时间：2023-10-24 10:39:17
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关键词 日本 国土规划 内容 启示
中图分类号：F301 文献标识码：A
国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。
一、日本国土规划管理体制基本情况
（一）日本国土规划与管理政策的目标。
随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974 年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987 年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。
（1）土地应以公共福祉为优先；
（2）应依规划合理计划土地利用；
（3）抑制投机性土地交易；
（4）应就土地增值利益做适当调整。
其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。
（二）日本国土规划与管理体系。
现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。
日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。
在1974 年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。
如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：
1、全国计划。
由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。
2、都道府县计划。
依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。
3、市町村计划。
依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。
二、日本国土规划管理体制对我国的启示
（一）开展国土规划的内在原因分析。
尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。
随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都发挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。
（二）国土规划管理政策目标的明确性。
各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。
（三）国土规划体系层级分明性。
国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。
日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。
（四）国土规划的合法性。
规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制规划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。
（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）
参考文献：
[1]Armstrong， Thomas D， Jacobs， Harvey M. 2010.Centralized growth management policy and local land-use decision making-Learning from Tokyo’s experience. Journal of Soil and Water Conservation. 1（4）..285-288.
【关键字】国土资源;规划;措施
中图分类号：G322文献标识码： A 文章编号：
国土资源（territorial resources）是指在一个国家领土范围内，所包含的所有资源（社会资源、自然资源、经济资源等）。国土资源按照存在形式的不同，分为土地资源、矿物资源、水资源、生物资源、海洋资源等等。国土资源是一个国家及其居民赖以生存的物质基础，对整体国民经济协调、持续发展有巨大影响，为进一步提高国民经济协调、持续发展的水平，加强国土资源的规划管理研究有极其重要的意义[1]。
1.国土资源规划管理的必要性
国土资源是社会持续发展的基础，合理地规划管理国土资源尤为重要。国土资源规划管理，是指在保护国土资源的基础上，进行合理的开发与利用，以便促进社会、环境、资源、人口及经济的协调发展。
国土资源是人类赖以生存的土地保障，通过合理的国土资源规划管理，有利于人类生存环境的调节，中国属于人口大国，如若国土资源没能得到合理的规划及管理，社会将会陷入一片混乱，且直接影响到人类的生存问题。因此，只有进行国土资源规划管理，才能保证社会各方面的协调发展。
国土资源规划管理，有利于提高国民经济水平，带动整个国家经济的迅速发展。国家利用资源优势对天然矿产资源进行开采，充分利用矿产资源带动经济增长。只有进行国土资源规划管理，才能促进社会主义市场经济的持续性发展。
2.国土资源规划管理的现状及问题
2.1国土资源规划管理的现状
改革开放以来，中国的国土资源规划管理也紧跟社会发展的脚步不断进行改善，相关的国土资源相关法律不断的出台及更新，这其中就包括土地管理法、矿产资源法等。国土资源规划管理从传统的计划分散管理，改进到目前市场经济体制下的统一集中管理。目前，国土资源规划管理，始终与国土资源的开采利用方面存在很多的矛盾。比如，耕地保护和建设用地之间的矛盾；国家征用土地建设与园林保护间存在的矛盾。这些矛盾都会导致资源利用、分配的不平衡，进而社会主义市场经济的发展受到影响。
2.2国土资源规划管理中存在的问题
2.2.1国土资源规划管理的体系较落后
中国国土资源规划管理起步比较晚，同时发展也比较缓慢，因此难以适应社会主义制度下市场经济的迅速发展。尤其是陈旧的国土资源规划管理体系在现代科学发展观的严格要求下还存在许多问题。由于国土资源体系的落后，导致国土资源难以实现市场的优化配置，违法、违规的用地、乱开采资源的现象层出不穷。没有一个完善、先进的体系，国土资源规划管理中监察力度也难以提升；国土资源规划管理的方法、措施也相对落后，直接制约中国国土资源规划管理工作的有效开展。
2.2.2国土资源规划管理的相关法规不够完善
与国外发达国家的国土资源规划管理的水平相比，中国的国土资源规划管理不仅体系比较落后，且发展也不平衡。由于国家对国土资源规划的重视度还不够高，因此有关国土资源规划管理的法律法规的制定还不够完善。即使制定了与其相关的《国家国土纲要》、《国土规划编制办法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，但这些法律法规所规定的内容及要求，只是对国土资源规划管理作了简单说明及初步规划[2]。没有实际操作性的法律法规，对于一些迫切需要解决的实际问题没有做出相应的规定及措施。这种不够完善的法律法规，对于中国政府征用土地与农民耕地件的矛盾冲突、建设经济开发区用地与居民住宅拆迁等问题，没有实际性的明确规范，进而导致一些冲突事件的发生。目前中国还未建立完善的国土资源规划管理的法规，因此，国土资源在市场经济中仍然没有得到合理的优化配置，且经常因此引发各种社会矛盾。
2.2.3国土资源规划管理的实施力度不够
在国土资源规划化管理中，具体实施阶段是最关键的，但在中国国土资源规划管理中，实施的力度仍然比较薄弱[3]。城市、农村、城镇的国土资源开发都显得极度不平衡。国土资源规划管理的相关职能部门未能做到国土资源统筹性的规划，及资源开采，利用实施过程中没有进行的严格监督控制。国土资源规划管理实施力度的薄弱，导致一些城市经济开发区建设肆意地破坏农业耕地及自然环境保护区等等。除此之外，一些矿产开发商也会利用国土资源在规划管理中，监控方面的不足来进行违法违规开采，导致水土流失、山体崩塌，泥石流等现象发生。因此，国土资源规划管理实施力度的薄弱，导致资源利用开发是不合理、不健康，一些可控性的自然灾害频频发生，后果不堪设想。
3.加强国土资源规划管理的措施
3.1 创新国土资源规划管理的体系
针对国土资源规划管理体系的落后情况，创新和改进国土资源规划管理的体系，对国土资源的持续开发利用具有十分重要的意义。因此，国家在进行国土资源体系的建设时，应结合社会、经济、资源、人口等多方面的实际情况，建立一套完善的国土资源规划管理体系。比如，目前面临自然灾害频发的现象，应对国土资源规划管理中的灾害预测、防治体系进行创新与改进。对于土地、矿产资源的乱开采现象，应该对国土资源规划管理的监控体系进行完善，以便更好地进行资源合理利用方面的监控管理。
3.2 完善国土资源规划管理的相关法律法规
国土资源是国民经济发展的基础，在社会发展中占有很重要的地位，国土资源的规划管理必须在法律的严格监控保护范围内进行。国土资源的相关法律法规是国土资源规划管理的合理、有序进行的保障。逐步完善矿产、土地、海洋等自然资源方面开发利用及保护的法律法规，可以加强国土资源的优化配置。因此，国家应该对国土资源管理相关的法律法规，比如《国土规划法》、《国土规划编制办法》等进行修订，确保国土资源的开发利用及保护有法可依。同时在修订和改进国土资源相关法律法规时，还可以吸收国外先进的相关法规制度，结合本国国土资源情况，科学地完善国土资源规划管理的法律法规，对更好地进行国土资源规划管理，提供基础性的法律支持。
3.3加强国土资源规划管理的实施力度
国土资源的规划管理关系着社会各方面的持续发展，是社会主义经济发展的载体。因此，应结合政府和人民的力量加强国土资源规划管理，提升国民经济的持续发展力。在城乡统筹发展规划、经济开发建设、自然环境保护区建设等方面，加强规划管理的实施力度。比如在资源开采、土地建设时，应该以相应的法律法规作为准则，科学合理地加强强制力实施的力度。
另外，在国土资源规划管理的监控方面，作为国土资源规划管理的执法监控机关，应积极履行国土资源管理的监控职能，加强监管力度。对于一些乱开采、强建设的开发商及破坏自然环境的组织或个人予以强力的监管、惩治。在提升监控力度方面，国家还可以赋予公民监督的权力，利用民众参与的力量，科学、有序地进行国土资源规划管理，还可以减少社会矛盾及冲突事件的发生。
4.结束语
面临21世纪经济市场化、资源全球化的挑战，有效地进行国土资源规划管理，提升经济发展水平，是社会持续发展与进步的基础。要做到科学、有效地进行国土资源规划管理，必须建立先进的管理体系、完善的法律法规并加强实施管理的力度。通过这些方面的改进，更好地处理国土资源开采、土地征用、环境保护之间的各种矛盾。加强国土资源规划管理，促进资源与经济以互利共赢的方式协同发展，对中国特色社会主义建设具有重大意义。
【参考文献】
[1]卢孝忠.国土资源可持续发展的几点思考[J].科技致富向导,2011,8(22):149-152.
【关键词】国土资源；规划管理；任务实施
一、充分认识国土资源规划行政管理的重要性
1.加强国土资源规划行政管理是充分发挥市场机制配置资源基础性作用的前提条件。社会主义市场经济体制的核心，是在政府宏观调控下发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府宏观调控主要靠规划。在市场经济条件下，规划调控和市场调控对资源优化配置具有不可替代的作用，二者相互补充相互配合。对一些发达国家的情况可以看出，社会经济发达程度越高，同样国土资源开发与利用就越需要统筹规划。对于土地资源的开发和利用进行有效宏观调控经济发达的西方国家也十分重视，通过国家对其进行宏观调使市场机制的不足之处得以弥补。
2.加强国土资源规划行政管理是推进依法行政的客观要求。土地利用总体规划和矿产资源总体规划是法律规定的规划。对于国土资源的用途必须进行依法管制，对于矿产资源按照法定的要求进行勘查开发利用。按照法律的规定来行政，当然这就要求土地相关管理人员必须按照国土规划要求办事。法律对国土的合理利用计划、农田基本区域的划分、建设用地的批准与开发、农用土地转建设用地的征用和土地执法的监督检察等，它们实施的依据都是土地利用总体规划。在国务院对《关于全国矿产资源规划的批复》中强调，对于矿产资源必须进行合理的规划，按照法律的规定要求对矿产资源进行审批，对于勘查进行必要的监督，合理开展开采活动，一切都要服从规划的要求与规定，加强规划实施的管理工作。
二、明确国土资源规划行政管理工作的目标和任务
我国国土资源规划行政管理工作的总体目标是：以提高国土资源对经济社会可持续发展的保障能力为根本出发点，建立科学完善的国土资源规划体系；充分有效地发挥规划对国土资源调查评价、勘查、开发利用与保护的管制、调控和协调作用；确立规划在国土资源管理体系中的龙头地位；实现规划管理的科学化、公开化、制度化和信息化，使国土资源规划工作提高到一个新的水平。为了实现上述目标，今后一段时期国土资源规划工作的主要任务包括以下几个方面：
1.建设科学、系统的国土资源规划体系
要以国土资源规划为主线，以土地利用规划和矿产资源规划为基础，充分利用现有法律法规确定的国土资源规划权威地位和工作框架，从法律法规、行政管理和运作机制三个方面下手，构筑我国国土资源规划体系，强化国土资源规划的综合性、战略性、指导性，充分发挥规划的管制和调控作用，为实行经济社会可持续发展、完善社会主义市场经济体制、转变国土资源利用方式和管理方式服务。
2.加快国土资源规划体制的改革与发展
我国的规划体系受行政管理体制的影响，存在着明显的条块分割的痕迹。规划的编制主要由行政管理部门组织指导，实施也主要依靠行政力量。因此，规划性质不够明确，层次不清，各规划自成体系，与其他规划缺乏协调，致使内容重复、职能交叉的现象普遍存在。要改变这种状况，有两种思路：一种是沿用现在的规划体制，依靠行政管理体制的改革和完善来理清规划体系，减少规划的内容重复和职能交叉；另一种是重新建立一个独立于行政管理体系之外的规划体系，各规划由非政府机构(如科研院所)来编制，经一定的审批程序，通过后由各级政府组织实施。当然，无论哪一种改革思路都有赖于完善的规划立法。在条件成熟的情况下，应以法律的形式将各规划的性质、地位、职能以及编制、审批程序确定下来，使我国的规划走上规范化和法制化的轨道。
三、切实做好当前国土资源规划行政管理工作
1.切实抓好新一轮土地利用总体规划修编工作
做好土地规划的修编工作，前期工作不容轻视，对于土地规划修编的基本原则给以明确确立，对土地规划标准加以完善，同时在工作中做好防范措施工作，这些是做好土地规划修编工作的前提条件。特别重要的原因是，做好土地规划修编的前期工作，在参与前期编修工作中不断探寻土地利用的新型模式，合理集约地开展土地利用工作，通过创新的管理模式来确保国土资源的利用满足当前经济社会发展需求，同时，对于土地的供给又满足经济社会可持续发展的需求。开展国土资源的规划与管理工作时，一定要坚持保护耕地的原则，对建设用地进行严格的控制，在对国土资源进行利用时，确保其节约和集约。一定要紧紧围绕修编的基本原则和目标要求开展工作，切实做到落实土地的规划管理，对于国土资源利用的重大问题进行深入探讨，为土地利用总体规划修编工作打下良好的基础。
2.切实加强国土资源规划实施管理，要强化实施手段
对国土资源进行规划的主要目的是实施，要想做好土地规划的实施管理就必须不断完善保障体制。只有保障体制完善才能确保规划实施管理工作的顺利开展。
一是对于国土资源的年度利用计划进行合理的编制与实施。国土资源的利用计划台账管理制度需要不断地加强与完善，对于计划执行情况进行及时的跟踪检查。二是对于建设用地切实做好资格预审工作，对于不满足建设用地预审条件要求的或没有通过预审的建设项目，该工程项目可行性研究报告相关部门不得给以批准，对于农用地转为建设用地申请禁止土地行驶主管部门受理。
四、结语
总之，要想加强国土资源的规划行政管理工作就必须对各个部门进行合理协调，通过各种渠道与手段（比如法律、行政、经济、科技等）进行合理有效的管理，同时，做好国土资源合理利用的宣传与教育，加强国土资源的监督与检察工作，保证规划的顺利实施，落实国土资源规划管理。
参考文献
[1] 付英. 关于国土资源管理中几个关键问题的思考[J]. 中国国土资源经济. 2007(07).
[2] 戚文学,马福. 对理顺民和县乡镇国土资源管理体制的思考和建议[J]. 青海国土经略. 2007(02).
为深化土地使用制度改革，规范土地市场行为，充分发挥土地资源最大的经济效益、生态效益和社会效益，促进我市经济和城市建设的持续、协调、健康发展，现就加强城市规划区土地管理有关事项通知如下：
一、坚持政府垄断土地一级市场
1、由市土地管理局代表政府对土地实行统一规划、统一征用和收购、统一开发、统一出让、统一管理，任何单位、团体、组织和个人均不得直接与农村集体经济组织和个人签订用地协议；不得与用地单位和个人签订土地转让协议，私下转让土地。
2、严格执行土地利用总体规划和土地利用年度规划，严格履行建设用地审批手续，坚持建设用地集体讨论，一支笔审批。
3、建立土地收购储备制度。由市土地储备中心对旧城改造腾出的土地和企业搬迁、企业破产、退城进郊、划拨交易的土地以及从农村集体征用的土地等，实行统一收购、统一组织出让。市土地储备中心所得收益，缴入市财政专户。
二、建立和完善有形土地市场
4、除法律法规规定可以划拨的供地外，其他建设用地一律实行有偿使用。对高新技术产业及工业项目可实行以成本价供地。
5、经营性用地一律采用拍卖、招标方式供地。
6、用出让方式取得土地使用权有困难的，可以采取租赁等有偿使用方式。
7、土地使用权交易一律进入土地市场运作。凡出让土地使用权(包括政府征用、收回、收购的土地使用权出让等)，为实现抵押权进行的土地使用权转让、法院判决需拍卖、变卖用于清偿债务的土地使用权转让以及原划拨土地使用权的交易(包括原划拨土地使用权的转让、租赁、抵押以及土地的联营合作交易等)，出让土地使用权的首次交易(包括转让、租赁、抵押、作价出资、入股、交换或赠与等交易)，法律允许的集体建设用地的流转(包括乡镇企业用地的转让、租赁、联营、入股等交易)均应在土地有形市场中进行，由市土地交易中心实行土地公开挂牌交易。
8、以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按合同约定的作用、开工期限开发土地，逾期一年未动工开发的，征收相当于出让金20％的土地闲置费，满二年以上未动工的，报经原批准用地的人民政府批准，收回其土地使用权。
三、加强国有土地资产管理
9、在城市规划区内依法取得土地使用权的单位和个人，未经市规划局规划许可和市土地管理局用地许可，不得开工新建项目，原有地上建筑物、构筑物一律不准改建、扩建。
10、在城市规划区内，自本通知下发之日起，停止审批单位集资建房、居民个人建房用地。严格控制占用耕地建房，农民建房须在规划确定的居住点内建设。
11、老城区旧城改造用地实行成片开发，成片开发所涉及的原划拨上地使用权依法收回，对土地使用权人给予适当补偿。除法律、法规规定应继续实行划拨的外，一律实行有偿使用。
12、任何单位和个人以划拨方式取得的土地使用权，确需进行转让、出租、抵押等交易的，由市土地管理局审核，按规定审批权限报经批准后，经具有土地估价资格的资产评估机构评估，并将评估结果报市土地管理局备案，补交核定的出让金后，方可入市交易。
13、原行政划拨存量国有建设用地，改变用途用于生产经营的，由市土地管理局依照城市基准地价按年收取一定的租金。
14、国有企业改革中涉及的划拨国有土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、租赁、国有土地使用权作价出资、入股和保留划拨用地方式处置。
15、任何单位和个人依法使用城市规划区内的国有土地，须在市土地管理局登记造册，由市政府核发证书，确认使用权。转让土地使用权或改变土地用途的，必须依法办理土地变更登记手续。
16、房地产开发企业在交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书，并经市房产管理局核发商品房预售许可证明后，方可进行商品房预售。
17、在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，须凭土地使用权证书向市房产管理局申请登记，由市房产管理局核实并颁发房屋所有权证。
四、加强土地收益的征收与管理
18、以划拨土地使用权出租所取得的土地收益由市土地管理局代表政府依法收取，不得非法减免、截留、挪用土地收益。
19、土地收益纳入市财政预算，任何单位和个人不得拒缴和拖欠。行政单位和差额预算、全部预算事业单位拖欠土地收益的，可由财政从下拨给其的行政经费或事业经费中扣抵。
20、减免土地收益，需经市政府常务会讨论决定。
五、依法严肃查处土地违法案件
21、任何单位或个人自行与农村集体经济组织或个人签订用地协议，由市土地管理局依法没收违法所得，并处罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。
22、未进入土地市场运作的土地使用权交易一律视为非法交易，由市土地管理局依法没收违法所得，并处罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。
23、未经批准，擅自改变土地用途用于经营的，由市土地管理局依法没收违法所得，并处罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。
24、对未经市规划局规划许可和市土地管理局用地许可，擅自开工建设的建筑，一律依法予以处罚，并可视情节以。
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一、适用范围
本意见适用于经市政府有关部门认定的保障性住房项目，即居住对象主要为本市城镇中低收入住房困难家庭的经济适用住房、廉租住房，配建保障性住房的就近安置住房项目参照适用。
二、基本原则
1、先有规划，后有建设
根据《城乡规划法》，保障性住房建设规划应当纳入城市近期建设规划中，并明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。
保障性住房项目建设前，市和区县规划管理部门应当根据经批准的城市或镇控制性详细规划核定规划参数，明确规划管理要求。未编制控制性详细规划的，不得建设；对已有控制性详细规划、经评估确有必要调整原有规划参数的，应当按照法定程序先行调整控制性详细规划后，方可启动项目建设。
2、聚焦重点，全力推进
规划管理部门应当积极推动保障性住房建设，把保障性住房建设和旧区改造工作有机结合起来。对符合规划要求、条件成熟的项目，要加快推进，确保规划落地。规划管理部门在制定详细规划和核定规划条件时，要考虑保障性住房项目建设的复杂性和特殊性，在不突破强制性技术标准的前提下，应深化研究保障性住房项目的开发强度，集约利用城市土地，有效提高用地效率，合理利用城市空间资源。
3、统筹兼顾，不留新的后遗症
保障性住房项目建设，既要积极推进，尽快改善本市居住困难群体的生活条件；更要立足百年大计，统筹兼顾城市整体环境和功能的提升。在保障旧区改造的住房安全、房屋质量和居住水平等前提下，应当合理利用城市空间，有效配置地区公共服务和市政公用配套设施，方便群众生活。要坚持合理规划，规范管理，不能随意降低规划配置标准，导致“二次改造”或留下新的后遗症。
三、合理确定规划指标，有力推动保障性住房建设
规划管理部门和建设实施单位应当在国家和地方现行的居住区规划设计标准指导下，本着因地制宜、实事求是的原则，积极探索保障性住房建设的新思路，通过精心编制详细规划和城市设计，合理确定规划管理指标，引导保障性住房项目又好又快发展。保障性住房项目规划编制中可按以下规定控制：
1、住宅容积率
中心城范围内的保障性住房项目，单个开发地块住宅净容积率（以下同）原则上控制不超过3.0，有条件的地块可适当提高，但最高不得超过3.5；位于郊区外环线附近的新建保障性住房项目，原则上控制不超过2.5，有条件的地块可适当提高，但最高不得超过3.0。
2、绿地率
中心城范围内的保障性住房项目，基地内绿地按标准配置确有困难的，绿地率可适当降低，但应根据控制性详细规划在附近地区内综合平衡；位于郊区外环线附近的新建保障性住房项目，按标准配置绿化确有困难的，经征得绿化管理部门同意，绿地率可适当降低，但不得低于25%。
3、住宅建筑密度
原则上不宜超过30%。在满足居住功能的前提下，鼓励保障性住宅房型、朝向等多样化设计，体现紧凑型、小户型住房的建设导向；并注重合理确定户型比例，适合不同社会人群的居住需求，同时也可以充分利用城市空间，有效降低建筑高度，减少对周边环境的影响。
4、停车泊位
保障性住房项目应当尽可能选址于交通便捷地区，并应在地区交通规划制定和实施中优先保证公共交通设施的配套完善，做到合理规划，同步建设，确保居民出行方便。保障性住房项目应根据中低收入家庭的实际需求及房型设计合理配置停车位，非机动车位应当按照标准配置，机动车泊位可适当减少，一般按照中心城内0.3辆/户，中心城外0.4辆/户标准配置，确因场地限制，无法满足机动车停车位设置标准的，可根据基地情况，由规划、交通部门按有关规定核定车位比例。
5、公共服务和市政公用设施
保障性住房项目应当按照地区控制性详细规划的要求，合理配置公共服务和市政公用设施。要按照“社区配套保基本”的原则，以满足群众基本需求为出发点，突出保障与居民生活密切相关的社区公共服务和市政公用设施，完善社区卫生、文化、健身等基本生活配套功能，确保规划确定的街坊级公共服务和市政设施配套到位；居住区级和地区级公共服务设施、市政公用设施可在地区规划制定中综合考虑，统筹解决。
保障性住房项目基地中确实难以按规划要求配置居住区级、地区级公共服务设施、市政公用设施的，应经相关区、县人民政府认可，经法定程序调整规划后方可相应缩减配置规模或在相近地块内另行安排。
可纳入扩大内需项目用地规划调整范围的建设项目应符合以下条件：
1.已列入省人民政府扩大内需项目清单的建设项目，确实无法避让耕地和基本农田，不符合现行土地利用总体规划；
2.符合新一轮省级土地利用总体规划，或符合已通过部审查验收的土地利用总体规划修编试点和省级国土资源管理部门审核通过的新一轮土地利用总体规划大纲（符合规划是指规划文本中包含其项目名称，或规划图件中可标识项目用地已纳入规划建设用地规模和新增建设用地规模内）；
3.项目占用地类情况按照第二次全国土地调查已取得的地块现状图件审核真实。
二、进一步加快新一轮土地利用总体规划修编
各地要加快市级及以下土地利用总体规划的编制报批工作。市级规划大纲未经审核通过的，各市应抓紧修改完善，尽快上报审核，争取在9月底完成大纲阶段任务。市、县级规划大纲已经审核通过的地区，应按照审核通过的规划大纲和《关于下达全省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标的通知》（浙政土审〔2009〕12号）的要求，加快市、县、乡级规划方案的编制。各级国土资源管理部门要在地方人民政府统一组织下，加快各乡镇规划基数转换与确认、乡（镇）规划控制指标分解、各类用地空间布局和规划管理信息系统建设等工作。同时，应加强与相关部门的沟通协调，确保城乡规划、产业发展规划、基础设施规划、生态环境保护等规划与土地利用总体规划充分衔接。要将扩大内需项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排，在城乡建设用地总规模控制下，明确具体项目名称，优先予以保障，切实发挥土地利用总体规划的统筹和管控作用。
三、扩大内需项目用地规划调整的报批程序和上报材料
（一）报国务院批准用地的扩大内需项目
按照法律规定应报国务院审批的扩大内需项目用地，符合上述规划调整条件的，有关县（市、区）可按照省厅规定的报国务院审批的建设项目组织用地报件上报审批，其中与规划大纲衔接的说明可以纳入建设项目用地情况说明材料，在建设项目用地情况说明材料中增加一节内容以说明是否列入省人民政府扩大内需项目清单、是否符合新一轮省级、市级土地利用总体规划大纲及规划大纲批准时间和批准部门、“二调”地块现状图件审核情况等。
（二）报省政府批准用地的扩大内需项目
对符合上述规划调整条件的报省政府批准用地的扩大内需项目，按以下程序进行规划调整和用地报批：
1.各县（市、区）应认真按照符合新一轮土地利用总体规划的要求核实扩大内需建设项目，填写2009年扩大内需项目基本情况表（详见附表），并上报市级人民政府，各市人民政府应于9月15日前统一汇总上报至省政府。经省政府审查同意后下发扩大内需项目的批准文件，并由省国土资源厅将项目有关资料审核汇总后统一上报国土资源部审查，并同时抄送国家土地督察上海局。
2.对于部审查通过的扩大内需项目，由各县（市、区）国土资源局按照《关于改进土地利用总体规划修改申报工作的通知》（浙土资办〔2009〕31号）要求，依法组织上报扩大内需项目的土地利用总体规划调整方案。
3.土地利用总体规划调整方案经省人民政府批准后，各县（市、区）国土资源局应按照有关规定组织项目用地报件上报省政府审批。省政府批准用地后，省国土资源厅将批准文件报部备案，同时抄送国家土地督察上海局。
四、进一步加强扩大内需项目用地的规划监管工作
关键词：国土资源；管理 政策
【中图分类号】 P56 【文献标识码】 B 【文章编号】 1671-1297（2012）07-0187-01
在我市的农村地区，土地违法使用现象非常严重，对此，我们要进行严肃处理，对于违法建筑予以拆除。在对矿产资源的管理工作中，存在很多亟待解决的具体问题，我市的相关部门要根据具体情况采取合理的方法和措施，有效保证我市矿产资源的合理规划与利用。本文对我市土地的规范管理、矿产资源领域发展循环经济、加强国土资源的规划、建立生态补偿机制以及做好国土资源工作人员的培训和做好矿产资源管理工作等方面，进行了详细的阐述和分析。
一 规范土地管理
土地违法的总体形势依然严峻，我市违法用地比例及问责比例还较高，违法占地现象依然突出。特别是一些区县的城郊结合部，不少村民不经审批，就在基本农田上建房。有的未经批准占用集体园地建厂，有的边报边用违法用地。可见，非法用地，违规建筑成恶性泛滥的态势。2011年全国土资源管理工作要切实在保障土地供给能力上有新思路，努力在优化资源配置和不断增强矿产资源保障能力上有新举措，切实在严格保护资源上有新作为，努力在服务民生上有新成效。其中，加大卫片执法检查工作成为全州国土资源工作的重点。卫片执法必须不折不扣的按照部、省、市的安排部署和要求进行，对发现的违法用地，要立即立案；对违法建筑要坚决拆除，对依法应当追究行政责任和刑事责任的违法责任人，要严肃处理。同时，将卫片执法检查工作作为解决我市土地、矿产资源管理存在问题的一次重大机遇，狠抓落实，重点解决好一下问题：解决好守法意识差的问题。通过卫片执法检查工作，深入宣传国土资源法律法规，树立依法用地、依法管理氛围；解决好工作作风问题。以卫片执法检查为抓手，解决工作作风上存在问题，使国土资源系统干部职工千方百计，抓好每项工作的落实；解决好有效遏制土地违法行为问题。以卫片执法检查工作为契机，推动长效机制建设，努力从源头上有效遏制土地、矿产违法行为的多发势头；认真解决好我市有些区县局的工作薄弱环节问题。通过卫片执法检查工作的开展，及时发现工作中存在的问题，并针对薄弱环节督促指导各县市规范工作程序，依法管理，从严管理。
二 矿产资源领域发展循环经济
在矿产资源领域发展循环经济是提高我市资源保障能力的重要途径。目前本领域循环经济发展缓慢，资源利用效率不高、资源浪费和破坏严重、资源开发对环境影响较大。可以说，在矿产资源领域发展循环经济，形势严峻，责任重大。主要原因是政府部门主观能动性发挥不够，认为循环经济是后续产业管理的范畴。此外，对矿产资源领域发展循环经济的内容与形式研究得也不够深入。
所以，国土资源系统应把矿产资源领域发展循环经济当作矿政管理的一项重点内容来抓。首先，健全矿产资源有偿使用制度。通过有偿使用制度的改革与完善，促进矿产资源利用效率的提高，促进尾矿、废石等的二次资源的开发利用。其次，制定导向性政策。协调有关部门，研究制定矿产资源领域发展循环经济的财税政策和技术政策。最后，适时启动循环经济试点。选择典型矿山企业，创建矿产资源领域发展循环经济的新模式，重点促进先进适用技术的研发和推广。
三 加强国土资源规划计划管理
在国土资源管理工作中，要做好土地利用总体规划实施工作。各级要进一步统一思想，增强做好土地利用规划实施工作的自觉性和责任感，及时发现并协调解决规划实施中出现的问题，定期进行规划实施情况评估，采取各项措施，保障土地利用和管理目标的实现；完成土地利用规划数据库建设工作。各级要按照国土资源部和省厅工作部署，切实加强市、县、乡三级规划数据库建设工作的组织领导，明确工作分工，层层落实责任，强化工作措施，精心组织实施；完成县级矿产资源规划审查报批工作。已上报省厅审查矿产资源总体规划的县，要尽快按照省厅审查意见修改完善规划成果，对规划成果严格把关，确保成果质量；做好土地利用年度计划使用管理工作；完成土地整治规划编制工作。各级要在土地利用总体规划确定的土地整治目标任务基础上，深入分析土地整治潜力，开展土地整治重大问题研究，合理安排土地整治的规模布局，优化土地利用结构，落实补充耕地任务，科学编制土地整治规划。要积极协调当地财政部门，申请规划编制经费，合理安排规划编制各项工作，确保我市、县土地整治规划编制工作顺利进行；规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。对照国土资源部要求，开展全面清查，发现问题，立即纠正，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点各项工作。各地要进一步统一思想，提高认识，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。
四 加强地质工作
地勘单位属地化，公益性和商业性地质工作分开运行，资源约束增加，矿业景气周期到来，社会投资超过政府投资，加强地质工作决定的出台，构成了当前地质工作的宏观背景；地勘单位企业化进程一波三折，中央和地方、公益性和商业性地质工作分工不明，对矿业权的争夺日趋激烈，以及由此引发的：资料的秘而不宣、矿地的圈而不探、基金的有而不用，成为当前地勘行业经济运行的真实写照。
因此，一定要把强化行业管理作为地质工作管理的把手，更多地从准入门槛和技术标准入手，促进地勘单位的改革和发展；强化公共服务职能，克服掌控资源、追求利益的冲动，把职责重点回归到公共管理和为国家的资源战略利益服务上来；要体谅地勘单位的困难，减少政策伤害，进一步落实《决定》中提出的关于加强地质工作的各项目标任务。
五 对国土管理工作人员加强培训，做好矿产资源管理工作
为了使我市的国土资源管理工作高效、顺利的进行，就要集中时间、集中精力搞好国土资源管理人员的学习培训。认真学习、深刻领会培训内容，掌握建库过程中可能遇到的政策性和技术性问题，确保数据库建设的各项要求落实到位，确保按时高质量完成土地利用规划数据库建设各项工作；进一步加强学习，提高工作效率。各级要进一步加强学习，牢固树立服务意识，提高工作效能和服务质量，更好地服务双保工作。同时要注意发扬理论联系实际的风气，提高研究新情况，解决实际问题的能力；坚持依法行政，发扬改革创新精神，进一步规范行政执法，严格依法行政，主动思考，确保各项工作取得实效，树立国土资源系统良好形象。在矿产资源管理工作中，要按照以下要求严格执行：严格监管，规范秩序。严格落实目标责任制，加大基层动态巡查监管力度，做到各类违法违规行为早发现、早制止、早处理。建立起反应迅速、长期稳固的联合执法机制，与公安、安监等部门密切配合，严肃查处各类违法违规行为；优化配置，集约开发。认真做好采矿权年度投放计划编报工作，严格控制矿权投放量和矿山规模标准，确保矿权总量不增加。推进矿产资源节约与综合利用，积极引导和鼓励矿山企业加大科技投入；完善机制，科学管理。完善常态化管理机制，及时掌控矿产开发秩序动向。创新监管机制，提高矿业秩序监控的密度和广度；深化矿业权管理制度改革，进一步压缩审批事项，明确办理规程、办件时限、承办人员及承办责任，实行审批办件无缝衔接。
综上所述，在国土资源管理工作中，要坚持以科学发展观统领国土资源管理全局，实现我市经济社会的持续发展。每个人要重视和支持国土资源管理，推进国土资源严格保护和集约利用。此外，还要认真强化政府职能，把国土资源管理当作头等大事认真落实，保障我市国土资源工作高效有序地进行。
参考文献
[1] 宁娜.浅析小城镇建设中土地资源的利用[J].科技信息 ,2008,(29)
【关键词】土地利用；规划；控制建设
一、我国农村土地利用规划和管理中存在的问题
1农村土地利用规划体系不完善
第一，重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体实施和落实，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。第二，各级规划的核心职责分工不够明确。现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是有战略到战略的简单重复。
2管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高
农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺陷。
3农村土地规划管理存在问题
首先，土地规划不科学。我国土地总体规划特别强调土地利用，对总体规划的重视程度较高，然而对于专项规划却只作为一种补充，没有引起足够重视。这样就会出现，在实际过程中各级规划的核心职责缺乏明确分工，导致土地规划太过于片面，缺乏战略性和协调性。在实际操作中，很容易出现“偏轨”情况，提升了农村土地规划难度。其次，机构设置不全面。农村土地利用规划主要由县、乡（镇）国土管理部门负责，而在落实上主要有县级规划管理部门进行管理，这样造成了实施过程中的诸多矛盾。在城乡土地规划利用收益上存在明显差异，特别是在欠发达地区，这种差异将更加明显。再次，规划管理信息化水平不高。目前，信息技术在我国各个领域得到广泛应用，在规划管理上应用也非常广泛。但在大多农村的信息化建设水平相对滞后，信息化管理现状令人堪忧。最后，土地利用率较低。农民对拥有土地只能承包使用，不允许出让或用于非农业建设。这一模式导致土地市场配置作用无法发挥，土地资产价值得不到体现。
4土地规划部门的工作人员能力有待提高
对于农村土地规划管理来说，土地资源规划管理部门的工作人员的工作能力对其有着直接的影响。如果工作人员的工作能力不强的话，那么农村土地规划管理工作自然也难做到位。目前国土管理部门的工作人员的工作能力并不高，专业知识也有待加强，这是当前我国土地规划管理工作不到位的原因之一。
二、完善农村土地利用规划与管理的对策建议
1发达地区的农村土地规划管理
发达地区是土地规划管理的重点区域，这些区域的土地整治资金相对充足，应制定长远的规划目标，把农村建设用地的整治工作作为重点。其整治方向应放在农村宅基地和基础设施建设上，引导村民向中心村靠拢，形成产业园区，对建设用地布局进行合理规划，尽早实现新农村建设。
（1）迁村并点。农村宅基地占有大量土地，在整治工作中，尽量将分散居住的村庄迁移到具有一定规模和经济基础的中心村。在迁移之后还要进行复垦工作，从而保证村民的正常生活。统一的住宅布局、完善的配套设施，复垦带来了更多的耕地，为农民解决了后顾之忧。
（2）整村搬迁。对地处偏远、居住环境差的村子整体搬迁到适宜生产生活的地区。地理条件较差、不适宜生产生活的地区，不利于提高居民的生活水平，配套设施较差，改造起来成本较高。然而，如果进行整村搬迁后，原地点的土地还可以整体规划，提高了耕地使用率。
（3）旧村改造。在原村地址上进行旧村改造，提高闲置空房的利用率。
（4）建立城镇化社区。将农村土地规划与城乡建设有机结合起来，部分居民生产生活方式进行城镇化转变，使居民享受与城镇居民相同的福利待遇。
2 次发达地区的农村土地规划管理
次发达地区主要以粮食生产为主，而稳定的粮食生产是国家稳定生产的基础。在农村土地规划过程中，要采取以下方式：
（1）农田改造。对较好的农田进行改造，同时健全相庆的配套设施，提高产量、质量，形成标准化农田。
（2）农田产品发展。通过农村土地的整治，给当地农业产业结构的调整以及土地的承包经营权的流转提供平台，从而可以为地方发展现代农业产业创造便利的条件，并且提供优质的服务。在土地整治方面，一定要与现代化农业产业形势发展相适应，符合现代化土地规划及产业化发展的具体要求，建设有地方特色的现代化农业基地。
3 落后地区的农村土地规划管理
3.1 特色农业。为特色农业提供配套设施，基础平台。比如有的地区有丰富的光热资源和灌溉条件，这是发展特色农业的基本保障。通过土地整治，完善水利基础设施，使农作物能够得到充分的光热资源和养分，为优质农业奠定良好资源基础。
3.2 生态保护。在土地整治过程中一定要注重生态环境的保护。所以，要针对不同地区的实际情况，因地制宜的开展土地整治，在地质环境脆弱区以及城市生态隔离带等不同地区制定相应的整治规划方案，进行分类整治，从而达到保护生态的目的。
4加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革
土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。
5健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任
俗话说，“三分规划，七分实施”。编的再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划的有效实施。建立农村土地利用规划计划的实施监管制度，不但能对违法用地起到震慑作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的试试效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。
综上所述，如何在农村快速发展的过程中做好土地规划与管理，以实现农村经济、环境的协调发展，是目前应当探讨的重要课题 ，“珍惜方寸土，留与子孙耕”，身为国土资源执法人员，保护好土地是我们的责任，要“忠于职守、通晓业务；秉公执法，热情服务”为搞好国土资源管理，构建和谐社会，贡献力量。
参考文献：
