机构联合制定的《消费者财务隐私保密最终规则》①，欧盟的《个人数据保护指令》等。鉴于此，发展中国家按照《有效银行监管的核心原则》对其跨国银行实施并表监管，就遇到发达国家不提供金融信息的尴尬局面，原因在于发展中国家对金融隐私权的保护程度底。欧盟《个人数据保护指令》第25条就明确规定：对于个人信息向第三国传递的情形，只有当该第三国在个人信息隐私保护方面到达足够的保护水平时，才能许可个人信息向第三国传递。[3]试想，发展中国家监管机构因为金融隐私权保护水平低而没有从发达国家获得实施并表监管的有效信息，那么发展中国家也不会有向发达国家监管机构传输数据和金融信息的积极性，就更别提母国监管机构现场检查和外部审计。总之，对影响跨国银行监管成效的关键性制度――并表监管和金融隐私权保护的冲突进行规制和协调需要从理论溯源和制度构建上进行探究和考量。
二、跨国银行并表监管与金融隐私权冲突的表现
所谓并表监管是指对一银行或银行集团面临的所有风险，无论其机构注册或成立于何地，均应从该银行或银行集团的业务总体角度予以全盘考虑。[4]本质上就是母国对跨国银行海外机构经营信息的汇总、评估、审查和监管，因为并表监管的实施须以母国监管当局能够获得银行海外机构的经营信息为前提。但是，各国金融法律制度关于金融隐私权的硬性法律规定，无疑是阻碍母国和东道国畅通信息的最大障碍。所谓金融隐私权则是金融机构的客户和消费者对其金融信息所享有的不受他人非法侵扰、知悉、利用和公开的一种权利。[5]银行对客户和消费者的金融隐私权的保护应当涉及以下三个方面：(1)有关账户的信息；(2)有关的客户交易的信息；(3)银行因保管客户的账户而获得的与客户有关的任何信息。[6]跨国银行并表监管和金融隐私权冲突的中介就是金融信息，而且是银行消费者和客户的金融信息。
(一)冲突的外部表现：信息需求与信息管制之间的冲突
跨国银行并表监管和金融隐私权冲突的外部表现就是监管机构对金融信息的需求与银行对金融信息的管制之间的冲突。金融信息对跨国银行母国监管机构、跨国银行以及银行消费者和客户都是非常重要的资源：对于母国监管机构，其实施并表监管的前提就是要获得母行及其所有海外分支机构经营信息，对其全球业务进行汇总性的风险状况和资本充足性监管；[7]对于跨国银行集团，保护银行消费者和客户的金融隐私权是维持其银行信用最关键的部分之一，银行信用以及公众对银行的信心对银行的生存和发展以及扩大利润空间生死攸关，如今银行风险之一就是信用风险，因此对消费者和客户的金融隐私权保护也是银行监管的内容；对于银行消费者和客户，金融隐私权本来就是传统隐私权实体内容不断延伸的结果，而且现代的金融隐私权具有财产属性，具有巨大商业价值和社会利用价值。因此，三者对于金融信息的不同价值诉求造就了跨国银行并表监管和金融隐私权的外部冲突。
(二)冲突的内部表现：信息披露监管与信息保护的监管之间的冲突
跨国银行并表监管要求银行机构披露金融信息，但是银行对金融隐私权的保护力度和水平也是母国和东道国对跨国银行进行监管的内容之一，因此，在监管和被监管之间就呈现了信息披露和信息保护的内部冲突。金融隐私权法律制度是为了加强对金融信息的保护，增加社会公众对金融机构的信任感，避免金融体系爆发系统性风险。众所周知，银行的生存、发展和利润空间的开拓需要公众对银行持有信心，而信心主要来自于银行对金融消费者和客户的金融信息的严格保护。由于金融信息不对称的客观实在，因而在所有的金融监管中，监管者都要监管银行信息披露的内容、方式以及质量。为了避免银行内在不稳定带来的银行道德风险，2006年开始实施的巴塞尔委员会新资本协议的目的之一就是加强银行的信息披露来支持市场约束。监管机构需要银行披露信息，同时也需要银行保护金融消费者和客户的金融隐私权，这个两难问题就是跨国银行并表监管与金融隐私权保护的内部冲突。
三、跨国银行并表监管与金融隐私权冲突的根源
跨国银行并表监管和冲突的背后是母国和东道国在金融监管上的价值冲突。在法律上，冲突的根源主要表现在以下三个方面：
(一)公权和私权的冲突
母国的并表监管是从社会整体利益考虑对金融机构和金融活动进行监管和约束的公法，目的是为了保障金融机构的稳健运行、维护国际金融秩序的稳定和避免金融危机的爆发。在最终极意义上，是为了维护所有存款人和投资人的利益。金融隐私权是为了保护银行客户和消费者的个体利益，要求银行出于信用义务而对客户和消费者的金融信息予以保密。金融隐私权作为传统隐私权的延伸，其在本质上是公民的人格权，也即是私权。因此，两者冲突的根源是价值取向一致下的公权力和私权利的冲突，是个体权利本位和社会权利本位的冲突。虽然两者的价值取向一致，但是两者的实现机理却有很大区别。公权力的天生扩张性必然要损害私权利的实现和行使，因而母国监管机构在实施并表监管过程中必然要损害银行消费者和客户的金融隐私权。在维护社会权利、社会利益本位的价值取向中，用牺牲个体的金融隐私权换取整个国际金融体系的稳定符合社会发展趋势。
(二)属地管辖和属人管辖的冲突
国际法下管辖权原本是属地的，但是属地理论正根据以下原则发展：尽管属地理论仍然是国际法的最佳基石，但是也不能为某些当代的管辖冲突提供现成的解决方法；力求管辖权事项和管辖权的属地基础与合理利益之间的本质和真实联系原则得到遵循。[8]正是由于属地管辖的缺陷及管辖权限分配所带来利益上的冲突，才出现了属人管辖，因为属人管辖也符合了“合理利益之间的本质和真实联系原则”。按照一般国际法理，在跨国银行监管过程中，东道国和母国只能依据属地管辖分别对母行及母行的分支机构进行监管。但是，国别监管的局限性以及跨国银行战略的整体性和利益的一致性决定了跨国银行母国监管机构必须要打破监管的属地性，依据属人管辖原则对本国银行的海外分支机构进行并表监管。这种跨国银行属人监管冲击了传统的东道国属地监管。同时，几乎每个国家对银行保密、金融隐私都制定了法律规范，除非有特殊的情况，否则拒绝任何有损金融隐私权保护的行政措施。因此，传统的属地管辖和金融隐私权保护就和母国对东道国境内的分支机构实施属人管辖产生冲突。
(三)国家的绝对性与治理的全球性的冲突
几乎每个国家都有银行保密的强制性规定，很多国家都上升到国家经济和经济安全的问题，不容突破，有些国家甚至规定，泄露客户秘密的金融业从业者须承担刑事责任。[9]按照传统国际法理，是一个国家对内的最高权和对外的独立权，国家的绝对性体现在国内是绝对的，不受任何限制。国家的相对性，是因为各国的独立也必须在国际法律范围之内。的统一性和整体性使其没法让渡给某个国际组织和其他国家行使，其只能通过国家让渡部分治权达到平衡。跨国银行监管也涉及两个国家的：(1)跨国银行在东道国的分支机构，东道国基于国家有无可厚非的管辖权力；(2)由于国际金融体系的特殊性和银行经营的风险性，东道国监管不能确保跨国银行整体的稳健经营。为了确保整个国际金融体系的稳健和安全，母国必须对整个跨国金融集团实施监管。母国监管权力没有否认东道国在地域内监管跨国银行分支机构的权力。“母国银行的有效监管依赖于东道国有效监管以及并表水平，东道国监管者对当地市场状况的了解程度以及采取的监管行动和直接与被监管对象的交流能够对母国的监管产生重要影响”。[10]同时，由于书面监管的不完整性和不可靠性，东道国应该给予母国监管机构对分支机构的现场检查以及外部审计的权力。总之，为了维持和确保整个国际金融体系的稳定，避免金融危机的爆发，东道国在维护统一的前提下可以让渡部分监管权力给母国实施并表监管，这对母国、东道国以及整个国际金融体系的稳定都有积极作用。
四、跨国银行并表监管与金融隐私权冲突的制衡
为了对跨国银行进行有效监管，确保国际金融体系的稳定，保护所有银行存款人和投资人的利益，必须对并表监管和金融隐私权的冲突进行制衡，并且为两者的制衡寻求统一价值和创设良性机制。
(一)制衡的原因
跨国银行并表监管和金融隐私权需要制衡是不言而喻的。金融隐私权所追求的保护银行消费者和客户的金融信息的价值取向不应成为跨国银行母国实施并表监管的障碍。为了保护国际金融体系的稳定以及避免金融自由化所引发的国家之间的“系统风险”，必须要提高跨国银行并表监管的水平，避免监管漏洞，使跨国银行稳健经营。东道国和母国要不断提高金融隐私权的保护水平，完善私法制度以及提供有效的救济机制。跨国银行并表监管和金融隐私权制衡的原因如下：
1.维护全球金融体系以及国际社会的稳定，避免爆发金融风险和金融危机。银行高负债经营的特点决定了银行是用存款人的资金来经营，而资本的趋利性也导致了跨国银行往往规避东道国和母国的银行监管进行高风险投资。BCCI银行的倒闭已经为国际社会的金融监管敲响警钟，试图进行并表监管的英国屡屡遭到卢森堡和开曼群岛监管当局的抵制，原因就在于这些国家对金融隐私权保护的墨守成规，最终导致了BCCI在全球30个国家的255家金融机构被强行关闭。所以，维系国际金融体系的稳定不可避免地要加强各国监管机构的合作，监管合作能带来“双赢”和“多赢”。金融全球化已然超越民族国家之间的金融利益之争，更多关注的是金融体系的稳健经营和整体安全。面对金融危机的扩散效应以及银行经营的国际化趋势，东道国和母国在相互尊重金融制度的基础上展开监管合作，才能获得自身的金融安全和金融发展。巴塞尔委员会也注意到：东道国和母国卓而有效的信息交流，在加上监管机构之间在评估风险过程中建立相互信任和信心机制，不仅有助于提高监管质量也有助于节省有限的监管资源。
2.维持银行信用和公众对银行机构的信心，确保银行的稳健经营。金融隐私权关乎到银行信用，金融机构的存在以及运转依赖于良好的社会信用，而金融信用却有赖于对金融信息的保护及对金融信息流动和使用的规范。以银行为代表的金融业是现代经济的核心组成部分，如果银行信用没有得到充分的关注和维持，有效的跨国银行监管也不能避免银行的“挤兑”狂潮，因为银行信用很大程度上来自于银行对客户和消费者的金融信息的保护。投资者和消费者永远是银行的生命线。
(二)价值上的制衡
1.制衡的宏观价值――社会利益论。金融产品的消费者和银行客户作为社会成员之一，其个人利益与社会利益在终极价值取向上是统一的。金融监管是为了实现和维护整个金融体系的稳定，是为了所有社会公众的利益。在实现和维护社会公众利益的过程中，金融监管不可避免地要以损害银行系统的某些客户和消费者的金融隐私权为代价。“银行是高负债、风险多、竞争激烈的行业，严格的金融隐私权的保护所导致的信息披露不充分，进而导致金融信息不对称，会危害整个国际金融体系的稳定和诱发金融危机的爆发，最终的结果是损害了所有金融消费者和银行客户的利益。在社会利益多元化的趋势下，监管者把相机性的规则制定和实施描述为促进稳定、公平和经济效率的组织严密的行为。这种公共利益的特征提供了一种无私主义的理论，那就是为什么大度的政府可以授权政治上独立的中央银行，让它以一种自认为合理的方式监管私人金融机构。”[11]被政府授权的监管组织立足于维护社会公共利益以至于维护全球利益，有能力有权利对包括银行在内的所有金融机构进行审慎监管，监管的目的是为了维护涵盖个人利益的公共利益。所以，跨国银行母行监管机构对跨国银行的母行及所有的分行、子行及控股金融公司实施并表监管在价值上是为了维护金融体系的稳健经营、避免银行经营的道德风险，从而维护整个社会公众及所有的金融产品消费者和银行客户的利益。
在并表监管过程中，母国监管机构不可避免的要通过书面审查、现场调查和外部审计的方式获取银行消费者和客户的金融信息，侵犯金融隐私权，但是监管机构实施并表监管的目的是好的、动机是善的以及价值是高位阶的。当然，保护银行消费者和客户的金融隐私权对银行提供服务和维持信用非常重要，所以公共利益监管者需要非常谨慎，避免削弱银行和他们的客户降低他们自己内部信息不对称带来的成本的激励。
2.制衡的微观价值――金融安全论。不管是跨国银行并表监管还是对消费者和客户的金融隐私权的保护在终结意义上都是为了维护金融安全。最近几十年，银行竞争剧增，新的风险活动不断增加，银行也面临着金融监管放松、外部冲击、货币政策和糟糕的银行实践的问题。没有金融安全就没有世界经济安全和发展，金融危机的波及扩散效用也导致国际体系中民族国家在金融领域中“一损俱损”。
并表监管和金融隐私权有冲突，但在金融安全领域，两者的价值是统一的。跨国银行母国通过实施并表监管来维系跨国银行集团的稳健经营，这对母国以及该银行遍及世界各地的东道国的国内金融安全都起到“安全阀”的作用。母国和东道国在监管中充分地、真诚地合作，避免跨国银行“监管真空”的存在，对其跨国资本流动，子行和分行资本充足率以近分支机构信息披露等等进行全面监管，这对国际金融体系的稳定和安全具有保障作用。东道国和母国对金融隐私权的保护也保障了银行经营的命脉――银行信用，避免由于公众对银行信用的怀疑而导致挤兑风波，最终是维护金融安全。由于金融自由化和金融一体化，一国爆发金融危机不可避免的要波及其他国家，危及整个国际金融体系的稳定。
总之，认识到并表监管和金融隐私权在金融安全上的一致性对于制衡两者的冲突具有指导意义。双方不能成为彼此的障碍，也不能偏重某一方作用而忽视另一方的价值。
(三)机制上的制衡
推动金融自由化和金融一体化进程的主要是西方金融发达国家，真正从全球化中获得较大利益的也是它们。一些金融制度和金融市场都很薄弱的非发达国家则对银行监管的多边规则和全球规则的制定热情不高。鉴于跨国银行并表监管的重要性以及协调东道国和母国信息交流的必要性，有必要从双边机制着手，逐渐向区域机制和全球机制渗透。巴塞尔委员会也认为：东道国和母国的信息交流和共享，最好是制度化和长期的，而非随机临时性的。当然，制度化是有层次的。在目前的经济格局下，签定大量的双边协定是现实的，签定区域性的信息交流协定是可能的，制定全球性信息交流的规则是可行的。同时，机制上的平衡也可以从并表监管的实施和金融隐私权保护的双重角度同时进行。
1.双边机制――切实可行的制衡方法。双边机制主要有两种制衡方法：一是国家之间签定谅解备忘录的形式，使信息交流制度化、规范化和原则化，不涉及到国家权利和义务；二是签定双边条约，确定国家的权利和义务，要求国家承担在实施并表监管和信息畅通与交换中的国家责任。由于国际条约过于刚性，且需要国家立法机关批准，所以在金融监管机构的双边合作上，签定一般国际法意义上的谅解备忘录比较合适，主要对并表监管所需要的信息交换机制起到制度化和规范化的作用即可，这也是巴塞尔委员会提倡的一种制度化方式。
建立双边信息交换安排首先要解决的一个问题就是要正确处理信息保密和信息交流的关系。东道国的信息保密和金融隐私权的保护是为了保护单个银行客户的利益，而母国并表监管是出于保护存款人和投资人的利益，维护整个银行体系的稳健。对此，巴塞尔委员会认为：尽管存在保护客户机密的合理根据，但银行保密法不应防碍监管者确保国际银行体系的安全和稳健的能力；同时，国际上有关加强交换信息机制的建议，也不应危及银行保护其与正当客户的信任关系的能力。为了平衡这种矛盾，巴塞尔委员会在1990年《巴塞尔协定补充》以及1996年《跨国银行监管》等文件中，从并表监管所需要的信息种类及特征入手，建议母国与东道国建立一种信息交换的国际制衡机制，以解决并表监管和银行保密法之间的冲突。实践中，这种冲突的制衡是通过“信息安全条款”来实现，即东道国对母国监管机构所获取的信息有自由裁量权，但是该类信息的获取和交流要限于下列条件：(1)信息交流的目的是为了特定的银行并表监管；(2)信息的使用仅限于进行审慎监管的官员，并且未经东道国同意，不得传递给第三方；(3)母国监管机构对未经客户明示同意而获得的信息，应保证采取一切可能保密措施；(4)母国和东道国之间存在信息交流的双向机制，实现互惠；(5)接受信息方承诺基于所获信息而采取重大行动时，应事先与提供方予以协商。[12]
因此，在跨国银行并表监管和金融隐私权冲突的双边制衡机制上，可以按照巴塞尔委员会文件所确立的基本原则为指导，结合母国和东道国具体的金融体系特征、金融监管的微观操作方法以及金融隐私权的保护传统，相互协商一致，在平衡双边利益的基础上达成信息交流的备忘录，以形成信息交流和信息披露的制度化、原则化和规范化，在提高母国并表监管的效率和维护金融体系稳健的同时加强对银行消费者和客户金融隐私权的保护。
2.区域机制――欧盟金融一体化催生的协调并表监管和金融隐私权的成功范例。跨国银行并表监管和金融隐私权保护的区域协调机制的成功范例莫过于欧盟。跨国银行并表监管的产生和发展正是由于金融服务自由化的结果，其实一部金融服务自由化法在某种意义上就是一部金融监管法。区域层面上的金融服务自由化对跨国银行并表监管的实施具有协调和统一的作用，巴塞尔委员会没有对并表监管的具体形式和内容做统一的规定，而是有监管机构来掌握操作方式，但是不管跨国银行母国监管机构如何操作并表监管，前提都建立在信息共享机制之上，其主要表现在：(1)东道国监管者应将跨国银行分支机构在当地运作出现的问题通知母国监管者，或者至少不应设置障碍而削弱母国监管者实行并表监管的能力。(2)东道国在实施并表监管过程中，如发现跨国银行母行存在问题直接涉及某一特定东道国的分支机构，则应将该情况通知东道国监管当局。(3)东道国监管者应将他们拟对外国银行当地分支机构采取的监管措施及时通知母国监管者。[13]
在欧洲共同体建立之初，由于各国保密条款的限制使得各国监管当局之间并无有效的联络和传递信息的机制，因而导致了跨国银行的监管漏洞。鉴于这种监管漏洞，欧盟出台了《1983年并表监管指令》，其确立了在并表基础上对信用机构进行监管的框架，并表监管原则已经在整个共同体范围内适用。但是由于《1983年并表监管指令》的缺陷和国际商业信贷银行(BCCI)的倒闭，促使欧盟出台了具有历史意义的《1992年并表监管指令》，该指令的出台及在全体成员国国内的具体实施，对信用机构并表监管的信息畅通具有保障作用。同时欧盟金融信息的保护水平也很高，对于欧盟国家向成员外的第三国传递信息时，《个人数据保护指令》明确规定：只有当该国在个人信息隐私保护方面到达足够的保护水平，才能向其传递。同时欧盟成员国在实施并表监管时，监管当局也负有职业保密义务，即“一国银行监管机构一般不能将其以监管者身份获得的机密信息向另一成员国的税务机关和检查机关披露。”[14]
3.全球机制――对并表监管和金融隐私权进行全球治理。对跨国银行并表监管与金融隐私权冲突的全球规制是可行的，可以把其作为金融业全球治理的内容之一。所谓全球治理是通过具有约束力的国际规制解决全球性的问题，以维持正常的国际政治经济秩序，其是治理理论在国际层面的延伸和继续。将善治、治理和全球理论的思想直接运用于实践的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。这些组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。
在国际金融体系的管理和稳定中，国际货币基金组织和世界银行集团发挥着巨大的作用。在20世纪，国际金融组织这样做的目的是为了提高援助的效益，确保受偿国偿还贷款的能力，因而要求这些国家引入自由主义的市场经济体制以及市场自由化等等。
目前，在金融全球化、金融一体化、金融自由化和金融集团化的趋势下，民族国家都置身于自由化和一体化当中，民族国家的银行全球扩张，跨国兼并，分支机构遍布海内外。实践中，民族国家金融实力差别很大。出于不同的金融利益考虑，有些国家全力支持跨国银行并表监管，有些离岸金融中心维却严格保护金融隐私权保护，而更多的发展中国家对金融自由化无能为力，处于被边缘化的状态，对跨国银行并表监管态度冷漠。在金融利益不均衡且没有货物贸易所体现的“比较优势”的的状况下，只有国家之间的意志协调不可能实现并表监管和金融隐私权的冲突的全球制衡，有影响力的国际金融组织有必要以某种利益作为对价来换取相关国家在实施跨国银行并表监管、信息交流和披露以及金融隐私权保护上的妥协和赞同。国际金融组织的对价，就是其提供的各种类型的贷款，若要接受这些贷款，国际金融组织可以要求相关国家按照巴塞尔委员会银行监管的和金融信息保护的相关制度变革国内的金融规则，对整个国际金融体系的稳定和整个国际社会利益作出让步。
五、结语
为了维护国际金融体系的稳定，必须按照《有效银行监管的核心原则》要对跨国银行进行并表监管，避免跨国银行的监管漏洞。为了维护金融机构的信用，必须对银行消费者和客户的金融隐私权提高保护水平，避免产生公众对银行的不信任。母国实施并表监管过程的前提是东道国的制度化、规范化信息交流和信息披露，在披露和交流金融信息的过程中必然会侵犯金融隐私权。因此，为了保护整体存款人和投资人的利益，为了维护国际社会金融安全和稳健，为了保障社会公共利益和全球公共利益，必须对跨国银行并表监管和金融隐私权的冲突在价值和机制上进行全方位的制衡，在保护金融隐私权的前提下，充分、高效的实施对跨国银行的并表监管。
参考文献：
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Conflict and Balance between Consolidated Supervision of Cross-border Bank and Financial Private Right
CHEN Yi-shun
(School of Law，Xiamen University，Xiamen 361005，China)
提高对“系统重要性”金融机构的监管标准
针对资产规模较大、对美国金融体系可能带来系统性风险的“系统重要性”金融机构，法案设立了更为严格的监管标准。
对“系统重要性”金融机构的认定法案规定必须通过金融稳定监督委员会(FSOC)2／3以上的成员投票赞成，并经过委员会主席的投票确认，才能认定金融机构或其支付、清算、结算活动是系统重要的。为此，委员会要综合考虑以下因素：金融机构交易活动所处理的总的货币价值规模，尤其关注对资产规模在500亿美元以上的金融机构的严格监管；金融机构对其交易对手总的债务暴露程度；和其他金融机构之间的相互影响程度；经营失败对更广泛的金融系统可能造成的影响。
对银行提出更高的资本金要求一是提高系统重要性银行及银行控股公司的资本金水平，要求将现行的资本金比例作为未来资本金要求的“底线”。二是资本金质量的规定更为严格，要求银行不能将“信托优先证券”等混合型资本工具继续作为一级资本。三是规定银行监管者应建立顺周期的资本金分配机制。在经济扩张时期增加对机构的资本金水平的要求，而在经济紧缩时相应减少资本金要求，从而防止银行“逆周期性”经营对金融稳定的冲击。
“沃尔克法则”对银行高风险业务的限制法案吸收了美联储前任主席、奥巴马政府经济顾问保罗・沃尔克(Pad Vdcker)的建议，限制银行实体(包括存款机构及其分支机构和子公司)发起或者投资于对冲基金和私募股权基金。一是规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益，必须限制在基金所有权益的3％以内；二是规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益合计，不能超过其自身一级资本的3％。而且银行实体不能从事与客户服务无关的自营交易，以降低投机易带来的潜在风险。
避免“大而不倒”金融机构的形成和对其的救助美联储可对资产规模在500亿美元以上的机构，提出更严格的资本金水平、杠杆比率、流动性管理等标准。而且要求单一银行在储蓄市场的占比不能超过10％，以限制银行机构规模扩张和集中度过高。具有系统重要性的金融机构要定期提交“葬礼计划”，以便在经营失败时可根据计划进行快速有序的关闭，降低给消费者和市场带来的损失和风险。对经营失败的大型机构，将必须通过有序的清算程序进行拆分清算，而不是继续得到美联储紧急贷款的救助，尤其强调不再由纳税人承担这些机构的救助或者清算成本。
对陷入破产的系统重要性机构建立有序清算程序对经营失败的系统重要性金融机构，其破产可能对美国金融稳定带来显著的系统性风险，将根据一个有序的清算程序进行清算。财政部可以任命美国联邦存款保险公司(FDIC)作为接收者，负责其清算拆分。而FDIC则必须保证：所有债权申请在公司股东权益之前得到满足；由公司股东和未担保的债权人承担破产损失；破产公司的管理层和有过失的董事被撤销；FDIC没有得到任何资产权益，也不可以成为破产公司的股东。这些机构的破产清算成本应由机构本身而不是纳税人承担。FDIC可以以破产公司清算资产预期回收金额为限，借出一定资金进行清算。而且在公司清算后的债务偿还序列中，政府处于优先地位，从而保障纳税人的利益不受损失。
加强对消费者的金融保护
成立消费者金融保护局新建立的消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，是联储的一个分支机构并接受联储的资助，其主管将由总统任命，并要通过参议院的批准。CFPB具有相对独立的权限，能自行拟定消费者保护法规，管理所有提供消费者金融服务的、资产规模超过100亿美元的金融机构(包括银行和非银行机构)，及这些机构发行的按揭贷款、信用卡等金融产品，以保证消费者在购买金融产品时，不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等侵害。CFPB还将开通新的免费投诉热线，以方便消费者投诉有关金融产品和服务的问题。
完善公司治理和增加高管薪酬透明度赋予股东参与董事提名的权力，促使管理层把重点从短期利润转移到长期增长和稳定性上来。对于增加公司高管薪酬披露的透明性，证券交易委员会(SEC)要求公司提供5年内高管薪酬和股票表现的对比图，以促使机构按照其金融业绩，而不是基于错误的会计信息来支付高管薪酬，实施基于合理激励的薪酬计划。金融机构至少三年进行一次专门的股东投票，对高管薪酬和“金色降落伞”机制进行表决，使股东获得更多关于高管薪酬支付的话语权。对衍生品等金融产品的规范和约束
法案限制过度的金融创新和过于复杂金融产品的使用，实现金融监管对金融创新的合理约束。
增加衍生品交易的透明度和规范性加强对场外市场(OTC)的风险管理，要求证券交易委员会和商品期货交易委员会(CFTC)颁布管制措施，对大部分能够清算的场外衍生品进行中央结算和交易所交易，从而将场外交易纳入到更为透明有序的场内交易，弥补危机前对场外衍生品过度放纵的监管漏洞。
法案还明确禁止银行进行衍生品交易活动，要求银行必须建立一个具有独立资本的分支机构，专门从事信用违约互换(CDS)等高风险的交易。银行可在最多24个月内终止所从事的高风险衍生品交易，或将其转移到分支机构。同时，授权CFTC增加衍生品市场的透明度，要求对互换交易价格进行数据收集和公开披露，对互换交易商等衍生品参与者提出更严格的资本和保证金要求。
对抵押贷款的改革首先是要求发放住房抵押贷款机构，明确借款者的收入和资产数量，确定借款者具有贷款偿还能力。其次要求资产支持证券的发行者持有其金融产品5％的权益，以避免发行者直接或间接地将产品信用风险进行对冲或者转移，防止发行机构私下做多或做空金融产品而损害投资者利益，降低借款人面临的道德风险。另外还有一系列增加抵押贷款合理性、保护借款人利益的改革，如打击高息贷款、禁止提前还款罚金、增加贷方对利率和最大支付额的信息披露、对不负责任的借贷行为进行处罚等。
填补对对冲基金等金融行业的监管空白
对冲基金和私募股权基金影子银行系统由于其特有的高杠杆比例、灵活复杂的金融产品和不透明的场外交易，容易累积金融风险。加之对冲基金等影子银行系统没有资本充足率和存款准备金等的约束，基本上处于监管真空。本次改革法案要求对冲基金和私募股权基金的投资顾问在证券交易委员会注册身份，并将联邦管制的投资顾问的资产门槛从3000万美元提升到1亿美元。同时要求投资顾问提供他们交易和资产组合的相关信息，以供监管者对基金的系统性风险进行必要的评估。SEC对这些基金要进行定期的和专门的检查，并每年向国会报告保护投资者、维护市场完整性等的监管情况。
信用评级机构为了改变金融危机前后人们对美国信用评级的主观性、滞后性和非可信性的广泛质疑，法案规定在SEC中创建一个信用评级办公室(Office of Credit Ratings)，拥有对信用评级机构进行监管和处罚的权力。对“国家认可的统计评级组织”(Nationally Recognized StatistiadRatingsOrganizations，NRSROs)，至少每年要检查一次并公布结果。同时，要求这些评级组织向SEC提交年度报告，对其内部控制的有效性等工作进行总结和评价。如果SEC认为一个评级机构没有足够的资源持续进行完整的评级活动，将有权延后或废除评级机构的资格。
对评级机构所采用的评级方法、历史评级记录等信息，都要求进行披露。在评级过程中应采用更为客观和可信的信息，而不仅仅采用被评级公司提供的信息。此外，还要求评级分析师进行专业资格考试，为减轻对信用评级的过分依赖而鼓励投资者自行进行信用风险分析，防止资产担保证券的发行者自行选择对自己评级较高的评级机构等。
对原有监管机构和职能的重构
改革法案通过对原有联邦监管体系调整监管结构、重构监管功能，实现对金融市场更为全面的监管覆盖，保证对系统性风险有效的宏观审慎监管。
新设立金融稳定监督委员会改革法案专门设立金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，负责认定具有“系统重要性”的金融机构，识别和监控金融系统中出现的系统性风险，协调多个监管机构之间的监管合作。委员会由10位成员组成，财政部长任主席，其他成员有美联储、证监会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、联邦住房金融局(FHFA)、美国信用社管理局(NCUA)、新成立的消费者金融保护局(CFPB)的长官，以及1位独立人士。还有5名无投票权成员分别来自联邦公报局(0FR)、联邦保险办公室(FIO)以及各州的银行业、保险业和证券业监管机构。
改革联邦存款保险公司的职能首先在对存款机构的联邦存款保险公司(FDIC)中的保险进行测算时，将以存款机构的总资产(而不是有形资产净值)为基础进行估价。其次，存款保险基金(DIF)不再以保险存款的1.5％为上限，也不再要求FDIC归还DIF中超过1.5％比例的金额。再次，针对一个确定会威胁美国金融稳定的流动性事件，FDIC将有权担保濒临破产的被保险存款机构及其控股公司的债务，但担保计划必须得到财政部的批准。
对美联储监管职权多方面的调整首先，联储的监管范围有一定扩展。在继续监管州会员银行和银行控股公司的同时，由于储蓄机构监管局(OTS)被废止并合并到货币监理署(OCC)，联储的监管范围将扩展到储蓄和贷款控股公司。对资产规模在500亿美元以上的银行控股公司，联储有权对其设定更为严格的资本、流动性和杠杆率要求，以限制其对美国金融体系带来的系统性风险。其次，联储的紧急贷款权将面临更严格的限制。联储必须保证紧急贷款只用于缓解流动性，而非救助濒临倒闭的机构，也禁止联储向无力偿还的借款者放贷。再次，联储的货币政策等业务面临严格审计。美国政府审计局(GAO)将对金融危机时期的紧急贷款进行审计，并公布贷款细节。GAO还将要求联储定期披露紧急贷款、贴现贷款、公开市场操作等详细信息，并对这些信息进行审计，以规范美联储的货币政策业务和金融监管权限。同时，还从联储内部治理结构上提升监管的可信性。总统委派一名联储副主席，作为董事会的一员对监管和制度提出建议，并每半年向国会汇报。GAO也将指派联储董事，检查现行监管制度能否代表大众利益、有无利益冲突。
对美国金融监管改革法案的简单评价
首先，改革法案针对性地填补了金融危机暴露出来的诸多监管漏洞。此次金融监管改革就是希望对危机前后暴露出来的监管漏洞，如系统性风险监管缺失、对衍生品等的交易和创新监管不足、对影子银行系统的监管缺失以及对“大而不倒”金融机构监管和处置流程不当等，提出针对性的改革措施。由此，美国金融监管体系从总体上吸收了金融危机的教训，作出防范类似危机的必要改革和调整，以建立起在长期能防范金融危机的“免疫系统”。
其次，在强调对“系统重要性”机构从严监管的同时，对其他小型机构进行了豁免。从法案条款看，更为严格的金融监管标准只是对“系统重要性”机构而言的，而对于其他规模较小(如资产规模不足500亿美元)、对金融市场不会造成系统性冲击的金融机构则进行豁免。类似的豁免条款还有。对资产规模少于1.5亿美元的对冲基金和私募股权基金免除信息注册的要求；对资产不足7500万美元的机构，免除其提供高管薪酬和内部控制等的审计证明报告等。可见改革具有明确的监管目标，而非无区别地限制所有规模金融机构的创新和扩展。
再次，对建立覆盖整个金融市场的统一监管体系进行了探索。由于金融监管改革的核心目标之一，是对金融体系整个系统性风险的有效防范，这就需要实施跨机构、跨行业、跨市场的统一金融监管体系。法案在分业监管的基础上，通过建立广泛代表各行业的“金融稳定监督委员会”，来统一和协调对整个金融市场的有效监管，对建立统一的金融监管体系作出了初步尝试。
