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有关《档案法》可操作性差的问题与《档案法》“软法”之说，是一个非常流行的观点，但是，“可操作性”到底指的什么？如何区别可操作与不可操作？到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？长期以来，都没有系统与深入的研究，这里，笔者尝试对《档案法》的“可操作性”作一些探讨。
1 “可操作性”的含义
《档案法》的“可操作性”，是一个使用频率很高的词组，其含义似乎不言自明。截至2012年底，在知网期刊数据库中，涉及“档案法”或“档案法律”，再或“档案法律法规”中同时涉及“可操作性”的就有2328篇。但在这2328篇文献中，只有宫晓东在《对档案法律可操作性原则的认识》一文中对此作过论述，他认为：“所谓‘档案法律的可操作性’，是指档案法律具有通过一定的操作程序而不受守法者和执法者任意理解或任意说明的干扰，并确切地、公开地加以实施和促使法治目标得以实现的一系列特性。包括：档案法律的公开性、档案法律的确定性、档案法律的不矛盾性和档案法律的适中性等具体原则。”[1]其观点多是从立法原则来说的，与执法实践有一定的距离。
对于法律的“可操作性”，档案学以外的其他学科有以下的表述与界定：
成序认为：“法律的可操作性指的是一部法律制定出来，应该具备法律的可执行性，有法律执行的手段和后果。”[2]这种观点将法律的可操作性与法律的可执行性相等同，即可操作性就是可执行性。姑且称之为“操作论”。“操作论”一方面将在社会实践中能否得以执行，作为衡量法律法规是否具有“可操作性”的标准，另一方面也强调了法律法规“可操作性”的实践性，即任何法律法规的“可操作性”只能在执行实践中来检验，在执行实践中来判定。
徐忠麟、周辉认为：“法律的可操作性是指法律具有通过一定操作程序并确定、公开地加以实现的特性，主要包括法律的公开性、确定性、不矛盾性及适中性等方面。”[3]这种观点将法律的可操作性用其他一些具体的特性来表述，使其更加容易被理解、被认同。这些特性包括：程序性、公开性、确定性、不矛盾性及适中性，等等。姑且称之为“特性论”。这种观点更多是从立法原则与要求的角度来解读的，与执法实践存在一定的距离。
张恒山认为：“法律的可操作性是指法律能给司法机关提供能够实施强制违法行为的操作依据。”[4]姑且称之为“依据论”。这一观点明显是从司法角度来表述的，是对立法机构在立法时的要求。
由此，可以看到，有关法律法规的“可操作性”并不是一个不言自明、有公认含义的词组。至少有上述“操作论”、“特性论”、“依据论”等三种不同的表述与界定。那么，档案同行在2328篇文献中提及的“可操作性”到底是指什么呢？从现有的资料看，档案界里宫晓东的观点是唯一有关档案法律法规“可操作性”的论述，与徐忠麟、周辉的“特性论”十分相似，具有明显的立法研究的色彩，与档案执法实践存在一定的距离。从众多涉及档案法律法规可操作性文献中的表述看，“依据论”更能反映来自基层档案执法实践一线的诉求。
2 “可操作性”与“不可操作性”
在档案法律法规“可操作性”的文献中，有许多关于《档案法》可操作性不强、可操作性差、可操作性弱的说法。如，1992年，王景高就指出：“在《档案法》及其《实施办法》颁布实施以后，各地各部门特别是基层档案部门普遍反映，我们的法律、法规‘不配套’、‘不具体’、‘操作性不强’。”[5]到1996年《档案法》修改前，1993年至1995年3年间，涉及《档案法》操作性的文献有179篇，提及“操作性不强”、“操作性差”的就有22篇，占12.29%。就在1996年《档案法》重新颁布实施当年，涉及《档案法》操作性的文献有112篇，认为《档案法》“操作性强”或具有“可操作性”的有74篇，占到了66.07%。提及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的有10篇，占8.93%。持“操作性不强”、“操作性差”观点的文章基本上都发表在《档案法》重新颁布前的上半年。有相当一些文章认为：“《档案法》及《实施办法》作为档案工作的法律法规，由于立法不完善，法律概念的内涵过窄、外延过宽，原则性强、操作性差。”建议：“在修改完善《档案法》时，一要加强可操作性，不但要有‘质’的规定，也要有‘量’的要求，以便于执法人员执行。”[6]那么，《档案法》到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？什么又是不可操作的法律法规呢？档案界却没有进行过系统的研究与论述。档案界外是这样认为的：“法律的可操作性，即法律在操作上的可能性或可行性，泛指法律适用的可能性。一般的，如果存在能行的方法，将某法律条文适用于具体案件，则称该法律条文是可操作的。否则，是不可操作的。此处‘能行的方法’即‘能行的操作规则或方法’，泛指适用法律时，每一步都由法律事先给定的规则明确规定并且在有穷步内可以结束的方法。所谓每一步都由事先给定的规则明确规定，意指法律适用的做法即第一步如何做，并且，在某一步做完以后，下一步如何做都由事先给定的规则明确规定。能行的方法还要求能在有穷步内完成。操作时永无休止不能结束的方法不是能行的。”“法律条文的不可操作性，包括法律概念以及由法律条文建立的法律规范的不可操作性。如果不存在能行的方法，判定任一现象或行为是否为某法律概念所指称的对象或者是否具有法律概念所反映的那类现象或行为的特征，则称该法律概念是不可操作的。法律概念的不可操作性就是不可判定性。此处‘能行的方法’就是法律规定的能行的划界标准和判定方法。如果不存在能行的方法，将某法律规范适用于具体案件，则称该法律规范是不可操作的。不失一般性，法律概念和法律规范的不可操作性，统称为法律的不可操作性。”“我国法律中的不可操作性可以分为三类：法律的不完全性，法律的不协调性，法律的不明确性。”[7]张淑芳认为：“不可操作的行政法规范是指那些在立法上存有缺陷，诸如有前因无后果、有后果无前因、有质的规定而无量的规定、不能独行而无促行规则、设定条件过多无法满足条件、可选方案混乱致无法选择等的行政法规范。”[8]依据上述所讲，《档案法》的确存在着不可操作性或操作性不强、操作性差的问题。这些问题的存在，一方面，是由于立法技术不周全造成的，诸如：法律的不完全性、不协调性、不明确性等。另一方面，则是由于更为深层次的立法理念、法律理念、行政理念的影响，部门法律的规定性被立法主体所忽视，立法过程偏离了管理技术准则、或者技术准则设定不科学或应该设定而没有设定、技术规则设定不规范、技术管理准则设定不切实际所造成的。[9]限于篇幅，有关《档案法》中存在不可操作的对应条款，这里就不一一列举。
3 《档案法》“可操作性”的异化
档案界将“操作性不强”、“操作性差”视为《档案法》得不到有效落实与执行的主要原因，亦成为修改档案法律法规的主要诉求与主要内容。“可操作性”成了许多人评判《档案法》立法效果的标准。《档案法》必须具有可操作性似乎成了一个模糊的、不证自立的命题，而《档案法》不具备可操作性，已经成了一些人手中的“棍子”，随时可以指责《档案法》，并已然成为很多人不执行或曲解《档案法》堂而皇之的“标签性”理由。在许多涉及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的文章中，作者往往不假思索地就用此来指责或批评《档案法》的不完善。如果从完善立法的角度看，这种认识或想法是有一定道理的。但是，把这一问题不假思索地用到档案行政管理与档案行政执法领域就“变味”了，就会产生与法制理念立法初衷完全不同的结果。“可操作性”的观念一旦超越立法范围，成为“棍子”或“标签性”理由以后就会出现功能的异化。面对档案行政管理者，特别是基层档案行政管理部门的工作者，要求《档案法》既简便，又易于操作的愿望，必须看到其合理的一面。但也必须认识到，任何一种要求或诉求，都存在一个“度”的问题，期望仅仅通过单一的、完善立法的途径，来解决《档案法》的可操作性问题是幼稚的，也是不现实的。
应当说“可操作性”的本意，应该是指档案行政执法者的操作，但多数涉及《档案法》“操作性”问题的文献作者，都把问题的解决寄希望于完善立法或对《档案法》进行修改。然而，《档案法》的可操作性问题，不是一个直观通透的对立法单方面提出的要求，《档案法》是否具备可操作性不仅涉及立法的质量，还涉及理解者和应用者的能力，还涉及《档案法》本身与社会的关系。《档案法》是有粗疏一些的问题，但这可以通过解释来解决问题。以《档案法》“可操作性”作为尺度评判的立法文本，都是以完善立法文本作为目标，这实际上是试图用立法解决档案执法的“操作性”问题，把这种思路绝对化就可能导致档案执法者的懈怠。也就是当面临所谓“疑难问题”的时候，或者面临不愿解决的问题的时候，不是根据现有的档案法律解决问题，而是试图通过完善立法来解决问题。档案执法者的任务就是根据《档案法》解决问题，至于《档案法》是否完善、是否具有可操作性，那只是在修改时才需要考虑的问题。
4 解决《档案法》的“可操作性”在于要操作
虽然，《档案法》中存在着不可操作性的问题，但是，面对现实仅仅消极地抱怨于事无补，更不应以此为借口而不予操作。现实中，恰恰严重地存在着以《档案法》不具可操作性不予操作的现象。因而，作为档案行政管理部门应在档案执法实践中通过操作来解决可操作性的问题，从理解、解释《档案法》开始，到运用操作《档案法》，这才是解决《档案法》的“可操作性”的必经之道。
4.1 《档案法》的关键在于操作。《档案法》不完善、操作性不强已经是事实，如果不去执行操作，势必使《档案法》束之高阁，成为名义性或标语性的档案法律。这既不利于依法治档与档案依法行政，也不利于档案事业的发展。不论现行的《档案法》是否具有可操作性，都要付诸实施，只有操作《档案法》，才能使《档案法》落到实处，才能在档案执法实践操作中学会操作。
4.2 操作《档案法》要明确范围。根据《档案法》第二条和第六条的规定，档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。对于“对国家和社会有保存价值的”档案，属于国家所有的档案范围，由国家档案局或与有关专业部门制定的具有规章性质的办法与标准认定。如8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《关于人民法院诉讼档案保管期限规定》等。对于非国家所有的档案则由各省确定具体范围，如《江苏省非国家所有档案管理办法》等。明确档案行政管理部门管理范围是操作《档案法》的基础，对于管理范围之内的必须做到管好用好保证安全，不能推三阻四不作为。
4.3 操作《档案法》要明确程序。《档案法》是行政法，执法操作要遵循一般行政执法程序，这既是依法行政的要求，也是便于执法操作的手段。由于档案行政行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，操作《档案法》就有档案行政检查程序、档案行政许可程序、档案行政处罚程序、档案行政强制执行程序，等等。比如，档案行政检查程序一般是：告知——亮证——询问——检查——笔录——处置等。
4.4 操作《档案法》要明确责任。《档案法》虽是部门行政法，但是，《档案法》的执法者却不只是档案行政管理部门一家。一些说《档案法》操作性差的，其实，是没有明白《档案法》规定的档案行政管理部门的执法责任，而是想独有处置权。对于各执法者及其责任在《档案法》第二十四条作了明确规定，执法者主要分为三部分，一是档案行政管理部门；二是有关主管部门，包括组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门和当事人的主管部门；三是司法部门。对于属于档案行政管理部门的执法责任范围内的要坚决履行自己的责任，查处档案违法现象；对于需要移送司法部门、组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门的档案违法案件，档案行政管理部门要积极移送、协调和配合；对于属于当事人的主管部门处理的档案违法案件，档案行政管理部门要积极监督与督促。
4.5 积极探索“操作性不强”的补救方法。对于《档案法》中操作性不强的部分，要通过档案行政执法实践探索有效方法予以补救。一是通过解释制度实现操作。如档案立法名词术语专业性强，怕引起档案行政执法主体或相对方的不理解或误解而作进一步的解释。二是通过档案行政行为介入予以操作。行政行为介入是指行政主体在作出行政行为时，其他的社会参与主体如机关、团体、社会组织、公民个人等也加入到行政主体的行为过程中来并对行政主体在作出行政行为时的意志进行约束从而达到行政行为目的的一种行为状态。也就是《档案法》在实施过程中也让相对方来介入，使其中的不确定因素在行政主体和相对方共同认知和理解基础上得到了确定。三是通过提高行政法认识予以操作。所谓行政法认识，是指行政主体对行政法律规范的原则精神的领会，它直接影响行政执法的质量。《档案法》的内涵会因不同境况而发生改变，尽管其字面没有发生变化，只有在将《档案法》适用于具体的事实时才能认识到《档案法》的真谛。操作性不强的《档案法》本身的不确定性决定了它通过提高行政主体认识予以操作也是一条较好的途径。档案行政管理部门在认识操作性不强的《档案法》时，要以法理知识基础来认识，以行政主体的独立意志来认识，以遵照立法者意图来认识。
注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：2012-R-05。
参考文献：
[1]宫晓东.对档案法律可操作性原则的认识[J].北京档案，2001（9）：22～23.
[2]成序.从政策定位到法律规制的理性复归——《违法行为矫治法》的立法理念与取向[J].政法论坛，2006（3）：168～174.
[3]徐忠麟，周辉.法治的文明属性探讨[J].江西理工大学学报，2009（4）：53～56.
[4]张恒山.论义务的价值[J]. 政治与法律，1991（4）：45～47.
[5]王景高.在《档案法》的旗帜下开拓前进[J].山西档案，1992（5）：5～8.
[6]王丽华.浅谈“依法治档”的难点及对策[J].秘书之友，1996（4）：39～40
[7]王洪.论法律中的不可操作性[J].比较法研究，1994（1）：13～23.
一
“国家档案馆”这一名词，大约最早见于1987年颁布的《档案法》，该法19条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。”但这一时期的“国家档案馆”似乎还不是一个具有特定含义的名词，在1990年颁布的《档案法实施办法》中又有如下表述：“各级各类档案馆保管的档案，应当按照《档案法》的规定，分期分批向社会开放。”显然，从这一条文看，“国家档案馆”和“各级各类档案馆”还没有明显的区分。
将“国家档案馆”和“各级各类档案馆”作为两个不同的概念区分使用的，是1999年修订颁发的《档案法实施办法》，在这一法规中，不仅出现了“各级国家档案馆”、“中央和地方各级国家档案馆”等新的表述，而且在其11条，明确地将“国家档案馆”与“经批准成立的其他各类档案馆”作了区分。从而使“国家档案馆”这一名词具有了特定的含义。但，这一名词的内涵和范围，《档案法实施办法》没有更进一步地说明。
二
在我国，“国家档案馆”和“国家图书馆”的概念不可类比，国家图书馆只有一个，而“中央和地方各级国家档案馆”却有几千所。另外，我国的“国家档案馆”和国外也不相同，国外的国家档案馆通常是指管理中央政府档案的档案馆。而在我国中央和地方均设有国家档案馆，应该说，“国家档案馆”的称谓在我国是一个极具特色的概念。因而，对这一概念做一个基本的界定是必要的。
本文认为，“国家档案馆”应该具有三个特征，或者说具备以下三个条件的档案馆才能称之为国家档案馆。
其一，文化性。我国《档案法》规定，档案馆是：“集中管理档案的文化事业单位。”这是对档案馆文化性的法律表述。需要说明的是，档案馆的文化性，是共性，也就是说，无论是“国家档案馆”，还是“其他各类档案馆”均具有这一属性。
其二，公共性。国外政府的档案馆，一般称之为公共档案馆，之所以称为“公共档案馆”，大致有三点原因：一是因为这些档案馆的馆藏档案主要是由政府在履行职责、管理和处置公共事务的活动中形成的，属公共财产；二是因为这些档案馆财产及活动经费来源于公众的税款，三是因为这些档案馆无差别地向社会公众提供利用。在上述三个方面，我国的“国家档案馆”和国外的“公共档案馆”没有本质的不同。我国政府的职能定位于：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，也均是公共事务。政府所形成的档案也都可以看作是公共档案。国家档案馆的经费同样也是来源于国家财政。所不同的是，我国的“国家档案馆”除管理各级政府档案的同时，也在管理各级党委的档案，各级党委形成的档案是否可以看作是“公共档案”，尚待商榷。另外，在档案开放的程度上，我国的国家档案馆和国外相比还有较大的差距。如果说我国的“国家档案馆”就是“公共档案馆”，可能多少还有些勉强，但说“国家档案馆”具有公共性，则是不争的事实。
其三，行政性。所谓的“行政”，通常是指执行和管理活动。行政分为国家行政和社会组织内部的行政。说国家档案馆具有行政性，是指国家档案馆收集、管理、开放档案的行为，属于国家行政而不是一个社会组织内部的管理活动，是凭借国家权力管理公共事务的行为。国家档案馆的行政性主要表现为以下三个方面。一是国家机关所形成的档案是社会的公共财产，档案馆管理公共财产的行为属于国家的行政行为。二是因为国家档案馆收集、管理和开放档案的权力来源于国家法律法规的相关规定，行使的是国家行政职权。三是因为国家档案馆除了履行管理及提供利用档案的职能之外，《档案法》及《档案法实施办法》第22条中关于“经档案馆同意”的表述，实际赋予各级国家档案馆部分行政许可权。在《各级国家档案馆开放档案办法》第8条，尽管其中“责令赔偿损失”的表述不当，但也认同了国家档案馆的行政处罚权。也就是说，国家档案馆由于实际工作的需要，行使了部分国家档案行政管理机关的职权。
国家档案馆之所以被冠以“国家”二字，并不是因为国家档案馆是“国有”的或者是“国营”的，而是因为国家档案馆是代表国家从事档案的管理活动，是国家行为。
关于政府档案馆的行政性，大约国内外的档案馆是相同的。法国国立档案学院教授亨利・鲍蒂埃将档案馆定义为：“一个具有一定行政管理职能的学术性组织。”这也是对档案馆行政属性的肯定。
三
依据上述标准，在我国各级各类的档案馆中，所谓的“国家档案馆”，大致包括以下范围。
中央和县级以上政府的档案馆，也就是我们常说的综合档案馆，国务院各行政管理部门的档案馆，包括外交部档案馆等均属国家档案馆。
在专业档案馆中，城建档案馆属于国家档案馆。城建档案馆隶属于政府规划部门，是行政机关的下属机构，具有一定的行政属性。所藏档案，主要是城市规划档案、城市建设和房地产管理档案、公共工程竣工档案等，均是政府在从事特定的公共事务管理活动中所形成的，可以看作是公共档案，具有公共属性。因而可以认为，城建档案馆基本符合国家档案馆的条件。
军队档案馆从道理上讲，应该属于国家档案馆。因为“军务”即“公务”，军队的所有活动都和社会公众的安全相关，其所存档案具有公共属性。但军队档案馆显然不是国家机构，也不具有行政属性。是否可以看作是代表国家管理档案，有待法律法规进一步明确。
企业档案馆，包括国务院直属企业的档案馆，大学及各类学校的档案馆，事业单位的档案馆，无论这些企事业单位和学校是国家投资兴办的，还是合资、合营的，以及私人独资的、股份制的，都不是国家档案馆。因为这些档案馆没有行政属性和公共属性。当然，目前少量存在的私人档案馆也不是国家档案馆。
四
明确“国家档案馆”的含义，并不是一个文字游戏，因为国家档案馆和其他各类档案馆在法律上应该具有不同的地位。这是目前尚没有引起大家注意的一个比较重要的问题。国家档案馆在履行法定职责的活动中，是受行政法规调整的行政法主体。而非国家档案馆，虽然其职能活动也受到行政法规的规范，但在社会活动中主要受民法的调整，是民事主体。
具体讲，在内部的档案管理活动中，虽然两类档案馆工作内容基本相同，但国家档案馆的行为属于国家行政，其权力来源于法律法规的规定；而非国家档案馆同样的工作却属于社会组织内部的管理活动，其权力来源于单位首长、董事会等的授权，在性质上是不相同的。
在对外活动中，公民利用国家档案馆的公共档案是法定的权力，国家档案馆拒绝开放档案、拒绝公民利用的档案，都是对公民的知情权的侵犯，构成行政侵权责任。公民可以提起行政复议和行政诉讼，由法院裁决国家档案馆或县以上政府的档案行政管理部门作为或者不作为。公民在利用档案中损毁、丢失档案或者擅自公布档案等，不是违约，而是违法。依照《档案法》的规定，国家档案行政管理部门可以直接予以行政处罚。同样，国家档案馆因失职造成公民个人损失的，适用国家赔偿而不是民事赔偿。
“行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。”[1]
而关于档案行政执法监督，档案界并无完全统一的界说。有学者认为：“所谓档案执法监督，是指对档案法律、法规的贯彻实施情况所进行的监督检查以及依法对违反档案法律、法规行为的查处。它既包括档案行政管理部门对管辖区域内的档案馆和国家机关、团体、企事业单位及公民贯彻实施档案法律、法规情况的监督检查以及依法对违反档案法律、法规行为的查处；也包括权力机关、司法机关、上级档案行政管理部门、监察机关、党团组织、社会团体、新闻舆论和人民群众依法对档案行政管理部门的执法活动是否符合档案法律、法规及国家有关法律、法规体制改革进行的监督检查；还包括中央和国务院各部门，人大、政协、军队、法院、检察院系统，省、自治区、直辖市党委和人民政府各部门以及其他部门的档案机构对本系统或者所属单位的档案法律、法规贯彻实施情况的监督检查。”[2]
也有学者认为：“档案行政执法监督检查是指档案行政管理部门为了履行法律赋予的职能，对国家机关、企事业单位、社会团体以及公民是否遵守档案法律、法规，执行档案行政决定和命令，维护国家档案的完整、安全与有效利用的情况而实施的监督和检查，以及其他有关机关和人民群众对档案行政管理部门和执法人员是否依法行政进行的监督。显然，档案行政执法监督检查的含义包括以下两个方面：一是指档案行政管理部门和所聘任的档案执法人员以主动者的身份和地位对档案工作进行的督促和检查活动。二是指档案行政管理部门和执法人员接受其他有关机关和人民群众的监督，以检查档案行政管理部门和执法人员是否依法行政，是否有执法违法行为，它包括权力机关的监督、政府监督、司法机关的监督、人民群众监督以及下级档案行政管理部门接受上级的监督等内容。两者合二为一，笼统称之为‘档案行政执法监督检查’。”[3]
还有学者认为：“档案行政执法监督主要包括两个方面的监督。对抽象档案行政行为的监督。是指对除档案法律、法规以外的其他档案规范性文件的行政行为的审查。近年来，随着档案工作法制化进程的推进，档案行政管理部门相继出台了一系列档案规范性文件，并发挥着不可忽视的作用。为防止档案行政管理部门制定的规范性文件内容与国家档案法律、法规性文件不统一，甚至相抵触的现象，档案行政执法监督部门应加强对这类文件的审查。对具体档案行政行为的监督。具体档案行政行为即执行档案法律、法规的行为，档案行政管理部门在日常工作中的主要职能就是根据实际工作需要，作出具体档案行政行为。具体档案行政行为不当，会引起行政纠纷，导致复议、诉讼和赔偿，因此，在加强对抽象档案行政行为监督的同时，必须加强对具体档案行政行为的监督，两者相辅相成，才能真正发挥档案行政执法监督的作用。”[4]
上述几种观点，都将“档案行政执法”和“对档案行政执法监督”两个方面归于“档案行政执法监督”的范畴。个人认为，这种认识不够准确。档案行政执法监督，是指负有监督职责的国家机关及有监督权的媒体、社会公众对于档案行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促并对违法行为予以纠正的活动。这种“监督”并不是我们常用的、一般意义上的“档案行政执法”活动，而是对“档案行政执法”活动的监督。
档案行政执法监督的方式可以分为内部监督与外部监督两种。档案行政执法的内部监督，就是对执法权的内部制约和监督。包括上一级档案行政管理机关对下一级档案行政管理机关的监督、同级档案行政管理部门内部的相互监督、下一级档案行政管理机关对上一级档案行政管理机关的监督三种形式。外部监督包括人大监督、司法监督、舆论监督和公众监督。
2档案行政执法监督现存的问题
2.1内部监督有名无实。主要表现在档案行政执法部门对同级部门的依法行政情况失于监督，比如，对档案馆接收档案时间、时限、标准是否符合国家法律法规规章要求，档案馆是否按期开放档案，档案鉴定，提前或延后开放档案是否向上一级档案行政管理部门请求，对下一级档案馆提前或延后开放档案请求是否给予审批等方面。一些档案行政执法部门只重视抓对其他单位及社会单位档案执法情况的督促检查，忽视对自身档案行政执法活动的监督。有些档案行政管理部门领导还有本位主义思想，对本单位档案行政执法中出现的问题不是捂住，就是盖住，推脱应当承担的责任。对档案行政执法中发生的争议，由行政执法部门自己判别，对与不对，是否符合办案程序，均由办案者自己说了算。这种自己管理自己行为、自己监督自己工作、自己判别自己对错、自己纠正自己问题的档案行政执法内部监督机制，基本没有作用。
2.2人大监督薄弱。人大的监督相对于其他监督而言，是最具权威性、效力最高的监督。但是，由于对人大监督的内容、程序没有作出明确、详细的规定，因此，不少档案行政管理机关在档案行政执法中，往往喜欢与同级人大一起进行。这样做，一方面使档案行政执法主体发生了错位，将本应由档案行政执法机关进行的档案执法工作，转移给人大；另一方面，将人大本应该对档案行政机关行政执法情况的监督，变成了人大参与档案行政管理机关对所辖区域内档案法律法规规章执行情况的监督。
2.3司法监督空置。司法监督空置，一是指司法监督机构对档案行政执法行为没有具体的监督内容，没有将档案行政管理部门的行政行为纳入其监督的范围，二是档案行政管理机关没有接受司法机关监督的意识与准备。
2.4舆论监督作用有限。在我国，由于档案工作的相对滞后性，传媒对档案工作与档案行政管理机关的活动关注度相对较低，且档案部门更是担心舆论监督的报道，对本来就“难做”的工作造成影响，传媒对档案工作，包括对档案行政执法的报道，多以正面报道为主。这种情形下的舆论监督及作用非常有限，给档案执法机关带来的影响和压力也十分有限。
2.5社会与公众监督乏力。就社会与公众对档案行政行为的监督而言，由于社会及广大群众的档案意识相对淡薄，监督意识不强，法律素质不高，他们或不知道有权监督，可以监督，或不想监督，不愿监督，或不敢监督，不会监督。又由于对档案行政执法监督的渠道并不顺畅，有些群众因个人问题到同级或越级档案行政部门投诉，得不到认真受理，或处理不及时，使他们失去了对档案行政执法行为监督的信心。
3档案行政执法监督工作的重点
3.1划分层级职能，完善内部监督。鉴于实际工作中，同级内部监督不好操作，执行起来困难重重。从可操作的层面考虑，明确划分各级档案行政管理机关不同的行政执法监督权限，将对某一级档案行政管理机关的行政执法监督，交由上一级档案行政管理机关实施，即由上一级档案行政管理机关，对下一级档案行政管理机关及所属部门的依法行政情况进行监督。虽然说，上述内容，在理论上要求了，制度上设计了，但许多单位并没有真正去执行、去实施、去落实。分级负责，完善内部监督，关键还在落实上。
3.2明确执法主体，突出人大监督。在档案行政执法工作中，必须明确不同的执法主体及其职能。档案行政执法的主体是各级档案行政管理机关，而非各级人大。人大不应参加，至少不应过多地参加档案行政管理部门日常的行政执法活动。人大的任务是对档案行政管理机关依法行政的情况进行监督，对档案行政管理机关行政执法过程、程序、内容、方式和结果进行监督。人大执法监督的对象，是档案行政执法的主体——档案局，而非档案行政管理的相对人。从这角度讲，各级人大如参加档案行政管理机关组织的档案行政执法检查，应该监督的是档案行政管理机关的行政执法活动本身主体、手段、程序、依据等是否合法。
3.3严格依法行政，强化司法监督。行政诉讼法明确规定：人民法院对具体行政行为是否合法进行审查，如果发现被诉具体行政行为违法，有权予以撤销。并且判令行政机关重新作出具体行政行为。同时规定：人民检察院如果发现人民法院已经发生法律效力的判决或裁定违反法律、法规规定时，有权按照审判监督程序提出抗诉。但是，法院、检察院对档案行政执法情况知之不多，有些人根本不知道还有一部《档案法》，司法机关对档案行政执法的监督势必受到很大的制约。档案行政管理机关要主动与司法机关联系，宣传《档案法》，并请教司法监督的内容、方式、手段，共同将司法监督引入档案行政执法中并强化之。
关键词：依法治档；依法行政；行政执法；档案行政管理
1 本课题国内外研究现状述评，选题的价值和意义
1.1 本课题国内外研究现状述评。我国有关依法治档研究始于上世纪80年代后期，花芝盛在《上海档案》1987年第6期上发表的《依法治档》一文，是目前可查到的有关依法治档研究最早的期刊文献。到2012年底，在知网期刊文献数据库中，以“依法治档”为检索词，篇名为检索项，检得443篇论文。对443篇文献统计，发表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，没有核心作者群，多数作者的研究缺少深度与系统性。
（1）关于依法治档的概念。如，陈作明认为，依法治档就是运用法律、法规治理档案事业。所谓“治档”，则应包括档案的收集、管理和开发利用，以及对档案工作机构及其职责和权力的确认和保障。一句话，依法治档应当是在一切档案工作领域中依据和运用一切有关的法律和法规。[1]
（2）关于依法治档所依之“法”。一是狭义之“法”。如，胡鸣放认为，依法治档就是严格按照《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规来规范档案工作。[2]二是广义之“法”。如，陈作明认为，依法治档的“法”起码应当包含三个层次：法律、行政法规和规章、地方法规。而且，在每一层次中，不能仅指档案法和档案工作法规，还应包括有关的政治、经济、科技等一切法律法规。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥认为，所谓“依法治档”，就是档案工作要依法办事，要纳入国家法制轨道，用法律规范档案工作的言论、行为，用法律来保障档案工作的顺利进行，用法律来提高档案工作的社会地位，促进档案事业的发展。[4]
（3）关于依法治档的目的。1988年，《档案工作》第12期以《建立依法治档的新秩序》为题的评论员文章，指出了档案部门应该依法办事。在此后相当一段时间内，许多学者都认为，依法治档是与行政手段、宣传教育手段、经济手段并列的推动档案管理工作的工具。
（4）关于依法治档的内容。如，乃康、力刚、永莲认为：“依法办事、科学管理，是依法治档的重要内容。”[5]
（5）关于依法治档中“治档”。一是谁来治。如，管先海认为，依法治档的主体是档案部门，包括各级档案局、档案馆和档案室，强调了相关机关和各级领导要给予支持、配合和协助。 [6]二是如何治。如，邓涛认为，要推动档案行政管理部门职能的转变，提高制度建设的质量，建立科学、民主的决策机制，理顺档案行政执法体制，规范档案行政执法行为，完善档案行政监督制度和机制，提高档案行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，健全档案工作中预防和化解社会矛盾与纠纷的工作机制等。[7]
（6）关于依法治档存在的问题。如，章剑青认为，依法治档存在的主要问题是：档案法制观念淡薄、意识不强。档案立法缺乏前瞻性，法律、法规、规章之间协调不够。档案行政管理部门执法主体地位不明、执法水平不高。档案法制宣传力度不够、效果不佳。[8]
国外无直接研究中国依法治档的成果。国内少数学者介绍了欧美，主要是美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国家自20世纪70年代以来的档案立法进展及其背景，对执法情况较少涉及。
从总体上来说，档案学界对依法治档相关研究的整体状况是：概念逐渐清晰，工作实务强，理论论述弱，研究浮浅分散。在与依法治档相关的研究成果中，虽然依法治档的内涵、外延逐渐清晰，但仍需要进一步深入研究，使之更加明晰，特别是对依法治档的目的、内容、范围、作用、方法和实施路径的研究，仍然处在相对浮浅、分散的状态，需要展开深入系统的研究。
1.2 选题的价值和意义。党的十报告中提出：要深化行政体制改革，全面推进依法治国，推进依法行政，切实做到严格规范、公正文明执法。健全权力运行制约和监督体系，加强民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。档案事业也要加强依法治档，加强依法行政，加强依法管理档案事务。因此，研究依法治档既是贯彻党的十报告关于依法治国和深化行政体制改革的精神，也是档案事业发展的内在需要，既有档案学的理论意义，也有很强的档案工作实际价值。
本课题对于档案行政管理研究、档案馆管理研究、社会组织档案管理研究以及档案法学研究都有着积极的意义。第一，对于修改《档案法》以适应档案事业的发展和依法行政、依法管理档案事业，完善档案法规体系，转变档案行政管理职能、转变档案行政管理方法，使档案执法跟上国家依法行政的快速发展步伐有着积极的作用。第二，对于加快国家综合档案馆转变功能和加快开放步伐，由“国家模式”向“社会模式”转变，向公共档案馆转变，向服务全社会公民转变，进一步开放档案以适应社会和经济发展及全社会公民日益增长的对档案的利用需求有着一定的推动作用。第三，对于将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来，树立“开放是原则，不开放是例外”的理念，加快开放档案的步伐，最大限度地缩小不予开放档案的范围，也有着积极的作用。第四，对于加强各类社会组织和公民形成的对国家和社会有价值的档案的管理，加强国家档案资源建设，完善档案资源体系建设同样有着积极的作用。第五，对更新《档案法学》的知识内容具有直接促进作用。
2 本课题研究的主要内容、基本观点、研究思路、研究方法、创新之处
2.1 本课题研究的主要内容
（1）现状及趋势。对我国依法治档的现状及趋势加以归纳和总结。主要涉及国外依法治档概述、我国依法治档的历史脉络、依法治档的现状及趋势、依法治档研究文献综述等。
（2）法律关系辨析。包括依法治档的概念、特点和实质。依法治档所依之“法”的含义， 依法治档“法”的基础，档案法律体系的含义及其建设的内容。
（3）依法治档的目的。“依法治档”不仅是档案工作的工具，而是涉及全社会的有关档案事务，其重心是档案依法行政、依法管理国家档案、依法提供档案利用服务。
（4）依法治档的内容和范围
①依法治档的主要内容是档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。②依法治档的范围包括：一是档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能。档案行政管理部门必须牢固树立“法大于权”的信念，切实履行监督职能，既要监督下级档案部门履行职责，又要监督社会公民守法；既要监督同级有关部门，又要监督领导执法。档案行政管理部门在依法治档中的作用为：依法进行科学指导、保证法规贯彻执行、注重解决非程序化问题。档案行政管理部门在依法治档中的职能为：教育职能、监督职能、查处职能。二是各级各类档案馆的作用与职能。依法接收和收集分管范围内的档案。制定本馆关于收集和接收档案的各项规章制度，采取多种形式和渠道，广泛开展档案接收和收集工作，加强档案资源建设，丰富馆（室）藏；依法整理和保管分管范围内的档案，建立并完善档案检索体系，方便利用；依法开放已到开放期限的馆藏档案，为利用者利用开放档案创造各种便利条件；做好已公开现行文件提供利用工作；依法公布馆藏档案的全部或者部分内容信息，依法开发和提供利用好馆藏档案；应当正确处理开发利用与保密的关系，从而使馆藏档案在不失国家秘密的前提下最大限度地得以开发利用；安全保护国家档案。三是社会机构和组织及个人在档案管理方面的作用与职能。国有单位要依法建立健全本单位的档案工作规章制度，使本单位档案工作有法可依、有章可循，逐步走向规范化、制度化。依法做好本单位文件、资料的形成、积累和归档工作，以确保形成档案的齐全完整。依法向有关档案馆移交档案。对于非国有组织和公民形成的对国家和社会有保存价值的档案，非国有组织和公民要做到安全保管，为国家积累档案资源，防止档案资源的流失，保障信息的安全。
（5）依法治档的方法。一是档案行政指导。档案业务指导是计划经济的产物，在当时具有很强的“刚性”，发挥了不可替代的历史作用。但在当前依法治档的语境下，它已经弱化为档案行政指导。档案行政指导属于非强制性行政行为，其主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作会不会做，做得好不好的问题。二是档案行政监督检查。现有的“执法监督”应改为“档案行政监督检查”。它属于强制性行政行为，主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，促使这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全，等等。三是档案行政执法。坚持按照法律程序办事，建立健全档案行政执法体制，明确权责，规范档案执法行为；实行档案行政执法考核制度和执法过错责任追究制度。四是实现权力制衡，建立起有效的内外部监督和制约机制。五是转变档案行政管理职能，提高管理效能。加快由微观管理向宏观管理转变的步伐，切实搞好由以业务指导为主向以依法监管为主转变的各项工作。六是实现具体管理职能的转变。将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来。七是加强宣传教育，提高全社会尤其是档案行政管理部门及其工作人员的档案法治意识。
2.2 基本观点。过去认为，依法治档只是档案部门的职责，是面向社会组织，尤其是国有组织的单项性执法行为，与档案部门自身、其他组织和公民无关。在建设法治国家的进程中，依法治档首先需要界定档案部门职责与职权，同时界定社会组织和公民的义务与权利。依法治档，档案部门既要法人，更要法己。它的实质是用法律的手段规范、约束档案行政权力的行使，保证档案工作正常有效开展，保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯。依法行政，确保与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章能够得到有效的实施。实现权力制衡，建立监督和制约机制。转变档案行政管理职能，提高管理效能。
依法治档的内容有三项，即档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。这就需要理清档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能、档案馆的作用与职能以及社会机构和组织及公民在档案管理方面的作用与职能。只有这样，才能各司其职，相互协作，共同完成时代赋予的任务。
依法治档就是要按照档案法律体系提供的规范，科学地处理档案事务，合理地调整档案社会关系，推动档案事业进步，促进经济和社会发展的过程。依法科学管理档案，就是要依法接收、征集档案，安全可靠地管理档案，最大限度地开放档案，满足社会各方面，特别是公民的利用需求。
依法治档首先应从档案部门做起，也就是先“法”自己。同时，做好档案行政指导、档案行政监督检查和档案行政执法。
2.3 研究思路。在研究中，我们秉承的思路是，从依法治档的基本问题入手，明确依法治档的概念，界定依法治档所依“法”的含义。在此基础上，确立依法治档的内容和范围，寻求实施依法治档的可行性方法和选择性路径。
2.4 研究方法
（1）文献调研。对《档案法》颁布以来的研究成果进行调查和分析，对研究中的不足和问题加以归纳，总结原因，在此基础上展开理论研究，解决应然状态问题。
（2）实地调研和案例分析。对1988年《档案法》施行，特别是1996年《档案法》第一次修改以来，档案系统档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案三项活动进行实地的调研，对典型性事例进行分析，总结不同阶段的发展特点，提出现阶段实施的方法和路径，解决实然状态问题。
2.5 创新之处。一是重新界定依法治档的概念。目前我国对依法治档的概念研究不清晰、不确切，这对实施依法治档有不利的影响。要实施依法治档，首要的是清晰依法治档的概念。二是重新明确依法治档的内容和范围。不明确依法治档的内容和范围，就无法有的放矢地实施依法治档，这也是目前依法治档实施困难的原因之一。三是依据新的社会条件，提出依法治档的方法。依法治档的方法一直困扰着档案部门，由于依法治档的方法单一、方法错误等，造成依法治档大都停留在表面，难以深入下去，难以达到依法治档的目的。
注：本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》的论证成果，批准号：13BTQ068。
参考文献：
[1][3]陈作明.“依法治档”的内涵[J]. 档案工作，1993（6）：28～29.
[2]胡鸣放.依法治档，开创开发区档案工作新局面[J].档案与建设，2004（8）：24～26.
[4]高福祥.“依法治档”刍议[J].黑龙江档案，1998（2）：39.
[5]乃康，力刚，永莲. 依法治档则灵——纪念《档案法》实施两周年[J].山西档案，1990（1）：11～13.
[6]管先海.对依法治档的理性思考[J].北京档案，2005（4）：31～33.
[7]邓涛.依法治档的内涵与重点[J].中国档案，2010（3）：31～32.
关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导
1档案行政管理职能沿革
在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。
随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。
随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。
2法定的档案行政管理职能简释
档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。
档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。
档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。
档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。
3档案行政管理的档案法定范围
档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。
由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
4档案行政管理职能的辨析
4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。
4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。 档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。
4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。
5对档案行政管理机关内部职能划分的思考
要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。
5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。
5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。
5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。
注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07BTQ027
参考文献：
[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［M］.北京：中国法制出版社，2000.38.
[2]艾鸿举.强化档案执法监督 完善档案业务指导[J].辽宁档案，1993(11).
关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导
1档案行政管理职能沿革
在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。
随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。
随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。
2法定的档案行政管理职能简释
档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。
档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。
档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。
档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。
3档案行政管理的档案法定范围
档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。
由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
4档案行政管理职能的辨析
4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。
4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。
档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。
4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。
4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。
5对档案行政管理机关内部职能划分的思考
要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。
5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。
人口和计划生育行政执法是履行法律法规赋予的职责,是代表国家行使行政管理权,是依法治育的重要手段。人口和计划生育执法档案是执法工作的主要业务内容,是人口和计划生育档案的重要组成部分,它为将来人口和计划生育行政执法的学习和发展提供依据,对保障人口和计划生育基础地位、维护育龄群众合法权益、保护人民健康和社会稳定都有重要作用。
一、人口和计划生育行政执法档案的特点
1.专业性强。人口和计划生育行政执法档案是人口和计划生育行政执法活动的产物,是一定专业执法活动的真实记录。不同的专业法都有不同的专业执法活动的范围、相对人,都有它的法律法规和特点。这就决定了它在档案的内容、形成过程及适用的法律法规上各不相同,并明显反映出一定的专业特点。例如社会抚养费征收、行政处罚、执法人员管理等,它们活动的范围空间、对象目标等都有明显不同,表现出较强的专业性。
2.成套性。一方面,一个独立的专业执法活动,如在社会抚养费征收执法中,从立案到作出征收社会抚养费决定形成一套完整的档案,主要包括立案、调查取证、案件合议、送达告知书、听证、作出征收社会抚养费决定书、行政复议等全过程,直到结案所形成的全部档案是一个整体,不可分割,也不可能与其他专业案件的档案混淆。另一方面,执法档案是必须成套提供利用的,拆开会影响其使用价值。
3.现实性。主要表现在人口和计划生育行政执法档案与现实的经济、社会关系密切,不仅反映依法行政的查考作用,而且在提供利用中还有现实的作用,一经利用就能收到经济效益和社会效益,故有现实性。
4.存储性。执法档案一般是某一专业执法活动的结果,记载了专业执法活动全过程的真实情况,如案件发生地、相对人,违法事实违反了哪一条法律法规,调查取证是怎样进行的,依据什么来作出处理决定等等,在档案中都存有大量的相对人违法事实和适用的法律法规依据,必要时在执法上可以借鉴和利用。
二、人口和计划生育行政执法档案的作用
1.人口和计划生育执法档案是执法活动的依据和凭证。在人口和计划生育执法活动中,一切活动都程度不同地具有连续性,前一案例为后一案例提供依据。人口和计划生育执法档案的依据性同人口和计划生育执法自身的复杂程度以及记述的各起案例的复杂程度成正比,所记载的内容越复杂,依据性越强。主要表现为:一是管理工作依据。在管理工作中,无论是执法工作评价,还是社会效益分析等,都离不开档案;二是执法人员的劳动凭证。在执法人员的考核、选拔中,除人事档案外,还需要有执法档案做依据;三是在追究行政执法错案责任时起凭证作用。
2.人口和计划生育执法档案是进行交流的工具。在人类社会发展史上,各种各样的交流占有重要位置。同样,人口和计划生育执法工作也需要交流。目前,人口和计划生育行政执法刚刚起步,执法体系正在深化改革,执法力度不断加大,逐步走向规范化。执法档案正是交流、协作、借鉴的有力工具。
3.人口和计划生育执法档案是积累经验、提高执法水平的手段。一是执法活动的真实记录,它记载着执法人员对案件的发现、调查取证方法和办案水平,记述了查办案件的全过程和最终结果;二是作为办案思路、办案方法、办案结果的载体,具有积累办案经验和提高执法水平的作用,使得人口和计划生育行政执法档案成为办案经验和提高执法水平的工具和手段,对于一个执法单位来讲,如果有质量较高、数量较多的执法档案库藏就标志着它有比较雄厚的办案技术储备。
三、人口和计划生育行政执法档案业务的主要工作内容
1.收集。就是把分散形成的、有保存和利用价值的执法档案接收过来,集中保存在执法档案室,以利于有关人员使用。
2.整理。就是把分散收集来的执法档案,按规定程序,将其分类、系统排列和科学编目,便于安全保管,更重要的是满足对执法档案利用的方便需求。
3.鉴定。就是鉴别执法档案的价值,需对档案不断进行去粗取精的鉴别工作,挑选那些需要定期或永久保存的档案,以及销毁那些无须保存的部分。
4.保管。就是采取一定的措施,保护好执法档案的完整与安全,保守机密,防止并克服各种自然的、社会的不利因素对执法档案的损坏,不断延长执法档案的保管寿命。
5.编目与检查。人口和计划生育执法档案数量庞大,成分复杂,要根据归档时的情形而形成程序,按照一定的方法整理和保管。人口和计划生育执法档案分类应从实际出发,当前可分为社会抚养费征收、行政处罚、执法人员管理档案等,在征收社会抚养费中又分为一胎违法生育、二胎违法生育、多胎违法生育处理等。同时,需要通过各种途径和形式提示档案的内容和成分,提供查找档案的手段,方便有关人员的查找和利用。
6.利用。就是创造各种条件满足对执法档案利用的各方面要求,积极做好应有的准备,包括编制各种查考工具,汇编各种参考资料,以及时、有效的方式,介绍和提供执法档案为各项执法工作需要服务,这也是保存执法档案的目的。
四、做好人口和计划生育行政执法档案管理的几点建议
(一)在编制专题性统计分析材料时,应注意以下几个问题:
1.要积极争取业务部门的配合。档案管理人员根据所选题目,以站藏档案为依据,在完成对各年度相关数据统计后,可交予业务科室,由专业人员做出分析性报告。这样的编研材料既内行,又有一定的深度。
2.统计分析时间跨度要大。统计分析材料的时间跨度越大,越能揭示出规律性、本质性的信息,越能有助于业务人员认识和总结疾病流行规律及公共卫生发展趋势。如果所跨年度过短,就没有多少实用的价值,不能为凑编研材料的数量而忽视编研材料的实用性。
3.统计数据真实准确完整。编研不是杜撰,它必须以档案材料为依据,是在分析档案原件内容的基础上,根据选题对数据进行取舍。因此,如实地采用档案数据,是决定编研质量及可靠程度的前提。有时,某个编研题目所需数据不能从档案上直接得来,就需要档案人员认真研究档案材料,找到相关的数据进行计算而得出,不能图省事而主观杜撰。另外,数据必须要准确完整,不能随意遗漏,要保证所采用的数据能系统全面地揭示编研材料的主题。要根据数据间的有机联系进行分类,同类项目才能进行有关的计算。计算要正确,并要经过复核。
4.形式新颖好看。编制专题性统计分析,往往以表格、数字、文字为主,形式比较单一刻板。我们可采用计算机丰富的图表处理软件和打印技术,使编研材料做到图文并茂,色彩鲜艳,生动直观,新颖好看。
(二)档案人员应具备专业知识
档案人员要努力开发档案信息资源,做到编研材料有特色,为人口计生业务服务,这是人口和计划生育行政执法档案工作不断发展和进取的需要。同时,这项工作也对档案人员的自身素质提出了较高的要求。做人口和计划生育行政执法档案人员,做好编研工作,应具备的专业知识应有两层含义,一是档案编研专业知识,一是人口和计划生育行政执法专业知识。目前的人口和计划生育行政执法档案人员多为“半路出家”,因此加强对档案编研工作的认识和编研知识与技能的学习是十分必要的。这是做好编研工作的基础。另一方面,档案人员只有学习和掌握了人口和计划生育行政执法专业知识,才能阅读和分析业务技术报告和总结,才能选择反映专业特点和内容的编研材料题目及适合的类型,这是确保编研材料具有专业特色的前提。此外,在编研材料的编制过程中,即使请有关的业务人员配合进行,也需要档案人员在具备一定的专业知识的基础上,与业务人员进行充分的交流,才能共同完成对档案信息的深层次加工。当然,这并不是要求档案人员要成为人口和计划生育行政执法专家,但应该做到“耳熟能详”。还有,档案人员还应走出门,向兄弟单位学习编研工作的经验,这也是提高编研水平的捷径。总之,为进一步开展有专业特色的编研工作,深入开发卫生防疫档案信息资源,档案人员应注意培养和提高自身的业务素质。
(三)加强领导,建立组织
搞好人口和计划生育行政执法档案的管理,领导是关键。要建立档案管理工作领导小组、档案鉴别小组等组织,应把档案列入执法工作的议事日程,使档案工作有领导、有组织、有管理地开展,使之逐步规范化、标准化,走上依法建档的轨道。
(四)制订制度,明确职责
制订档案管理各项规章制度,是搞好档案管理工作的关键,是规范管理者行为的主要手段。要按照《档案法》的规定,制订《档案管理制度》、《档案管理人员岗位责任制》、《档案保管保密制度》等,进一步明确档案管理人员的职责。
(五)加强培训,掌握技能
首先,要选用政治素质较好、熟悉档案管理工作、懂人口和计划生育法律法规、热心于人口和计划生育行政执法工作和责任心较强的执法人员担任人口和计划生育行政执法档案的管理员。其次,加强学习培训,既要管理人员掌握人口和计划生育法律法规和档案知识,又要学会建立档案的实际操作技能,还要掌握计算机的应用技术,不断提高管理者的业务水平。
(六)规范管理,开发利用
关键词 档案征集 问题 对策
中图分类号：F275.1 文献标识码：A
一、档案征集的含义和特点
（一）档案征集的含义。
档案征集是指档案机构根据档案行政管理部门的委托或授权，为公共利益的需要，依照法律规定的条件，对集体或个人所有的档案实行“代为保管”、“收购”或者“征购”、“捐赠”。 档案征集工作作为档案工作中的第一个环节，它为档案工作奠定了物质的基础，决定了库藏档案材料的价值高低和丰富程度，也直接影响了紧随其后的其他各个环节的工作成效，影响到档案工作最终目标的实现。
（二）档案征集的特点。
一方面，档案征集既属于档案工作，又属于文书工作。各类文件经过产生和承办的各环节后完成现行作用，由机关文书部门整理立卷后向档案部门归档，由档案部门接收，标志文书工作结束的这个“归档”环节，对于文件材料的“归”与“收”之处就是文书工作和档案工作的汇合之处，两者形成重叠，收集环节既是档案工作中的第一个环节，同时它又跨越到文书工作的最后一个环节中。因此可以认为档案工作的收集环节具有双重身份，它既属于档案工作又有文书工作的性质，正是这个双重身份使机关的文书工作和档案工作具有天然的联系。
另一方面，档案征集是文书材料向档案材料转化的节点。文书材料经过文书工作的各运转环节，最后到达归档（收集）环节，这一环节的完成也就是实现了文书材料向档案材料的转化。
二、档案收集工作的新形式
（一）档案收集工作已进入大众化、平民化时代。
随着社会的发展、网络技术的普及，社会越来越走向大众化、平民化，人们对个体的生存状态也越来越关注。时下较流行的博客、播客、中的文字、图像、声音等资料都是个体成长经历的写照，相当于传统意义上的“日记”，它对于全面了解一个人具有很重要的参考价值。在社会上有重大影响的名人博客、空间更是人气旺盛，从中可以看出当代社会各个方面的情况，是社会的一个缩影。对于这些资料如果视而不见，恐怕难以真正地了解和认识一个人。
（二）网络环境下电子文件的出现。
我国已进入信息时代，计算机、互联网、多媒体技术等得到广泛应用，很多单位的档案资料都是在网络环境下形成的。电子文件在很多方面不同于传统的纸质文件，它的管理也与传统的纸质文件档案有很大的不同。对电子文件的收集工作须顺应形势的变化，做到与时俱进，这样才能收集得齐全完整，为我国各项建设事业提供有效的服务。
三、档案征集管理工作存在的问题
（一）管理制度不健全。
征集到的档案没有集中统一的管理，档案的管理主要存在三种形式：一是档案室集中统一管理，随时形成随时移交；二是各科室一年一次移交档案室；三是由科室分散保管或个人保存。而在我国当下，很大数量的档案没有集中统一管理，缺乏必要的管理制度，或有的单位虽有管理制度，但落实不够，缺乏有效的保障措施。
（二）档案意识不强。
档案意识不强导致征集的档案难以及时完整归档，例如声像资料，照片底片需同时归档，影像需辅以文字说明，如果不及时归档，以后摄影人员自己也难以追忆齐全和准确。因此，本来是很珍贵的照片，却由于没有及时归档而失去了其应有的保存价值和利用价值。究其原因， 主要是档案意识不强，对声像档案管理缺乏重视。
（三）保管条件差。
尤其对于以长久保存的声像档案的保管，其条件比纸质档案要求更严格。只有少数单位设置了声像档案室或配备了声像档案专柜，很多单位都将声像档案存放在文书柜内与其它档案混存，不具备恒湿、恒温、防磁等保存要求。致使一些照片变黄褪色，底片粘连变质，不利于声像档案的长久保存和利用，一旦发生问题， 悔之晚矣。
（四）征集渠道不畅。
很多档案馆、室藏匮乏正是由于多年来沿袭下来的档案分散保存，难以及时完整归档统一管理，致使基层档案室档案不齐全，档案馆的某些类型的档案也就没了来源。源头没控制住，加之征集措施不得力，渠道不畅，造成今天的匮乏。
（五）区域性重大活动档案失控，档案流失严重。
例如，跨地区召开重要会议，每个地区都安排人员摄录像，形成了许多有价值的文字和声像档案。 其中一些在报刊上刊登或印成图书、画册对外发行，但在档案馆（室）却找不齐这些原始档案。分析原因：一是多个单位同时参与的大型活动，档案管理不集中统一；二是从筹备到结束没有归档要求和相应的控制措施以及贯穿始终的档案管理、服务工作，也造成档案材料流失；三是有关专业人员档案意识不强，加之缺乏有效的管理，形成的档案不及时归档，用完之后就归为已有或是下落不明，又造成档案的流失。
四、对策建议
（一）加大档案宣传力度，增强全社会的档案意识。
所谓社会档案意识，是指社会公众对于档案、档案工作这一客观事物的了解和认识程度。社会公众档案意识的强弱，对档案事业的发展具有重要的或促进或阻碍的作用。社会档案意识增强，档案收集工作才容易开展，才能得到社会各方面的有力支持和配合。因此，档案工作部门应该加强宣传工作，大力宣传档案、档案工作、档案工作者，让全社会的人都知道档案为何物，从而加深对档案工作的认识。
（二）制定法律、法规，确保档案工作顺利进行。
目前，我国正在加强民主法制建设，人们的法制观念正在逐步加强。我国已制定了《档案法》及其实施办法等一些档案法律法规，随着社会的发展还需不断地对其进行修订和完善，有关个人捐赠档案及民间档案的接收征集都应该有完善的法律作保障。
（三）加强档案人才队伍建设。
目前，从事档案工作的人员大部分不是档案专业毕业的，且文化层次比较低，这对整个档案事业的发展很不利。人是一切生产力要素中最活跃最具决定性的因素，档案事业的发展离不开专业人才的强大智力支持。因此，大力加强人才队伍建设应是档案事业获得发展的最基础最重要的一项工作。对于在岗人员应加强职业培训，使其接收新知识、新理念、新技能。同时，应及时地招收、引进高素质的档案专业人才，为档案事业注入新鲜血液。
（四）建议档案主管部门参与各类重大跨地区活动。
针对跨地区重大活动（重要会议）档案失控、声像档案流失严重的现状及产生的诸多因素，应采取档案局、馆直接参与的办法，由主办单位通知档案局派专人摄影录像并负责其他各类档案的收集归档工作，以确保重大活动产生的档案得以及时、齐全、完整地归档，统一管理，方便各方面利用。
总之，档案征集管理工作在档案工作中具有举足轻重的地位，档案工作的开展需要档案界及社会各界人士的共同努力。我们只有重视档案收集工作，提高收集工作的地位，才能保证这项工作的顺利进行，为建设内容丰富、结构合理的馆藏体系奠定坚实的物质基础。
参考文献：
[1]王军.浅谈社会档案意识.淮北职业技术学院学报，2004（3）.
诉讼一词古已有之。《周礼·秋官·大司寇》称，“争罪曰狱，争财曰诉”。狱指刑事案件，讼指民事案件。元代《大元通判》第十三篇篇名即为“诉讼”。诉讼作为民间解决纠纷的方式古代已广泛应用，作为国家的一项重要职能活动源远流长。
清代许慎所著《说文解字》定义：“诉，告也”：“讼，争也。”中国古代汉语对“诉讼”两个方块字的解析，言简意赅，相当准确，其本义沿用至今，并扩大演化出许多新含义。在现代汉语中，诉，可作告诉，申诉、诉说、控告、进谗言、毁谤等多种诠释；讼，可作诉讼、为人申冤、争论是非、责备、公等多种诠释。诉讼演化出来的引申意义，已经蕴含了现代诉讼追求的社会正义、司法公正、法官居中裁判等司法理念。
现代诉讼有广义与狭义之分。
广义诉讼是指由国家司法机关、当事人和其他诉讼参与人共同参加，按照法定程序、原则和方式，以国家法律为依据，应用法律解决具体案件和纠纷的全部活动。
狭义诉讼是指一方提出告诉、申诉、控告和主张，另一方提出争辩的事实、理由和主张，法官居中裁判，解决双方当事人诉讼的审判活动。简言之，狭义诉讼是法院依法解决各种诉讼案件的专门审判活动。
根据我国法律规定，以及诉讼所要解决的实体问题的不同和诉讼形式的差异，诉讼一般分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。
刑事诉讼是指由公安机关、检察机关侦查、审查起诉和提起公诉，再由人民法院审判，追究犯罪嫌疑人、被告人刑事责任案件的司法活动。规范刑事诉讼活动的程序法是《刑事诉讼法》及相关司法解释，对被告定罪量刑的实体法是《刑法》及相关法律、法规和司法解释。
民事诉讼是指司法机关为解决平等主体的公民、法人及其他组织之间就财产权利、人身权利等方面争议和纠纷而进行的诉讼活动。规范民事诉讼的程序法是《民事诉讼法》及相关司法解释。为解决民事诉讼纠纷而适用的实体法是民法、商法、婚姻法、继承法等法律、法规及相关司法解释。
行政诉讼是指公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起的诉讼。规范行政诉讼的程序法是《行政诉讼法》，为解决行政诉讼而适用的实体法是行政法方面的法律、法规、地方性法规、自治条例、单行条例，并可参照行政规章。
除上述三大诉讼法所规范的三种诉讼外，公民、法人或其他组织，还有许多不同类型的纷争需要解决，但法院通常遵循不告不理原则，不会主动去寻找诉讼纠纷来进行审判。国家和社会一般是通过法律法规调整社会关系，用行政手段解决矛盾，以民间调解、仲裁等方式处理纠纷。这些都不是我国三大诉讼法界定的诉讼，也不是本文所论述的诉讼档案的范畴。
二、档案的定义
档的本义为横木框格；案的本义为长方形桌子。以乎与我们现在所称的档案相去甚远，但并非风马牛不相及。从词义的演变和档案历史渊源方面考证，选择档案一词，并赋予它现代含义，是历史的选择，反映了中国方块字强大的生命力。
档案一词，在我国历史上，各朝各代有不同称谓。商代称档案为“册”，据郭沫若考证，早在甲骨文中已有“册”字，是连结木牍竹简的象形字。我们至今仍将档案、图书以“册”为计量单位，是沿用其义。周代叫“中”，即官府的簿书。“治中”即整理案卷，也是一个官位的职称，“史”字就是史官右手执“中”写史的象形字。秦汉时代称档案为“卷”，卷是简牍和缣帛沿左右或上下轴曲卷起来保存的意思，我们今天仍将档案、字画以卷为保管单位，盖出于此。汉代以后称档案为“案”，人伏于桌子上书写文件，称为“伏案”写作，“伏案”一词，沿用至今，仍然新鲜活泼。唐宗以后，档案多称“文案、”“案卷”、“簿书”等等。
档案二字组成联合词组，是中华民族优秀传统文化大融合的结果。明末清初，满人入关前，用木片作文字书写材料，文案处理完毕，横竖成行挂在墙壁上，叫“牌子”、“档子”。满人夺取政权，建立大清帝国后，虽改木片材料为纸质材料书写文件，但仍习惯称“档子”，而广大中原地区的纸质文件材料，则称为“案”或“案卷”。因此，满汉融合之后，便把办理完毕保存起来的本质和纸质文件，称为“档案”，一直沿用至今。
到了近现代，人们又赋予“档案”新的外延和内涵。我国有关方面的学者对档案定义进行了长期不懈的研究探讨，也有各种不同模式和表达方式。
1937年何鲁成所著《档案管理与整理》表述为：
“档案者乃已办理完毕归档后汇集编制留待参考之文书”。
1960年《档案工作》杂志第1期社论表述为：
“档案是本机关在工作和生产中形成的，具有一定保字价值的，并且经过立卷归档，作为真实的历史记录集中保管起来的各种文书材料。”
1980年上海辞书出版社出版的《辞海》表述为：
“凡具有查考使用价值，经过立卷归档集中保管起来的各种文字材料，包括收发电文、会议记录、电话记录、人事材料、技术文件、出版物原稿、财会簿册、印模、照片、影片、录音带，以及具有保存价值的各种文书。”
1985年国家档案标准局的《情报与文献工作词汇基本术语》和《档案著录规则》表述为：
档案是“国家机构、社会组织和个人从事政治、经济、科学文化等社会实践活动直接形成的文字、图表、声像等形态的历史记录。”
1987年9月5日公布的《中华人民共和国档案法》第二条表述为：
“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织和个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声象等不同形式的历史记录。”
1988年吴宝康主编的《档案学概论》表述为：
“档案是国家机构、社会组织和个人在社会活动中形成的，保存备查的文字、图象、声音及其他各种形式的原始记录。为了简便起见，也可表述为：
档案是原始的历史记录。“
中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》对档案定义的表述是：
“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录。
2001年，冯惠玲、张辑哲在《档案学概论》中表述为：
“档案是社会组织或个人在社会实践活动中直接形成的具有清晰固定的原始记录作用的固化信息。”
以上几种，是常见的有关档案的法律、法规、专著和有关文件资料对档案定义的不同表达形式，各种不同定义，反映了不同历史条件、社会背景、观察角度和侧重范围。表述方式，各有千秋，异同互见。但都分别反映了档案定义的基本要素，概括了档案定义的内涵和外延。集中突出了档案的来源和形成的原因，是人类在实践活动中形成的；突出了档案之所以需要保存的因素和范围，是那些有保存价值的物质存在；突出了档案的主要特点和基本性质，是广义的文书、文件、信息、信息资料的历史记录、真实记录、真实历史记录、原始记录、原始的历史记录、固化信息等等。
三、诉讼档案定义
诉讼档案，即诉讼案件档案。给诉讼档案下定义，必须明确诉讼档案的内涵和外延，揭示诉讼档案的本质属性，把握诉讼档案与其他相关档案的联系和区别。
建国以来，我国档案界和最高人民法院有关著作和文件，对诉讼档案定义分别从不同角度进行了研究和概括，形成了几种不同的表述方式：
“诉讼档案是由诉讼文书转化而成的。任何一个案件在诉讼过程中所形成的文书材料，经过系统整理工作，作为历史记录而归档保存起来，就是诉讼档案”。
-摘自陈兆、沈正东主编《最新档案工作实务》，中国档案出版社，1996年版。
“诉讼档案是指人民法院、人民检察院和公安机关依法进行诉讼活动中直接形成的、具有查考利用价值的、并按有关规定立卷归档，集中保管起来的诉讼文书材料和声象材料。”
-摘自最高人民法院档案处《诉讼档案讲义》，宇航出版社，1990年版。
“诉讼档案，是人民法院行使国家审判权，完成基本职能任务，进行审判活动的真实记录。”
-摘自祝铭山主编《中国法院诉讼文书教程》，中国政法大学出版社，1996年版。
“诉讼档案是国家重要的专业档案之一，是人民法院审判活动的真实记录，是做好审判工作，实行审判监督的重要依据和必要案件。”
-摘自最高人民法院法办发（1991）46号《人民法院档案管理办法》。
“诉讼档案，是人民法院审判活动的真实记录。”
-摘自最高人民法院法办发（1991）46号《人民法院诉讼档案管理办法》
为了更加深刻确切地揭示诉讼档案的本质属性和内涵与外延，对诉讼档案定义还可以进一步表述为：
诉讼档案是法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人依法共同进行诉讼活动形成的，具有查考利用价值并立卷归档保存的原始信息记录。
确立这一定义的基本指导思想是：从诉讼档案管理学角度出发，以我国实体法、程序法、有关司法解释和档案法为依据，以《人民法院档案管理办法》、《人民法院诉讼档案管理办法》关于诉讼档案的定义为基础，参考借鉴前述诉讼档案定义中的精华，吸收法学、档案学研究的最新成果，适应审判实务和诉讼活动的新发展，力图全面准确地反映诉讼档案本身所具备客观属性。谴词造句尽量与有关法律法规和规章制度的标准提法保持一致，但在诉讼档案的外延和内涵上，对前述定义有所突破与创新，表述方法亦略有变通。
本定义与过去所有关于诉讼档案定义最显著的不同之处，在于贯穿了现代法治精神和司法观念，首次将法院与诉讼当事人及其他诉讼参与人并列，在诉讼活动主体上，适当淡化法院的职权主义，适当突出当事人主义。因为如果没有原告与被告，没有上诉人与被上诉人，没有申请执行人与被执行人就无所谓诉讼。没有双方当事人及其他诉讼参与人参与诉讼活动，则法院审判活动必定是无源之水，无本之木，诉讼活动就难以进行或不能进行。所以，使用“法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人依法共同进行诉讼活动”的表述，这是在前述定义基础上有所突破与发展的新观点，也与有关法律规定一致。
本定义所称“法院”，指全国各级人民法院和军事、海事、铁路等专门法院，即泛指全国各级各类法院。之所以用“法院”而不用“人民法院”，是因为“人民法院”可作广义和狭义两种解释，而“法院”则没有歧义，也不致引起误解，其准确性与简约性不言而喻。
本定义所称“诉讼当事人及其他诉讼参与人”，指依照法律规定和诉讼需要参加诉讼活动、享有一定诉讼权利和承担一定诉讼义务的人。检察机关代表国家行使检察权，提起公诉和抗诉，是一个比较特殊的诉讼参与人。但它在诉讼中相当于原告的地位和作用，与公民、法人的地位和作用没有根本区别，因为控辩双方当事人，在诉讼中的地位是平等的。
本定义所称“诉讼活动”，就是法院通常所称的“审判活动”，严格限定在我国三大诉讼法界定的诉讼范围之内，即狭义的诉讼活动，不作广义解释。
本定义所称“原始信息记录”，主要指法院制作并使用的具有法律效力或法律意义的诉讼文书材料，当事人和其他诉讼参与人制作或提供的各种具有法律意义的诉状、证据材料（包括实物）等，法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人在诉讼活动中形成的图象、声音、数字化磁盘、光盘等，就其物质形态而言是广义的。排除了不属于上述三大诉讼法界定的诉讼活动的原始信息记录。
四、诉讼档案概念的基本含义
诉讼档案概念的基本含义有如下几个方面：
（一）讼档案产生于法院的审判权。只有法院才具备产生、收集、立卷、保存诉讼档案的国家权力、法定资格和必要条件，除法院以外的任何机关、团体和个人，都没有这种权力、资格和条件。许多法人和自然人收集保存的档案门类可能比较齐全。如行政文书档案、会计档案、人事档案、基建档案等等，各个机关单位都能够产生和形成，事实上许多单位大都建立了一个门类比较齐全的综合档案室，但唯独产生不了诉讼档案。全国唯有法院一家因行使国家审判权而产生诉讼档案。公民、法人因参与诉讼活动所形成的自已保存的诉讼文书材料，可以称作诉讼档案，但不是本文讨论研究的范畴。
（二）讼档案来源于法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人。依照我国宪法和法律规定，法院依法独立公正地行使国家审判权，但首先必须有双方当事人及其诉讼档件，才有法院审判活动，否则既无诉讼也无诉讼活动，谈何诉讼档案！诉讼档案的来源实际上由两大部分构成，一部分是法院产生的诉讼文书材料，一部分是当事人及其他诉讼参与人提供的诉状和证据材料。公安机关（含国家安全机关，下同）、检察机关，虽然依法行使侦查权、检察权，也产生司法文书材料，这些司法文书材料，只有进入法院诉讼程序以后，才是真正意义上的诉讼活动原始信息记录，才能最终成为诉讼档案的一部分。
（三）诉讼档案是法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人依法共同进行诉讼活动直接形成的。依法，是法院和诉讼当事人及其他诉讼参与人共同进行诉讼活动的前提条件，也是诉讼档案产生和形成的必要条件。依法诉讼，依法制作、依法使用，依法产生或提交的具有法律效力或法律意义的诉讼活动原始信息记录，依法按一定规则立卷归档，才能转化为诉讼档案。
（四）讼档案是具体案件诉讼活动的原始信息记录。只有具体个案诉讼活动的原始信息记录，才能转化为诉讼档案。一个具体诉讼案件，一般分为告诉、申诉、公诉、抗诉、收案、立卷、证据交换、庭审、合议、宣判、执行、送达等程序，诉讼活动展开的过程，就是诉讼活动原始信息产生和记录的过程。法院收到当事人及其他诉讼参与人的诉状并决定立案，标志诉讼活动正式开始。当事人及其他诉讼参与人收到法院的裁判文书，并将送达回证退回法院，标志着一个具体案件诉讼活动结束，原始信息记录到此为止，且不能更换、修改或丢失。凡事后编写、添加、修改的，都不是原始信息记录。诸如案例汇编、裁判文书汇编等等，都不具备诉讼档案必备的基础要素，不能转化为诉讼档案。违法的和虚假的诉讼活动原始信息记录，也有可能依法定程序而产生，并转化为诉讼档案。但却由于其信息记录的原始性，确保了“违法的和虚假的”真实性，即诉讼档案的原始信息记录，维护和再现了违法的真实和虚假的真实。
（五）诉讼档案是具有查考利用价值的诉讼活动的原始信息记录。有没有查考利用价值是诉讼活动的原始信息记录能否转化为诉讼档案的基本标准。并不是所有诉讼活动的原始性信息记录都有查考利用价值。如法官办案的工作日记，法官拟制的各类诉讼文书提纲，未成形也未报批的各类诉讼文书草稿，合议庭因分析案情需要勾画的涉案人物关系或事件因果关系的草图，庭审法官｀主持庭审所列提纲或争议焦点，诉讼当事人及其他诉讼参与人在庭审中的发言提纲等等，虽然是诉讼活动的原始信息记录，但有的不具有查考利用价值，有的已通过别的形式，如裁判文书、庭审记录等，形成了具有法律效力或法律意义的诉讼文书材料，所以，不必将它们转化为诉讼档案。
（六）诉讼档案是经过立卷归档保存的诉讼活动的原始信息记录。依照法律法规立卷归档，集中保存，是诉讼活动原始信息记录转化为诉讼档案的必然要求。诉讼活动原始信息记录，经过有机组合、立卷归档、集中保存起来之后，与诉讼活动过程中的原始信息记录有了很大区别。它们发挥的作用在立卷归档前后是截然不同的。零散的诉讼活动原始信息记录，立卷归档前，属于诉讼文书材料；按照一定规则立卷归档后，成了诉讼档案，其称谓和存在形式发生了变化；办理移交归档手续后，保管单位发生了变化；如果当事人上诉或检察机关抗诉，一个一审案件的诉讼档案，全部成了二审案件诉讼活动的重要依据和必要条件；一个案件诉讼活动的原始信息记录只是该案的诉讼文书材料，一旦立卷归档入库集中统一保管后，则成了国家档案的组成部分。
五、诉讼档案与相关档案的联系与区别
