时间：2024-01-24 17:05:07
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十报告指出“要创新行政管理方式，提高政府公信力与执行力，推进政府绩效管理”。加强财政预算绩效管理，完善绩效评估机制是实现财政管理科学化、规范化、精细化的客观要求，同时，也是预算部门抓好资金管理，尽量提高资金使用效率的重要途径[1]。近年来，随着政府对财政预算管理工作的日益重视，财政预算资金的绩效评价标准与指标体系也初步建立，取得了一定的成绩。其中，事前绩效评审（以下简称为事前评审）是政府预算决策中的一项重大举措，旨在促进预算编制工作的科学性与合理性，并加快实现公共资源配置的优化，从而提升政府理财与公共服务水平。基于此，本文着重探讨财政预算事前绩效评审的意义、模式以及做法，以供参考。
一、事前评审在财政预算管理中的重要意义
（一）核实了项目预算，挤出了多余水分
事前评审借助行业专家与专业人员的力量，参照相关标准与要求，对财政资金使用方案的合理性与有效性进行评审。通过现场勘查、工程量计算、市场询价等专业手段，确定合理的项目造价，从而对超标准、超规模的投资进行压缩、调整。同时，通过事前评审可及时剔除不具备相关资质，造价过高，工程量偏大或无详细预算的项目。这进一步加大了对资金的监管力度，也有效保证了项目工程的顺利实施。
（二）进一步提高了预算执行率
事前评审通过深入到具体的部门与项目单位，详细掌握项目实施方案以及资金使用情况，以督促相关部门与项目责任单位严格落实项目内容。另外，项目预算评审得出的项目预算定额为部门项目预算提供了有效的参考标准，缩短了部门预算编审时间，从而提高了项目的执行性。这在很大程度上解决了资金滞留、沉淀，支出进度缓慢等问题，极大提高了资金的使用效益[2]。
（三）促进了财政预算管理的透明化与公开化
事前评审是指财政或相关主管部门按照部门战略规划、事业发展规划、项目申报等内容，采用自行开展或委托第三方机构的方式，通过相应的评价机制对项目实施的必要性、可行性以及绩效目标设置的合理性，项目预算的合理性等进行客观、公正的评价。这既能解决财政预算人手不足的问题，还能提高预算工作的专业性。同时，还能促进预算管理的公开化与透明化。
二、预算绩效管理事前评审的主要模式
由于事前评审在国内才刚刚起步，还未形成统一的评价机制。地方政府一般根据自身情况开展事前评审工作，目前，主要有三种模式。
（一）只开展绩效目标管理与项目可行性判定
这一模式的主要做法是由预算单位负责预算项目编报绩效目标，制作事前评审基本问题评分表，确定具体的评分标准与依据。在对全部项目进行可行性评价以及排序时，必须参考绩效目标设定情况、项目实施内容、预期效益等内容[3]。一旦发现可行性评价结果不达标的项目，直接取消立项资格。这一模式未涉及对预算的调整，因此，绩效目标与项目可行性评定也不会影响预算编制。
（二）同时开展绩效目标管理、预算管理与项目可行性评定
该模式和模式一之间的区别在于将预算管理纳入到事前评审当中。先要评定项目的可行性，从中筛选出立项项目。根据SMART原则、预算匹配原则等要求对立项项目的绩效目标进行合理调整与完善，从而得出最终的事前评审结果。
（三）在确定预算的基础上实施绩效目标管理
此模式只在项目与预算确定的基础上，对相关目标和预算进行匹配性分析，适当调整绩效目标，同时，参与跟踪监督与事后评价工作。因此，不对项目的可行性进行评估，也不会涉及到预算调整。
三、开展财政预算事前绩效评审的对策
（一）健全管理制度，规范评审工作
财政部门要根据《预算法》以及相关政策措施，建立健全事前绩效评审管理制度。要建立健全委托鉴证项目复核审理制度，成立审理委员会，组员由相关专家组成。同时，实施“三级复核审理”办法，即形成中介机构――业务处室――审理委员会的三级复核网络，通过层层把关，保证项目评审的合理性与有效性[4]。另外，要健全中介机构业务考核机制，通过科学、客观、公正的评定指标来评价中介机构的业务情况。对于绩效差，工作质量低劣的中介机构要给予严肃处理。
（二）重视对评审结果的利用，进一步提高预算管理效益
要重视对评审结果的分析与利用，将其作为项目预算安排的上限依据。针对申报不实、审减率偏高的部门，要压缩预算经费。一般可在扣减部门项目预算的前提下，将项目预算额度作为今后年度部门预算规模的重要参考依据。另外，对于评审中发现的突出问题，及时出台整改意见，要求相关部门限期整改，进一步提高预算执行率。
（三）加强评审队伍建设，提高评审水平
除了要引入第三方机构参与事前绩效评审外，财政部门还应重视评审队伍的建设工作。要出台有效的人才培养计划，吸纳更多财政财务类、工程造价类、资产评估类的专业技术人才，培养自己的专业评审力量。同时，还要加强对评审人员的业务培训，不断提高其业务素养，以更好的适应财政预算评审工作的需要。
四、结语
从西方发达国家开展绩效预算改革的实践来看，绩效预算事前评审对提升公共资金使用效率，改进政府或项目单位的绩效方面发挥着积极的作用。随着我国预算绩效管理工作的不断深化，对绩效事前评审工作也越来越重视。因此，财政部门必须与时俱进，建立健全财政预算绩效事前评审机制，选择有资质的第三方机构，共同推进财政预算事业的持续发展。
参考文献：
[1]朱纪忠，丁传梅.推进财政预算事前绩效评审的思考与建议[J].财政监督，2015，23（14）.
[2]祝晋英.推进预算绩效管理提高财政工作效益[J].山西财税，2014，16（8）.
第二条财政投资评审机构和社会中介审价机构对财政投资建设项目进行评审时，应当遵守合法性、公正性、客观性的原则，并对评审结论负责。
第三条财政投资评审的依据
一、国家及省市有关投资计划、财政预算、财务、会计、财政投资评审、经济合同和工程建设的法律、法规及规章制度等与工程项目相关的规定；
二、国家及省市主管部门及地方有关部门颁布的标准、定额和工程技术经济规范；
三、与工程项目有关的市场价格信息，同类项目的造价及其他有关的市场信息；
四、项目立项、可行性研究报告、初步设计概算批复等批准文件，项目设计、招投标、施工合同及施工管理等文件；
五、项目评审所需的其他相关依据。
第四条财政投资评审的范围。根据财政部财政投资评审管理暂行规定和《*市财政投资评审管理暂行办法》，纳入财政投资评审的范围。包括：
（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；
（二）政府性基金安排的建设项目；
（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目；
（四）政府性融资安排的建设项目；
（五）其他财政性资金安排的建设项目；
（六）对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目的专项检查。
利用以上资金开展的建设项目，不分建设部门类别和资金管理渠道，均应纳入投资评审范围。
第五条项目评审程序
一、项目准备阶段，其主要工作内容：
1、了解被评审项目的基本情况，收集和整理必要的评审依据，判定项目是否具备评审条件；
2、确定项目评审负责人，配备相应的评审人员；
3、通知项目建设单位提供项目评审必需的资料；
4、根据评审要求，制定项目评审计划。评审计划应包括拟定评审内容、评审重点、评审方法和评审时间等内容。
二、评审实施阶段，其主要工作内容：
1、查阅并熟悉有关项目的评审依据，审查项目建设单位所提供资料的合法性、真实性、准确性和完整性；
2、现场踏勘；
3、核查、取证、分析、汇总；
4、在评审过程中应及时与项目建设单位进行沟通，重点证据应进行书面取证；
5、按照规定的格式和内容形成初审意见；
6、对初审意见进行复核并作出评审结论；
7、与项目建设单位交换评审意见，项目建设单位应在自收到评审结论日起五个工作日内签署意见，并由项目建设单位和项目建设负责人签字。在规定时间不签署意见，则视同同意评审结论。若项目建设单位不签署意见或在规定时间内未能签署意见时，评审机构在上报评审报告时，应对项目建设未签署意见的原因作出说明。
三、评审完成阶段，其主要工作内容：
1、根据评审结论和项目建设单位反馈意见出具评审报告；
2、及时整理评审工作底稿、附件、核对取证记录和有关资料，将完整的项目评审资料与项目建设单位意见资料登记归档；
3、对评审数据、资料进行信息化处理，建立评审项目档案。
第六条项目预算评审
一、项目预算评审包括对项目建设程序、建筑安装工程预算、设备投资预算、待摊投资预算和其他投资预算等的评审。
二、项目预算必须由项目建设单位及时提供，项目建设单位委托其他单位编制项目预算的，由项目单位确认后及时报送评审机构进行评审。
三、项目建设程序评审包括对项目立项、项目可行性研究报告、项目初步设计概算、项目征地拆迁及开工报告等批准文件的程序性评审。
四、建筑安装预算评审包括对工程量计算、预算定额选用、取费及材料价格等进行评审。
（一）工程量计算的评审包括：
1、审查施工图工程量计算规则的选用是否正确；
2、审查工程量的计算是否存在重复计算现象；
3、审查工程量汇总计算是否正确；
4、审查施工图设计中是否存在擅自扩大建设规模、提高建设标准等现象。
（二）定额套用、取费和材料价格的评审包括：
1、审查是否存在高套、错套定额现象；
2、审查是否按照有关规定计取工程间接费用及税金；
3、审查材料价格的计取是否正确。
五、设备投资预算评审，主要对设备型号、规格、数量及价格进行评审。
六、待摊投资预算和其他投资预算的评审，主要对项目预算中除建筑安装工程预算、设备投资预算之外的项目预算投资进行评审。评审内容包括：
（一）建设单位管理费、勘察设计费、监理费、研究试验费、招投标费、贷款利息等待摊投资预算，按国家和地方规定的标准和范围等进行评审；
对土地使用权费用预算进行评审时，应在核定用地数量的基础上，区别土地使用权的不同取得方式进行评审。
（二）其他投资的评审，主要评审项目建设单位按概算内容发生并构成基本建设实际支出的房屋购置等以及取得各种无形资产和递延资产等发生的支出。
七、部分项目发生的特殊费用，应视项目建设的具体情况和有关部门的批复意见进行评审。
八、对招投标的项目进行预算评审时，应对招投标标底和相关内容合法性进行评审，并据此核定项目预算。
对已开工的项目进行预算评审时，应对截止评审日的项目建设实施情况，分别按已完、在建和未建工程进行评审。
九、预算评审时需要对项目投资细化、分类的，按财政细化基本建设投资项目预算的有关规定进行评审。
十、对建设项目概算的评审，参照本条有关条款进行评审。
第七条项目竣工决算评审
一、项目竣工决算评审包括对项目建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资和其他投资完成情况，项目建设程序、组织管理、资金来源和资金使用情况、财务管理及会计核算情况、概(预)算执行情况和竣工财务决算报表的评审。
二、项目竣工决算必须由项目建设单位编制，项目建设单位委托其他单位编制的项目竣工决算，由项目建设单位确认后及时报送评审机构进行评审。
项目建设单位没有编制项目竣工决算的，评审机构可督促项目建设单位进行编制。
项目建设单位应向评审机构提供工程竣工图、工程竣工结算资料、竣工财务决算报告、监理单位的监理报告和决算评审所需其他有关资料。
三、项目建设程序评审，主要包括对项目立项、可行性研究报告、初步设计等程序性内容的审批情况进行评审。
四、项目建设组织管理情况的评审，主要审查项目建设是否符合项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度的要求；项目是否办理开工许可证；项目施工单位资质是否与工程类别以及工程要求的资质等级相适应；项目施工单位的施工组织设计方案是否合理等。
五、项目资金到位和使用情况的评审，主要评审项目资金管理是否执行国家有关规章制度，具体包括：
（一）建设项目资金审查。主要审查各项资金的到位情况，是否与工程建设进度相适应，项目资本金是否到位并由中国注册会计师机构验资出具验资报告；
（二）审查资金使用及管理是否存在截留、挤占、挪用、转移建设资金等问题；
（三）实行政府采购和国库集中支付的基本建设项目，应审查是否按政府采购和国库集中支付的有关规定进行招标和资金支付；
（四）有基建收入或结余资金的建设项目，应审查其收入或结余资金是否按照基本建设财务制度的有关规定进行处理；
（五）审查竣工决算日建设资金账户实际资金余额。
六、建筑安装工程投资评审的主要内容：
（一）审查建安工程投资各单项工程的结算是否正确；
（二）审查建安工程投资各单项工程和单位工程的明细核算是否符合要求；
（三）审查各明细账相对应的工程结算其预付工程款、预付备料款、库存材料、应付工程款等以及各明细科目的组成内容是否真实、准确、完整；
（四）审查工程结算是否取得合法的发票，是否按合同规定预留了质量保证金；
（五）对建安工程投资评审时还应审查以下内容：
1、审查项目单位是否编制有关工程款的支付计划并严格执行(已招标的项目是否按合同支付工程款)；
2、审查预付工程款和预付备料款的抵扣是否准确(项目竣工后预付工程款和预付备料款应无余额)；
3、对有甲供材料的项目，应审查甲供材料的结算是否准确无误，审定的建安工程投资总额是否已包含甲供材料；
4、审查项目建设单位代垫款项是否在工程结算中扣回。
七、设备投资支出评审的内容：
（一）设备采购过程评审
1、项目单位对设备的采购是否有相应的控制制度并按照执行；
2、限额以上设备的采购是否进行招投标；
3、设备采购的品种、规格是否与初步设计相符合，是否存在增加数量、提高标准现象；
4、设备入库、保管、出库是否建立相应的内部管理制度并按照执行。
（二）设备采购成本和各项费用的评审
1、设备的购买价、运杂费和采购保管费是否按规定计入成本；
2、设备采购、安装调试过程中所发生的各项费用，是否包括在设备采购合同内，进口设备各项费用是否列入设备购置成本。
（三）设备投资支出核算的评审
1、设备投资支出是否按单项工程和设备的类别、品名、规格等进行明细核算；
2、与设备投资支出相关的内容如器材采购、采购保管费、库存设备、库存材料、材料成本差异、委托加工器材等核算是否遵循基本建设财务会计制度；
3、列入房屋建筑物的附属设备，如暖气、通风、卫生、照明、煤气等建设，是否已按规定列入建筑安装工程投资。
八、待摊投资评审，主要对各项费用列支是否属于本项目开支范围，费用是否按规定标准控制，取得的支出凭证是否合规等进行评审。
九、其他投资支出主要评审房屋购置等以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出是否合理、合规，是否是概算范围和建设规模的内容，入账凭证是否真实、合法。
十、其他相关事项评审的内容：
（一）交付使用资产。审查交付使用资产的成本计算是否正确，交付使用资产是否符合条件；
（二）转出投资、待核销基建支出。审查转出投资、待核销基建支出的转销是否合理、合规，转出投资和待核销基建支出的成本计算是否正确；
（三）收尾工程。审查收尾工程是否属于已批准的工程内容，并审查预留费用的真实性。经审查的收尾工程，可按预算价或合同价，同时考虑合理的变更因素或预计变更因素后，列入竣工决算。
十一、项目财务管理及会计核算情况评审的内容：
（一）项目财务管理和会计核算是否按基建财务及会计制度执行；
（二）会计账簿、科目及账户的设置是否符合规定，项目建设中的材料、设备采购等手续是否齐全，记录是否完整；
（三）审查资金使用、费用列支是否符合有关规定。
十二、竣工财务决算报表评审的内容：
（一）决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理的规定：
（二）决算报表所列有关数字是否齐全、完整、真实，勾稽关系是否正确；
（三）竣工财务决算说明书编制是否真实、客观，内容是否完整。
十三、评审机构对项目竣工决算进行评审时，应对项目预(概)算执行情况进行评审。项目预(概)算执行情况评审的主要内容是审查项目预(概)算的执行情况和各子项的执行情况。
项目预(概)算执行情况的审查内容包括投资规模、生产能力、设计标准、建设用地、建筑面积、主要设备、配套工程、设计定员等是否与批准概算相一致。
项目各子项预(概)算执行情况的审查内容包括子项额度有无相互调剂使用，各项开支是否符合标准；子项工程有无扩大规模、提高建设标准和有无计划外项目。
评审机构还应对建设项目追加概算的过程、原因及其合规性、真实性进行评审。
第八条评审报告
一、评审机构在实施规定的评审程序后，综合分析，形成评审结论；出具评审报告，并对评审结论的真实性、完整性负责。
二、评审报告分为项目预(概)算评审报告、项目竣工决(结)算评审报告。
三、评审报告的基本内容包括封面、正文和附件三部分。
（一）封面。
（二）正文。
1、目录；
2、项目概况。项目批复情况，建设规模和建设内容，项目实施情况，投资总额及来源，设计、施工及监理等情况，在项目概况中作详细说明；
3、评审依据。本意见第三条所规定的评审依据；
4、范围及程序。对项目评审的具体内容、范围和程序作说明；
5、评审结论。项目预算评审结果应按本实施意见规定的评审内容拟写，并对审定后项目预算投资额与报审投资和批复概算或调整概算进行比较，分析说明审减(增)原因；项目竣工决算评审结果应按本实施意见规定的评审内容拟写，并对概(预)算执行审定、核减(增)原因等情况作说明、分析；
6、重要事项说明。对项目评审中发现或有异议的重要事项，应作重点说明；
7、项目评价。项目竣工决算评审应对项目建成后的经济、社会环境等综合效益做出客观评价；
8、问题及建议。对项目评审中发现的主要问题作客观说明并提出具体改进建议；
9、签章。评审报告应签署评审单位全称、并加盖评审单位公章；
10、评审报告日期。评审报告日期是评审结论确定并经评审单位负责人签署意见的日期，报告日期应与被评审项目单位确认和签署建设项目预(概)算或决(结)算评审结论日期一致。
（三）附件主要包括：
1、项目立项、概算等重要批复文件资料；
2、建设项目投资评审结论所附各种表格；
3、基本建设项目竣工财务决算报表；
4、其他相关资料。
四、对已开工项目的预算评审，评审报告应对建设单位、监理单位、项目招投标及施工合同签订情况、项目建设实施情况，资金到位使用情况作重点说明。
五、项目竣工决算评审，评审报告应对核减(增)原因进行分析，工程造价审定与财务审查对应关系，未完工程预留建设资金的核定，资产交付使用情况，项目建设效益评价情况作重点说明。
第九条项目评审人员要求
一、评审人员应当具有一定政治素质、政策水平和专业技术水平，对不同行业、不同项目的评审应根据专业特点组织相应的专业评审人员参加；
二、评审人员应当严格执行国家的法律法规，客观公正、廉洁自律，以保证评审结果的准确和公正性；
三、对保密项目的评审，评审人员应遵守国家有关保密规定。
四、财政投资项目评审应实行回避制度，评审人员与被评审项目单位有直接关系或有可能影响评审公正性的应当回避。
第十条投资评审的方式
根据我市情况，对建设项目的投资评审，采取财政部门与社会审价机构相结合的方式。
1、以财政投资评审机构为主进行的评审方式。以市财政局评审科为主，局内各涉及专项资金及项目的业务主管科室参与，主要是对市直各部门的基建项目和局内各科室管理的专项资金安排的有关项目进行评审。
2、委托社会审价机构进行评审的方式。采取公开招标的办法，选择资质优良的社会审价机构，对部分财政投资规模较大的城市建设项目进行评审，并按有关规定由财政安排专项资金支付评审费用。社会审价机构审理的结果报市财政局投资评审科，经过评审委员会审核后，由市财政局下发评审结论书。
3、联合抽审的方式。为了对社会审价机构的评审质量进行把关，对委托评审的项目，由财政投资评审科、财政监督科和市审计局联合组织抽审，抽查面在20％以上。对社会信誉好、评审质量高的单位建立信誉档案。对评审质量差、对项目建设不负责任的审价机构取消其参加财政投资项目的评审资格。通过抽查，掌握情况，积累经验，提高评审质量。
4、成立评审委员会，建立制约机制。对重大和有争议的建设项目的评审结论，实行集中研究，集体讨论，专家把关。评审委员会由市财政、审计、纪检监察等部门及评审机构和不同行业专家组成。建设项目的类别不同，评审委员会的专家组成人员应分技术种类设置。
第十一条加强财政部门与其他部门和建设单位的协作。
1、项目建设单位要按照《*市财政投资评审管理暂行办法》的规定，积极配合财政投资评审工作，及时准确的提供投资评审所需的各种文件和资料，主动介绍项目建设情况，并安排专人配合。
2、建设项目招投标标底都要经过评审，凡未经财政投资评审机构进行评审的招标项目，财政业务主管科室不予确认其招标造价和拨付工程款。
第十二条明确职责，加强局内科室间的协作。
市财政局投资评审科作为财政投资评审工作的组织者和监督者，负责从技术角度对建设项目开展投资评审，局内各有关业务科室负责资金分配、财政财务管理及监督。投资评审科与其他科室间要加强协作，互相配合。
1、财政部门的业务主管科室依据市政府年度建设计划安排的各类建设项目及资金分配计划，应及时抄送投资评审科，以便做到有计划地安排评审。
2、财政部门的业务主管科室在要求各建设单位报送建设项目各项文件及工程概算、预算文件时，应同时要求向投资评审科报送，以便对应评审的项目做到底数清、情况明。
3、根据财政部及*市财政投资评审管理暂行办法中关于对建设项目财政资金使用管理进行追踪问效、签署拨付工程进度款的规定，财政各业务主管科室应在接到投资评审科对建设项目评审的意见后，拨付结算资金。
当前，政府采购评审专家管理难主要有：一是专家的权利相对较大，但是责任却较小，权责不对称；二是市县级专家库中的专家总体数量不足，加上专长类别结构不合理，难以保证评标工作质量和效率；三是评审专家的专业水平文秘杂烩网参差不齐，有的专家不专，法律水平不高，评标能力不强；四是专家回避制度执行不力；五是专家管理与使用脱节且不利于监管；六是对专家违规行为的认定，缺乏实际可操作的办法；七是专家的劳动报酬没有统一标准，普遍低于其它招标机构，造成评审专家不愿意参加政府采购项目的评标。针对这些问题的存在，作为政府采购的监督管理部门，可从以下几个方面来加以完善和改进。
一、完善专家管理规定，细化监管操作规程，建立管理与使用相协调、权利和义务相对等的管理制度。政府采购评审专家管理办法对评审专家在政府采购活动中应尽的义务、承担的责任和违反规定的各种情形，以及受到的处罚作出了详细的规定，对评审专家的资格条件提出了具体要求，但对评审专家的具体评审过程的监管缺少规定，管用分离的结果是：监管部门“管”有办法，采购机构“用”却无从下手；评审专家在政府采购活动中的违规情形难以认定，管理办法也未作说明，容易造成实际评审工作中评审专家的义务、权利、责任不对等。因此，建议尽快完善管理办法，一是引入对评审专家的监督、制衡、考核、评价、奖惩、退出机制，切实解决专家权责不对称问题；二是建立日常管理与评审过程管理相配套的监管制度，如增加评审过程中采购机构如何对评审专家（包括采购人代表）监管的内容，授权采购机构对评审专家的评审结果进行审核，明确采购机构拒绝违法违规采购结果的确定，防止评审专家滥用自由裁量权；三是细化对评审专家的违规处罚情形的认定，明确监管责任人，缩小评审专家的自由裁量权，杜绝评审过程中不负责任、胡乱评审的现象；四是完善评审专家对采购文件预审、供应商质疑、供应商投诉处理时评审专家的使用规定，减少对评审专家评审次数的规定，鼓励真正有水平、责任心强、愿意参与政府采购评审的专家多参加评审活动；五是对采购机构反映评审专家的问题，应及时调查核实，符合通报批评、不良记录或停止从事政府采购评审资格情形的，及时做出相应的处罚，并将处罚决定在政府采购指定媒体上通报。
二、找准专家库建设规律，切实细化专业分类 ，建立资源共享机制，确保评审专家的充足来源。专家库的建设是整个评审专家管理体系的基础工作，建立一个既能满足评审需求，又能保证评审质量的专家库，是政府采购工作的一项艰巨任务。我市专家库从初建到现在，在库专家人数约二百人左右，我们通过一方面到大专院校、科技部门、事业单位上门征聘，另一方面到人事部门了解掌握职称等情况，还利用九江日报、九江财政网站等广泛征聘，效果也不尽人意。对此我们认为要进一步找准建库的规律，再下大气力扩充专家队伍，要控制好专业、学历、工作年限与实际工作经验等关键要素，不能降低标准，聘任的专家应处理好本职工作与评审工作的关系，让这项工作引起当地政府的高度重视，以政府发文的形式进行征集，并在有影响的网站上征聘公告等，利用一切可能的办法将职业素质高、专业能力强的专家吸纳到政府采购专家库中，以满足日益发展的政府采购工作需要；其次是注重对专家库的专家进行科学合理分类，切实细化到具体专业，可以遵循按照政府采购目录分成不同的大类，按每大类的实际情况，进一步细化，如医疗设备可分成生化、影像等小类，按实际采购的需要，适时增加、调整、更新专家库的分类，及时吸纳新的淘汰不能胜任的动态式管理机制，确保随机抽取能够抽取到与具体项目专业对口的专家，保证评标工作质量和效率；再次是政府采购评审专家资格是一项荣誉与资历，也是部门单位的荣誉，各部门单位要全力支持专家的推荐和自荐工作，并为专家的工作提供尽可能多的方便，在评先、评职称、提拔上给予优先考虑，为评审专家营造一个良好的环境；最后是完善评审专家共享机制，实行省市县专家资源共享，选取外地素质高、能力强的评委参与本地采购项目的评定，最大限度地发挥优秀评委工作效能，有效地保证了评审专家的充足来源。可以说，采取加强专家库建设与管理，建立省市县专家资源共享等措施，是对专家的自由裁量权进行有效控制的良方。
三、加强评审专家管理，规范评审专家执业行为，建立健全培训制度，提高政府采购工作质量。
政府采购评审专家的行为规范是政府采购工作规范的重要组成部分，是充分体现政府采购活动公开、公平、公正的前提，是采购结果合法有效的根本保障，是顺利开展政府采购活动，提高政府采购质量与效率的可靠保证，是最大限度地满足采购需求的第一参谋。因而，加强评审专家管理，规范评审专家的执业行为，提高政府采购工作质量是政府采购监督管理部门义不容辞的职责和义务。
一是要以高度的责任感建立和完善评审专家库管理机制，制定可操性强的专家行为规范准则，为政府采购评审工作提供服务平台。
二是严格执行“管用分离”，确保评审活动公正公平。坚持限时、随机抽取使用评审专家的规定，在监督部门的监督下从政府采购评审专家库中随机抽取，并对抽取使用的专家负责保密。
三是建立健全继续教育培训制度，不定期对评审专家组织培训学习，邀请政府采购方面专家学者、具有丰富采购经验的政府采购一线人员、政府采购官员等进行授课，授课内容主要以政府采购政策法规、评审专家业务技能、操作规程、坚持的原则、评标程序与实践经验、职业道德素质和应遵守的工作纪律、政府采购最新理论成果与实例等等，提高执业素质，强化行为约束，提高依法评审、公正评审的自觉性，同时强化评审手段，增强对违法违规行为的洞察力，从理论与实践两方面全面提高专家评标能力，正确适用法律法规的能力，减少自由裁量权行为。
四是对政府采购专家评审活动加强监督制约，规范专家执业行为，加强专家培训考核，健全专家评审承诺制度、评审现场信息反馈制度，执行评审回避制度，必要时可实行评本文来源：文秘站 分公示制度，确保政府采购评审活动客观公正，评审结果合法有效，真实地体现政府采购公开、公正、公平的原则，以提高政府采购工作质量，维护好政府采购形象。
五是实 行政府采购专家叙述说明制度，以真正发挥专家在评标过程中的公正、独立且专业的作用。要想让每位评审专家真正发挥作用，就必须充分发挥每位专家的专业特长，同时要保证每位专家的评标活动不受外界干扰，这样，就要求每位专家都要独立地出具自己的评标意见并说明理由，如果某位专家的理由不充分，也就难以说明问题，对于自己而言必然是一种的内在的压力，而来自社会各方面舆论也必然会对这种行为进行监督。
（沈阳大学经济学院，辽宁沈阳110041）
摘 要：地方财政收入质量的评价的核心问题是指标评价体系的构建，这个体系应包括合法性指标、合理性指标和真实性指标三个部分，运用这些指标对沈阳的财政收入评价的结果对辽宁乃至全国的财政收入质量情况分析都有一定的意义。沈阳财政收入存在着总量、构成及执法方式不合理等情况，应采取加强地方财源建设，适当减轻工商企业的税费，预防和化解地方财政风险，减少税收执法中的随意性，打击财政收入“注水”现象等措施。
关键词 ：地方财政收入质量；评价指标；构建；运用
中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）22-0103-02
收稿日期：2014-05-19
基金项目：论文为2014年度辽宁省社科联辽宁经济社会发展立项课题“地方财政收入质量评价指标体系的构建及优化研究——以辽宁为例”（主持人沈阳大学李忠华，项目批号2014lslktzilljj-02）”的系列阶段性成果（1）。
作者简介：李忠华（1965-），男，吉林九台人，教授，硕士生导师，研究方向：税收理论与实务；霍奕彤（1988-），女，吉林吉林人，在读研究生，研究方向：税收理论与实务。
所谓的财政收入质量是指财政收入的合法性、合理性和真实性，以及财政职能在组织收入中实现的程度。有关地方财政收入质量评问题的研究成果很多，但对于能够指导实践的仍显不足，应研究构建全新的地方财政收入质量的评价指标评价体系，以供实际部门使用。本文从合法性、合理性和真实性三个方面构建这个指标体系，并以沈阳为例进行分析评价，最后提出相应的建议。
一、地方财政收入质量评价的必要性
（一）财政收入的质量是政府管理和服务质量的保证
合法性收入下的生活才是高质量的。近年来，我省经济运行态势良好，收入质量不断改善。这与我省一直坚持依法治税、严格征管、应收尽收有着密切的联系，从而确保了财政收入的平稳增长。具体体现在两具方面：一是积极培植财源，促进税收收入平稳较快增长。二是强化非税收入管理，提高财政收入质量。继续加大对收费项目的清理整顿力度，取消不合法的行政事业性收费项目，严禁违规越权设立收费项目。
（二）财政收入的取得方式影响着经济社会发展
近些年来，地方政府的非税收入增加较多，并快于税收的增加，使得地方财政收入与地方可用财力不同步。因为非税收入大都在财政上列收列支，有专项用途，真正体现在地方政府财力上用于正常支出的部分并不多。由此造成地方财政收入的增长并未带来地方实际可用财力的同步增长。这种看起来很可观的地方财政收入的“量”，由于没有较好的“质”，并没有使地方财政困难状态得以改善。许多地方的收费收入快速增长，甚至出现了收费收入增长超过税收收入增长的不正常现象。收费收入的过度扩张严重地抑制了税收收入的正常增长。
（三）政府取得财政收入的执法行为具有导向效应
政府行为对私人具有导向效应。主要是通过税收，税收是对居民收入分配之后的再分配，比如企业和个人的所得税，就是在个人劳动所得和企业经营利润分配的基础上，在进行一次由政府参与并主导的分配。政府的税收收的多，个人或企业实际收入就少，反之亦然，从而对国民收入有影响。另外政策导向性的分配，比如对一些鼓励的行业给予财政补贴或者税收优惠，而对于限制性的则征收高税率，收取相关行政性费用等。
二、地方财政收入质量评价指标体系的构建
就地方财政收入质量评价体系指标而言，目标不同，指标也会有一些差别，但总体而言应从合法性、合理性、真实性三个维度来构建这个指标体系。具体包括：一是合法性分析。如有无“收过头税”、“有税下征”、“寅吃卯粮”、“应退不退”、“应减不减”等。二是合理性分析。包括规模分析（财政收入总量）构成分析（如财政收入占GDP比重、税收占财政收入的比例、主税收入占税收收入的比例等）趋势分析（如税收增长率、财政收入增长率、财政收入增长弹性等）效果分析（如税收收入产业比率、税收收入行业比率等）等指标。三是真实性分析：如有无财政“空转”和“买税”等。
这些指标在本文中分析运用是以辽宁省沈阳市2011年的数据为基础，进行分析评价，以便发现存在的问题，并提出相应的建议。
三、地方财政收入质量评价指标的运用——以沈阳市为例
（一）总量分析及趋势分析
依据沈阳市统计局2011年12月《沈阳统计月报》的数据，2011年沈阳市地方税收约占税收总收入40%，税收约占财政总收入85%，所以，沈阳财政负担率约为24%（8.2%÷40%÷85%）左右，较比同期副省级城市沈阳偏高。大部分地区税收弹性都超过了2，大东区更是11，平均税收弹性2.1，这个比例在副省级城市中相对偏高。
（二）税收收入构成比例分析
依据沈阳市地税局2011年《税收收入分行业分税种统计月报总表》的情况看，2011年沈阳市大部分地区非税收入比例都超过20%，全市24.2%，这个比例较比同期副省级城市相对偏高。
（三）税收产业构成比例分析
还是依据沈阳市地税局2011年《税收收入分行业分税种统计月报总表》的情况看，2011年沈阳市大部分地区“房地产+建筑业”税收占比都超过40%，有的区如于洪、东陵达到60%以上，地方税收过于依赖房地产及相关产业。
（四）第三产业税负增长情况分析
依据辽宁省地方税务统计，辽宁省地方税务局，2007-2010年的统计数据分析，2011年沈阳市第三产业税收增长有限，特别是代表第三产业方向的现代服务业税收所占比重没有明显提升，交通运输、金融和现代信息略有下降，租凭和现代商业略有上升。
（五）行业税负情况分析
2011年，沈阳市装备制造业中的电气机械及器材制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业、金属制品业、交通运输设备制造业、专业设备制造业五个行业工业增加值分别为1.19%、2.18%、12.56%、14.82%、13.57%，税收增长率分别为12.84%、18.75%、69.62%、58.43%、24.83%，税收弹性分别为10.80、8.59、5.54、3.94、1.83，而全国装备制造业行业平均工业产值增长率、税收增长率、税收弹性分别为12.47%、36.27%、2.91。
四、结论及建议
（一）加强地方财源建设是提高地方财政收入质量之本
2012年，中央财政收入占总收入比重47%。而在事权下移的情况下地方财政捉襟见肘，网民有“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”的顺口溜。应加强地方财源建设。减少对非税收入和土地财政的过度依赖。
（二）“轻徭薄赋，休养生息”是提高地方财政收入质量之源
在古代，我国有“轻徭薄赋，休养生息”之说，西方经济学中著名的拉弗曲线，演示着税收与经济良性发展的关系。012年，我国财政收入占GDP比重22.57%，如果加上政府预算外收入、体制外收入，许多人估计30%左右，而发展中国家平均20%-25%。所以，应适当降低财政收入占GDP比重。
（三）预防和化解地方财政风险是提高地方财政收入质量的重要措施
2012年，我国地方本级收入61077亿元，地方本级财政支出106947亿元，收支差额为45870亿元。另据来自审计暑的资料，9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。省会城市中债务压力排名最高的10个为：高京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。所以应采取措施，加强地方财政风险的监督与控制。
（四）规范执法，减少执法随意性是提高地方财政收入质量的必然选择
赋税，以法律法规做依据。实际中仍存在多种不依法征税情形。包括征过头税、寅吃卯粮、应退不退，应优惠不优惠等。如焦点访谈报的四川某地向当地农民强征房产税。河北河间税务所按纳税人电费强征税（每度电征0.9元），税款可直接存在个人银行卡。山东某地税务机关直接将税收任务转包纳税务师事务所等。尤其对基层税务机关一些不依法、超标准随意征收，吃、拿、卡、要的现象应采取强有力的措施进行治理，以源头预防为主，防管结合。
参考文献：
[1]申益维.辽宁省财政收入结构优化研究[D].辽宁大学，2013：23-28.
[2]弯海川.地方财政收入优化与区域经济发展[M].东北财经大学出版社，2011：235—240.
[3]辽宁省地方税务局，辽宁省地方税务统计，2007-2010年.
关键词：财政投资评审职能定位
财政投资评审工作是财政部门管理基本建设财务的一项重要职能，是合理控制投资项目成本费用和节约建设资金的重要手段。全国财政投资评审工作已开展10年多，在管理体制、队伍建设和内部管理上都取得了很大进步，但大家普遍感到工作开展起来很难，这是为什么呢，笔者认为主要是财政投资评审工作职能定位不太明确。下面我从两点谈谈如何正确定位：
第一点，财审工作要坚持“有所为、有所不为”、“不缺位、不越位”，要摆正位置，坚持客观公正、科学合理的原则，发挥专业优势，正确处理好与各相关单位或部门的关系，发挥好财政投资评审的作用。
一方面，在介入财政预算编制过程中，主要侧重于运用专业技术优势，为财政投资项目预算编制和支出提供真实客观的依据，对预算资金进行把关，而不是对预算编制和支出的具体审批。项目支出预算编制，应当是以最少的财政资金投入，发挥出最大的资金使用效益，让项目产出的最大化。这就需要相关部门提供真空客观的数据和建议，财政投资评审机构就履行了该职能。概算（或估算）评审、预算评审、标底评审、工程变更评审、决算评审分别为预算安排、预算分配、预算执行、投资追加、移交资产做基础性的技术和政策把关工作，提供真、准、细的费用数据和建议，使财政投资和管理决策有理有据、有度有节、可管可控。比如概算（或估算）评审出具了相应的成果文件，该成果文件只能是作为工程投资规模控制和财政安排资金的依据，作为财政预算编制的依据，至于项目预算能否审批，应按项目预算审批程序进行审批。另外一方面，在预算支出执行监督时，主要是为财政行政管理部门提供信息和依据，而不是参与对具体违规行为的处理。审核过程中，如果发现相关部门或单位有违规行为，财审机构只能提供相关证明资料或依据，或都提供有建设性的建议，并不能越位对具体违规行为进行处理。因此财审机构要处理好财审机构与财政部门及政府其它部门关系，做好自己的本职工作，不能越俎代疱，也不能事事不为。
另外，在实际工作中，由于一些人由于定位不准确，甚至是自以为是地错误定位，认为自己是代表财政部门或受财政部部门委托，自己就有权利对工程管理的任何环节都可以进行审核，自己审核的结果就是绝对地正确，自己就是权威。实际上，财政投资评审工作，是财审机构接受相关部门或单位的委托，对工程项目一定阶段的工程造价进行审核，比如工程概算（或估算）、工程预算、工程招标标底、工程变更、工程决算等进行审核，同时对工程设计及工程管理方面提出合理建议。工作人员只要坚持客观公正、科学合理地原则，按相应评审规定和程序进行造价审核，在审核过程中如认为设计不合理，可以提出自己的合理建议，对于自己提的建议，有些工作人员认为是最专业的，一定要相关单位接受，其实就这是职能定位错误。因为设计单位或建设单位根据该工程的特点，进行设计，他们或从专业角度，或从整个规划角度进行设计，而这些专业或整体规划有并不是财审工作人员所熟悉或了解的，所以说这个时候，财审人员一定要处理好自己与建设单位、设计单位等单位的关系，一定要摆正位置“有所为、有所不为”、“不缺位、不越位”。
第二点，财审工作人员要树立服务意识理念，财政投资评审工作，即是为政府财政投资管理服务，同是也是为工程项目管理服务。无论大小项目都要认真审核、严格把关，勿为额大而慎之，勿因额小而疏忽。
一方面，要坚持评审工作服务于政府投资管理和财政管理工作。针对政府投资来源多、部门多、项目多、监管环节多的实际，通过财政投资评审上位、强位，来实现财政部门服务能力的提升。财政投资评审机构可以说是建设项目投资投资费用把关的最后一道防线，同是也是最关键最重要的一关。财政投资评审机构可以为政府项目投资提供专业意见，对项目建设的经济效益进行必要分析，同时对项目各阶段的投资费用（包括规划设计、工程招标、工程预算编制等工程前期费用及工程施工过种的建安工程费用）进行审核，为政府项目投资决策提供真、准、细的费用数据和建议。另外财审机构可以从工程项目的可行性评估、认证和设计入手，在优化设计方案上把关。设计的浪费是最大的浪费，设计方案的科学、合理，就是最大的节约。财审机构可以着眼事前控制，早介入、早管理，参与项目工程的可行性研究和初步方案评审工作，敦促设计人员在设计的广度和深度上下功夫，要求在设计在保证技术先进、功能实用、科学合理地前提下，尽量进行优化设计。另外，财政投资评审必须立足财政、服务财政。要发挥财政投资评审真、准、细功能，通过财政评审把财政资金监管往真里做、往实里做、往细里做，搞好财政预算管理服务，使财政投资减少失误，使预算管理更加合理、更加严格、更加科学精细。建设工程项目前期工作从立项开始，财审机构就可以介入对程项目各项费用进行审核，对工程投资估算、工程概算、工程设计费用等前期投入费用进行审核，对工程投资规模进行控制，作为工程设计及项目管理的依据。财政投资项目应坚持估算（批复的控制投资规模）控制概算，概算控制预算，预算控制结算的原则，在审核中，如发现概算超过估算、预算超过概算或估算、结算超过预算的情况，应该立即相关单位进行限额设计、限额建设，进行设计优化，同时对相关费用进行调整，搞高财政资金的使用效益。
另外一方面，也要坚持财政投资评审为项目管理和项目建设服务，也就是为经济建设服务，通过评审促进项目投资规范化管理，减少不合理支出，杜绝跑、冒、滴、漏现象，最终达到提高财政资金的安全性和使用效益的目的。实际上，财政资金管理和项目管理目标是一致的，是不同部门从不同角度为政府投资项目服务。因此，在实施财政投资评审过程中，面要抓住问题解剖，控制投资，节减支出；另外，也要分析政府投资管理中存在的普遍性、趋势性、焦点性问题，通过评研结合，与项目管理部门一起，改进投资管理，形成合作共赢、和谐共处的良好氛围。财审机构可以积极项目工程招投标工作的管理，在合理控制工程造价上把关，要求财政性投资项目建设工程必须严格按规定进行招标，财审机构通过对标底的审核把关，确保标底的合理性。同时财审机构积极配合招投标管理部门的工作，强化对招投标全过程的监督管理，促进工程招投标健康有序地进行，并可以根据实际情况，提出一些合理化建议有意见供有关部门参考。另外，在项目施工建设中，财审机构可以加强项目现场监管，在资金跟踪问效上把关，为了保证工程质量，又防止投资浪费，财审机构可以坚持现场跟踪，了解实情，及时发现问题。凡是较大隐蔽和设计变更的工程项目，财审人员可以到现场核实，还可以对工程全过程跟踪服务，随时了解和掌握工程建设动态，及时发现和纠正施工过程中的问题，为工程建设管理服务。
关键词：财政投资评审 管理 对策
财政投资评审是通过对财政投资项目预算评审，控制项目建设投资规模，有效节约财政资金，为财政支出预算管理，提供准确的信息和政策建议，确保项目支出预算编制科学合理。本文就目前财政投资评审工作的现状，存在的问题进行分析，在健全评审制度，加强评审管理，提高评审质量等方面提出对策和建议。
一、 财政投资评审工作现状
（一）控制预算支出，节约财政资金
随着社会经济的发展，财政支出的范围、领域、数量不断扩大，财政投资评审工作发挥监管职能，通过对政府投资工程项目审核，严格控制项目工程造价，审减不合理建设资金，切实提高财政资金使用效益，保障财政资金使用安全，促进财政理财的科学化、规范化和精细化管理。
（二）拓宽评审范围，增加评审项目
近年来，财政评审工作由单项评审到全面铺开，由决算评审和预算评审并重到关口前移，评审范围逐渐拓宽，评审项目涉及城市道路建设、市政工程建设、道路维修、装饰安装、植树造林、城市绿化、农田水利等，由于项目种类多样，所以评审的工作量和难度逐渐加大，财政投资评审需要运用工程技术手段进行计算、审核、评审，为财政投资提供科学、合理的决策依据。
（三）规范评审程序，优化工作流程
逐步规范和完善了财政投资评审程序，实行“先评审、后招标”、“先评审、后批复”的管理机制。完善了评审业务流程，首先由建设单位在项目单位在工程开工之前，向财政投资评审机构提出评审申请，填写工程项目预算评审申请表，报送财政投资建设工程项目的施工图纸、工程预算等相关资料;然后财政投资评审机构在收集齐项目建设单位报送的所有资料后，依据国家、省市规定的计量价格标准及工程造价信息价，结合当地实际市场价格，进行现场实地勘察、测量、记录、核算等，逐项予以项目预算评审。最后，评审结束后，出具评审结论报告，确定审定金额后报局领导审核;相关业务科室根据审批后的评审结论报告，按照实际工程进度，及时办理拨款手续。
（四）加强教育培训，建设评审队伍
评审队伍建设是财政投资评审质量和效率的关键，也是实现财政管理科学化精细化的重要部分。通过组织评审业务培训，参加技能竞赛，不断提升评审人员的实际操作能力。引导评审人员依法行政，依法办事，注重评审人员在工作中权力运行的监督与制衡，提高评审人员的综合素质，建设业务精良的评审队伍。
（五）强化项目评审，提供决策依据
通过对政府投资项目的评审，确定合理的项目预算投资额，提高项目管理水平，有效控制项目投资规模，防范债务风险，对财政支出预算管理，提供准确的信息和政策建议，确保政府投资项目支出预算编制的真实性和准确性，从源头上有效地控制预算支出，节约财政资金。
二、 当前财政投资评审中面临的问题
财政投资评审工作为财政部门加强基本建设财务管理与项目支出预算管理，促进财政资源公平分配与高效配置发挥了重要作用。但通过调研分析，发现也存在一些不容忽视的问题，主要表现在：
一是评审规章制度不完善。目前县级评审项目下达方式的临时性、随意性较大，列入评审范围的项目标准口径不统一，使得评审工作经常处于被动状态，不利于统筹安排和有序开展。内部评审制度不规范、落实不到位。主要是，项目采用一审制，缺少复审和稽核环节;评审档案中仅有评审报告，评审资料缺少，没有现场勘查记录、工作底稿等评审资料;评审职能没有准确定位，评审工作开展不顺利;财政投资项目全过程的评审监督有待建立。
二是评审源头控制欠缺。目前的财政投资评审注重事中和事后的预（决）算审查，缺乏从源头上控制财政投资机制。在评审中虽然加强项目的预（决）算评审，但忽视了事前的审查和监督，容易出现项目工程预算弄虚作假，高估冒算等问题。
三是评审工作时间较长。由于建设项目单位送审的图纸资料未经过审核和批复，需要经过审核后再报送;对于提出的评审项目报告答疑，建设项目单位没有及时进行回复，这些在一定程度上延误了评审工作。
四是评审管理不规范。有些政府投资项目开工建设后，实施单位才向财政部门报送评审资料，造成评审工作滞后，没有有效发挥财政投资评审作用。如修建农村道路，在工程完工后才申请评审，评审人员看到的只是路面的好坏，而不清楚工程的施工情况。财政投资评审按照合同造价，结合道路的距离测算，出具决算评审报告。这样就失去了评审的最佳时机，评审质量也不高。
三、加强财政投资评审管理的对策
（一）加强评审制度建设，推动评审科学发展
一是建立健全财政投资评审制度。要对评审工作的各个环节，建立相应的制度，通过制度行使评审职能，提高评审的规范化水平。二是优化投资评审工作程序以及评审部门工作细则，建立起用制度管人、管事的长效机制，真正做到“用制度约束评审行为、用制度保障评审质量”。三是完善委托中介机构评审制度。明确中介机构的准入条件，规范中介机构评审业务的委托和管理，加强中介结构的考核，严格送审项目监督检查，规避评审风险，提高评审质量。
（二）建立源头介入机制，有效控制项目支出
在政府性投资项目实施前，对项目的设计方案的可行性，项目建设的必要性进行论证，对项目的内容、规模进行审核，减少项目立项的盲目性和随意性，有效控制项目支出。通过强化预算约束，实施源头介入，防止和预防财政资金被截留、挪用和浪费，确保财政资金安全高效使用。
（三）加快项目评审进度，提高项目评审效率
一是实行限时办结制。财政投资评审机构在接到工程项目预算评审申请后，应严格按时间节点审核评审资料。自项目单位资料报送齐全之日，100万以内项目8个工作日内完成评审报告;100万-500万以内项目15个工作日内完成，500万以上项目20个工作日内完成。二是拓展评审方法。按项目特点采取适当的评审方法，对项目涉及造价事项进行多环节、全方位、全过程的评审，对发现问题及时提出评审意见，促使项目投资资金的合理使用。三是提高服务水平。强化评审理念，树立服务意识，积极主动与城建、国土等相关部门搞好协作、配合，提升财政投资评审专业技术水平。成立评审专家小组，针对评审过程争议较大的疑难问题，实行集中解决制，化解疑难问题，在保证评审质量的同时，又提高评审效率。
（四）建立项目审计机制，实施全程评审监督
对市财政重大投资工程项目实行全过程跟踪评审问效机制，严格控制投资成本，有效提升评审质量。在项目设计阶段，对项目投资进行预算评审，提出合理化的建议，防止财政资金浪费。在项目建设阶段，深入施工一线，充分掌握工程进展、计量测算方法等第一手的资料，认真核实工程量和资金使用情况。在竣工结算阶段，主要分析实物工程量、材料消耗量等内容，监督审查项目费用，将审查结果作为财政拨款依据。
（五）规范项目预算评审，提高财政投资效益
一是控制财政资金支出。坚持做到“凡是未经评审的政府投资项目，财政不得安排建设资金”。要把财政投资评审工作作为政府投资项目管理中的重要一环，每一笔建设资金支出必须通过政府投资评审关，确保财政资金安全高效使用。二是加强工程变更管理。对于政府投资项目，要按照施工图实施，确需变更工程的，要履行相关程序，经过批准后方可施工。三是实施项目全面审查。根据项目的设计图纸、预算定额及其他有关评审规定，对所有分部分项工程量价及取费，全部进行审查。核价时，按有关部门的工程造价信息逐项核对，同时结合市场价格进行对比，确保评审工作的客观、公正、合理性，提高财政投资评审的科学化精细化水平。
参考文献：
要由有关业务处室提出来，财务部门根据两部的办法，有关政策要求，业务处室意见，提出细则的初稿，反复征求业务处室意见，商务、财政部门进一步完善、印发执行。
二、实施细则的制定应考虑的主要因素
外经贸促进政策是国家为了促进出口产品结构调整，鼓励企业“走出去”，增强我国企业的国际竞争力而设立的，我们一定要管好用好这项促进政策，充分发挥资金的使用效益。因此，在实施细则的制定上要充分考虑对外经贸的促进作用，是否适应我国和本省经济发展的需要，考虑如何利用政策来促进支柱产业、优势产业做大做强，考虑如何支持中小企业甚至小微企业走出国门，迅速成长起来。要充分考虑政策的实用性和操作性，比如，之前中小企业国际市场开拓资金中支持境外路牌广告、宣传视频和单纯的出国考察等，企业申请时提供了路牌广告的照片、宣传视频光盘和出国考察的护照等，评审时很难判断这些广告发生的时间，视频在何处使用，出国考察人员的身份和出国的真实目的等，以及对外投资专项资金项目中的层级投资问题，国内企业投资境外设立企业，境外设立的企业再在境外投资，所发生的费用是境外票据，无法从网上查验，就很难确认它的真实性，对这类项目可以考虑取消支持。还要考虑专项资金的实际使用效果，对扶持金额较小，难以发挥作用的出国考察、电子商务等项目建议取消支持。
三、外经贸发展专项资金的使用与管理
管好用好外经贸发展专项资金要有一套科学的使用与管理程序。首先商务与财政部门要做好协作配合，加强互相间的沟通联系，达成共识。商务部门要做好项目库的建设，项目库的建设要由财务部门牵头，业务处室提供项目资源，再由财务部门进行归集。要先建设项目再寻找符合支持条件的资金，要让项目等资金，不要让资金等项目。做好项目的申报工作，商务部门的相关业务处室负责组织项目的申报和初审工作，要求各市或直管县市商务和财政部门在组织项目申报时务必查看企业的原件或到项目实施现场查看，以确保项目的真实性，业务处室将初审后符合基本条件的企业申报材料和初审结果提交财务部门，由财务部门负责组织评审，这样负责项目评审的财务部门不能与申报企业接触，防止在项目的评审上有舞弊行为。在项目的评审上，要引进第三方（中介机构或外部专家）参与评审，第三方的参与可以让评审更加公平公正。商务和财政部门要建立专家库（可以以中介机构为单位），对项目评审专家要随机抽取，项目评审要由商务部门和财政部门共同组织，成立项目评审小组，对经过专家评审支持金额较大的项目，要进一步核实，可以带相关专家到企业现场查看项目建设情况和有关合同、发票和付款凭证等，对较大型建设项目可聘请中介机构进行专项审计，第三方对评审项目要出具评审意见或专项审计意见，评审小组根据第三方的评审意见，提出建议支持项目和支持金额，出具项目评审报告，提交厅长办公会议集体研究确定。对经厅长办公会议集体研究确定支持项目进行公示，接受社会监督，以遵循项目管理上的公开原则，体现了过程透明、结果透明。在项目管理上要建立黑名单制度，对在公示过程中或事后发现有企业提供虚假申报材料骗取项目资金的，一旦发现要全额追回已拨付的支持资金，并终身不再受理该企业的申报资金支持项目材料。对经公示无异议的项目，由财政部门按预算级次拨付资金。
四、执行新《外经贸发展专项资金管理办法》的政策衔接
财政部、商务部在下发《外经贸发展专项资金管理办法》（财企〔2014〕36号）时，为确保新老政策的平稳衔接，对本办法施行前已按原办法向财政部、商务部上报资金申请且尚未完成相关审核及资金拨付的，可按原办法在2014年6月30日前完成相关工作；对本办法施行前国家已按原办法下达的资金，但尚未拨付至具体项目承担单位的，可按原办法规定在2014年12月31日前完成相关工作。即由商务部、财政部负责审核确定的专项资金支持项目在2014年6月底完成，对下拨到各省，由各省根据原办法要求在2014年12月31日前执行完毕。最迟在2015年1月起全国都要执行新的支持外经贸发展资金支持政策，按照新的外经贸发展专项资金管理办法和各省制定的新的实施细则来组织外经贸支持项目的申报、评审和资金拨付工作。
五、对新外经贸发展专项资金的思考与建议
（一）加强对政策支持项目的跟踪问效，以往多半是重支持轻管理，一种大类资金一年不过作一次支持情况总结，绝大部分总结，停留在支持了多少个项目、项目种类、多少金额的总结上，对政策资金究竟发挥了多大的作用，则很少描述，管理部门也很少有人问津。建议管理部门加强对支持项目的跟踪问效，对支持金额较大的项目要求企业提交项目建设情况和资金效果报告，管理部门要抽出一定时间到企业去了解情况，必要时可由审计部门或聘请中介机构进行专项检查。
（二）新的外经贸发展专项资金虽然表面上整合到了一起，可执行过程中在商务部门内部，不同的业务分属不同的业务处来管理，比如：开拓国际市场、出口产品结构调整、进口贴息等在外贸处管理，对外投资合作类项目在外经口管理等，在组织项目的申报上，不同业务类型的项目仍要分别组织申报。这就需要财务部门加强与业务处室的合作，及时沟通信息，做好项目资金的使用与管理。在实
施细则的制定上尽量全面，注重管理规范，具体在下发申报通知时，可连同该类支持项目的申报指南一并下发。申报指南可根据资金使用情况和效果，每年进行调整，政策执行起来也较为灵活。（三）对于作为资本投入方式支持企业的，企业要作为实收资本来管理，在执行时主要支持一些公共服务类企业或事业单位，这就要做好支持企业或事业单位的清产核资和企业评估工作，确定新支持资金所占的份额。对全资国有企业或事业单位可不做清产核资和企业评估工作，直接进入实收资本。以上为笔者的个人理解，建议商务部对如何理解作为资本投入方式支持项目方面能给予指导。
（四）把原外经贸发展方面的专项资金整合到一起，有利于财务部门对资金的管理，实现资金管理上的“四统一”；有利于各省根据本地实际情况来调配资金使用方向，在资金使用上更加灵活；有利于各省支持本地的企业开展出口产品结构调整和支持优势领域的发展等。
关键词:财政预算评审评审预算
一、财政预算评审工作中存在的主要问题
(一)评审中心人员素质需要进一步提升
评审中心的职责主要是对预算单位的投资预算进行规范，实现财政资金地合理使用。因此其工作人员的知识经验、职业道德等都会直接对财政预算评审的准确性、真实性产生影响。然而预算单位项目技术和预算编制比较多样、复杂，在一定程度上提升了评审的难度，这要求评审中心的人员还应该具备安装、土建、水利、市政等预算编制的知识。
(二)评审业务内部监督复核机制不完善
现如今，大多数评审中心对于内部复核工作都重视不够，他们觉得只要能够在规定的时间内将评审任务完成，工作中不产生任何错误便可以了。然而由于财政预算评审体制的持续健全，评审范围地持续扩大，评审业务地持续增加，过去单纯以工作人员自身素质为中心的管理模式已经无法满足当前财政预算评审工作的要求了。财政预算评审业务内部复核机制不完善还能够造成工程特点一样的施工项目，会出现不一样的评审标准，从而对财政预算评审的权威性产生削弱，对财政预算评审工作的整体质量产生消极影响。
(三)评审报告的质量总体较差
对于财政预算评审工作而言，评审报告的质量至关重要。但是现实中评审报告的质量总体还不是很高，评审中心工作人员通常对评审过程中的工程量计算和定额套用比较重视，对评审资金的增减原因比较重视，但是对问题本质的深入挖掘与文字表述却重视不够，评审报告普通存在语言不精炼、缺乏逻辑性等问题，使用评审报告的人不容易看懂，而且还缺乏关于财政资金使用与项目管理方面的针对性建议。
二、财政预算评审工作的策略
(一)不断提升评审中心人员的素质
评审中心应该坚持引进和培训并举，致力于打造一支评审业务能力和职业道德水平都比较高的人才队伍。第一，评审中心在招聘人才的过程中，应该提出比较高的要求，应该将是否具有能够满足工作需要的评审知识经验和专业学历作为硬件要求，严格把握工作人员引进这一关，确保所招聘的人员入职后能够在第一时间里面适应实际的财政预算评审工作。第二，评审中心的负责人应该定期或者不定期地对日常财政预算评审工作中出现的问题进行分析，结合一些典型评审案例，加强与评审中心工作人员的业务交流。同时邀请一些预算编制、财经会计、土建工程造价等领域的专家，对评审中心工作人员开展业务方面的培训。评审中心还应该为工作人员全力创造良好的学习环境，鼓励和引导评审人员尽力参加一些诸如会计师、经济师等资格考试，从而持续更新与丰富自身的业务知识，促使评审人员养成自主学习与研究的习惯。
(二)有效完善评审业务内部监督复核机制
第一，实行不相容职务相分离制度。具体来讲，就是审核岗位与复核岗位要进行分离，计价岗位与计量岗位要进行分离，保证财政预算评审工作的客观独立，对项目工程造价审核过程中工作人员的个人操作空间予以监控。第二，实行制约制度。任何一个财政预算评审项目都必须有两个及以上的人员参加，不管是现场勘查、制定评审计划、审核工程数量，还是确定主材价格、出具评审报告，都要有两个及以上的人员共同参与进行，从而能够起到彼此制约和监督的作用。
第一，财政项目事前评审范围
财政项目事前评审范围包括：预算之内的各项建设、由政府组织的基金和融资和其他财政资金支出，除此之外，财政投资部门应根据相关下属部门的预算要求，确定并制定下一年的财政评审工作内容和评审重点。
第二，财政项目事前评审内容
根据《财政事前评审管理暂行规定》其相关内容包括：项目设计和项目设计的管理情况；项目的招标、预算、评审、结算；资金流通和资金使用等其他情况。
第三，财政项目事前评审程序
应遵循十项程序：①由相关部门传达评审任务并接受评审任务。②由财政项目投资部门制定合理合法的评审计划。③对前来招标单位进行初审，寻找合适的投资单位。④对招标单位所需投资项目进行实地考察，调查基本情况。⑤对招标单位所需投资项目建设造价评审。⑥对招标单位的财政情况进行综合的审查。⑦对财政投资的项目在建设过程中所发现的问题进行及时的处理。⑧对财政投资项目的评审单位给予合理化建议。⑨根据相关部门的综合评审得出结论，对项目单位反馈意见。⑩在规定时间内将财政项目事前评审报告送达相关部门，如不能送达，应说明其原因。
第四，开展财政事前评审要求
财政项目事前评审机关在开展财政投资的同时应遵循：依法开展，应组织专业人士开展工作，确保评审的真实性和准群性。独立开展，对于政府进行评审的工作应一审到底，不可将所评审的项目再委托其他评审机构，发挥其职能部门的作用。及时全面，应从评审的内容和范围等各个方面对所要投资的项目进行全面评审，按照规定时间上交评审报告。禁止收费，按照国家规定不应收取任何费用，确保做到公正公平透明评审。档案保存，整个评审工作应全面、精确、真实的记录项目的评审过程，做好资料收集和保存工作。
二、优化财政项目事前评审的重要性
在以上论述中，我们了解了财政项目事前评审的重要性，而财政事前评审的自身意义决定了优化财政投资的重要性，其重要性于投资主要体现在以下几个方面：
第一、财政项目事前评审工作是财政部门管理体系的重要内容和评审财政投资职能的重要体现。它将财政部门从“被动买单”转向为“主动服务”，体现了以民为本、执政为民的服务宗旨。而优化财政项目事前评审的工作更是国家财政改革的重要内容。
第二、财政投资是管理财政资金流动去向和资金支配的必然要求。健全财政体制关键是加强改革编制制度，建立有效的项目预算评价体系，对财政项目投资进行细致入微的审查。
第三、倡导清正廉明，加强防范腐败，对财政投资跟踪评审，坚持公正、客观、合理合法的观念解决财政矛盾，有效的防止现象发生。
三、优化财政项目事前评审的必要性
目前，我国财政项目在事前预算评审方面存在很多问题，严重影响了财政职能运用的效果，有待于优化财政项目事前预算的评审工作及相关管理制度。其问题主要表现在以下几个方面：
第一、由于财政投资管理体制上不全面，导致一部分财政投资不在其政府投资范围之内，而财政评审范围相对较窄，仅局限于预算内建设，对于公路桥梁等交通建设的评审则更是空空如也。
第二、目前，我国财政评审部门只是中央机关下达直属机构进行评审，不够健全，从广角度看尚未形成网状系统，权利职位未统一，没有体现职能部门的权利所在，评审队伍人员不固定，多为聘用制度，流动性大，大多为非专业人士，影响财政事前评审机构的职能发挥。
第三、对于财政项目投资的法律法规相对不健全，在实际运用过程中存在很多不足之处。建设各方利益不同，缺乏有效制约机制，严重影响事前评审工作的进程和效果。
四、优化财政预算项目事前评审的措施
（一）规范项目事前评审机制
建立财政投资事前评审管理系统，通过信息化，数字化建设，利用高科技手段将评审项目数据库与政策法规库、价格信息库、评审专家库、评审项目库等相关财政业务管理平台的信息系统相应对接。以实现经验共享、数据共用。以实现财政对项目资金运行全程跟踪管理，提高评审质量和效率。
（二）各个科室互相配合，明确分工
企业中各个科室需要协调配合，明确分工，创建预算评审标准，明确各个预算指标，落实好指导及监督项目的工作；各个部门的支出科室需要对上报的项目内容及形式进行审核，对项目实施初步筛选，把属于预算项目事前评估的内容交由预编部门处理。预算部门需要确保自身的独立性，利用监管部门选择的第三方中介组织人事对项目的可行性进行研究，评审出项目的概算内容，并获得评审的结果。预编部门同预算部门一起进行探讨，结合社会上中介企业出具的预算评审结果，安排项目的年度预算额度。
（三）全面发挥好各个部门的管理自主性与积极性
最近几年，因为财政事前评审的加入，项目被做细做实了很多，明显增加了部门的财政申报通过概率。项目资金在审批期间遇到的问题相对减少，让各个部门给予审计从业者的配合与支持越来越多。创建项目部门与财政的良好沟通，提高项目管理、监督及实施单位对投资评审法规的知晓率，使项目的实施预案及预算内容更加精细，部门所编订的预算内容更加全面。财政项目的事前评审工作推动了部门财务水平的增强，推动了部门内部业务管理同财务管理的配合与衔接，较好的处理了部门业务同财务两张皮的情况，保证了项目预算，推动部门发展，更好的发挥项目预算事前评审的作用。
（四）创新事前评审方式
1、随着财政投资评审领域不断拓展，对评审干部的知识结构要求越来越高。通过购买服务提升事前评审层次，利用社会中介、行业专家等各方面资源，充实财政评审力量。
2、做好是“评”与“审”的有机结合，利用评审结论总结分析项目管理和专项支出中可能存在的漏洞，从组织上，制度上给出意见及建议。为财政管理提供决策和依据。
五、总结
