时间：2023-12-25 15:32:35
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【关键词】 阜新蒙古族自治县 高标准基本农田建设 综合成效评价
【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A
建设高标准基本农田，是落实国家保护耕地，尤其是对优质耕地实行特殊保护政策的具体措施，对切实保护耕地，保障国家粮食安全，维护农民权益，促进经济社会全面协调可持续发展，发挥着积极的作用。阜新市积极响应《阜新市土地整治规划（2011-2015年）》目标，目前已圆满完成“十二五”高标准基本农田建设任务。本文选取了阜新市阜新蒙古族自治县红帽子镇东红帽子等三个村高标准基本农田建设项目做为特色案例进行分析，对高标准基本农田建设在土地整治方面发挥的重要作用和影响进行科学的评价。
一、项目区情况介绍
该项目是阜新市国土资源局批准的高标准基本农田建设项目，建设规模为515.6852公顷，预算总投资762.43万元。
项目区位于阜新蒙古族自治县红帽子镇东红帽子村、红帽子村和道力板村3个行政村，其土地大部分为三村集体所有，只有红帽子村境内有小部分农用地权属为国有，总面积为812.9751hm2。项目区所在地理位置为：北纬41°3′45′′―42°6′41′′，东经121°16′17′′―121°18′10′′。
项目区东至东红帽子村东部山脚下，南至东红帽子村南部林地，西至红帽子村中部村屯北侧，北至道力板村与好四家子村交界处。
项目区所在1：10000土地利用现状图图幅号为：K51G044024、K51G045024、K51G045025、K51G046024。
本项目区内荒草地基本是天然沟壑，是暴雨洪水形成坡面径流的沟道，不适宜开发成新增耕地，其他土地中的滩涂土地零星分散，开发困难较大，不能集中连片，不适宜高标准基本农田建设，故本项目无新增耕地。
项目区总面积为812.9751hm2，除去不动工的果园9.1989hm2、有林地84.8824hm2、其他林地34.3426hm2、其他草地19.7309hm2、河流水面67.4023hm2、坑塘水面1.1696hm2、嚷教餐4.3218hm2、 村庄61.8781hm2以及红帽子村和东红帽子村内三处有条件建设区所占用的耕地面积14.3633hm2，项目建设规模为515.6852hm2。建设规模占项目区总面积的63.43%。
二、项目区实施前基础设施条件
项目区对外交通十分便利，项目区距南部6.0km处有东西向101线通过，红帽子乡―大五家子镇乡级公路由东北向西南斜贯红帽子乡全境，并与101线相连，长约21.0km，是项目区对外交通的主要干线。
项目区内现状：项目区内由田间道及生产路纵横交织成路网，覆盖了几乎所有区内地块，有效地解决了项目区交通运输和生产运输的问题，其道路通达率可达98%，可以满足高标准基本农田建设的交通要求。区内有主要田间道9条，为素土道路，道路坑洼不平，雨季泥泞难行的不便现象发生，有待于进一步提高标准，使道路平整，路面硬化，以满足项目区群众生产、生活的交通运输需求。项目区中部村屯北侧有一天然河道，属承泄天然降雨洪水的季节性河流，平时无水流。在河道临近村屯位置，由于多年冲刷，产生了弧形弯道，夏季上游大面积降雨径流汇集该河道，短时间内大量洪水集结而下，对河岸弯道处造成了严重冲刷，并威胁着岸上耕地和临近村庄的安全。根据当地政府及群众的强烈愿望和专家现场踏勘的意见，在此河道处修筑挡水石笼坝。另外，由水利部门设计的机电井灌溉工程正在实施，设计灌溉面积213.33hm2（3200亩），打沉圈井64眼，但经红帽子镇说明其设计除目前已打井地块1886亩外，剩余耕地中不再打井，故其余面积计入本次高标准基本农田项目。目前已打井20眼，暂解项目区局部地块干旱问题的燃眉之急，对于项目区大量的旱地地块的灌溉，仍然是一个亟待解决的问题。
三、项目区主要工程建设情况
项目区主要建设内容包括：农田水利工程、田间道路工程、农田防护工程和其他工程。
农田水利工程主要包括：水源井158眼，配备潜水泵及配套设备158套，柴油发电机组及配套设备158套，维塑软管28440米，橡胶软管2370米；修建过水路面7处，总长300米。
田间道路工程主要包括：修整4米宽田间道7349米（砂石路面），4米宽田间道1487米（水泥路面），3米宽田间道1863米（砂石路面），3米宽田间道900米（水泥路面）。
农田防护工程主要包括：修筑石笼坝270米。
其它工程主要包括：新建标志牌1座。
四、项目取得的成效
1.
项目名称：农业综合开发
项目单位：中华全国供销合作总社、国家农业综合开发办公室
扶持范围：包括土地治理项目、产业化经营项目两大类。土地治理主要包含基本农田及高产田建设，生态治理、沙漠化治理、小流域治理以及灌区的节水灌溉改造等;产业化项目，主要指农业种植、畜牧水产养殖等种养殖项目，同时包括农产品加工、储藏保鲜、产地批发流通设施项目。
扶持对象：土地治理项目扶持对象应以农民为重点;产业化经营项目扶持的对象包括国家级和省级农业产业化龙头企业（含省级农发机构审定的龙头企业）以及农民专业合作组织等。
补贴标准：资金扶持方式主要分为贷款贴息和财政补助两种方式，约为80～160万元。
往年申报时间：3月
案例：
云南省通海县积极推进农业综合开发土地治理项目，2014年总投资近2000万元，建设高标准农田7200亩，实现年新增保鲜蔬菜近6万吨，使更多的农户享受到了农业综合开发带来的好处。据了解，2014年度通海县农业综合开发项目分为高标准农田建设项目和产业化经营项目两类。高标准农田建设项目改善了九龙街道、四街镇的7200亩农田基础设施，同时大力推进农业科技培训，项目区的农民收入有了明显增加。产业化经营项目则进行保鲜蔬菜集配中心扩建，实现了年新增保鲜蔬菜产量近6万吨，有效带动了农村就业和农户的种植积极性。
2.
项目名称：农业科技成果转化
项目单位：国家科技部、国家科学技术委员会
扶持范围：现代种业、食品加工、饲料、生物农药、农业机械装备、生物质利用与生物能源、林产加工、乡村环保、乡村物流等涉农产业的重大技术成果转化。
扶持对象：农业科技成果转化项目和农业技术推广服务项目的承担者，农业技术推广服务的提供者和农业技术实际使用者。
补贴标准：根据项目和企业特点，实行不同的扶持方式，通常分为贷款贴息、无偿资助、资本金注入三种方式。无偿资助主要是针对社会和生态效益较大，但投资回收期及效益不明朗的项目，资金额度一般不超过200万元。
往年申报时间：4月
案例：
2012年，国家农业科技成果转化资金实施了“酸枣优良品种产业化生产技术示范”项目。项目注重产学研结合，针对鲜食、加工、药用酸枣的市场需求，以选育出的“邢州1号”“邢州4号”“邢州6号”“邢州9号”等酸枣优良品种为基础，建成了酸枣优良品种快繁技术体系，示范了酸枣开甲技术，比常规栽培增产25%。项目建成酸枣优良品种规范化种植示范基地5个，研发出以酸枣仁为原料的葛根酸枣仁口服液、酸枣仁口服液等功能性饮品配方，实现了酸枣快繁、种植、加工、销售产业化一条龙发展。作为绿化荒山的先锋树种，酸枣还具有防风固坡、防止水土流失的优良作用。
相关技术成果的转化示范，不仅带动了当地农民快速增收致富，而且对改善太行山区生态环境产生了良好的示范引领作用。
3.
项目名称：新农村现代流通网络工程
项目单位：中华全国供销合作总社
扶持范围：农副产品及农资配送中心、连锁经营网点、批发交易市场改造;农副产品冷链物流系统改造;农副产品及农资市场信息收集与、农化服务体系、质量安全服务体系等公益项目。
扶持对象：申报主体必须是符合农资、农副产品、日用消费品和再生资源四大方向的法人企业，并且要求供销合作社在申报企业中持股比例不得低于34%。
补贴标准：200～400万元
往年申报时间：4月
案例：
郑州市城关乡高袁寨村村民王丽峰心里乐开了花，今年她再也不用为卖菜发愁了，郑州市供销社荥阳中心超市将她的一万多斤萝卜全部收购走了。
2010年以来，为让市民吃上干净、卫生、新鲜的蔬菜，郑州市供销社围绕打造标准化龙头企业这个中心，全力抓好“新网工程”建设和业务经营，给供销社的发展带来了生机，为“农产品-超市”对接奠定了良好基础。供销社中心超市员工每逢蔬菜成熟季节，安排职工利用休息日到菜地帮助菜农解决采摘、运输等环节难题，减少了流通环节、缩短了时间、降低了成本，实现了“农超”真正对接，为菜农、果农解决了卖难买难问题。
4.
项目名称：扶持“菜篮子”产品生产
项目单位：农业部、财政部
扶持范围：重点扶持蔬菜（包括食用菌和西甜瓜等种类），适当兼顾果、茶，每个设施基地200亩以上（设施内面积，下同），每个露地基地1000亩以上。此外还有改善畜产品和水产品的生产条件以及质量安全。
扶持对象：具有独立法人资格并经工商部门登记注册的农民合作社。
补贴标准：5000元/亩，不超过300万
往年申报时间：7～8月
案例：
内蒙古磴口县水产管理站为了能够更好地实施“双十万”工程，大力推进水产健康养殖，2014年共争取渔业“菜篮子”项目建设2个，改造池塘面积200亩，修建进排水渠2000米，购置饵料机、增氧机各30台，新建仓库300平方米，新架设电缆线路9000米，购买鱼种9000公斤，购买饲料30吨等其他配套设施，项目总计投入资金80余万元。承担扶持“菜篮子”项目建设的单位以提高农产品质量安全为宗旨，制定了适宜本场条件的养殖生产技术规程，推进规范化、标准化、集约化的生产模式，抓住水产品质量安全控制关键环节，实施全程质量监控，2014年所有健康养殖示范场水产品自检和农业部抽检都没有发现违禁药物残留超标现象，水产品合格率达到100%。扶持“菜篮子”产品生产项目已经成为渔业发展、渔民增收的助推器，较好地促进了全县渔业健康平稳发展。
5.
项目名称：农业机械购置补贴资金
项目单位：国务院
扶持范围：耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械、收获机械、收获后处理机械、农产品初加工机械、排灌机械、畜牧水产养殖机械、动力机械、农田基本建设机械、设施农业设备和其他机械等12大类48个小类175个品目机具。
扶持对象：符合补贴条件的农牧渔民、农场（林场）职工、从事农机作业的农业生产经营组织。
补贴标准：中央财政农机购置补贴资金实行定额补贴。每档次农机产品补贴额按不超过此档产品在本省域近三年的平均销售价格的30%测算，重点血防区主要农作物耕种收及植保等大田作业机械补贴定额测算比例不得超过50%。
往年申报时间：6～12月
案例：
2014年，云南省宣威市兑付中央财政农机购置补贴资金782.986万元，带动1906户农户投资1826.76万元，购买各类农机2668台，新增农机总值20609.7万元，并争取到省级财政扶持农机专业合作组织项目资金100万元。为当地农民的增产增收做出了一定贡献。
小贴士：
拿到农业补贴的三大方法
国家惠农信息杂多，并不是所有的农业补贴政策都适合自身情况，而且申请时间往往有限，要想提高申报成功率，有3个方法可以提供思路。
方法一：查条文，筛信息
想要得到补贴的农民和农业企业要及时关注科技、发改委、财政、农业、商业、林业、供销总社、水利、工信九大部门及其相关的省市部门网站农业补贴类信息，了解关键技术、结合自身的实际情况，筛选出适合自身的补贴类信息，从而向对口部门申报相关的农业补贴。
方法二：结合自身特点
申报材料结合自身特点与当地特色，材料内容填写要规范。
本文对土地利用总规划修改（以下简称“规划修改”）进行综合研究，以科学的发展观为统领，坚持规划修改后建设用地总规模不突破，耕地不减少的原则，在避让基本农田保护区，促进生态环境保护与建设的前提下，对规划建设用地布局进行调整。重点分析当前规划修改涉及的主要内容，运用个别案例展现规划修改四个方面，并从耕地、基本农田、建设用地、生态用地等几方面评估规划修改对规划实施的影响，最终保障规划修改的科学性、可行性。
关键词：规划修改指标布局
中图分类号：U412文献标识码： A
一、规划修改的指导思想、原则及目标
（一）指导思想
围绕保护资源和保障发展目标，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以耕地保护为重点，严格执行耕地占补平衡制度，并满足合理的建设用地需求，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高规划的科学性和权威性。规划修改严格落实上级下达的指标，对规划的用地结构和空间布局进行局部修改，推进土地的集约节约利用和优化配置，使得规划能更好的服务于社会经济发展。
（二）原则
1.总量平衡原则
规划修改方案编制过程中不突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。规划修改在不突破规划约束性指标的前提下，对允许建设区、有条件建设区和限制建设区进行布局调整。
2.空间管制原则
规划修改方案在确保允许建设区面积不增加的前提下，对城乡建设用地规模边界和扩展边界进行调整，不改变城乡建设用地禁建边界，不占用土地整治项目区、高标准基本农田建设区。
3.保护耕地原则
规划修改方案以保护耕地和基本农田为前提，尽量不占或少占耕地，避让基本农田，确保耕地保有量和基本农田保护任务目标的实现。
4.节约集约原则
贯彻资源利用节约优先战略，最大限度提高各类用地节约集约利用水平。规划修改涉及的用地标准，严格落实节约集约用地的相关要求，准入条件和行业用地标准等。
5.改善生态原则
按照保护优先、兼顾治理的要求，注重土地资源保护和生态环境综合治理，避让生态环境安全控制区和风景旅游用地区，确保具有重要生态功能的基础性生态用地比重不降低，促进土地资源的可持续利用。
6.公众参与的原则
规划修改方案的制定在相关部门的共同参与下开展，广泛听取规划修改涉及区域社会各界的意见，采纳合理性建议，并对规划修改方案进行充分听证、论证，提高规划修改方案的可行性与可操作性。
（三）目标
1.优化建设用地布局，保障科学发展用地
通过规划修改，优化各类建设用地布局，修改规划建设用地实施时序，有效保障重点区域和重点项目用地，促进经济社会全面协调可持续发展。
2.统筹城乡土地利用，促进节约集约用地
通过规划修改，统筹城乡和区域土地利用，科学安排生产、生活和生态用地，引导城乡建设用地集聚布局，促进各类产业规模和节约集约用地。
3.完善规划实施管理，强化土地宏观调控
通过规划修改，完善土地利用结构和布局，提高土地用途管制和建设用地空间管制对经济社会发展的适应程度，保持规划的现势性，提高土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。
二、规划修改方案
1.规划调控指标修改
以某县规划修改为例，规划建设用地调入地块均避让了基本农田保护区，规划建设用地的调出地块大于建设用地调入地块，以保证城乡建设用地总规模不增加。
规划建设用地调入296.5188公顷，共64个地块，分布在八宝镇、八棵树镇、金沟子镇、靠山镇、老城街道、莲花镇、庆云镇、新城街道、兴开街道、业民镇、中固镇等；规划建设用地调出334.0762公顷，共567个地块，分布在八棵树镇、金沟子镇、李家台乡、莲花镇、庆云镇、兴开街道、业民镇、中固镇、城东乡、上肥地满族乡、林丰满族乡等。
2.土地利用结构修改
（1）调入地块
规划建设用地调入地块296.5188公顷，占用农用地288.0729公顷，其中耕地266.8880公顷，园地7.0306公顷，林地6.7786公顷，其他农用地7.3757公顷；其他土地5.9475公顷，其中自然保留地4.5906公顷，水域1.3569公顷；建设用地2.4984公顷，其中城镇工矿用地0.0344公顷，农村居民点1.1487公顷，交通水利及其他建设用地1.3153公顷。
（2）调出地块
规划建设用地调出地块334.0762公顷，占用农用地1.7899公顷，均为耕地；建设用地332.2863公顷。为保证建设用地规模控制在调控指标范围内，将建设用地332.2863公顷复垦为耕地265.8291公顷、园地28.3515公顷、林地16.2760公顷、其他农用地21.8297公顷。
规划修改后，农用地增加46.0033公顷，其中耕地增加0.7310公顷；其他土地减少5.9475公顷；建设用地净减少40.0558公顷。
3.建设用地管制分区修改
规划建设用地调入地块涉及有条件建设区279.8679公顷、限制建设区16.6509公顷调整为允许建设区；规划建设用地调出地块涉及将允许建设区334.0762公顷调整为有条件建设区1.7899公顷、限制建设区332.2863公顷。
规划修改后，允许建设区减少37.5574公顷，有条件建设区减少278.0780公顷，限制建设区增加315.6354公顷。
4.土地用途分区修改
规划建设用地调入地块涉及将一般农地区276.2811公顷、林业用地区6.5937公顷、其他用地区13.6440公顷调整为城镇村建设用地区；调出地块涉及将城镇村建设用地区334.0762公顷调整为一般农地区。
规划修改后，一般农地区增加57.7951公顷，林业用地区减少6.5937公顷，城镇村建设用地区减少37.5574公顷，其他用地区减少13.6440公顷。
三、规划修改对规划实施的影响
1.对耕地和基本农田目标实现的影响
（1）对耕地和基本农田数量的影响
规划修改不涉及对耕地保有量和基本农田保护任务的修改，不减少耕地和基本农田规模，不改变基本农田布局，规划修改后耕地增加0.7310公顷，符合《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）的要求，保证规划修改后耕地保有量和基本农田保护目标数量不减少。
同时，规划修改增加的建设用地规模边界不涉及在建和已建的土地整治和高标准基本农田建设项目，不会对项目的建设和实施产生影响，不影响项目建设产生的社会效益、经济效益、生态效益。
（2）对耕地质量的影响
依据农用地分等成果，确定规划调入、调出地块中耕地的利用质量等别，得出调入、调出地块平均利用质量等别分别为11等和10等，确保规划修改后耕地利用等别有提高。
2.对建设用地目标实现的影响
规划修改在符合建设用地管制分区和土地用途分区的土地利用调控方向，修改建设用地管制分区和土地用途分区避让了禁止建设区和基本农田保护区，确保城乡建设用地规模不增加，对允许建设区进行优化集中布局，使新增建设用地指标可以得到更加充分有效的利用，促进了城乡建设用地的集中布局和集聚发展，提高了建设用地土地节约集约利用程度。
3.对生态环境保护的影响
关键词 土地整治项目；现状；问题；建议；新疆额敏；阔什比克良种场
中图分类号 F323.24 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）06-0334-02
土地整治是保护耕地的重要举措，也是整合社会资源、促进城乡统筹发展的有力杠杆，对于统筹推进工业化、城镇化、新农村建设、农业现代化具有重要意义。以新疆额敏县阔什比克良种场百户村土地整治项目为典型案例，通过对土地整治项目落实情况及居民的满意程度的调查，分析项目存在的问题，提出合理化建议。采用问卷调查和入户走访的方式，发放44份问卷，完成了41份有效问卷，其中男性28名，女性13名，年龄在25～65岁。
1 土地整治项目建设现状
该项目区总建设规模为753.12 hm2，总投资1 429.86万元，新增耕地23.91 hm2。项目申报为国家投资重点项目。额敏县阔什比克良种场百户村等2个村基本农田整理项目于2011年4月招标，2011年5月开始施工，2012年11月30日竣工。
2 村民满意度分析
通过问卷汇总得知，村民普遍认为土地整治是很好的项目，其中80.49%的村民对于项目评分为“满意”，12.20%的村民对于项目评分为“良好”，7.31%对于项目评分为“一般”。村民对于土地整治项目的满意度较高，土地整治项目的实施让村民增产增收，是一项利农利民的大业。村民们对于土地整治项目实施后的农村各项改变都比较满意。
3 存在的主要问题
3.1 群众意见采纳程度较低，民众参与度有待提升
由于土地整治项目的方案制定和项目的实施、监理是自上而下进行，民众参与度较低。调研表明，民众对于土地整治项目的了解程度较低，而民众都认为土地整治项目与自身利益关系密切。
3.2 土地整治认知水平有待提高，相关政策把握需要强化
项目区村民对于农村土地整治的内容了解程度不高，了解调查问卷1～4项内容的比重占总体的56.10%，了解5～8项内容的比重则占总体的41.46%，了解9项以上的比重仅占总体的2.44%。大多数村民对于土地整治项目的了解仅限于村干部的单一渠道，群众对于农村土地整治的了解不深，一方面受限于文化程度的差异，另一方面受限于土地整治宣传工作的低效率[1-2]。
3.3 权属纠纷不断发生，相关补偿政策与村民意愿差距较大
在开展土地整治过程中，村民总体上是拥护的，但是少部分群众也存在着不同的利益诉求，对土地整治工作产生了一定的影响。由于土地整治与土地征收不同，地上作物和房屋拆复建补偿标准难以制定成统一的标准实施。在项目完成初期，土地整治中的占地对每个村民补偿的标准不尽相同，导致村民对于占地补偿政策存在抵触情绪，影响了村民对土地整治项目的客观评价。项目实施中涉及到的农田水利设施权属问题，阻碍了整治工作进一步落实。因此，由于对补偿标准不满意、认为补偿不公平或权属纠纷而上访的事件较多，调节难度大，直接影响了土地整治项目的顺利实施[3-4]。
3.4 施工单位的施工质量有待提高
根据调研及访谈情况，60.98%的村民认为施工单位的施工质量差，例如农田水利设施中存在管道质量差、填埋深度不过关等问题，影响耕地的种植，给农民带来额外的担忧。
4 土地整治项目建设的建议
4.1 紧密围绕耕地和基本农田保护，推行土地整治
提高耕地质量、增加耕地数量是农村土地整治工作中的首要任务。塔额盆地是新疆土地整治重点区域，而额敏县又是农业大县，因此土地整治工作要以田、水、路、林的综合治理和闲置地复垦为重点，提高耕地质量，加强高标准基本农田建设[5-6]。
4.2 充分尊重农牧民群众意愿，确保农牧民通过土地整治得到实惠
土地整治工作涉及范围广，对农民的短期利益和长远利益都会产生深远的影响。因此，应广泛征求农民意愿，达到农民对于土地整治乐意、同意、满意的效果，要始终坚持维护群众权益。要充分征求出群众意愿，广泛征求村委会和农民对土地整治的意见。整治项目设计的初期，应当全面调查村民的意愿，采纳其中合理的意见，并且在施工过程中尽可能地让当地村民参与施工，以增加村民的非农收入，使村民对项目实施情况有一定的了解，真正受到实惠。针对土地整治前后出现权属纠纷，土地整治相关的补偿政策与村民的意志存在冲突的问题，建议统一补偿标准，并引入评估机制对于其真实价值进行评估，以此得到相对的公平。应当安排相关人员进行权属调节、界定等工作，在项目动工之前解决所出现的问题，为土地整治工作提供保障[7-9]。
4.3 提高土地整治科学化水平
加强土地整治的科技水平，利用现代化技术促进土地整治的科学化、合理化，让农民真正得到实惠，并且强化土地整治的监督检查和管理，做到项目结束后进行效益评估，及时改进和解决存在的问题，促进土地整治的可持续发展。
4.4 加大施工质量的监察力度，确保工程质量
在项目施工阶段，仅靠监理单位确保工程质量是不够的。为确保工程质量，应当建立完善的监察机制，确保每一级对工程的监察到位，以此保证工程质量，维护农民利益。
5 参考文献
[1] 白冰.试论土地整治的内容、方法和原则[J].内蒙古科技与经济，2009（7）：19-20.
[2] 陈超.土地整理后评价初探[J].经济与科技，2005（5）：39-40.
[3] 范德种.整村推进土地整治工作中存在的问题及其对策探讨[J].国土资源，2010（2）：53-54.
[4] 黄辉玲，吴次方，张守忠.黑龙江省土地整治规划效益分析与评价[J].农业工程学报，2012（3）：28-36.
[5] 金晓斌，丁宁，张志宏，等.中国土地整治资金在省际间分配及土地整治效果[J].农业工程学报，2012（16）：9-17.
[6] 李衡，刘晓光，苏安玉.黑龙江省农村居民点用地调查与潜力测算[J].国土与自然资源研究，2007（2）：47-48.
[7] 李宪文，张军连.中国城镇化过程中村庄土地整理潜力估算[J].农业工程学报，2004，20（4）：276-279.
这些学者对土地整治的融资投资多元化进行了探讨，但对社会资本投资土地整治的内在推动力和经济规律研究较少，对参与者之前的相互关系及其影响作用也缺少阐述。本文从分析土地整治过程中运用社会资本的内在推动力及参与者相关影响着手，运用委托理论，对社会资本投资土地整治的柔性激励机制进行研究，以期为政府激励社会资本进入土地整治领域，实现土地整治可持续发展提供理论依据。
一、社会资本投资土地整治的柔性激励思路
（一）社会资本投资土地整治的内在经济规律分析
根据信息经济学中委托理论，社会投资者选择投资土地整治的过程可以表述如下：首先，作为激励主体的政府制定相关政策，提出社会投资者投资土地整治的门槛和途径。社会投资者可以根据自身实力和各地政策特点选择有利于获取收益最大化的投资行为。当然，在具体项目运作实施中，一些诸如国家新型城镇化政策的改变、国家对农业生产的鼓励政策、农产品价格的变化、房地产市场（用地指标交易市场）的供求关系转变等意外事件和社会投资者的应变决策行为最终共同决定了社会资本投资土地整治的效益。
从项目收益角度看，土地整治项目的实施能够带来显著的经济、社会、生态效益。对于农用地整治项目而言，其收益主要为土地种植（养殖等）收益，特别是传统种植时，其收益的增加与投资额相比较小，存在较高的不确定性，要以此来形成合理的投资回报，则需要很多年来逐步实现。从农村建设用地整治看，由于涉及农户搬迁，不仅所需资金较高，而且还面临农户搬迁风险、指标交易受房地产市场影响等因素的制约。在这种成本-价值体系下社会投资者投资土地整治，很难成为社会投资者的自主行为。这种回报方式在现实中也鲜有成功的案例。
由于市场中各类信息的反馈具有不完整性，所以政府通过市场调查得到参与各方，如社会投资者、项目所在的村组农民、项目实施的主要参与人等各方的行为发生了何种变化。进而通过分析这些变化，最终了解社会投资者获得的效益情况。当然这一效益情况，还受社会投资者自身的能力的影响。
（二）社会资本投资土地整治柔性激励的思路
一些学者认为委托问题的解决不仅靠契约将风险约定，还可以通过柔性方式适应环境变化，由此，提出了激励柔性概念，即通过柔性化的方法手段对参与主体进行的针对性激励，其目的仍是适应市场环境的变化。
鼓励社会投资者投资土地整治，形成市场化、产业化运作的土地整治新模式，其核心是如何科学的分配和调整各方收益。在收益分配中，引路柔性思想，目的是，通过增加柔性成分使各方的需求得到有效的满足。
传统的土地整治模式，更注重于项目产生的社会效益和生态效益，而引入社会资本后，社会投资者更注重于经济效益。因此，需要构建新的成本-价值体系，而新的体系中，必须保持政府的主导作用、监督作用，而又要使社会资本自愿投资于土地整治，从而实现社会效益、生态效益与经济效益的结合。因此，以政府为主导的激励主体，可以使用非强制性的方式，根据市场状况和一些前期政策效果，灵活地调整相关政策，能够产生持续且潜移默化的说服和引导作用，从而推进社会资本投资的意愿转化为社会投资者的自主行为。按照这种激励机制，作为激励主体的政府和作为以经济效益为核心的社会投资者，都能够以各自利益为出发点，从而实现拟定目标的最优化理性决策。
二、社会投资者投资土地整治效益函数建立
（一）社会投资者投资土地整治短期效益函数
从经济角度讲，社会投资者可以采取不同的投资决策行为，而这些行为将产生各类不同的效果，社会投资者的短期收益可能会由于采取粗放投资（如取得农户土地后给予很少的投资，甚至不对其进行投资）而增加，也很可能会因为大量投资，形成高标准农田，发展现代农业，或者获取建设用地指标，而新购生产设备、进行人员储备、开展沟渠路配套和土地平整等行为而减少。
社会投资者对土地整治产生的社会、经济和生态短期综合效益函数F 可以近似认为与社会投资者的自主行为 A以及农产品市场或指标交易市场发生的市场环境变化ε具有线性相关性，可以表述为
F=A+ε，
其中 V（ε）=σ2， E（ε）=0，ε为正态型分布。该函数方差值反映了市场对社会投资的影响，方差值越大，表明影响越大。
设Fs为社会投资者的短期效益；其中c是与投资方式无关的效益，短期少量投资维持传统农业方式产生的效益为m，传统生产方式对效益的短期增加系数为 p（p>0），短期社会资本投资土地整治形成现代农业生产方式的效益为 n，社会资本投资方式对效益的短期降低系数为q（q>0），则由于社会投资者采取传统生产方式增加的短期效益为m*p，由于社会投资者采取现代农业方式减少的短期收益为n*q。根据以上分析，社会投资者的短期效益函数可以表述为：
Fs=c+m*p-n*q+ε，
它能直观地反映短期内社会投资者的投资方式决策行为与短期效益的关系。
（二）社会投资者投资土地整治长期效益函数
设Fl为社会投资者的长期效益，c′是与生产方式无关的效益，p′为传统种植业生产经营模式对效益的长期降低系数，传统模式对长期效益的降低效应大于其对短期效益的提高水平。社会资本投入较大成本采取现代农业经营模式（或者获取建设用地指标交易）对效益的长期增加系数为 q′（q′>q，现代农业经营模式或者获取建设用地指标交易获得的长期收益增值大于短期收益的降低额），则由于传统经营模式长期效益的降低额为m *（p′-p），由于采取社会资本投资者采取现代农业方式（或者获取建设用地指标交易）增加的长期效益为n*（q′- q）。
从而可以把社会投资者在某一较长时期内的效益函数表述为：
Fl=c′-m *（p′-p）+n*（q′- q）+ε，
它能直观地反映在某一较长时期内社会投资者的投资方式决策行为与长期效益的关系。
三、社会资本投资土地整治柔性激励模型设计
（一）政府的最优化决策分析
作为公共利益代表的政府，对社会投资者的投资行为及其产生的效益特别是社会效益和生态效益及其对原有村组农民的权益保障进行考量，从而希望借助柔性激励手段促使社会投资者获得最大化长期效益。
假定政府期望社会投资者获得的经济、社会和生态长期综合效益为
Fg=Fl-Clg，
Clg代表社会投资者和参与各方（含政府、村组农民）共同支出成本。
社会投资者自身的净收益 R=Clg-Cl，其中Cl为社会投资者投资成本，其大小与具体经营方式有关。
作为公共管理者的政府，其风险一般是中性的，因此可以认为政府效益效用的期望等于期望效益的效用，即E[u（R）]=u[E（R）]，R为效益。按照信息经济学中风险中性的定义，实现期望效益的最大化也就实现了期望效用的最大化。从而得到作为激励主体的政府最优化选择约束条件为：max E（F）=max E（Fl-Clg）。
（二）社会投资者的最优化决策分析
社会投资者投资的目的是获得最大化的期望效用，要制定合理的激励政策，使社会投资者采取自愿投资土地整治，并形成现代农业生产方式，必须使得其采用现代农业经营方式或获得的指标收益高于传统方式，反之，则社会投资者不会投资土地整治。
设社会投资者的效用函数为 u（R）=-e-wR，R 服从均值为 E（R），方差为 V（R）呈正态分布，则V（R）风险厌恶系数可以表述为 w=-u″（w）/u′（w），用其来衡量社会投资者的风险偏好程度。
社会投资者效益效用的期望为
社会投资者在投资方式不确定的情形下，加上农产品市场或用地指标交易市场受市场大环境的影响，为实现上述期望，社会投资者会要求得到稳定的效益水平B。根据 u（B）=E（u（R ）），得，故 B=E（R）-wV（R）/2。
在风险厌恶的情况下，由 u（R）=-e-wR、w> 0 知 u′（R）=we-wR>0，从而得出u（R）为单调递增函数，这样只要社会投资者会要求得到稳定的效益水平 B 最大化，其获得效用 u（R）也就最大化，从而
max B=max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]。
（三）社会资本投资土地整治柔性激励线性规划
通过以上最优化决策分析，不难发现市场竞争中社会投资者与政府的决策不完全一致，社会投资者以自我盈利为目的，其最有决策也是实现自身利益最大化。也就是说社会投资者参与投资土地整治的约束条件：投资土地整治带来的期望效用要高于其投资其他领域的机会成本。由此，作为激励主体的政府应采取较为灵活和务实的激励政策安排，引导社会投资者进行投资，使两者的目标相吻合，即为激励相容条件。
按照线性规划的思路和方法，从政府的角度看，社会资本投资土地整治的柔性激励驱动机制就是让社会投资者在满足上述约束条件和激励相容的条件下，实现政府效用最大化，即
目标：max E（Fl- Clg）
约束条件：s.t. max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]
E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2≥B0
关键词：农村土地流转；农民权益；安化县
1 安化县土地流转现状
安化县，地处湖南中部偏北，资水中游，雪峰山脉北端，属于亚热带季风气候。总面积4950平方公里，其中山地占82%，耕地总面积3.75万公顷，林地总面积38.57万公顷。辖18个镇、5个乡。安化县是典型的山地县区。
通过查询资料和走访调查笔者初步了解了安化县土地流转的基本情况和特点。
（一）安化县土地流转基本情况和特点
（1）土地流转日趋活跃
至2012年10月为止，全县农村土地流转总面积1.74万公顷，占全县土地总面积的3.15%，：其中耕地流转面积1.2万公顷，占耕地总面积的32%，林地流转面积0.54万公顷，占林地总面积的1.4%。从流转土地类型看，由原来的流转稻田、旱地为主向流转山地、荒地扩展。从流转土地用途看，由种粮为主转向茶叶、药材、林果、养殖及旅游观光等多种特色经营。
（2）流转方式简单明朗
目前安化县参与流转的农户达5.04万户。流转方式主要有四种：一是出租。农户通过签订经济合同，在一定时间内将承包的土地租赁给其它农户、外地客商、龙头企业、种养业能手或专业合作组织等。该方式流转面积1.2万公顷，占总流转面积的46.4%。二是转包。承包方将部分或全部土地转包给同一集体经济组织的其他农户。该方式流转面积0.46万公顷，占总流转面积的17.7%。三是入股。由农业企业、种养大户、专业合作社牵头，农户以耕地使用权作价入股参与合作联营，组成利益共享、风险共担的联合体，共同发展特色种养业。该方式流转面积0.14万公顷，占土地流转面积的5.4%。四是农户间相互流转0.79万公顷，占流转面积的30.5%。
（3）流转规模以20亩以下的土地为主。
根据安化县国土局的资料显示，安化县1000亩以上的规模经营大户有15户，500～900亩的有14户，300～499亩的21户，100～299亩的27户，50～99亩的141户，20亩以下的4.94万户。
2 安化县土地流转模式
近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。农民与土地的关系正悄然变革，对我国社会经济发展提出一些新的要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要[3]。
（一）土地流转模式
（1）"单位个人+托管公司+农户"的信托流转模式
通过农村土地托管投资有限公司接受农户的土地委托，由农村土地托管投资有限公司流转给符合条件的单位或个人。2008年安化县启动了农村土地信托流转的试点工作，确定江南镇为试点镇，目前安化县信托流转的土地面积7500亩，受理信托流转申请的土地面积3500亩。这种信托流转的模式成为目前安化县着力推广最主要的土地流转模式。
（2）"企业+村民委员会+农户"的租赁流转模式
租赁流转模式即农户与承租方之间在一定期限内的土地使用权转移。这种方式，主要在农户与用地单位之间进行，农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方，承租方给出租方固定的收益。出租的期限一般由双方协商确定，最长不超过承包合同的剩余期限。在安化县来说，就是农户将流转的土地委托给村民委员会，企业与村民委员会签订流转合同。
（3）"企业+合作社+ 农户"的带地入社模式
就是企业吸收农民带地成立专业合作社，有合作社统一提供农资良种，统一进行技术指导，统一按保护价收购产品，既降低了农民生产的风险，企业又有了稳定优质的货源，提高了市场竞争力。
（二）土地流转组织模式
盲目的土地流转难以获得规模效益，只有在合理的组织下，土地流转才能有序高效的进行。在土地流转的组织过程中，由于安化县的特殊自然经济情况，也形成一些特色的组织模式，下面予以介绍：
（1）龙头企业带动模式
以龙头企业为依托，实行"公司+基地+农户"的模式，发展规模经营。湖南某果业有限公司是一个及水果开发，技术服务、加工、冷藏、包装、销售于一体的农业产业化龙头企业。该公司从2006年9月开始在某村租用110亩稻田、160亩旱土、400多亩荒山进行规模开发，以建成高标准蜜桔生产基地650亩。该模式有利于发挥龙头企业的资金和技术优势，很好的解决了该县发展农业产业融资难的问题和弥补了农民的技术短板的缺陷，提高了规模经营的效益。
（2）特色产业带动模式
以"安化黑茶"为龙头，建设标准化规模茶叶产地，茶叶产业带动该县土地流转面积达4.5万亩。某镇村民老龚，租用土地1000多亩，租期从10年到20年不等，租用旱土的租金最高的达到600元每亩，建成了300多亩高标准免耕密植茶园和国家级茶叶良种推广基地。该模式有利于进一步发展该县的特色产业，进而带动其他产业的经济增长，增加农户的经济收入。
（3）合作组织带动模式
由农民专业合作社、协会带动内部成员开展标准化规模生产，推动土地流转。羊角塘由5户农民组成的种粮合作社，租用稻田900多亩，从育秧到收割全部实行机械化。既解决了耕地抛荒问题，又大大提高了农业生产效益，目前该县已成立了农民专业合作组织60多个入社、入会农户6000多户，为带动农业规模经营发挥了较好的示范作用。该模式很好的发挥了集体组织的作用，有利于合理分配土地流转的利益，实现农户的利益最大化。
3 农民权益视角下安化县土地流转存在的主要问题
（一）社会保障机制不健全，农民存在流转土地的后顾之忧
在广大农村，目前土地仍具有社会保障和就业功能，而当前安化县农村社会保障机制尚未健全，加上该县工业和城市产业规模小，吸纳农村劳动力的能力有限，农民进城还存在许多障碍与问题，这些决定了农民不愿轻易离开土地，农民把土地当作依赖的命根子看待。根据笔者的问卷调查显示，被调查者大部分是因为流出土地之后担心没有收入的保障而不愿意流转土地。
（二）土地流转条件不成熟，农民流转土地动力不足
安化县山多田少，人均耕地只有0.64亩，且分散到千家万户，流转起来纠葛多、难度大、成本高，往往因为一家或几家不能谈妥导致整片流转不能成功。由于坡地多，土地成片整理难，机械化利用程度不高；很难形成真正的规模，因此农业效益较低，农民的权益得不到保障，降低了农民流转土地的积极性，即使有些农户愿意土地流转，但是因为地块分散也给土地种植带来诸多不便；对需要流入土地的农户和组织而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意转出，结果造成成片土地得不到有效流转，这种情况广泛存在，增加了土地流转的难度和成本。
（三）土地产权主体不明晰，流转的利益分配不均，市场化风险高
目前，该县一些地区的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权有时受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。农村的土地流转既需要村组织的引导、帮助、带动形成规模化，又需要村组织在流转后能够代表农民与市场上的经营者打交道，分担农民在市场上的经营风险。取消农业税后，村集体的治理性、组织性资源非常薄弱，集体组织趋于无形化，很难在农村发展上有所作为。这样，村民实现了土地的规模化流转，但是由于缺少话语权，在土地流转利益的分配上就会受损。根据问卷显示有些农民认为流转利益分配不合理，自己的权益受到了侵害，但是又不知道该如何解决这个问题。
4 完善农村土地流转保护农民权益的对策建议
为进一步优化农业生产结构，构筑新的农业生产格局，营造市场竞争优势，实现农业产业化经营新突破，增加农民收入，农民是弱势群体，在做好土地流转工作同时应保护农民权益，发动农民和企业的积极性，让土地真正"活"起来，为此，笔者建议在下一步的土地流转工作中，应从以下方面拓展思路[4]：
（一）加强扶持，提供保障，优化农村土地流转的条件
（1）制定促进农村土地流转的优惠扶持政策
在用好、用足、用活国家现有农业补贴政策前提下，加大对农村土地流转的支持力度，实行农业规模经营补贴政策，培育重点产业基地。
（2）实行农业项目和基础设施优先投入政策
农村土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发、农用机械补助等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。
（3）健全农村社会保障机制
加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧。
（二）加强宣传，积极引导，强化农民的土地流转自我保护的意识
要充分利用网络、报刊、电视等宣传媒介，广泛宣传《土地管理法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调处仲裁法》及《物权法》、《合同法》等相关法律法规，大力宣传依靠土地流转发展规模农业、现代农业的典型案例，通过多种途径让农民了解土地承包的原则和政策明确自身的权利和义务，理解中央关于发展现代农业、推进城乡一体化的各项政策精神，充分利用优惠政策，引导农民破除传统的小农经济意识，逐步强化农民自我保护意识、市场意识、发展意识和创业意识，为加快和规范土地流转、促进规模经营营造良好的舆论氛围。
（三）加强规范管理，完善土地流转服务机制。
要完善农村土地流转管理和服务机构：县农村工作部门和各乡镇分别建立土地流转管理服务中心之后，村一级要建立相应的服务站，落实管理和监管的职能，做好土地流转服务工作，与农户形成有效的对接；以乡镇为单位，制订切实可行的土地流转规划，由县土地流转管理服务中心进行统筹，有序推进全县土地流转和农业规模经营；要建立农村土地数据库，搭建土地储备、流转的信息平台：认真落实农村土地确权发证，并建立土地承包数据库。负责土地经营权、林权、"四荒地"与水面使用权竞标、拍卖，推动土地有偿协商流转与有偿竞价流转相结合；要规范土地流转合同管理：制订和采用统一的土地流转合同文本，明确双方责、权、利，组织流出、流入主体协商，指导流转合同签订、建档，监督流转合同履行，依法保护流转双方，特别是农民的权益。
5 结束语
改革后农村土地流转作为一个新兴事物还有很多争议和问题，从安化县土地流转的情况可以折射出在全国土地流转的过程中制度、机制、认识等各方面存在的一些问题阻碍了农村土地的正常流转，我们必须加强宣传，积极引导；强化农村和农民的土地流转的意识；增强村集体力量，保护农民利益。只有这样农村土地流转才能实现农村土地资源的的合理配置，使农业产业化进一步提升，增加农民收入。
参考文献：
[1]刘国超.农村土地承包经营流转问题研究[J].理论月刊，2006（1）：161-164.
11月1日，第四届兵团名优地产品展销会暨第八届“繁荣的石河子”名优地产品展销会在石河子科技馆开幕。本届名优地产品展销会主要以企业形象展示与产品展示相结合，集中展示兵团名优特产和名优企业成果。产品主要有新疆特色食品、特色农产品、特色深加工产品及生产技术;新疆特色纺织产品、特色民族纺织产品及生产技术;新疆特色工艺产品;新疆及兵团化工产品、建材、节水器材;大型加工设备和农用机械。据悉，明年兵团名优地产品展销会将升级为“中国新疆兵团绿洲产业博览会”。（姜 蒙）
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肖永革
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以南湖为典范进行生态建设,把震后危房改造作为一号工程,四大功能区构筑城市发展框架……在三年大变样的进程中,唐山把人民的幸福作为根本,把城市的生态建设作为载体,把产业的转型升级作为原动力,在向着宜居、利居和乐居的现代化沿海生态城市迈进的同时,也为全国甚至全世界提供了一个传统工业城市科学发展的样本。
唐山人并不讳言城市发展中曾走过的弯路。作为现阶段中国工业化进程的一个缩影,中国工业化面临的突出矛盾和问题,在唐山都有表现。过分依赖资源和粗放的增长方式,曾令唐山饱尝苦涩。但“环境是最大的资源,生态是永久的财富”,“金山银山,有污染不能进唐山”,近年来,唐山开始努力实现由资源型城市向生态城市的转身和跨越。三年大变样,无疑让唐山在这条转型之路上的步伐大大提速。
如今,徜徉在唐山繁华的市区,宽敞道路的两侧,树木成荫,繁花似锦,新华道国槐一条街、建设路银杏一条街、文化路合欢一条街等等一条条独具特色的街道绿化让人赏心悦目;南湖公园、大城山公园、凤凰山公园、抗震纪念碑广场等等一批扩建的大型公园广场配以小区边、街边空地改造的100多个小型公园让人流连忘返。市民出门平均不到300米就有一定规模的休闲绿地、公园或广场。其中规划面积91平方公里的南湖生态城,曾经是一片垃圾遍地、污水横流、人迹罕至的采煤塌陷区,经过几年的集中建设,如今已是中国北方最大的城市中央生态公园,成为唐山亮丽的新名片。
一座凤凰涅的生态城市
今年4月,全长57公里的唐山环城水系开通,整个环城水系蓄水面积为16.5平方公里,相当于3个西湖。它犹如一条绕城玉带,构筑了“城在水中”、“水清、岸绿、景美、人水和谐”的滨水景观,使唐山变成了生态宜居的“华北水城”。
“唐山在采煤塌陷区的废旧湿地上建设新型的具有生态功能的宜居城市,在沿海滩涂上不占用农田建设宜居的生态城市,在滨海靠造地建设起了拥有大港口、钢铁基地的工业区,符合绿色经济、生态经济、循环经济的大方向,做法非常好,为全国和世界生态建设树立了样板。”2009年10月,参观了南湖生态城和曹妃甸国际生态城之后,中科院生态环境研究中心研究员王如松对唐山大加赞赏,认为这里真正体现了科学发展、可持续发展的理念。
“现在,唐山从南到北,从东到西,天天都有新变化。道路宽敞了,绿地增加了,现代化气息越来越浓!毫不夸张地说,这三年等于三十年!”问到唐山的三年大变样,出租车司机刘勇丝毫不吝惜他的赞美。
加紧城市建设,促进城市转型,不仅是经济发展的需要,更是人民群众的期盼。唐山结合城市特点,确定了城市的发展方向:主城区和曹妃甸国际生态城构成“双核”,北部山前城市带和南部临海城市带构成“两带”, “双核两带”勾勒出滨海新城雏形。
唐山主城东南40公里的曹妃甸国际生态城,是一座满载着希望的城市。仅仅一年时间完成投资200多亿元。昔日一片片滩涂和盐碱地,而今已被绿茵茵的草坪、一排排太阳能和风能两用发电环保路灯和幢幢高楼取代。作为唐山城市“双核”的重要组成部分,这里的建设速度可以用“惊人”两个字来形容。曹妃甸新城面积 150平方公里,规划百万人口。新能源使用超过75%,并且应用了141项生态城市指标体系,旨在破解交通拥堵、环境污染、资源紧缺等“城市病”。
如今,漫步唐山主城区街头,高楼华厦间绿意盎然,姹紫嫣红。更让唐山人高兴的是,全长57公里的环城水系已正式通航。
唐山环城水系建设是通过新开的13公里长河道,把市区现有的唐河(原陡河)、青龙河、李各庄河与东湖、凤凰湖相通,最终汇集于南湖。环城水系彻底解决了过去城市河道污染问题。作为唐山迈向生态城市的重要标志,在完善防洪排水体系、延伸河道功能、提升城市品位的同时,也成为了市民休闲娱乐的最佳场所。比如,疏通了两岸滨河道路,建起完善安全的步行系统;修复和美化现有机动车桥,增设了人行桥和机动车桥,新建和改造既有桥梁56座;构筑橡胶坝、滚水坝21道。一桥一景、一坝一景,最终形成功能齐全、景色怡人的水、路、桥、坝、驳岸、绿地完整水系。
“城市环境决定了产业的发展方向。假如这个城市脏乱差,那只能发展傻大黑粗的产业。如果这个城市很生态,那么高端产业才能真正发展起来。”唐山市市长陈国鹰这样说。
而今的唐山,天蓝,地绿,水清,居佳,路通。过去,旅游休闲、文化创意等对唐山这座资源型城市来说相当陌生。随着生态城市建设渐入佳境,这些高端的产业纷纷把“橄榄枝”投向唐山。
生态城市催生文化价值、经济价值和社会价值,唐山也因此跻身“十大活力地级以上城市”、“中国最具投资潜力城市”、“中国特色魅力城市200强”行列。世界的目光聚焦于此,2016年世界园艺博览会将在这里举行……
南湖:生态修复的典范
把采煤沉陷区改造成28平方公里的城市中央生态公园,唐山南湖的生态治理案例,入选世博会“城市最佳实践区”,主题为“中国采煤沉陷地生态修复的典范”。作为采煤沉降区生态治理和资源型城市转型的样板,南湖为中国乃至世界提供了后工业生态恢复的范例。
2009年5月1日,位于唐山市路南区的南湖城市中央生态公园正式开园。这个面积比杭州西湖还大一倍的公园是资源型城市唐山转型生态城市的“历史性一步”。
之所以作出如是评价,是因为南湖不仅使唐山城市生态大为改观,也为唐山百年工业文明融汇生态文明提供了一个现实样本。看着一个新的生态城区在城市中央横空出世,唐山人说,唐山拥有了一双亮晶晶的眼睛,拥有了生态城市之魂。
碧波荡漾的水面上,红莲袅娜,野鸭游弋。一对对新人以水天一色的自然风光为背景,争相拍下永恒的瞬间。湖岛相拥,水山相依,南湖如今是唐山最美的地方,而14个月前,这里还是垃圾如山、污水横流、臭味四溢的一片采煤沉陷区,是唐山市民避之不及的城市疮疤。
2008年1月,唐山市委提出了“打造南湖生态城”的战略构想,采煤沉陷区生态修复正式拉开序幕!施工人员顶高温、战酷暑,清墟扩湖,不仅完美地解决了地面沉降、水源涵养和垃圾山封堵等难题,还创下施工史上奇迹:常规建设需要五年时间,结果仅用了400多天!
一年间,800万立方米粉煤灰、350万立方米煤矸石被清走,800万立方米垃圾被清运,15.7公里长的环湖路工程顺利完工,50米高的垃圾山被装扮成一座绿意婆娑的“凤凰台”。
2009年5月1日,南湖城市中央生态公园开园,一下子迎来30万游人,创下了唐山旅游之最,南湖完成了由“工业伤疤”到“旅游胜地”的蜕变。
盛夏时节,走进这个一眼望不到边的巨大公园,但见草木葱茏,碧波荡漾,鸥鹭翔集,森林风貌与水乡风光浑然一体。整个公园面积达28平方公里,是国内最大的城市中央生态公园。由七汪湖水连缀成的湖面,相当于两个杭州西湖。
南湖城市中央生态公园每年可生产氧气33250吨,吸收二氧化碳45500吨,除尘30100吨,涵养水分420万立方米。南湖区域200余公顷的林地面积和水域面积,形成森林生态效应,能使夏季气温降低3至4摄氏度。水面形成的湖路风,加快周边地区的空气流动,使城市的气候更加宜人。南湖无疑成为了唐山的天然氧吧和“绿肺”。
南湖建设之初,特意为野禽留出了湖心岛和芦苇丛等栖息地。候鸟迁徙季节,时常可以看到水鸟湖中游,林鸟枝上舞的和谐场景,即使在冬季也可以见到一片水域几千只野鸭嬉戏的壮观景象。据统计,目前在南湖的各种鸟类总数超过10万只。鸟类60余种,鱼类30余种,各类植物400余种。
南湖对唐山的影响包括多方面。以文化元素彰显南湖魅力,是南湖开发建设的神来之笔。
在南湖地震遗址公园的一角,保存完好的原唐山机车车辆厂铸钢车间遗址记录着当年瞬间的惨烈;十几面地震纪念墙上,24万遇难同胞的名字整齐排列;地震墙的后面,总面积10000平方米的纪念馆正在紧张施工;开滦国家矿山公园展现了唐山百余年工业发展轨迹;南湖生态城境内原有唐胥铁路、唐山交通大学等遗址正在陆续修复和再现……在南湖,传统工业文明的遗迹和现代生态文明的现实,就这样和谐地交融在一起。
在改造治理的基础上,唐山规划105平方公里的南湖生态城,总投资高达近千亿元,涉及休闲娱乐、旅游度假、文化会展、住宅建设、商业购物等多个项目相继展开。按照规划,这里着力打造的是世界一流的休闲旅游度假胜地、文化创意产业园区。据介绍,南湖区域周边大量可开发的废弃土地,蕴含1100亿元的土地增值潜力。到2015年,南湖生态城将吸纳40万城市居民,以人均住房消费12万元计算,将产生住房需求480亿元。每年可新增全社会消费品零售总额80亿元。
实至名归。南湖生态治理案例入选上海世博会“城市最佳实践区”,并先后获得了“中国人居环境范例奖”、联合国“改善居住环境最佳范例奖”、联合国人居署“HBA中国范例卓越贡献最佳奖”。南湖生态城也成为了首批全国生态文化示范基地,国家4A级旅游景区,国家休闲体育示范区。
幸福之都,从“一号工程”开始
以“把新唐山建成人民群众幸福之都”为总目标,唐山着力改善民生,三年大变样过程中,一系列大刀阔斧的举措助推人民群众幸福指数的提升。
从改造震后危旧平房、旧小区集中供热,到整修拓宽道路、改造街区环境;从南湖城市中央生态公园建成,到环城水系动工;从消除“零就业”家庭、全民健康行动,到探索“城乡等值化”、新农村建设……“民生之笔”勾勒出一幅幅唐山百姓的幸福图景。
在唐山市的规划展览馆里,有一面市民献计献策墙,偌大的一面墙上密密麻麻都是市民的来信。从2006年开始,唐山把每年11月定为全民献计献策月。请老百姓对城市发展“评头论足”。政府来年要做什么,首先听老百姓的意见。唐山市市长陈国鹰说:“老百姓最了解这座城市,唐山如何发展,他们最有发言权。通过献计献策,我们对唐山怎样科学发展、老百姓怎样才能更加幸福有了更加清醒的认识,在制定相关政策的时候,也做到了有的放矢。”
2007年初,唐山市委、市政府确定了把唐山建设成为科学发展示范区和人民群众幸福之都的战略目标,在全国率先开展了科学发展观学习实践活动。在学习实践活动中,为广泛征求群众意见,开展了“献计献策月”活动,短短的一个月时间,就收到各界群众相关意见、建议1.2万多条,其中要求加快震后危旧平房改造的意见占36%。尽管唐山震后重建瞄准的是当时世界先进水平,但因为财力所限,加上城市迅猛发展,暴露出越来越多的缺憾:不少住宅没有暖气;楼房保温隔热很差,冬冷夏热;建筑整齐划一,低矮土气;道路狭窄,交通拥堵……而市区居然还有970万平方米震后危旧平房,涉及居民12.8万户。
市委、市政府主要领导多次深入街道、社区和居民家中,面对面倾听群众呼声和意见。在充分调研的基础上,唐山市委、市政府果断决策,缓建已列入财政预算的唐山大剧院,举全市之力对震后危旧平房进行改造,并将其列为全市的“一号工程”强力推进,市区震后危旧平房改造大幕开启。
截至2009年底,累计开工安置住房570万平方米、竣工200万平方米、拆除房屋260万平方米、安置18738户。
“一号工程的突出特点是先建后搬再拆。”唐山市三年大变样办公室主任徐建强解释说:“就是先由政府出资把安置房盖好,然后组织搬迁户搬迁,最后再实施旧房拆除,这样就避免了因大批搬迁户集中出现带来的租房难、搬家难和较高租金支付难等问题。”
除了震后危房改造外,唐山人民对自己身边的变化开始应接不暇,一个个举措、一项项工程,都和市民的幸福指数息息相关。
――旧城改造力度加大。全市拆违拆迁520万平方米;19个城中村全面实施改造;长青楼、新华楼、建工楼等老小区悄然消失,取而带之的,是万达广场、世博大厦、新华联等一个个现代化商业街区和高档住宅区……
――既有建筑节能改造完工1082万平方米。旧小区集中供热全部完工,新增集中供热面积1100万平方米;中心区实现天然气全覆盖。
――新建城市道路27条,新增道路里程104公里;完成12条道路综合改造。环城高速,南湖迎宾大道,唐丰快速路,机场连接线……多条道路架起唐山城市立体交通体系。
――开展绿化攻坚战。全市森林覆盖率达到28.7%,提高4.5个百分点。人均公共绿地达到11.34平方米。
一项项工程相继开工,唐山的180多万百姓直接受益。目前,唐山城市人均住房使用面积18平方米,高于全国大中城市平均水平。
2008年12月25日晚,“改革开放30年中国最具幸福感城市”评选结果最终浮出水面,唐山市以高票当选,无数唐山人的笑脸在那一刻绽放。正如颁奖词中所说:“从地震废墟到天蓝、地绿、水清、城美,这里的人们有着太多的幸福理由。”
未来之城:高标准省域中心城市
按照省政府批准的新一轮唐山市城市总体规划纲要,到2020年,唐山城市建设用地规模和人口规模都将翻一番以上。特别是曹妃甸生态城、南湖生态城、凤凰新城、空港城“四大主体功能区”的开发建设,将大大拓展城市空间,也为新兴产业搭建起蓬勃发展的大舞台。
未来的唐山,是高标准的省域中心城市,是 “城中有山、环城是水、满眼皆绿、山水相依、水绿交融、自然景观与人文景观相互辉映”的现代化滨海宜居生态城市。
今年,唐山市城镇建设计划投资990亿元,重点实施南湖生态城、曹妃甸生态城、凤凰新城、空港城开发建设,唐河青龙河开发治理,唐山湾国际旅游岛开发建设,大城山周边区域开发,人居条件持续改善,中心区旧城改造,县城扩容升级等“十大工程”,建设文化广场、市民中心、曹妃甸论坛会址、奥体中心、南湖老唐山风情小镇、中国近代工业博物馆、新火车站、曹妃甸可持续发展展示中心、大型城市主题雕塑、南湖之门等“十大标志性建筑”,推进城市规划、城市功能、城市容貌、城市经营、城市管理“五大提升”,把城市规划建设管理提高到一个新水平。
在唐山市的总体规划图上,唐山未来的发展框架清晰呈现:曹妃甸生态城、南湖生态城、凤凰新城、空港城,四大功能区犹如四枚城市发展的棋子,相互独立又相互联系和补充,未来,它们将共同激活唐山全局的发展和腾飞。
2008年以来,唐山市紧密围绕建设绿色生态城市的目标,确立了以市中心区和曹妃甸新城为双核,推动北部山前城市带、南部临海城市带协调发展的“双核两带”总体思路和空间布局,启动实施了城市“四大功能区”建设、市区陡河青龙河及唐山湾三岛改造开发,初步改变了资源型城市固有形态,使唐山正由传统工业城市向现代化沿海生态城市迈进。
南湖生态城 规划面积105平方公里,其中核心生态区30平方公里,水面12平方公里,相当于两个杭州西湖的面积,将建成在国内外享有较高知名度和美誉度的政务、休闲、运动、观光、高端产业为一体的综合功能区,建成中心城区和旅游度假胜地。目前,累计完成投资65亿元,30平方公里核心生态区已建成城市中央生态公园,成为资源性城市转型的重要标志,先后荣获联合国人居署“中国范例卓越贡献最佳奖”和首批“全国生态文化示范基地”、国家4A级旅游景区、国家体育休闲示范区称号。
唐河青龙河 通过实施河、岸、绿、路、景“五位一体”的生态修复治理,形成环绕中心城区、长约57公里的环城水系。2009年3月启动以来,仅用13个月时间,实现通水、通航,成为继南湖之后,资源型城市转型的又一标志性工程。目前,累计完成投资24亿元,市中心区景观水域面积达16.5平方公里,北方水城的框架初步形成。
唐山湾生态城 规划面积150平方公里,一期工程30平方公里,委托瑞典斯维克公司编制了概念性总体规划和起步区概念性规划,12平方公里起步区建设已全面展开,逐步建成一流的生态宜居城市,新兴港口城市和示范性城市。目前,累计完成投资186亿元,现基础设施建设全面开工,初步具备接待能力。
凤凰新城 依托市中心老军用机场搬迁后腾出的土地空间,规划面积23平方公里,将逐步建成现代化商务中心、总部基地等功能的标志性新城区。目前,市政基础设施基本完成,地税、检察院大楼投入使用,香格里拉大酒店、青少年宫等20多个项目陆续开工。
空港城 规划面积20平方公里,将建成以高新技术产业、现代物流业、现代服务业为支撑的国际化、创新型新城。目前,机场连接线、航站楼等项目陆续完工。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，以实施乡村振兴战略为统领，以深化农业供给侧结构性改革为主线，以促进贫困群众增收为目标，充分发挥农业产业在产业扶贫工作中的基础性作用，落实高质量发展要求，瞄准城乡居民消费需求，以现代都市型农业和特色高效农业为方向，大力发展科技农业、绿色农业、品牌农业、质量农业，加快推进“一减四增”，进一步优化产业结构，培强特色产业，扩大发展规模，提高质量效益，延伸产业链条，构建带贫防贫机制，不断提升农业扶贫产业可持续发展能力，为巩固提升脱贫攻坚成果、推动乡村全面振兴奠定坚实基础。
二、加快农业结构调整，提升扶贫特色产业综合效益
（一）优化调整特色种植业。制定实施特色种植业（含水果）精准扶贫年度工作方案，落实“一减四增”要求，在全区建设一批特色种植和良种繁育基地。按照“一乡一业、一村一品、一户一策”要求,对紫山怀小米、博远、秋景、喆兴、现海5个产业扶贫园搞好扶贫带贫示范作用；对32个蔬菜产业扶贫项目149个蔬菜大棚加强技术指导，搞好风险防控预警，实现产销衔接，发挥好效益引领作用；对51个产业扶贫基地加强指导，加大贫困户从业就业示范引导作用；指导各乡镇、村加强现代农业设施建设，加快推进高标准农田建设。进一步加强优质农产品产业带建设，发展蔬菜、中药材、食用菌、特色杂粮、水果等特色高效种植产业，推动规模化、标准化、特色化、精品化和品牌化发展。（责任单位：农业科、蔬菜科、经作站、种子管理站，各区域站、动检站）
（二）做大做强特色养殖业。制定实施特色养殖业精准扶贫年度工作方案，在乡发展肉鸡、肉驴等养殖扶贫项目的基础上，在其他乡镇重点发展家禽、肉牛和肉羊养殖，支持各乡镇、村发展特色养殖。（责任单位：畜牧科、各基层动检站）
（三）大力提升农产品加工能力。大力培育发展农产品产地初加工，引导各乡镇积极扶持孟德、广兴、可利尔等各类新型农业经营主体建设储藏、保鲜、烘干、分级、包装设施，提升产后处理能力，使产品更适宜进入精深加工。（责任单位：产业化办，各区域站、动检站）
（四）培育壮大农业新业态。指导各乡镇、村依托特色农业、农事景观、人文景观等资源，发展休闲农业、乡村旅游、康养健身、创意农业、体验农业等多元业态。一是对名关镇南石口食用菌加强技术扶持指导，打造成我区食用菌生产示范基地。二是加强休闲农业品牌创建培育工作，开发广府、王边特色乡村旅游产品，做好宣传推介；三是打造休闲农业和乡村旅游精品景点线路，抓好西部以博坤家庭农场、博远智慧农业园区、刘窑核桃基地、永合会万亩油菜花基地和东部以耐思、科瀚、相知农场、垂钓中心等节点为主的两条休闲农业精品线路，提升我区农业生产附加值。（责任单位：环保站、各区域站、动检站）
三、加强产业带贫主体培育，提升产业带动能力
（一）培强新型经营主体。立足资源禀赋，围绕全链条需求，聚焦重点领域，以高科技、高质量、高成长性为标准，积极开展农业大招商，主动对接大企业、大集团，积极引进培育能够支持带动扶贫产业发展的农业产业化项目。做好招商项目跟踪指导服务，确保项目早落地、早建设、早投产。（责任单位：产业化办、项目办）
（二）发展高效社会化服务组织。支持协调供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产。鼓励中小型服务组织通过发展服务联合体、服务联盟等新型组织形式，加强服务水平和能力建设，逐步扩大市场占有率。引导大型服务组织通过参股控股、特许加盟等形式，与中小型服务组织形成稳定的利益共同体，形成各有分工、互有侧重、共同发展格局。全区社会化服务组织达到30家，耕种收综合机械化水平达到86%。（责任单位：农经科、植保站、农机管理科、农机推广站，各区域站、动检站）
（三）完善利益联结机制。创新完善扶贫资金、长期订单、股份合作、资产收益、产销衔接、土地流转托管、公益岗位和就业帮扶模式。推行以股份合作为纽带的政府＋金融＋科研＋龙头＋合作社＋农户“六位一体”新兴合作经营模式，实行企业统一流转土地、基础设施、种养品种、技术指导、品牌打造、加工销售和农户分户经营管理“六统一分”，把大多数贫困户嵌入产业链条，引导带贫主体和贫困户依法形成利益共享、风险共担的合作机制，实现贫困户与企业、金融、科技的有效联结。建立完善收益分配机制，优先安排有劳动能力贫困户，通过产业项目和引导就业实现增收。（责任单位：农业科、经作站、农经科、产业化办，各区域站、动检站）
（四）壮大集体经济。巩固完善农村集体产权制度改革整市试点成果，加快推进农村集体资产监督管理平台建设，逐步增加股份经济合作社的比重，全面提升试点工作质量。巩固“消零”成果，防止反弹。继续实施“消薄”工程，盘活农村集体资产资源，采取股份合作的形式,进行资源开发、产业化经营。盘活政府投资和社会帮扶到村形成的资产，多举措、多形式发展壮大集体经济。大力发展农村服务型经济，通过为农户和各类农业经营主体提前产中产后农业生产，以及旅游、商贸流通与市场管理服务，增加服务性收入。（责任单位：农经科，各乡镇农经站）
四、深化农业科技服务，提升创新驱动能力
（一）加快农业创新驿站建设。认真落实《农业创新驿站建设管理办法》，每个驿站辐射带动5个以上具有一定规模的新型农业经营主体产业发展,帮扶10个以上贫困或普通农户脱贫增收，使驿站成为县域产业发展的动力源和孵化器。深化“十个一”模式，帮助科研教学单位研究制定科技人员参与驿站建设和科技下乡的扶持政策，建立创新驿站长效机制。（责任单位：科教站，各区域站、动检站）
（二）提升农业技术服务水平。落实《省农业产业扶贫技术服务体系建设方案》，进一步优化扶贫产业技术服务体系，帮扶重点向一二三产业融合、全产业链方向转移，组织开展“十项服务”。继续实施《区贫困户产业发展指导员制度实施方案》，建立一支指导到位、服务精准、帮扶全覆盖的产业发展指导员队伍。进一步加大科技扶贫培训力度，培训产业扶贫干部、产业扶贫带头人、实用人才带头人、经营主体负责人和贫困户200人。（责任单位：科教站，人事科，各乡镇）
（三）健全农业科技信息化网络。发展智慧农业，加快云计算、大数据、物联网在特色农业中的推广应用。积极参加省市县乡村五级贯通的农技推广云平台，通过配备终端、网络书屋、微信公众号、手机APP、12316等及时指导农民群众科学合理安排农业生产，解答技术咨询、推送科技信息，促进农业科技成果在平台上、展示、交易。（责任单位：科教站，各区域站、动检站）
（四）加强风险防范。做好农业生产防灾减灾工作，抓好重大病虫害防控、制定完善防控预案应对干旱洪涝等气象灾害，加强监测预警。依托区级产业技术体系专家团队建立农业扶贫产业市场风险预警机制，制定风险防范预案，定期价格、供求信息，指导贫困地区防范市场风险。科学开展产业扶贫风险评估，对扶贫主导产业面临的技术、市场等风险和经营主体生产、经营、带贫能力和政策措施落实情况进行评估，制定防范和处置风险应对措施，防止产业项目盲目跟风、一刀切导致失败造成损失。加强扶贫资金、资产资本监督管理，防止出现产业扶贫失败风险。（责任单位：农业科、技术站、科教站、财务科、蔬菜科、植保站，各区域站、动检站、农经站）
五、推动农产品营销，提升农产品质量水平
（一）严格质量标准。健全农产品质量安全监管机制，完善县乡村农产品监管追溯体系，做好省级农产品质量安全监管追溯平台应用，做到专网专人负责。（责任单位：农产品监管科、科教站，各区域站、动检站）
（二）强化品牌培树。制定特色优质农产品目录，强化品牌设计、品牌提升、品牌宣传，培育1-2个区域公用品牌，集中打造一批行业领军企业品牌和特色农产品品牌。支持各乡镇在中央、省市媒体、高铁站平台等进行产品宣传，支持鼓励品牌农产品创新创意设计、讲好区农产品品牌故事，扩大品牌农产品知名度和影响力。（责任单位：农业科、蔬菜科、农产品监管科，各区域站、动检站）
（三）强化产销衔接。构建产销对接长效机制，组织参加京津冀蔬菜食用菌产销对接活动和品牌万里行活动。鼓励各乡镇建立营销体系，加强与一线城市农贸企业、批发市场和大型超市对接合作，拓展区品牌农产品展销窗口。组织各乡镇企业和产品，入驻北京新发地优质农产品展销中心。组织实施品牌农产品“六进工程”，开展爱心购买农产品公益行动。支持举办品牌电商促销宣传活动，支持建立农产品电商特色馆，打通线上线下产销对接渠道。（责任单位：农业科、蔬菜科、环保站，各区域站、动检站）
六、抓好定点帮扶工作，确保帮扶政策落实
搞好定点帮扶工作。扎实做好区农业农村局在柳村、榆林东、榆林一、东睢宁、赵刘营、杜屯等6个村精准扶贫帮扶工作，组织局“一帮一”帮扶责任人开展结对帮扶活动，及时了解到村到户帮扶措施实施情况。（责任单位：局办公室、局相关科室）
七、强化组织保障，提升可持续发展能力
（一）加强组织领导。继续实行“一全一直一最一中心”工作机制，将农业产业扶贫作为重要任务，摆上突出位置。各科室站所要各司其职、各负其责、专项谋划，科室站所负责人要具体抓、深入抓，安排得力人员负责产业扶贫工作。要保持产业扶贫人员队伍的稳定，抽调精干人员充实到产业扶贫专班中来，建立一支政治强、业务精、作风硬的产业扶贫队伍。（责任单位：局属有关单位，各区域站、动检站）
（二）建立清单台账。要结合国家脱贫攻坚普查工作，按照“一项任务、一个清单、一套措施、一抓到底”的要求，建立健全产业扶贫任务清单，对所有乡村的产业情况，逐村逐项建立产业情况清单。认真落实扶贫产业各项政策措施，以村为单元因地制宜调整农业产业结构，以户为单元加快落实特色种养扶贫项目。进一步优化完善农业产业项目库，积极参与农业产业扶贫项目的方案制定、组织实施、成果验收等工作，实时了解执行情况，并进行监督和指导。（责任单位：产业扶贫办、局属有关单位，各区域站、动检站）
（三）加强调研督导。在狠抓中央巡视、国家考核、督查巡查和省级、市级考核反馈问题整改的基础上，结合扶贫产业问题困难大排查和产业扶贫“回头看”工作，围绕重点工作，针对薄弱环节，组织开展多种形式的督导检查和调研指导活动，分析问题与趋向，研究提出前瞻性意见建议，通过强弱项、补短板、促提升，落实高质量发展要求，构建农业扶贫产业长效机制。（责任单位：局属有关单位，各区域站、动检站）
