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关键词：网格化管理；碎片化社会；社区自治
中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02
伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。
一、网格化管理之勃兴与特征
在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。
学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。
自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。
1.统一进行网格规划与实施
城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。
2.明确划定各层级管理职责
网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。
3.管理效率的高效化
网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。
二、城市网格化管理实践之局限
网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。
1.持久性不强，运行成本过高
网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。
2.抑制社区自治力量的成长
网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。
3.全能网格的风险问题
社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。
三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路
网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：
1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面
网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。
2.以社区服务联动多元治理主体
社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。
综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。
参考文献：
[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.
[2]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）.
关键词：社会治理；综治网格；创新
中图分类号：D035 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01
加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，是建设更高水平的平安中国的重要保障，是进一步增强人民群众安全感的重要基石。基层综治网格工作，对于加强基础综治基础，提升现代社会治理水平至关重要。如何提升基层综治网格工作水平，是一个值得深入探讨的话题。本文重点围绕“网格怎么划、网格做什么、谁来做、如何做”等问题，创造性地提出了网格工作“十要”、网格工作“四法”，并规范了各个层面的服务管理团队，从而进一步明确了工作内容、创新了工作方法、落实了工作责任，为开创基层社会治理综合治理工作新格局奠定了基础。
一、科学划分，合理构建服务管理单元
按照精细化管理的要求，优化社会服务管理单元，使基层服务管理组织设置更合理、更科学、更有利于工作开展。一是在划分原则上，以现有乡镇（街道）、村居（社区）管理格局为基础，综合衡量地域位置、户数多少、人情世故等多方面因素，并充分考虑工作开展的“完整性、便利性、均衡性”，属地划分，适度划分。二是在划分程序上，按照乡镇（街道）制定总体网格规划、村居（社区）提出具体网格划分方案、相关职能部门最后协商确定的方式进行。三是在网格管理上，将划分好的网格，按地域和类别合理编排，确定相应序号，实施登记管理。
二、明确职责，整合优化服务管理团队
根据基层综治工作任务，重点关注基层社会治理的“十要”：即实有人口底数“清”、重点人群帮教“诚”、社会治安防控“严”、矛盾纠纷化解“早”、民情信息反映“灵”、安全隐患整改“实”、非法经营管控“牢”、应急处置行动“快”、公共服务发挥“好”、平安法制宣传“勤”。为实现上述目标，根据社会治理工作的新要求，对服务管理的机构设置和人员配置可以进行改革调整，真正实现社会服务管理中心的实体化运作。一是在乡镇（街道）层面，以社会服务管理中心建设为重点，抓好“一室+一厅+N队”建设。“一室”即综合协调办公室，主要承担总体规划部署、牵头协调、检查督办、日常工作办理等职能；“一厅”即服务大厅，凡是对群众服务的事项都纳入大厅业务承办范围；“N队”可以把社会治安防控、矛盾纠纷化解、安全生产管控、特殊人群管理等多支承担不同的服务管理职责的队伍一起划入管理。二是在村居（社区）层面，以社会服务管理站建设为重点，抓好“窗口+团队”建设。“窗口”即设立对外服务窗口，落实专门工作人员，为辖区公众提供一站式服务；“团队”既可以是由驻村领导、驻村干部、片警等基层干部组成的基础团队，也可以是巡防、调解、帮教等具有特色的专业团队。三是在网格层面，每个网格都配备一名网格员，切实做好网格内的社会服务管理工作。
三、健全体系，充分发挥服务管理效能
要在健全工作体系上下功夫。主要是通过完善和落实工作例会、首问责任、情况报告、督查督办、考核奖惩、工作流程、基本台账等制度，形成“党政领导、条块结合、上下联动”的工作模式，有效避免重复建设和各自为政，促进乡镇（街道）、村居（社区）和网格间日常工作的对接，促进部门间工作资源的有机整合，真正把有限的人力、物力、财力都用到社会服务管理的刀刃上。要在完善工作机制上下功夫。不断完善以矛盾联调、治安（安全）联防、工作联动、信息联通、问题联治、事件联处、平安联创、服务（管理）联抓为主要内容的工作机制，进一步整合社会服务管理力量，规范社会服务管理行为，保证服务管理工作高效、有序地开展。要在化工作保障上下功夫。在落实专项经费的基础上，统筹安排村邮员、流管员、计生员等各类人员的支出经费，解决好专职网格管理员的报酬问题；建立完善内部考核激励机制，加强督促检查，最大限度地调动党员、干部和社会各方面参与这项工作的积极性。
四、创新方法，高效开展服务管理工作
社会服务管理的方式方法需不断创新，提出网格工作“四法”，促进服务管理工作高效开展。一是实行“定人定格定责”。每个网格都落实专人管理，明确责任，强化考评。二是推行“一卡一册一线”。“一卡”即为民服务联系卡，卡片以网格为单位设计发放，内容包括各级服务管理内容、流程、联系方式、监督电话、主要服务人员等，做到一卡在手，办事不忧。“一册”即网格员工作手册，由网格专职服务管理人员填写使用，内容包括网格基本情况、群众需求、民情信息、案件事件、工作记录等。“一线”即服务咨询热线，乡镇（街道）、村居（社区）开通一条服务咨询热线电话，随时接受群众业务办理、咨询、求助、投诉等。三是坚持“月访月清月会”。“月访”就是由网格专管员及其服务团队每月对网格内的工作对象、困难群众、重点部位进行集中走访，听取意见，摸清底数，掌握实情。“月清”就是对受理的办理事项、各类矛盾纠纷做到能办即办、当月结清。“月会”就是服务管理中心每月召开工作例会，谈网格实情、谈工作业绩、谈存在问题，集中梳理、分析和研究解决工作中存在的问题，相互交流服务管理情况，总结经验，部署工作。四是做到“勤查勤问勤记”。“勤查”就是网格专管员及服务管理团队经常对网格进行巡查，重点检查发现违法犯罪、安全隐患、非法经营等情况。“勤问”就是经常同群众交谈沟通，问民情、问困难、问问题。“勤记”就是将“勤查”“ 勤问”“访谈”得到的情况及时记录到网格员工作手册，作好备忘。
参考文献：
[1]胡重明.再组织化与中国社会管理创新――以浙江舟山“网格化管理、组团式服务”为例[J].公共管理学报，2013（1）.
[2]赵语慧.网格化管理与政府职能定位[J].人民论坛，2013（2）.
一、案件专项治理工作的指导思想
本次开展的严控操作风险、严防案件发生的专项治理工作，在深刻领会银监会和安徽银监局领导同志的讲话精神基础上，把严控操作风险、防范各类案件，同加强制度建设和深化体制改革有机结合起来；把严控操作风险、防范各类案件，同加强员工行为管理和实施以人为本教育有机结合起来；坚持“横向到边、纵向到底”的原则，排查风险，增强操作风险控制、案件查防工作的紧迫感和责任感，从严治社，强化管理，紧盯风险点，控制住关键岗位、关键人，原创：有效遏制案件的发生，全面提升内控和风险管理水平，为××联社改革和发展，创造良好环境。
二、加强案件专项治理工作的组织领导
联社成立专项治理工作领导小组，由×××理事长任组长，××副主任、×××监事长任副组长，××、×××以及联社各部门主要负责人为小组成员，全面加强专项治理工作的领导。领导小组下设办公室，由×××监事长任办公室主任，负责日常管理工作。
三、案件专项治理工作的实施步骤
本次专项治理工作分三个步骤实施：
1、组织动员阶段。在联社专项治理工作领导小组的集中统一领导下，3月下旬召开专项治理工作动员大会，认真搞好思想发动和组织动员，让全体员工都参与到此项工作中；制定工作计划，列出专项治理工作时间表；明确专项治理工作领导小组及办公室、联社各部门和各基层信用社的工作职责。使广大干部职工充分认识本次专项治理工作的重要意义，形成强烈的工作氛围。
2、贯彻实施阶段。联社将按照电视电话会议的要求，4—5月份，积极开展专项治理的各项工作，全面完善规章制度，认真开展各项检查，严格操作风险防范，严肃查处各类案件，积极推进业务工作，努力用业务经营的业绩，体现专项治理工作的实际效果。
3、整改总结阶段。6—7月份，对本次专项治理工作中发现的问题和隐患，联社将进一步加大整改力度，制定出详实的整改方案，明确各级责任，积极进行整改，并对整改情况进行跟踪检查，并于9月底形成专题报告，及时上报××银监办和滁州银监分局。
四、案件专项治理工作的目标和内容
专项治理工作的总体目标：狠抓治标，立足治本，力求标本兼治，加强制度建设，强化行为管理，各类操作风险得到有效控制，各类违法违规案件得到有效遏制，已发案件得到完全查处，案件数量不断下降，风险点的有效控制率100%，案件发案率控制为零。工作的主要内容有：
1、全面开展规章制度专项清理。结合“内控管理年”活动的开展，联社在4月底前，对现有的规章制度进行专项清理，制定规范的操作规程，切断管理“断层”和风险控制“盲区”；对已经不适应的现有规章制度，及时进行修订完善，确保管理的连续性和风险的可控性，用科学的、完善的、刚性约束力强的内控制度，规范员工的行为，管好我们的业务。
2、积极开展制度执行情况大检查。联社将在5月份，组织一次规模较大的综合检查活动，检查的主要内容包括：业务规章制度的落实和执行情况，包括授权授信、信贷资产管理、资金管理、会计结算管理、计算机系统管理等。重点检查各项规章制度是否能够覆盖到所有部门、业务领域、岗位和操作环节，各项业务是否制订了详细的操作规程和细则；各项规章制度是否得到有效贯彻，差错和事故是否能够得到及时有效纠正；岗位责任制是否明确有效并真正执行。届时我们将制定出详细的检查方案，认真组织实施，确保检查工作取得实实在在的效果。
3、扎实开展防范各类操作风险的专项检查。一是联社信贷管理部门将组织力量，对超时效贷款逐笔查明原因，对大额贷款管理是否到位。二是联社财务部门对对帐管理制度贯彻情况开展检查，重点检查信用社与客户、信用社与银行以及信用社内部业务帐与会计帐之间是否按要求及时进行对帐；对未达帐和差错处理是否有流程控制，是否做到对未达帐和帐款差错有查核工作不返原岗处理，记帐岗位和对帐岗位是否严格分开；是否严格执行印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度；是否对可能发生的帐外经营行为进行监控，对新客户大额存款和开设帐户是否遵循“了解你的客户”“了解你的客户业务”的原则，对大额出帐和走帐中是否设立了不同的额度控制并由基层社双人验核和联社独立复审；会计人员是否向有关部门和负责人直接报告违规行为和问题，报告的问题是否得到有效处理；三是联社人事、监察、稽核部门，要对目前引发案件的主要部位、关键岗位和关键人员进行重点检查，内容包括：是否建立员工行为失范监察制度，严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时以外的行为；岗位轮换、干部交流、强制休假等制度的建立及执行情况，员工参与黄、赌、毒行为、参与股票买卖、经商办企业的行为是否得到有力纠正；安全保卫各项管理制度是否执行到位，是否对疑点和薄弱环节进行持续跟踪检查，及时整改到位。
4、加大对大额贷款的检查。联社各相关部门将按照银监部门的要求，强化市场定位，明确控制目标，防范关联交易，加强风险监测，对大额贷款的合规性和风险性逐个排查，建立定期分析报告制度。信贷管理部门定期检查判断是否存在集团客户和关联企业的大额贷款，已发放的大额贷款是否落实了风险防范措施，是否及时对信贷资金的使用情况进行跟踪检查。
五、案件专项治理的工作要求
相关各部室及基层社要高度重视本次专项治理工作。单位负责人要亲自组织，制定出详细的工作计划，长计划短安排，明确相关责任，并督促相关人员认真落实；职能部室负责同志要分工合作，一级抓一级，多到一线检查、多到问题集中的地方，深入调研，仔细检查，帮助基层社解决问题，发挥三线监督的作用。联社将出台问题举报奖励办法，依靠和发动一线员工，鼓励检举违规违纪问题。在本次专项治理中要做到检查处理到位、责任追究到位、问题整改到位，控制和杜绝案件隐患，坚决遏制案件高发势头。
六、案件专项治理工作做到“六结合”
一是自我检查与联社检查相结合。在信用社和员工自查的基础上，联社组织有关职能科室进行全面检查。在这次案件防范治理工作中，划分一个界限标准：2006年6月30日前对信用社和员工自查出或主动交待的问题，联社将酌情处理；对联社检查出问题或群众举报出的问题从严从重处理。
二是发现问题与及时整改相结合。对于防范、治理过程中，不论自查、检查或举报所发现的一切问题，严格按照有关法规、政策、规定进行认真纠改，坚决做到不放过一笔大的，不遗漏一笔小的，且坚决做到“措施严、行动快”。对问题得不到及时纠改解决的单位，要从严追究有关人员责任。
三是防范风险与稳定发展相结合。操作风险是信用社的基础风险和主要风险，与其它风险一样长期存在于信用社的经营发展之中，必须时刻警惕，常抓不懈。这次开展的防范操作风险、加强案件专项治理工作非常及时、非常必要，其目的是为了更好地促进信用社稳健发展。
一、总体要求
村民自治模范单位以建立健全党领导的村级民主自治机制为目标，以完善农村依法治理体系、加强农村基层民主政治建设为重点，以实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和提高村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力为主要内容，进一步规范完善村规民约、村务公开和民主管理制度，促进幸福美丽新村和农村社区建设。
二、基本原则
坚持以人为本、服务群众。把切实保障城乡居民民利、创新城乡社区治理方式、改进服务手段和工作方式作为创建重心，以群众评价作为先决条件，以创建活动为契机，不断满足人民群众的多元化需求。
坚持标准先行、分类指导。根据《省村民自治模范单位指标（2015年）》（以下简称《指标》）要求，实行村（社区）、乡镇、区分级创建，要求创建单位突出亮点特色，起到引领示范作用。
坚持动态管理、择优表彰。创建工作按三年一个周期进行安排，本轮表彰命名的村民自治模范单位，下轮创建时对不符合模范单位要求的，不再保留模范单位称号。
坚持多方评审、全程透明。评审采取听取汇报、查阅资料、抽样调查、实地走访、召开座谈会等方式进行，全过程实行公开公示，确保创建工作公平、公正、公开。
三、时间安排
从2016年1月中旬启动，计划用5个月时间完成创建工作。
（一）1月20日—2月29日，自查自评，各村对照《指标》进行自查，完善相关资料，重点打造3个村备检，我镇重点打造武阳、白鹤、官厅。
（二）3月1日—3月31日，完成省村民自治模范区申报工作，接受市、区民政局组织的初审。
（三）4月1日—5月30日，查漏补缺，接受省人社厅、民政厅组织的评审。
四、工作要求
（一）加强领导，精心组织。各村要高度重视、精心组织，把此次创建活动作为一项重要工作摆上议事日程，落实领导责任。各村也要建立创建工作领导小组，明确职责，落实措施，确保创建活动顺利进行。
一、以认真规范农资连琐经营网络建设为重点，加快四大经营服务网络建设步伐
我社以抓好四大经营服务网络建设为依托，推行现代市场营销模式，促进我县农村现代流通服务体系建设，继续按照《县供销社2008-2010年网络项目建设计划》的部署，突出以农资连锁经营网络建设为重点，认真组织实施。
1、着重规范农资连锁经营网络。注册成立了县供销社惠农农资连锁经营配送中心，经工商、安监等单位认定，规范建立农资连锁乡镇直营店33个，农资连锁村级加盟店255个。进一步完善了县乡村三级农资连锁网络，村级网络覆盖面达83%，按照统一标识、统一采购、统一配送、统一服务的要求开展了农资下乡系列活动，并对各农民专业合作社及新农村建设网点实施免费送肥帮扶，我社开展农资下乡系列活动的报道先后在省市县电视台播出。认真贯彻落实《县县级化肥淡季储备管理办法》，积极承担县政府委托化肥淡季储备任务。据统计，2009年年销售农资60290吨，实现销售额9043万元，比上年同期递增12.5%，实现税后利润13.97万元，同比增长13.6%，完成淡储化肥2000吨。为全县化肥市场的稳定提供了充足的农资保障。
2、着力发展农副产品流通网络。规范和完善了县水果批发市场及蔬菜交易市场，组建各类农民专业合作社15个，发展乡村农副产品购销网点30个，综合服务站60个，2009年通过农副产品流通网络的作用，带动5000多户农户，助农增收4000多万元。此外，结合我县土产公司近年来在农产品购销服务方面所做的工作和取得的社会效益，该公司正积极申报“新网工程”便民惠民以奖代补项目，以争取政府相关部门和上级社的大力支持，更进一步促使其打牢发展基础，增强服务实力，发挥更大的作用。
3、切实巩固日用消费品连锁经营网络。坚持开放办社的方针，因地制宜，因企制宜，在中心社所处圩镇及农村村组采取职工参股、合作、资产招商等形式，巩固建立18个乡镇日用消费品超市和60个村级农家店，175个烟花爆竹经营点。同时还启动了大汾中心社为农服务大楼建设，建筑面积900多平方米，该大楼的建设将为日用消费品连锁经营网络创造新的平台。
4、努力构建再生资源回收利用网络。通过以县社网络建设中心县土产公司为龙头，成立再生资源回收利用协会，建市场办工厂，基层社和社区联合建网点，整合社会资源构架网络布设网点，广泛吸纳社会人员参与收购，逐步形成与城镇发展相适应，集社区回收、市场集散和加工利用三位一体的绿色回收网络体系，截止2009年底，全系统已建再生资源交易市场1个，加工企业2个，乡村回收网点75个，为推进我县循环经济的发展努力构建节约型社会积累了经验。
二、以扶持做好特色农产品龙头企业为抓手，充分发挥各专业协会的职能作用
1、围绕当地主导产业和特色农产品，积极扶持做好龙头企业。
近年来，我社坚持在参与农业产业化经营中致富农民，发展自身，重点培育农业产业化经营中具有当地主导产业和特色农产品的龙头企业，并通过与专业合作组织及龙头企业的对接，同广大农户结成经济利益共同体。五百里井冈特产有限公司是我社与当地民营企业联合创办的以研发、生产、销售井冈山区农副土特产品为主的一家专业合作企业，并采取“公司+基地+农户”的模式经营，公司利用五百里井冈优越的自然环境和丰富的文化资源，以基地建设，精深加工，带动当地金桔、油茶、黄豆、红米、南瓜、红心薯等产业的发展。目前公司拥有原料供应基地30000多亩，配套产品生产线4条，形成年产金桔鲜果800吨，初榨茶油110吨。2009年公司的购销额达1201.4万元，同比增长10.2%，实现税后利润48.8万元，同比增长12.7%。
2、切实抓好各专业协会的管理，发挥合作经济组织联合会的职能作用
一是农资流通协会通过帮助会员开拓市场，提供信息，维护会员权益，加快农资连琐步伐，探索连琐新途径等方式充分发挥了其职能作用。二是烟花爆竹流通协会从确保安全经营、承担市场责任的高度出发，开展了一系列维权、协调、服务、自律工作，从而维护了全县烟花爆竹安全经营秩序，确保了供销社在烟花爆竹批发经营中的主导地位。三是再生资源回收利用协会通过协调和规范回收专业市场和城乡回收网点，为发展当地循环经济、配合农村新型城镇化建设和生态文明建设以及减少环境污染发挥了重要作用。四是农产品经纪人协会从为农产品提前、产中、产后服务入手，帮助农民和涉农企业解决一些实际问题，真正做到维护好、实现好广大农民和涉农企业的利益。五是发挥合作经济组织联合会的作用，通过联合会进一步加强行业自律，协调各方面的关系，维护自身的合法权益。
三、以大乡大镇及经济区域为中心，抓好基层组织的规范化建设和管理
基层社是供销合作社参与建设社会主义新农村和农村现代流通服务体系的主力军和前沿阵地。我社在抓好企业改制扫尾工作的同时，把基层社的新建与改造作为工作重点，统筹规划，严格管理。
1、理顺基层社体制，完善内部管理机制。我社按照以大乡大镇及经济区域组建中心社的思路，以“六有”中心社为发展目标，进一步加强内部经营管理。现已组建6个中心经济区基层供销社，返聘企业工作人员26人，为规范企业工作人员聘用上岗行为，我社制定了《企业工作人员聘用上岗暂行办法》，从制度上规范了企业工作人员聘用的对象、条件、聘用原则、聘用的办法和程序以及聘用期间的奖惩等，从而使我社在企业工作人员的聘用上真正做到了公开平等、竞争择优。同时，我们进一步规范企业经营目标管理，完善年度考核方案，侧重对网络建设及改制维稳等方面的考核，并加大了奖惩力度，从而进一步调动了企业工作人员的积极性。
改革开放以来，农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，出现的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺，民众对政府的政治信任降低，社会出现紧张态势。我们将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。“科学发展观”的提出，标志着中国政府已经高度重视这个问题。
本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。
政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。
1982年，约翰逊（ChalmersJohnson）提出“发展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。
研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilotagency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。
与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatorystate）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。
在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。
“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。
从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（LocalStateCorporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。
戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（RuralChinaTakesOff,1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。
激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。
1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。
美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。
这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。
“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。
因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。
“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。
同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。
因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。
关键词：城乡；社区建设；社会管理
中图分类号：F29文献标识码：A
收录日期：2014年6月17日
一、加强城乡社区建设的重要性和紧迫性
（一）加强城乡社区建设是加强基层组织建设的迫切需要。基层组织建设是整个社会管理的根基。在城乡基层社会结构发生深刻变化的新形势下，社区在社会建设和党的组织建设中的基础性作用更加显著，承担的社会服务和管理任务更加繁重，维护社会和谐稳定的功能更加突出。大力推进城乡社区建设，是加强基层组织建设的重要内容，是社会管理创新的重要组织部分。加强城乡社区建设，有利于发展基层民主、巩固基层政权，有利于密切党群干群关系、扩大党的群众基础。各级党委、政府要深刻认识加强社区建设的重要性和紧迫性，把城乡社区建设摆上更加突出的位置，加强领导，统筹推进，强化服务，创新管理，为社会管理奠定坚实的组织基础。
（二）加强城乡社区建设是改善人民生产生活条件的迫切需要。社会管理的重要内容是民生，民生问题关乎群众的“幸福”，做好民生工作就是做好群众工作。社区是社会最基本单位，能准确了解群众诉求，社区服务与广大居民群众日常生产生活直接相联系。加强城乡社区建设与管理，有利于保障和改善民生、提高居民生活质量，有利于基本公共服务的供给，更好维护群众利益。
（三）加强城乡社区建设是维护社会稳定的迫切需要。社会稳定的根基在基层，加强社区建设和管理，有助于促进社会良好秩序的形成，为社会稳定创造基础性条件。要充分认识加强社区建设工作的极端重要性，认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，从社区开始，建立解决问题的基层机制，注重从源头上减少矛盾、注重维护群众权益、注重做好群众工作，切实维护好人民群众的利益，为社会和谐稳定发展积极创造良好社会环境。
二、加强城乡社区建设面临的困难和存在的主要问题
从当前城乡社区建设的情况看，社区建设虽然取得一定的成效，但随着形势的发展，社区建设也面临一些困难，在体制、理念、政策等方面依然存在制约社区发展的深层次问题，影响了社区建设进程。
（一）城乡社区服务功能定位不清。社区服务是社区建设的基础，但由于社区管理体制不顺，管理职责模糊，服务功能错位，社区服务业发展比较单一，削弱了其应有的管理和服务的职能。主要是由于基层政府管理的边界不清，造成社区组织承担了许多不该承担的职能，侵蚀了社区自治的空间，社区自我管理、自我服务受到很大限制。如不少地方社区建设基本上以解困济贫、解决孤寡残困人员和下岗职工、失业人员的困难为主要内容，缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，社区服务功能不完善，在实现社区全方位建设方面做得不够。特别是随着市场经济的发展，大量社会成员从“单位人”到“社会人”的转变，需要回归社区，原有的单位组织管理网络被逐步弱化，而新的社区管理网络还没有建立起来，以至于出现了管理缺失的现象，同时也影响政府职能转变，给我国社会管理带来不少难题，大大增加社会治理成本。
（二）城乡社区基础设施建设滞后。社区原有基础设施较少，工作场所多是租用或借用，条件相对简陋，办公用房普遍达不到要求，不能满足日常工作需要。同时，社区活动场所严重不足已无法满足当前民众生活的诸多要求。要保障社区的办公条件，解决社区综合服务站建设问题非常严峻。社区建设经费及办公经费短缺，也是困扰社区开展正常工作的主要问题。资金投入已经成为制约社区建设的“瓶颈”。由于投入严重不足和缺乏统筹规划，已影响到社区服务中心和服务网点建设，导致社区服务设施不全，影响社区服务和活动的开展。
（三）城乡社区服务人才十分缺乏。做好群众工作，关键在干部，社区管理人员素质高低直接关系着社区治理水平。社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的较高素质人才还相当缺乏。主要是缺乏激励机制，待遇低，难以吸引较高素质的社区管理人才。同时，社区中许多人力资源也没有得到发挥，专业化、职业化程度不高，难以适应社区建设发展的需要。社区人才队伍素质亟须提高，社区人才结构亟待优化，基层社会管理和服务的工作能力亟待加强。
（四）城乡社区治理思路不够明晰。由于自治理念不清，目前仍有很多社区工作负担过重，承担大量行政性工作，削弱了社区居委会在带领社区居民建设和谐社区中的凝聚力和协调力。有些社区成员对社区建设这一与自身生活息息相关的工作知之甚少，缺乏对社区的认同感和归属感，参与社区建设的积极性没有被激发、调动起来，使大量的社会资源没有得到很好地利用。现阶段城市的社区服务已经发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，而社区社会组织力量比较薄弱，又因重视不够和受政策影响，成立和运作门槛设置较高，导致社区社会组织发展缓慢，难以满足社会管理要求。
三、加强城乡社区建设的路径选择
（一）加快社区功能定位，明确社区服务职能。“社会千条线，社区一根针”。社区是居民自治组织，肩负着基层自我管理的任务，肩负着几十种服务功能。从国际社区发展经验和我国的实践来看，社区建设必须依托于比较完善的服务体系。在这方面，美国、加拿大、新加坡等国家有许多好的经验值得我们借鉴：新加坡为加强社区组织管理，发挥基层社区组织作用，在政府部门专门设立职能管理机构，直接从政府部门中选派公务员到社区任职等，政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导，来把握社区的活动方向。要加快政府职能转变，划定基层政府与社区边界，赋予社区自治功能，科学合理配置社区服务职能，大力推进社区公共事务服务中心建设，为居民提供“一站式”服务。各级政府应通过政策引导、行政推动等措施，加快构建政府公共服务、市场化服务、志愿互助服务相结合的城乡社区服务体系，大力开展社区救助、就业、卫生、养老、计生、文体、教育、安全及生产生活服务，搭建面向社区的综合服务信息平台，使社区居民不出家门就能享受到定向、便捷、周到的服务。加强企业离退休人员社会化管理服务工作，鼓励社区兴办居家养老服务等福利服务项目。要优化社区布局规模，加快构建横向到边、纵向到底的管理服务网络，建立健全新型社区管理服务体制，切实完善社区服务功能。
（二）加强基础设施建设，改善社区服务条件。各级财政部门要加大对社区建设的投入力度，增加社区基础设施建设专项资金。在办公用房上，可以借鉴新加坡的经验，通过立法来解决社区工作用房、居民公益设施建设问题。新加坡国家设有住宅发展局，早在1967年，该局就制定了“土地所有权法案”，其中规定，由开发商建设的公共组屋，每栋楼底层都不得安排住户，而是用于开设商店或娱乐室，供居民休息、娱乐和购物之用。因此，要切实加强社区服务设施建设，重点加强城乡社区公共用房建设，将社区工作用房、服务设施和户外活动场所纳入城乡建设规划、土地利用规划和社区发展专项规划，根据社区布局，在综合考虑增强社区造血功能的基础上，合理设置办公用房面积、地点、结构，配齐公共配套设施，建议可在土地出让时，将社区办公用房建造设置为前提条件，由受让方负责建造，无偿提供给社区使用。在保障措施上，财政应进一步加大支持力度，将社区建设经费等纳入同级财政预算，建立社区基础设施项目扶持资金和社区社会组织发展资金。国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人捐款，以及收取的服务费用。在加拿大，政府拨款占60%左右，捐助占11%，服务收费占29%。我们可借鉴国外经验加快建立多渠道的社区资金投入机制，采取共驻共建、社会支持、街道自筹等多种形式，筹措社区建设管理资金。
（三）推进社区信息化建设，创新社区服务模式。社区信息化不仅能显著提升社区的工作效率，而且能大大提高社区居民的服务满意度。从国际发展经验来看，我们应加快社区服务网络建设，建立完善的社区服务体系，实现社区服务功能由单一型向综合型、被动应付型向主动创造型转变。为此，要把社区信息化纳入当地信息化建设总体规划，充分利用现有信息网络资源，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的信息服务网络。在社区服务上，以社区服务中心为核心，综合各类服务资源，建立完善社区服务行业信息平台，开设热线电话和社区服务网站，提供家政服务、家电维修、水电维修、房屋工程、房产服务、法律指南、劳动结业、教育培训等多种服务信息。要大力支持社区信息化建设，整合社区服务内容，运用现代信息技术装备提供更加便捷的社区政务、商务服务，着力推动“平安社区”建设，提升社会管理科学化水平。
（四）建立激励考核机制，稳定社区人才队伍。要完善优秀人才服务社区的激励机制，鼓励优秀人才参与社区管理工作，积极为社区人力资源提供施展空间。在干部待遇上，建议在继续强调社区干部的奉献精神的同时，应尽可能提高他们的收入，把报酬与工作岗位、工作实绩、年终考核相挂钩，建立由基本工资、职务津贴、值班补贴、年终工作目标考核奖等组成的工资报酬形式，提高工资水平，以进一步激发干部工作的积极性与责任感。同时要创新人才激励机制，选聘一批年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才，充实社区干部队伍，提高社区工作者素质。要积极探索城乡社区用人机制的改革，广泛吸纳社会工作专业人才从事城乡社区工作。要大力培养社区卫生服务技术和管理人员，满足社区日益多样化、方便化和家庭化的卫生服务需求。要积极动员、广泛发动，大力发展城乡社区志愿者队伍，积极引导社区居（村）民开展自助互助服务，不断壮大社区志愿者队伍，促进形成强带弱、富帮贫、老帮小、我帮你、你帮我的社区和谐新风尚，使社区潜在资源都集聚到提升社区服务工作水平上。
（五）发挥社会力量，提高社区自治水平。社会组织是加强和创新社会管理的重要力量。社区建设的主体是社区成员，社区成员的参与和自我管理、自我教育、自我服务是社区建设的生命力所在。新加坡的经验告诉我们，推进社区建设，必须提高社区居民对社区的认同感、归属感和对社区事务的参与意识，增强社区凝聚力。社区建设如果缺乏社区成员、社区居民、驻区单位的广泛参与，社区建设就不能说是成功的。政府与社区及非营利组织、企业建立密切合作、相互补充的伙伴关系，政府引导支持、社区和非营利组织主办、企业通过市场提供多样化服务，是国际上社区发展成熟的组织模式和重要经验。我们可以借鉴国外的经验，制定促进城乡社区社会组织健康有序发展的政策措施，立足社区，以社区居民为参与主体，着力培育社区服务性、公益性、互组织，强化其自我管理、自我服务功能，引导社会组织有序参与基层管理和服务。同时，要加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确其管理和服务的社会责任。在组织建设上，要依照《居委会组织法》，强化自治职能，抓好居委会基础制度建设，把社区建设纳入制度化、规范化轨道，使社区建设有法可依、有章可循，将城乡社区打造成基层社会管理和服务的平台，为社会和谐稳定奠定坚实的基础。
主要参考文献：
［1］魏礼群，何家成.加强和创新社会管理讲座［M］.学习出版社，2011.
一、张掖市基层法治法理的实践探索
1.创新基层法治治理机制
1.1海选“人民调节员”
2009年以来，高台县积极探索开展人民调解员海选活动，建立了民调普法双赢和合力维护稳定的新机制，通过“海选”人民调解员工
一是形成了矛盾纠纷排查调处的长效机制。“海选”工作开展以后，所有村、社区调委会全都选齐配强了调委会成员。每月开展一次矛盾纠纷集中排查调处工作，重大纠纷和隐患及时上报乡镇党委、政府，真正做到了矛盾纠纷发现得了、解决得好、控制得住，确保了人民调解工作规范有序开展。
二是提高了人民调解员队伍的整体素质。经过公推“海选”产生的人民调解员，把一批威望高、责任心强、群众信得过、有一定文化程度并热心调解工作的村民选聘到了基层矛盾纠纷排查调处的“前沿阵地” ，做到了矛盾纠纷早发现、早报告、早控制、早化解，同时还及时为乡镇党委、政府提供预警性信息，真正发挥出了“第一道防线”的作用。
三是激发了基层调解组织的工作活力。通过“海选”人民调解员，建立考评激励机制，实行奖优汰劣，有效地激发了各村调委会和人民调解员的工作积极性。人民调解员能主动捕捉矛盾纠纷信息，发现矛盾纠纷后能及时报告，主动介入，积极化解，使矛盾纠纷“遇事有人管，矛盾不上交，小事不出社，大事不出村”，调处率和成功率大幅提高。
2.群众事务会商中心
甘州区镇党委在2012年6月，在原“党代表工作室”的基础上成立了由40名德高望重、见识广远、办事公道、有一定说服力的群众代表为主，以及派出所长和法庭庭长在内，共42人组成的党寨镇群众事务会商中心。
群众事务会商中心是一个群众自治组织。通过充分发挥会商员信息员、联络员、办事员的作用，宣传政策、反映民意，让会商员用群众的观点、群众的思维、群众的认知度和群众的语言综合评价群众反映和关注的事务，用第三者的身份评判群众诉求的合理性和合法性，解释说明群众心中的疑问，帮助镇、村、社解决群众反映的各类问题，联通党委、政府联系村社、干部联系群众的桥梁，在潜移默化中起到上下沟通、联动、互动的作用
党寨镇的这一个创新，有以些下几个方面的优势：
一是形成了乡（镇）党委和政府直接了解下情的无障碍通道。这个会商中心是群众代表，派出所长和法庭庭长组成，是一个以群众为主体，结合执法部门建立的一个群众组织，是群众与镇政府直接沟通的桥梁，能使党委和政府听到最直接也是最初始的群众信息，避免了在传递中的信息损耗和信息失真。
二是形成了掌握并及时处理农村纠纷快速反应通道。的派出所长和法庭庭长的受聘参与，建立了一个解决矛盾迅速反应的通道和应急中心，提供了有力、及时、有效的应对农村社会突以事件的机制保障。
三是形成了由普通群众对乡（镇）、村两级民主监督的直通通道。会商员在行使职权范围的同时，也会将对乡（镇）、村工作的群众反映和实际效果反映出来，形成有交的监督，会商员用群众的观点、群众的思维、群众的认知度和群众的语言综合评价群众反映和关注的事务，用第三者的身份评判群众诉求的合理性和合法性，解释说明群众心中的疑问，帮助镇、村、社解决群众反映的各类问题。
3.创新基层法治治理方法
3.1一庭三所联动
高台县法院在执行案件受理数量呈大幅上升趋势，案多人少的矛盾突出，全院干警常年处于超负荷运转状态，工作强度大压力重的客观条件下，实行了调处纠纷新机制，即“法庭、派出所、司法所、法律服务所”形成首问负责、统分结合、有机联动、相互协作的“四位一体”调处纠纷新机制。大胆对调处矛盾纠纷机制进行了积极的探索与偿试。其主要成效具体表现在以下五个方面：
一是形成了全社会共同关注并参与的多元化调处矛盾纠纷新格局。“一庭三所联动”，既发挥了庭所的个体作用，又发挥了相互间的整体联动作用，既有分散，又有集中，既延伸了审判法庭的职能，又充分发挥了基层政法单位的机动性和灵活性。
二是案多人少的矛盾得到了有效缓解。面对解决当事人情绪对立，矛盾尖锐，多次调解都未果，随时可能引发新的纠纷案件时。使多起难办案件双方当事人握手互表歉意，言归于好，旁听群众纷纷称赞：“‘一庭三所联动’调处纠纷就是好！”。
三是为人民群众减少了花费节约了时间。由于纠纷的及时解决，避免了因诉讼需要的开支，节省了时间和精力，让群众有更多的时间去从事生产生活，增加收入。
四是有效提高了解决矛盾纠纷的效率并降低了成本。由于一般的家庭婚姻、相邻权、土地承包权流转纠纷，特别是人身损害赔偿纠纷等通过“一庭三所联动”的方式在进入诉讼前得以调解解决，避免了不必要的诉讼。
3.2四级七天调节法
高台县黑泉乡乡依托网格化管理模式，把社会矛盾调处多元化体系建设作为加强农村社会管理的突破口，积极探索社会矛盾调解的新机制、新途径。建立了“四级七天”调解法。
“四级七天”调解工作法的主要内容是：每周（七天）在辖区内开展一次矛盾纠纷集中排查活动，对排查出的矛盾纠纷实行逐级限时调解。第一级，由村民海选、乡上聘请的社人民调解员对排查出的矛盾纠纷进行首次调解，调解时限为1天，调解不成功的上报村调委会；第二级，由村调委会和包村干部对社人民调解员上报的、没有调解成功的矛盾纠纷进行第二次调解，时限为2天，调解不成功的以民情报告单形式按时上报乡司法所；第三级，由包村领导和乡司法所对村调委会上报的、没有调解成功的矛盾纠纷进行第三次调解，调解时限为2天，经过调解仍然不成功的上报乡综治委；第四级，由乡综治委召开专门会议对乡司法所上报的、未能调解成功的矛盾纠纷进行专题研究，调整调解思路，制定切实可行的调解方案，组成由乡主要领导或分管领导为组长，各相关单位、人员共同参与的矛盾纠纷化解小组，整合资源、整合力量，对矛盾纠纷进行集中化解，时限为2天。通过“四级七天”调解，确保矛盾纠纷在第四级、第7个工作日得到有效化解。
一是形成了层层衔接，环环相扣的工作格局。形成了单位间紧密配合的工作机制，实现了社会各种调解资源的有效整合，职能作用得到充分发挥，矛盾纠纷得到及时调处，防止了推诿扯皮引发矛盾激化现象的发生。
二是实现了将矛盾纠纷解决在基层的治理要求。有效的防止了因矛盾纠纷上报不按时、化解不及时导致问题扩大化情况，将产生新的矛盾纠纷可能性消除在萌芽状态，实现了小事不出社，大事不出村，重大事情不出乡的良好局面。
三是激发了调解组织活力。“四级七天”调解工作法实施以后，矛盾纠纷排查调处任务层层有要求、件件有时限、人人有责任、奖惩有依据，为人民调解工作注入了新的活力，村调委会和人民调解员的工作积极性被调动了起来，能够主动捕捉矛盾纠纷信息，发现矛盾纠纷后提前介入，及时调处，真正做到了矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。
四是提高了调解工作效率。排查、调处、上交、报送程序的进一步规范，使人民调解员、村调委会、司法所、综治委各司其职，各尽所能，把矛盾纠纷化解工作尽快落到了实处，既方便了群众，节省了人力、物力和时间，同时还解决了一些可能引发深层次问题的矛盾纠纷，确保了各类矛盾纠纷及时有效化解，提高了矛盾纠纷调处率和成功率。
二、从基层法治法理的实践探索中得到启示
一是创新了法治治理与社会管理内涵。这些做法，不但解决了人民调解工作中存在的问题，强化了矛盾纠纷排查调处措施，提高了人民调解工作水平，而且丰富了法治治理的内涵，创新了社会管理手段，为维护社会稳定、促进社会和谐发挥了积极作用。
二是形成了快速反应和长效工作机制。这些做法，都是以建设基层社会法治治理长效机制为出发点和落脚点。建立起矛盾纠纷排查调处工作长效机制，真正做到了矛盾纠纷发现得了、控制得住、解决得好，确保各类矛盾纠纷在在第一时间、第一现场得到及时有效化解，筑牢了社会综合治理"第一道防线"。
三是拉近了党群干群之间的关系。无论是"海选"还是"会商中心"，都在主观和客观两个方面拉近的基层组织与群众的沟通距离。无论是"一庭三所联运"还是"四级七天调节"，都变群众上访为干部下访，促使乡村社三级干部进村入社、上门到户，主动加强与广大群众的沟通联系，掌握群众的心声和意愿，了解群众的所思、所想、所盼、所求，体验群众的真实生活，进一步增强了工作责任感，牢固树立了"群众利益无小事"的思想，让群众深切感觉到自己生活有人关心，事事有人关注，增强了群众的满意度，从而拉近了党和政府与群众之间的距离。
[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、问题的提出
居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。
处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。
分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
二、社会资本的培育
居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。
当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。
活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。
自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：
“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”
自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。
社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。
三、经济资源的开发
居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。
在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：
“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”
街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。
重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。
就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。
笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。
停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。
四、公共议题的创设
城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。
在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。
在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。
将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。
社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：
“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”
公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。
五、组织主体的转换
国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。
根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。
在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。
笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。
群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。
自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。
作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。
六、总结与讨论
本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。
其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。
[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
