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[基金项目]河北省教育厅科学研究计划项目河北省高等学校人文社会科学研究青年基金项目“我国企业非正式组织类型分析与治理研究”（项目编号：SQ121024）；河北省社会科学基金年度项目“基于公共服务的河北电子政务Web2.0研究”（项目编号：HB12TQ002）；国家社会科学基金年度项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（项目编号：12BJY005）。
[关键词] 非正式组织 非正式群体 社会管理 公共管理
在社会管理的研究与实践中，“非正式组织”越来越成为一个重要的概念，但人们对于这个概念还存在不同的认识。因此，有必要对这个概念进行一下梳理和厘清。
一、语词“组织”一词
非正式组织不仅在国内还是国外，在具体界定上都存在争论，而且话语系统也不统一。在英文中指向非正式组织的语词有：Informal Groups、Informal Organization、Small Groups、Group、Potential Organization、Potential Group、Coterie等，通常用的是Informal Groups和Informal Organization。在中文中指向非正式组织的语词有：“非正式组织”、“非正式群体”、“非正式团体”、“小团体”、“非正式小群体”、“小集团”、“小圈子”等，通常使用的是“非正式组织”和“非正式群体”。“非正式组织”和“非正式群体”可以与Informal Groups和Informal Organization分别对应。
“组织”（对应于英文organize或organization）是一个源于生物学的概念。生物学中，由形态相似、功能相同的一群细胞和细胞间质组合起来，就称为组织。这是动词语义，组织也有名词语义。细胞分化产生了不同的细胞群，每个细胞群都是由许多形态相同，结构、功能相似的细胞和细胞间质联合在一起构成的，这样的细胞群称做组织。组织是构成器官的基本成分。许多器官联系起来，成为能完成一系列连续性生理机能体系，称为系统。例如由口腔、咽、食管、胃、小肠、大肠、以及肝、胆、胰等一系列器官联系起来，共同完成食物的消化和吸收，组成了消化系统。此外，还有运动、呼吸、泌尿、生殖、循环、神经、感觉和内分泌八个系统。这八个系统就构成了“人的生命”，使人成为一个整体。随着生物学的普及，“组织”（指organization或organize）一词应用到社会科学中或社会生活中应该在欧洲文艺复兴之后。我国古代汉语中的“组织”一词完全没有生物学的含义，主要是指“织成的织物”、“经纬相交、织作布帛”，尽管后来也引申为“安排”、“整顿”、“管理”等含义。大概是在西方文化传入我国的18-19世纪，我国已经开始普及使用“组织”一词了。
“组织”（指organization或organize）一词，最早可能是在社会学中被作为学术用语使用的，后来在管理学、政治学、经济学、法学、哲学等普及使用了。
在管理学中，“组织”一词的涵义也有名称和动词两个方面。从名词看，指组织结构，即：反映人、职位、任务以及它们之间的特定关系的网络。这一网络可以把分工的范围、程度、相互之间协调配合的关系、各自的任务和职责等用部门和层次的方式确定下来，成为组织的框架体系。从动词看，指维持与变革组织结构，以完成组织目标的过程。通过组织机构的建立与变革，将生产经营活动的各个要素、各个环节，在时间上、空间上科学地组织起来，使每个成员都能接受领导协调行动，从而产生新的、大于个人的和小集体的功能简单加总的整体职能。[1]
二、“群体”与“组织”
汉语中“群体”对应英文有二：colony、group。前者指“由许多同种生物的个体组成的整体”，后者“同类人或事物组成的整体”。本文中的所谓“群体”主要是指后者，指“group”或“groups”。“群体”一词在汉语中很早就开始使用。群体是相对于个体而言的，但不是任何几个人就能构成群体。群体是指两个或两个以上的人，为了达到共同的目标，以一定的方式联系在一起进行活动的人群。“群体”有其自身的特点：成员有共同的目标；成员对群体有认同感和归属感；群体内部具有一定组织结构，具有共同或相近的价值观、世界观或方法论等。[2]群体具有生产和维持。群体的价值和力量在于其成员思想和行为上的一致性，而这种一致性取决于群体规范的特殊性和标准化的程度。群体的规范具有维持群体、评价和导向成员思想和行为以及限制成员思想和行为的功能。[3]在群体中，群体规范也分为正式规范和非正式规范，当非正式规范与正式规范不一致时，群体成员不一定按照群体正式规范去行动、去行为。事实上，群体规范群体个体行为的制约表现为服从和从众。[4]群体规范通过内化-外化的机制影响个体思想和行为的变化，是管理上通过建立和维持良好的群体规范培养好思想、好品德的心理依据。[5]
[关键词]社会转型；管理创新；企业管理；概念模型
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）19-0077-01
引言
随着知识经济时代的来临.在"变化"是"唯一不变"的今天.全球竞争越来越体现为经济和科技实力的竞争.而创新则日益成为促进经济增长和提高科技竞争力的关键。
企业作为社会生产力的载体，适应和推动社会生产力的发展是其存在的理由和一切行为的出发点、落脚点。经济全球化、社会转型和改革开放的大背景，促发了我国企业现代化历程的加速。当前，我国企业现代化的历程首先需要解决两个问题：一是企业如何从适应计划经济走向
一、理论背景
在国内最早提出管理创新概念的是芮明杰和常泽修等人。芮明杰于1994年在其出版的著作《超越一流的智慧--现代企业管理的创新》中，最早提出管理创新的概念。管理创新就是由管理主体对组织系统中的人们施加影响，使组织系统中的人们能积极和协调地工作，以实现组织系统预定的目标。该定义包含4层含义：①管理创新的基础包括：管理创新的前提假设、相关依据和基本观念：②管理手段创新是指企业为实现目的所采取的方式、方法；③管理任务创新是指企业通过"做怎样的事情"来促使组织系统中的人们积极和协调地工作.以保证实现其目标；④管理目的创新就是实现组织系统的目标.包括经济上实现利润最大化和承担企业社会责任等。
二、研究假设
当前我国社会转型是从计划经济体制向市场经济体制的转变，从传统农业社会向现代工业社会的转型。开放的社会需要管理的开放，不同管理思想和理论的互动与融合促使管理的深层变革，也引起了社会转型与管理转型关系的讨论。
（一）基本假设1：社会转型伴随管理转型。
社会转型即社会形态的转变。而管理转型是指管理组织、管理主客体、管理行为以及人们对待管理的总态度、思维方式和一般价值观等方面的重大变革。因此，管理转型必然涉及管理的目的、任务、手段和方法等方面的根本改变。一方面，管理创新需要充足的创新知识资源。另一方面，管理创新需要有效的创新方法。我们可以这样认为，我国管理转型所要求的管理创新，决不是对某种管理思想的选择、认同所导致的管理思想一元化。恰恰相反，它应该是适应不同管理客体、管理环境需要的多种形态的管理思想的并存共荣。因此，要顺应社会转型需要进行管理创新。
（二）基本假设2：管理嵌入社会文化管理是社会文化的有机构成部分。
管理嵌入社会文化即管理受制于并反作用于社会文化。管理总是根植于社会文化、价值观、习惯和信念、政府制度和政治制度之中，管理愈是能运用一个社会的传统价值观和信念，它就愈能取得成功。
（三）基本假设3："创新人"假设是管理创新的逻辑前提。
"创新人"指企业中参与创新的所有创新主体，如企业的决策层、管理层及操作层的员工、企业的供应商与用户等。"创新人"假设作为管理学中人性假设的发展结果.以往的"经济人"、"社会人"、"管理人"、"复杂人"及"文化人"假设都只是"创新人"假设的某一侧，"创新人"综合了以前各种假设的合理部分。既反映了管理学中人性假设的发展趋势.又反映了人性的创新本质，是人性假设在创新时代的新发展。因此.把"创新人"假设作为管理创新的理论基点。
三、概念模型
发掘企业管理创新是一项科学的管理研究。选择建立管理创新的概念模型是这项研究的基础。对正在孕育的企业管理创新工作的研究主要有两项：提出概念模型和发掘管理情景。
概念模型由西方管理理论的普适性要求和我国社会转型背景的特色性要求所决定。一个可供选择的概念模型将由"管理创新的基础"、"管理手段创新"、"管理任务创新"和"管理目的创新"组成。其中，管理创新的基础包括："管理基本形式分析"、"管理思想出发点分析"和"人性论分析"。具体说明如下：第一.这是遵循传统理性，且使用经验方法而得到的一种概念模型。按传统理性."以人治人"管理基本形式、"人性应善"人性论等这些传统管理的逻辑延续，促使我们能够提出上述概念模型。然而这个概念模型的得出，无论是一般性管理的普适性要求和社会转型背景下管理的特色性要求的确立.还是把这种要求归结为4个方面组成概念模型.都带有极强的经验论倾向。第二.由经验方法而得到的概念模型，虽根植于传统理性，但在当今管理研究中.只有让其自身所具有的传统理性能与实用理性相结合，才可能获得人们对其可供使用的真理性的认同。因此，上述概念模型是否有用，必须通过分析企业管理创新的实践活动才能验证，概念模型的作用是为发掘管理创新属性提供分析研究的途径、手段。第三.用这个概念模型研究企业的管理创新问题，如果结论显示企业的管理创新实践符合模型的内容.我们便认为概念模型与企业的管理相贴合。在这种情况下，我们可以认为概念模型对企业来说.具有了建构管理创新模式的可使用真理性，由此最终寻找出企业建立在上述概念模型基础上的管理创新模式。
一、社会管理在我国的发展
长期以来我国进行了具有社会管理性质的工作，但并未形成与之相应的理论。解放初期，为稳定全国社会生活秩序，我国政府结合社会的发展曾经采取一系列的措施。计划经济时期我国政府调动一切资源完成了工业化体系的建设。1979年改革开放，社会主义市场经济的不断深入发展，促使整个社会发生了极大的变化。为形成有序的社会管理局面，适应社会主义民主政治和市场经济的需要，我国从教育、医疗、就业、收入分配、住房、城乡关系等领域，先后进行了一系列涉及社会管理体制的改革，初步建立了社会管理体系。计划经济体制下社会管理在我国具体而言的措施主要有以下优点：计划经济体制下形成了的政府“全能”的一种社会管理体制，改变了以前旧中国社会分散的状况；在从业人员管理方面是以国体为单位的经济基础体制；城市人员社会管理是以街道为主体的管理体制；四基础管理体制是以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理。社会管理体制的建立为我国在非常薄弱的经济基础上发挥了积极的作用，极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力。但是，这种社会管理体制也存在固有的缺点，一是所有就业社会人员都由一个个相对封闭的单位所管理与控制，不利于社会的正常流动，使社会缺乏活力和创造力。改革开放以后，随着社会主义市场经济的不断发展，我国社会制度的不断变迁。二是政府直接管理经济和社会，成为包办一切社会事务的全能型政府，不但行政管理成本很高，而且在把一切权力集中到政府的同时，也把一切责任都集中到政府，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制；这种巨大社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在新的形势下，我国的社会管理体制，在许多方面面临着一系列重大社会变化的挑战，为此对于社会管理的研究受到了全社会的广泛重视，社会管理的概念和理论正在逐步的发展和完善。
二、社会管理的定义
如对于什么是“社会管理”，学界尚未形成统一的看法。从不同的角度学者对社会管理提出了不同的定义，学界对上述四个问题进行了不同解答，对社会管理概念形成了不同的定义，总体而言，国内学者主要从三个层面对社会管理做出了界定，第一种界定从国家管理角度看，有学者将社会管理定义为：国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制等行为，它是政府以调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为目的管理行为。第二种界定从政府进行社会管理的角度来界定社会管理的内涵，认为它实际上是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和杜会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境的过程。以上两种对社会管理的定义突出了国家、政府作为社会管理的主体地位，但从社会实践角度看，其定义有十分明显的局限性，首先社会管理涉及社会运行的方方面面，实施社会管理的主体也不应局限于国家和政府层面，其次在这种概念定义下国家作为唯一主体凸显的是国家、政府行政管理式的“硬”管理模式，而忽视了国家及各社会管理主体的引导作用。第三类社会管理的定义区分了广义的社会管理和狭义的社会管理，广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理，较前两种定义，第三种定义中社会管理的主体包括了社会成员组成的专门机构，但与前两类定义相同的是，该类定义依然强调社会管理的管理监督方面，而忽视了社会管理中的引导、调节等“软”管理，而且广义和狭义之分只具有相对的意义，实际上，二者是不能截然分开的，第三种定义突出价值诉求和管理目标但没有指出社会管理的内容。基于以上对社会管理概念的分析和目前我国社会发展现状考量，我们可以把社会管理的基本任务分为以下几个方面，即规范社会关系、解决社会问题、控制社会行为、化解社会矛盾、平衡社会公正、对应社会风险、促进社会稳定。这七条既是我们所理解的社会管理的基本任务，也是现阶段社会管理所应包括的主要内容。社会管理的核心是保护、维护群众的权益，促进社会公正，这是一个价值尺度，没有社会公正，协调利益关系、规范社会行为就谈不上。没有社会公正，社会问题、社会矛盾就难以化解。只有在规范行为、协调关系、化解矛盾、处理问题的前提下才能实现保持和促进社会的和谐稳定的目的。基于以上考量,我们可以把社会管理界定为：在一定的共同价值和规章制度下，在一定的法律框架内,政府、社会、企业和公众规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题,防范社会风险，维护公共利益，实现社会和谐发展的管理活动。通过这个界定试图回答三个方面的问题,一是社会管理的概念和范围，二是社会管理的主体，三是社会管理的目标。
三、社会管理与公共管理、经济管理的概念区分
我国正处于蓬勃发展阶段，但缺乏相对独立的概念和明确的研究范围，通过上述三种社会管理的概念分析，不难看出其与公共管理的概念是十分相似的，而社会管理未来必将成为一个专门的研究领域甚至成为一门专业的学科，这就势必应与其他相似学科进行区分，在现阶段社会管理与公共管理概念相区分是十分必要的，公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。与社会管理具有很强的相似性，二者的相似性在于：（1）公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更强调社会公平，同样社会管理的最终目标也是在维护社会公平的基础上消除社会不和谐因素，实现社会和谐发展。（2）公共管理的主体不只限于政府也包含了各类社会组织，同样社会管理的主体也应是多元化的，既包括国家、各级政府、各类社会组织也应包含各类民间组织，市民团体等各类组织参与其中。
社会管理在我们国家包含着若干复杂的价值判断，例如在政治学体系中社会管理所包含的价值判断就是在社会系统中进行合理的权力分配，进行适当的利益平衡。而用社会学的眼光来观察，社会管理则是要实现国家对社会过程的有效统治、国家对社会关系的有效处理，国家对社会角色的有效分配等。在行政管理学中，社会管理的基本价值则是强化行政对社会的干预和控制，强化政府行政职能在行政管理中的体现等。也许社会管理的诸种价值判断和理念是可取的，但是我们认为在现代法治国家社会管理的理念必须回归到法治中来。我们允许学术上有关社会管理理念的多元化存在，但是我们不能够容忍在社会治理过程中同样赋予社会管理理念不确定的元素。也就是说我们应当用行政法强化社会管理的理念，通过提炼和强化使社会管理理念与行政法治理念相融合，使现代行政法治理念成为真正意义上的社会管理理念。
2以行政执法重塑社会管理的意识
从概念上来讲，社会管理是一个涵盖内容较大的系统，在某种层次上讲还包含了文化的因素，其中所包含的事项众多，需要管理的内容比较繁杂。但是对于社会管理的意识来讲，从内涵的角度来讲，却有着与之较大的差别，相对来讲范围较窄。社会管理意识是一种主观上的认知行为，是一种意识领域的执行思维，主要表现在社会公职人员以及行政主体在进行社会管理的过程中所表现出来的一种思维认知。社会管理的过程具有公众性，公职人员在执行的过程中，需要秉承公平、公正、公开的态度，从理性的角度出发，严格按照国家所赋予的权利来参与社会管理，但是很多时候恰恰出现了相反的现象，破坏了这种和谐，过多的将自己的情感片面的带入工作中，为我国社会管理的意识造成了不良影响。这种行为的出现，对于社会公众参与社会管理的意识造成了一定的打击，大大的降低了参与的积极性，制约了社会公众权利实现的职能，所以可以认为，这是一种公权对私权压制的行为。因此，我们必须以行政法意识构造社会管理意识，我们必须树立一种科学的社会管理意识，我们必须用行政法意识来统摄社会管理意识，我们必须对我国行政法意识中的陈旧部分进行更新甚至创新。这样便使行政法意识与社会管理意识予以统一。
3以行政执法设计和实现社会管理的秩序
社会管理服务中心是安阳市文峰区网格化社会管理的重要组成部分，它把社区根据一定的面积划分出若干等份，每个等份就像网格一样，每个网格还有个管理员，这个小格子里的居民有什么事都可以找这个管理员。
安阳是中国古都之一，是历史悠久的名城。近年来，这座古都随着经济、科技的快速发展以及城市化进程的加速，遇到了城市管理、社会管理等诸多问题。经过详细调研，安阳市领导决定以下属“文峰区”为试点，积极探索网格化管理、信息化运作的社会管理服务机制，提高政府对民众的服务效率。
安阳市文峰区委托北京数字政通科技股份有限公司开发了符合安阳市特色的社会管理服务平台，并建立了覆盖全区的信息化运作系统。在区、乡镇（街道）、村（社区）、网格分别建立社会管理服务中心、站、室、组四级平台，并且在四级平台上建立四级信息网络；网格一级的管理员直接配备“社管通”，对于排查出的重大或突发事件，可以直报区中心，提高了基层排查、上报、处置问题的效率，实现了社会管理服务信息化运作；信息系统采集了大量的基层基础信息，实现了信息共享，改变了过去各个部门单独采集、各自录入的方式，发挥了行政管理、社会事务、便民服务三位一体的作用，有效提高了基层党建、维稳、治安、民生等工作的效率。
随着“社会管理创新”被各级政府、职能部门提升到越来越重要的位置，“社会管理软件”的概念也随之出现，从而支撑各级政府去履行社会管理的职能。河南省安阳市就是最早采用软件信息系统来提升社会管理效率的地方政府之一，并确确实实为市民生活带来了便利。
“社会管理软件”的出现
河南省安阳市是在2012年直接部署的社会化管理软件。然而在部署社会化管理软件的基层政府当中，更多的是从城市管理过渡到社会管理的。内蒙古鄂尔多斯市东胜区开发和应用社会管理软件的过程在国内具有一定代表性。
近几年，鄂尔多斯市东胜区通过创建“数字东胜”模式和社会矛盾纠纷大调解机制，开创了社会管理的新格局。
“数字东胜”是利用现代化信息技术，以万米单元网格为单位，将市区划分为42个责任网格，将管理对象按7大类、95小类、10.5万个部件和6大类、55小类事件录入城市管理系统，每个责任区域都有专门监督员进行巡查，将发现的问题上报监督评价中心。目前，东胜区街路上每一个井盖、路灯、垃圾箱、建筑物等基础设施，都有了数字身份证和责任单位归属地。乱搭乱建、垃圾渣土、绿地缺失、路面破损、施工扰民等问题得到有效监控。“数字东胜”运行以来，已累计受理各类管理案件15万余件。
在这个过程里，东胜区还不断普及惠民便民项目的应用，营造社会管理创新氛围。东胜区依托信息化网络平台积极创建“数字社区”。以镇、街道为单位划分出15个一级网格，以村、社区为单位划分84个二级网格，再将小区、楼院、商圈划分成486个小网格。在网格内实行一格多员、一员多责的责任捆绑管理模式。每个网格配备网格党支部书记、民警、物业人员等网格七员和社区轮值服务队伍，让市民足不出户就可以享受到优质服务，有效提高了社区管理的科学化、精细化水平。同时，各街道社区通过“一站式”服务平台、社区网格QQ居民信息平台、2212345居民热线服务、一键式呼叫服务、社区网络服务、市民卡服务等，为居民提供了高效便捷的服务。
东胜区关注社会管理创新其实从2004年就开始了。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年十七大报告指出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。2009年东胜区实施“数字城管”工程，运行三年多以来积累了一些社会管理创新服务的经验。藉此，东胜区委、政府在2012年成立了东胜区社会服务管理创新工作委员会，以“服务周到化、联系普遍化、行为归属化、管理扁平化”为理念；以“管得到、管得住、管得好”为目标；以“网格化、物业化、技术化、精细化”为内容，全社会推行社会管理创新工作。在采用信息化手段之前，等很多社会管理问题的解决需要一周时间，通过采用社会管理软件，五个小时就能解决问题，在城市管理和社会管理的问题上，效率大大提升。
社会管理，简而言之就是对社会公共事务的管理。那么，何为“社会管理软件”？赛迪智库软件与信息服务业研究所在国内首次提出了“社会管理软件”的概念。“能够体现并支撑社会管理的大部分职能，能够提供完整、准确、实时的数据与信息，为社会管理机构和人员提供决策依据和业务辅助的软件产品或以之为核心的系统集成解决方案，称之为‘社会管理软件’。”赛迪智库软件与信息服务业研究所所长安晖介绍说，“社会管理软件主要包括社会组织管理软件、群众权益维护管理软件、食品药品安全管理软件、安全生产管理软件、突发事件应急响应管理软件、社会治安防控管理软件、信息网络服务管理软件和社区管理软件等。”
社会管理软件的市场进展
赛迪智库将社会管理软件的概念划归得比较宽泛，其中包含了社会组织管理软件（包括社会组织专用财务管理软件、社会组织信息共享系统）。但也有一些业内人士认为，社会管理软件的概念应该集中在一些点上，不能太过庞杂。无论社会管理软件的概念如何定义，从数字城管软件衍生而来的网格化社会管理软件都被认为是社会管理软件的核心内容之一。参与到这个领域里的企业包括数字政通、国研科技等。
从数字城管到社会管理创新
数字政通是做数字城管起家的。2003年，北京市东城区要在全国第一个开展网格化城市管理，数字政通承接了这个项目。这个项目后来成了国家重点示范项目，被中办、国办、住建部多次推广。这直接触发了住建部在随后的2005年～2008年连续三批在全国共选取了51个城市作为数字化城市管理的试点城市。在这50多个试点城市当中，数字政通为其中的30多个城市建了数字城管系统，这为数字政通的发展奠定了坚实的基础。51个城市的试点成功之后，住建部呼吁全国有条件的城市都可以推广和实施数字城管。
数字政通的数字城管系统有十几大类的功能，从城市部件，小到灯杆、井盖，大到城市公用建筑、立交桥，到各种突发事件，包括流动人口、污染监测、交通疏导等，都会在系统中涉及，形成完整的监督、执法管理流程。其中，已经包含了一些社会管理的内容。
当社会管理软件的概念出现，相关部门要将信息化手段运用于社会管理领域，而网格化管理的数字城事管理理念又非常适合于社会管理。因此，数字政通就顺理成章地将数字城管的软件功能进行扩展，应用网格化管理的理念，开发了社会管理创新解决方案。
数字政通的第一个社会管理创新项目是为北京市东城区建国门街道提供网格化管理系统，这个项目是在2010年启动的；随后又在2011年建立了北京市海淀区学院路街道的网格化社会管理系统。2012年，社会管理的项目多了起来，截至目前，数字政通一共参与建设了7个项目，其中包含河南安阳、湖北荆门、广西鱼峰区等地市、区的社会管理项目。
7个项目相对数字政通一年做的一百多个数字城市管理项目来说，还不是一个很大的数字，但这些项目具有一定的代表意义，说明社会管理软件的市场已经进入萌芽状态，未来将进入快速发展的阶段。
虽然在数字政通内部将“城市管理”和“社会管理”作为不同的软件产品分别进行研发，但在整个社会管理软件的概念来看，两者都属于社会管理软件的范畴。甚至在资本市场上，数字政通被投资者定义为政改概念股，认为数字政通的业务发展与国家城镇化进程的发展息息相关。
“今年前三季度，数字政通在经济不景气的市场环境下，经营业绩较去年同期有40%～50%的涨幅，”北京数字政通科技股份有限公司副总裁邱鲁闽说，“有这样的业绩增长，主要原因之一在于包括数字城管在内的社会管理软件市场进入了快速发展的阶段，政府对此的认识和重视程度增加了，市场需求越来越多，项目内容越来越丰富、项目规模也越来越大。因此公司才会有比较好的业绩表现。”
从专项到集成
在社会管理领域，中科软也做了很多项目。“中科软除了做金融的客户之外，主要是做政务信息化。在我们的业务中，有40%与社会管理软件有关。”中科软科技股份有限公司总裁左春介绍说，“政府有很多职能部门，比如财税、公安、工商、质检、卫生等。我们认为，政府部门用来对内部服务的软件不属于社会管理软件的范畴，而对外、对公众服务的软件则属于这个范畴。”
“原来中科软做的政府职能项目都有一定的专属性，公安只做公安，质检只做质检，卫生只做卫生，社会管理软件的概念提出之后，项目之间有了一定的集成性，需要信息共享，要制定数据的交换格式，制定标准，这是未来的方向。此外，政府服务公众的水平也要提高。这些不是能一蹴而就的，需要政府主导部门循序渐进地做。”
对中科软来说，过去的项目是分项去做的，针对社会管理软件概念的提出，中科软会将相似的软件产品进行梳理，重新归类和定义软件产品。左春认为，社会管理软件的概念出现之后，政府部门会更多关注这个领域，在这方面的投入也会有所增加。
从纵向到横向
做社会管理项目，太极公司的优势是从上往下延伸，而不是从基层做起。“我们在两个方面做得比较好，一是与公共安全、卫生、民政等有关的系统，国务院应急平台、平安北京顶层设计、卫生信息网络直报系统、民政部低保系统就是太极在做，包括北京市奥运安保（警务）指挥系统；二是电子政务领域，与服务群众有关的项目。具体说比如智慧北京的顶层设计、北京市政务资源交换目录、北京市物联网支撑平台等，其中牵扯到数据交换，牵扯到政府的联合审批，因为这其中都有为基层群众服务的问题。”太极计算机股份有限公司公共安全工程研究中心副总经理周海东介绍说，“虽然太极做的项目大多是纵向的，但最终都会向下、向基层延伸，比如公安系统会延伸到派出所，政府系统也许会延伸到居委会。社会管理软件是面向基层的，横向连接的，所以怎样将纵向的系统与横向的社会管理软件相对接是比较关键的问题。如果基层的数据采集上来了，但是无法跟上面的垂直系统对接，那这个系统也不好使。”
太极公司正在做北京、重庆、广州等城市的智慧/平安城市项目，数字/智慧城市的设计其实有很大一块就是关于社会管理的，这是太极公司目前比较重视的潜在市场，太极公司内部也叫做“数字社区”和“城市精细化管理”。做公安、民政、卫生等系统，一个城市也许就能卖一套；但每个城市社区、街道办的数量是庞大的，因此社会管理软件的市场潜力非常大。
社会管理软件面临的问题
在社会管理发展过程中存在的问题还很多，主要表现在以下几个方面：
市场与产业化资源分散。
安晖认为，无论是政府应用，还是企业研发，目前都还处于自发阶段。企业未将社会管理软件作为单独产品体系和发展的重点，只进行了初步研发；地方政府很少进行顶层规划设计，只是根据需要进行临时性采购或委托当地中小企业进行开发，无助于产品体系的建立。
数字政通邱鲁闽认为：“现阶段，社会管理软件项目小而散，如何找到比较合适的客户——主管这件事的人就不容易。即便找到了，他对这件事情的理解能力也参差不齐；另外，基层单位人员的信息化水平也不高，居委会工作人员的年龄偏大，这都是社会管理软件推广的难题。”
“这个市场前景比较好，但是项目主体比较分散，项目规模也比较小，所以这个市场会怎么演进目前还看不太清楚，”太极周海东说道，“我不太认为会形成一个铁板一块的统一市场，几家大企业全部垄断，可能会有众多的中小型方案商参与到这个市场中来。”
产品功能性能参差不齐，产品技术水平有待提高。
“由于对社会管理软件还缺少统一的功能、性能规定与标准，加之相当多的地方是委托企业进行定制化开发，因此不同产品在功能、性能方面差别较大，既不利于社会管理工作水平的提升，也在一定程度上阻碍了更大区域内社会管理工作的统一开展。”安晖说，“目前的社会管理软件所实现的功能多仅限于信息的采集、存储、查询功能和业务处理，尚无法支持多源信息整合处理、多媒体信息和非结构化信息处理、数据分析挖掘、网络信息跟踪分析等需要，难以满足对社会管理工作更高更新的要求。”
牵涉部门太多，协同工作有障碍。
“社会管理软件的应用推进在名义上是经信委主导的，但是牵涉的部门太多了，有市政、公安、综治办、流管办、司法局、局等，主导部门推进也很难。加之当前各层级政府部门使用的软件不一，社会管理软件接口不标准，数据格式不一致，使得信息共享面临阻碍，产生了新的信息孤岛，难以满足跨地区、跨部门统一做好社会管理工作的要求。”在这个问题上，中科软科技股份有限公司总裁左春的看法具有一定的代表性。
缺少评价体系。
邱鲁闽认为与数字城管相比，社会管理软件的评价体系还没有形成。“怎么评价一个社会管理软件项目有没有用？现在还没有特别完善的评价体系。在城市管理领域已经有了评价标准，比如城市管理问题每天的案件上报率、解决问题的平均时间、有效处理结案的数量，这是经过七八年的运转以后形成的比较成熟的评价体系。那么如何来评价社会管理系统带来的效果？这个小区怎么更和谐了？邻里的关系如何更融洽了？这些评价指标还有待于我们逐步摸索，逐步细化，提炼出评价的指标。”
策略和建议
针对目前社会管理软件发展过程中存在的问题，赛迪智库软件与信息服务业研究所对社会管理软件的发展提出了几点建议：
统筹规划设计，引导社会管理软件发展。
社会管理软件的研发应用与社会管理工作密切相关，需要包括社会管理、软件行业管理在内的相关政府部门一道，加强社会管理软件业务需求和产业需求调研梳理，做好社会管理软件体系设计和功能设计，并从政策、标准、资金等方面给予支持，引导社会管理软件的发展与应用。
丰富软件种类，打造安全可靠的软件体系。
随着社会进步和社会建设步伐加快，社会管理的工作内容日益多样复杂，对社会管理软件的需求也在不断发生变化。我国社会管理软件发展还处于萌芽阶段，需要企业与社会管理部门、机构加强交流沟通，结合业务需要开发更多更好的适用软件产品，并与安全可靠基础软硬件研发相结合，打造安全、可靠的社会管理软件体系和解决方案。
加强创新研发，增强社会管理软件功能。
一方面，面向社会管理信息海量化、多结构化的发展趋势，加强多源信息整合处理、多媒体信息和非结构化信息处理、数据分析挖掘、网络信息跟踪分析、工作流、业务流程迁移等相关技术研发，不断提升社会管理软件功能性能。另一方面，要将云计算、物联网、移动互联网以及GIS技术、多媒体技术等与社会管理软件结合，使之适应社会管理机构分散化、信息多源化、办公移动化等特点，支撑社会管理工作的开展。
加快标准制定，推动社会管理信息共享。
以加快相关部门单位和各地区间社会管理信息资源共享、畅通社会管理业务流程为目标，做好社会管理软件产品标准及数据标准的制定，实现信息的一次采集、多方利用。同时加快社会管理软件信息安全保障方面的标准规范制定与应用，保证人民群众、单位组织的信息在受限范围内使用，保证社会管理工作的顺利开展。
加速应用推广，不断完善提高软件质量。
坚持应用和创新双轮驱动，在鼓励企业加快研发、不断提升软件质量的同时，选择条件成熟的城市（区域）或部门组织开展试点示范，通过实践反馈增强产品的易用性、互动性，提升软件质量。
资源整合，提高产品企业竞争能力。
整合市场和产业资源，支持一批有实力的企业研发高质量的社会管理软件，提高企业的市场占有率和技术创新能力。在政府采购方面，应逐渐淘汰功能不强的定制化软件，采用基于统一标准的品牌软件产品。
关键词：人民调解；社会管理创新；法治
中图分类号：D91514文献标识码：A文章编号：1006-723X（2012）09-0029-04
“社会管理”作为一个相对独立的概念，通常在两种意义上被人们加以使用。狭义的社会管理通常被看作是政府的一项具体职能，与政府的政治管理、经济管理职能相对，具体来讲，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。[1]广义的社会管理则主要是指政府和社会组织等主体对社会生活、社会结构、社会制度、社会观念进行组织、协调、监督、控制以及服务的过程。[2]（P4-6）可见，广义的社会管理概念是一个包容性很强的综合性概念，本文正是在广义的立场上使用社会管理这个概念，即强调社会管理的主体不仅包括国家的权力机关、行政机关、司法机关，也包括具有一定公共管理职能的社会组织以及其他的社会团体、公民个体等群众力量，而社会管理的对象主要是指各类社会公共事务。
为什么当下国家和政府十分强调社会管理需要创新，而又应如何做到创新呢？
笔者认为人民调解制度正是对社会管理创新的理念作出最好诠释的版本之一，特别是2011年1月1日开始正式实施的《人民调解法》将人民调解纳入了规范化的法治管理，彰显了国家对享有“东方一枝花”美誉的人民调解制度的肯定和重视。根据《人民调解法》第2条的规定，人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。此外，这部法律还在人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等方面作出了详细的规定，这些法律规定后面都体现着一种强烈的人文价值关怀，即国家充分尊重和发挥民间力量的能动性来解决社会纠纷，实现社会和谐。同时，《人民调解法》的出台既是国家对以往经验的重要总结，又是对未来社会的美好规划。因为在过去乃至于现在，人民调解的价值事实上还未得到社会主体的充分尊重和认识，诚如棚濑孝雄所言：“尽管审判外的纠纷处理与审判一样关系到每个人的权利实现问题，但到目前为止法律实际工作者和诉讼法学者却有一种只把视线集中在审判制度上的倾向。”[3]（P77-78）正是基于笔者对现实与理论之考察与关怀，拟从人民调解在社会管理创新中所体现的法治价值维度进行分析，以期唤起人们对人民调解制度本身更多的重视与关怀。
一、实现良法之治
“良法之治”的法治理念早在亚里士多德的时代就已被提出，然而，它的光芒曾一度被淹没在“规则之治”的阴影之下，用法律的“形式理性”来控制约束人们的行为，从而构建法治秩序的做法曾具有相当的普适性。然而法治建设作为实践的产物，并不能像理论家设计的一样完美，随着社会的变迁，其自身不可克服的局限性也日益显露。于是，人们开始对法治建设进行深刻反思，从司法的角度来讲，那种以国家审判权垄断纠纷解决的模式未必就是法治现代化的标志。现代法治应该是兼容并蓄的，正式的通过国家法律的控制体系与非正式的社会控制体系之间并不完全对立，而是可以共存，甚至互为补充的。社会管理过程中坚持的“以人为本”的价值导向，恰好与“良法之治”的法治理念不谋而合。也只有在这样的语境之中，人民调解于现代法治的正当性才可以得到正名。这主要表现在：
其一，人民调解在处理社会转型过程中出现的新型纠纷时，有助于填补立法的空白，形成新的规则或习惯。这种规则或习惯甚至有可能会作为一种法外力量影响法律规范的形成和司法过程。在此意义上，人民调解有助于推动法律的发展和完善。其二，《人民调解法》规定人民调解委员会调解工作的基本原则之一就是依据国家法律、法规和政策进行调解。因此，人民调解在纠纷化解的过程中，十分坚持和强调对国家法和司法公信力的维护与尊重，同时人民调解员还常会援引民间规范、情理与道德，这不但不会降低国家法的权威，反而有助于国家法律深入基层社会。其三，从人民调解的效果来看，更符合法治的社会需求。虽然诉讼程序是解决纠纷的最终手段，但不一定就是最佳手段。实践证明，司法并不是万能的，对于某些特殊类型的纠纷解决，也体现出无所适从。相反，人民调解机制以它特有的亲和力回应着当今社会纠纷解决的需要，在一定程度上弥补了公力救济之不足。不仅关注到了法律效果，也兼顾到了纠纷解决的社会效果。
从理论上讲，人民调解制度也有助于培育公民社会的基因。“公民社会”最早出现于18世纪，一开始使用的是“市民社会”的概念，用于指代脱离原始生活状态的文明社会。随着古典自由主义观念的兴起，“市民社会”力图揭示的是其与国家之间的消极对立关系。20世纪70年代末，西方一些国家先后发生了规模浩大的社会运动，致使这些国家纷纷陷入了社会管理的危机，“市民社会”不再强调其与国家间的对抗和制约关系，反而重视与国家间的良性互动关系。20世纪90年代以后，“市民社会”理论更加关注公民的基本权利和政治诉求，并以“公民社会”代替“市民社会”的概念。如今“公民社会”理论无论是在社会学还是政治学的语境中，都体现为对公民参与国家和社会管理的积极鼓励，以实现国家所维护的普遍利益与公民社会所捍卫的利益之间的总体发展平衡。[4]（P22-23）人民调解制度中涉及的关于调解主体的多元化构成机制充分体现了公民社会之价值主张。
社会管理是政府的一项重要的职能，而社会管理创新是指在现有的社会管理机制下，合理的利用管理的经验、资源，进行管理活动的创新，促进政治、经济和社会的发展。行政法是社会管理活动最重要的依据，在行使管理职能时，必须要在行政法的指导下进行，使得管理活动有据可循，当前，我国的社会管理活动还存在一些不完善的地方，需要在行政法的指导下进行社会管理创新，以提高社会管理的水平。
一、社会管理与社会管理创新的关系
1.社会管理的概念界定
社会管理的范围比较广泛，既包括城市的社会管理、农村的社会管理、社区的管理，还包括社团组织的管理、社保的管理以及流动人口的管理，这些社会管理的活动在执行的过程中，需要进行一定的创新，不同领域的社会管理会面临不同的创新课题，因此，社会管理创新的内容也比较广泛。
2.社会管理创新及创新系统的启动
社会管理创新是指在现有的社会管理的工作下，进行总结和改革的过程，依据我国政治、经济和社会的发展情况，有针对性的进行社会管理创新，将一些新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，运用到社会管理创新的活动中，使得社会管理的工作方法得到改进和改革，建立一套新的社会管理机制，以实现事前制定的创新计划，适应管理工作的需要。社会管理创新是一种活动，同时也是一种活动的过程，只有存在社会管理时，才能进行社会管理的创新，它的目的就是维护社会的秩序，保证国家的政治、经济、文化、社会发展处在一个相对稳定的状态。
二、社会管理理念的更新
1.重视人民的利益
任何社会管理层面的创新，都要坚持以人为本的理念，要照顾到群众的利益，减少管理活动给人民造成的损失，要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，将管理的目的进行转换，从维护社会稳定转换到维护人民的利益上来，使人民群众得到管理活动的好处。
2.推进社会的和谐稳定与自治
以前的社会管理是将强权施加到群众的身上，造成群众的利益受到侵害，随着管理理念的更新，社会管理更加倾向于管理服务，这也是我国管理工作正在实施的理念，但是在社会发展的大环境之下，服务的理念也会受到冲击，必须要进行转变，当前管理理念的转变要更倾向于培育社会组织管理的主体，尽量让社会实现自治，让社会处在一种自律的状态下，使得多元主体共同进行社会管理，同时推进社会管理的创新。
3.将管理理念制度化
在管理理念的更新环节中，除了要强调以人为本之外，还要将先进的管理理念进行制度化，将其落实到真实的各类法规和制度中，转化为国家机关及其工作人员切实可行的依据，便于具体的操作，这样在进行社会管理工作时，会更加有据可循，会提高管理的效率。
三、社会管理创新的主要内容
1.理顺管理各方的关系
当前，参与到社会管理工作中的部门较多，管理的权限还存在许多交叉重叠的部分，这种情况下就会增加矛盾纠纷，使得管理工作无法达到预期的效果，让群众感觉到政府部门办事效率较低，因此，要理顺社会管理各方的关系，明确各方主体在社会管理中的定位。首先要坚持党和政府的主体地位，即使进行社会自治管理的方法，也要以党和政府的管理为基础，同时要强调政府公共财政的更多投入，扶持社会自治、自律组织的发展，充分发挥各种社会组织和公民个人的作用，使得管理的效率提高。
2.提升管理效率
在社会管理创新工作中，要严格以行政权利为导向，使得管理工作不超出行政法的范围，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，加强社会服务体制的建设，提升社会管理和服务的水平，消除社会排斥，推动社会的融合。
3.加强民生建设
社会管理的对象是人民，人民是管理的重要组成部分，因此，要加强对民生的保护和扶持，这不仅是我国政府的职能要求，同时也是政府行政必须优先实现的基本职能，只有解决了群众的问题，才能减少矛盾纠纷的发生，政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会各界的积极性，使其参与解决民生问题。
四、社会管理创新的重点实施策略
1.解决人口问题
目前，我国的流动人口数量较多，这种情况下，使得社会管理的难度较大，社会管理经常处于被动和无序的状态。在创新工作中，要公平的对待流动人口，切实保护流动人口的合法权益，在就业、居住、就医、子女教育等环节进行帮助和扶持，减少他们的困难，积极稳妥地推进户籍管理制度的改革，实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式，疏堵有机结合，使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活，变流动为活力，从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。
2.加强特殊人群的管理
在社会中还有许多特殊人群，他们包括服刑在教人员、刑释解教人员、社会闲散人员等，而且青少年在其中的比例也非常高，对待这部分人群，要建立更加完善的管理机制，充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，推动教育改造与安置帮教工作双延伸。对特殊人群的管理，要有良好的措施、有先进的方法、有完善的体系，应在有利于解决他们的实际困难、促进他们的发展上下功夫，帮助他们尽快融入社会，从根本上化解社会矛盾。
3.加强重点区域的管理
我国的许多城市正处在改革的过程中，一些城中村的居民逐渐成为市民，他们的生活水平得到提高，但是，还有一部分城中村的居民还没有改变，他们的生活水平仍然较差，其中的矛盾问题也比较突出，对待城中村、城乡结合部等特殊的地区，要进行合理的规划设计，改善当地群众的生活环境，健全基层管理组织、延伸公共服务的触角，切实处理好整治、服务、管理和发展的相互关系，完善长效机制，突出指导服务理念。
五、总结
总之，在社会管理的工作中，往往会面临较多的困难，陈旧的管理机制无法应对新的问题，因此，要适时的进行社会管理创新，在行政法的范围内，探索新的管理机制，提高管理的效率，而且我国正处在深化改革的潮流中，探索社会管理创新也符合当前的局势，政府及相关部门要积极开展此项工作，让社会管理更加有效。
关键词：民族关系；公共事务管理；民族关系中公共事务管理
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）04-0059-05
本文系兰州大学《中央高校基本科研业务费》项目阶段性成果。
收稿日期：2013-09-22
作者简介： 高永久（1964-），男，兰州大学西北少数民族研究中心主任、民族学研究院院长 教授 博士生导师，主要从事民族问题研究。
Analysis On the Connotation of Public Affairs Management
of Ethnic Relations
GAO Yong-jiu
Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.
Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations
民族关系的极端重要性和敏感性，决定了民族关系中的公共事务管理职能化的趋势。民族关系是多民族国家里的重要的公共社会关系，一些国家和地区已经尝试将民族关系中的公共事务纳入社会管理的轨道，设置专门的管理机构，配备专业的管理人员，使民族关系中的公共事务的社会管理逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中的公共事务的概念和内容，是实践和创新民族关系中的公共事务管理的基础和前提，也是民族学和公共管理学交叉研究的一个新课题。
一、公共事务及公共事务管理
理解民族关系中的公共事务管理的内涵，首先需要理解公共、公共事务、公共事务管理的含义是什么，这些构成了把握民族关系中的公共事务管理的理论基础。
（一）公共事务的内涵
公共事务中的“公共”一词，是相对于“私人”而言的，其着眼点在于集体而非个人，强调某一或某些问题是为特定群体中的成员所普遍共有或普遍关心的。具体来说，“（私）是指一种‘以个人生活为中心’的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而‘公’则是以集体生活为中心取向以及在这种趋向基础上建立起来的占有形态和活动内容”[1]。公共事务的“公共性”决定了它必须指向社会或群体的整体利益，强调私人利益服从社会利益、局部利益服从整体利益，其中不仅包含着收入、就业、住房等实际利益的维度，也涵盖了部分程序性的内容，如法律意义上的平等地位和社会的公平正义。
从“公共性”这一基本特征出发，所谓“公共事务”被界定为“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”[2]。广义上来说，对公共利益的表达和满足，一方面这些利益的表达涵盖了经济、政治、文化和社会等诸多领域，另一方面这些利益的满足则有赖于公平正义的制度建设、稳定社会秩序的维持、社会矛盾的及时有效化解、公共产品和公共服务的均等化提供等。从狭义角度看，公共事务就是指在狭义的社会领域中，公共部门对公共产品和公共服务的提供。由此，民族关系中的公共事务管理对象主要分为两种，即与民族关系相联系的公共产品与公共服务。从基本属性上看，公共产品与公共服务具有非竞争性与非排他性的特点。所谓非竞争性，主要是强调公共产品和公共服务不同于市场消费商品的非营利性特征，它们的提供不是以盈利为目的，而在于满足最广大群众的基本需要，因而，任何人对产品和服务的获得都不会降低其他人获得的可能性。所谓非排他性，则是强调所有社会成员都有相同的机会来获得和消费这些公共产品与公共服务，而不是向市场商品那样将消费对象限定于某一特殊群体，并构成阶级（阶层）区分的外显标志。与公共产品及公共服务具有非竞争性与非排他性等特点不同，民族群体之间的边界和力量差异十分清晰，各方面发展力量相对占优势的民族相对于发展较弱的民族有着多方位的优势：在资本主义国家，各方面发展力量占优势的民族一般倾向于维持其与其他民族之间的不平等关系，排斥这些民族，使其不能顺利享有公共产品；在社会主义国家，国家在平等理念的指导下，努力保护和帮助各民族地区的发展，使各民族能够平等地享有政府提供的公共产品与公共服务，这充分体现了社会主义权利的真实性和广泛性的一面。
（二）公共事务管理的内涵
关于什么是“公共事务管理”？政治学、管理学和行政学等从不同的角度给公共事务管理下了许多定义。
公共行政学视角下的公共事务管理往往从政府职能角度着眼，认为公共事务管理是国家行政机关管理社会公共事务、提供社会公共服务的活动，因而是一种广泛而复杂的政府活动，带有很强的政治性[3]。简单来讲，公共事务管理就是政府“规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”[4]。进一步讲，公共事务管理是指政府通过制定专门、系统的社会政策和法规，来管理社会事务，规范社会组织，调整社会利益关系，维护社会公正的活动。政府公共事务管理主要有三层内涵：第一，是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的公共事务的管理，这些事务涉及整个社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，主要内容是指由政府管理的公共事务，具体包括保障公民权利、维护秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策[5]。
政治学和公共管理学视角下的公共管理往往从公民社会和第三部门理论出发，认为政府职能转变和市场发育为第三部门提供了发展的空间和资源，公民与社会组织在社会生活领域开展各种社会活动，国家和政府为了调和利益冲突和维持社会秩序对社会生活领域加以规范和监管[6]。所谓公共管理，“是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的管理”[7]。由此，公共事务管理包括两大方面：一是政府规范有关社会事务，即政府的社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；二是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理[8]。
社会学视角下的“公共管理”概念建立在政府、市场和社会三大结构发生分化的基础之上，有广义和狭义之分。广义上是指对整个社会的事务的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的公共事务管理近似于“社会管理”概念，是指作为对与政治、经济、思想文化并列的社会子系统的建设和管理[9]。广义的公共事务管理与狭义的公共事务管理并不能截然分开，二者只是在相对的意义上进行区分。广义的公共事务管理包括了狭义的公共事务管理的内容，需要社会各子系统的管理来进行支撑；狭义的公共事务管理的实现需要依托整个社会环境和其他各子系统的配合。公共事务管理“是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[10]。具体来讲，公共事务管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，其对象是社会事业、社会事务和社会价值，而其主体是政府和社会组织，这些主体通过综合决策建立起不同的公共管理模式。在中国特殊的国情下，公共事务管理的主要任务是进行社会再分配，确保基本公共服务供给，保障人民福祉，防止社会问题的出现和扩大。
总体来看，公共事务管理的主体具有多元化特征，它并不局限于政府，而且还包括社会组织、企业和各民族群众。公共事务管理的目标是要维持社会秩序，实现社会稳定，追求社会公平和诚信。可以认为，在多民族国家，民族关系是政治敏感性极强的一种社会关系，进行民族关系中的公共事务管理，其管理主体不仅需要政府作为管理的主导作用，也需要一些社会组织协调。
二、民族关系中的公共事务管理的内涵
在现代社会，公共事务管理的重要程度日益提升，并成为调整社会利益关系，维护社会公正活动的主要途径之一。
在分析和理解公共事务管理概念的基础上，民族关系中的公共事务管理就是指政府、事业团体等组织为了构建良好的民族关系，通过科学的管理方法与手段，对民族关系中的公共事务的处理工作和协调活动进行计划、组织、领导与控制，提供公共产品和公共服务，满足各民族成员的利益需求，促进民族间的关系和谐，维护民族间的公平与诚信。
这里需要指出的是，民族关系与民族关系中的公共事务管理是两个相互联系又相互区别的概念。民族关系是民族学、社会学两大学科中的重要研究对象。民族关系中的公共事务管理则是民族学与管理学两大学科交叉形成的一个新兴的、重要的分支，是管理学理论在民族学领域的应用，是对民族学与管理学理论的丰富与发展。
“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族关系中的公共事务管理含义时需要注意的三个方面。第一，“谁来管理”是在从管理主体的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其管理的主体不仅包括政府部门，而且还包括社会组织的参与。第二，“管理什么”是从管理内容的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其内容不等于政府管理的全部，也不等于民族事务管理的全部。由于对政府和民族社会的内涵与外延在认识上存在着差异，在理论上往往存在着两种倾向：一是倾向于将民族关系中的公共事务管理扩展为政府管理或者民族事务管理，从而使其在内容上使趋于泛化；二是倾向于将民族关系中的公共事务管理缩小为狭小的社会生活领域，忽略了民族关系中公共事务的社会管理与政治管理、经济管理以及文化管理之间的关系，使得民族关系中公共事务的社会管理的范围和内容变得比较狭窄。第三，“如何管理”是从管理手段的角度来认识民族关系中的公共事务管理。在多民族社会中，对民族关系中公共事务的有效管理的实现需要依靠社会控制手段[11]，但是更多地还是有赖于提供公共产品与公共服务，这是民族关系中的公共事务管理的灵魂。
具体来讲，民族关系中的公共事务管理包括两部分内容：一是政府发挥其管理职能，对民族社会事务进行管理；二是民族社会自身进行自我管理。从国家与民族社会的关系来看，政府与社会组织在民族关系中的公共事务管理的不同方面所发挥的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社会自治与自我服务能力，发挥各种社会组织的作用已经逐渐为民族关系中的公共事务管理的一个趋势。
民族关系中的公共事务管理是民族社会建设与社会管理的重要内容。一般说来，民族关系中的公共事务管理内容广泛，且实践性和实用性都较强，而且，由于民族关系的敏感性而使其充满了挑战性，要求在从事民族关系中的公共事务管理活动时具有高超的技巧和智慧。
三、民族关系中的
公共事务管理的主要内容
民族关系中公共事务管理的内容从一般意义上看，涵盖了政治、经济、文化和社会等日常生活诸多方面，包括产业结构调整、市场经济建设、教育普及、文化事业建设、民族宗教事务、国防建设、外事管理等内容。从狭义角度理解公共事务，即从狭义的社会领域出发探讨民族关系中的公共事务的基本内容，民族关系中公共事务管理的主要内容包括：一是少数民族教育、文化事业、医疗卫生等基本公共服务体系建设事务。目前，在东西部地区之间、民族地区与非民族地区之间、城市地区与农村地区之间存在着明显的经济社会发展差距，地区间、城乡间、民族间在公共服务享有方面尚未实现真正的均等化，这一方面会对少数民族的发展带来严重制约，阻碍民族地区城乡一体化进程的推进；另一方面也会因民族间的对比而催生社会不满情绪甚至引发集体行动事件，给民族关系的和睦蒙上一层阴影。二是社会保障体系建设事务。社会保障体系对保障人民群众特别是社会弱势群体的基本生存与生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成员生活安全感的重要来源之一，不仅有助于增进少数民族的物质与文化福祉，更有益于促进民族关系的和睦，巩固社会和谐安定的局面。三是少数民族就业事务。劳动就业是少数民族成员获得生活收入的重要来源，也是少数民族成员实现自我价值、发挥个体创造性的重要途径，而且在劳动就业过程中能够有效提升各民族间的交往频率和相互理解。四是民族基本住房和社区建设事务。“作为个人与社会的联系纽带，社区一方面与个人的日常生活息息相关，为其思维与行动提供资源、情境和规则；另一方面，又是构成社会之“器官”，是社会影响个人的中介”[12]。基于社区的这种中观性质，加强民族社区特别是多民族社区建设既是保障民族成员日常生活的需要，更是理顺民族关系特别是城市民族关系的需要。五是民族社会组织事务。民族社会组织是各民族从本民族利益出发建立起来的利益表达组织，在表达本民族利益诉求、争取本民族福祉方面发挥着重要作用，在现代多民族国家中，一方面要发挥民族社会组织在调整民族关系方面的重要作用，另一方面也要合理规范组织建设和行为，化解民族社会组织之间的矛盾和误解，防止组织的私利化转向。六是民族宗教事务。我国少数民族群众多信仰宗教。宗教是一把“双刃剑”，对民族关系和民族社会的稳定发挥着双重影响，“一方面，宗教通过价值整合、规范整合和结构整合，引导信教群众的宗教行为与社会发展协调一致，在这种情况下，宗教对民族地区的社会稳定起到明显的促进作用；另一方面，宗教作为一种文化现象，还是科学与非科学、理性与非理性、道德与非道德相对而言的复杂统一体，因此，它具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为引发社会不稳定的‘互动源’和‘感染源’时，宗教会对社会稳定起到负面的制约作用”[13]。由此可知，妥善做好民族关系中的宗教事务，是理顺民族关系、维护民族团结的重要任务之一。七是民族工作与民族社会工作事务。“民族工作是党和政府关于民族地区工作和针对少数民族群体及民族人士工作的总称，它包括政治的、经济的、社会事务等多方面内容”[14]；而“民族社会工作是运用社会工作专业的价值观和社会工作理论方法，依据国家的社会福利政策和民族政策，对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题”[15]，二者的区别主要在于责任主体，前者单纯是国家政府部门的责任工作，而后者则需要政府、社会和市场的协作互补。八是民族人口工作事务。伴随着市场经济的发展，较大规模的少数民族人口流动和迁移成为一种普遍的现象，这些人口流动不仅扩大了民族间的互动面，推动了民族关系的复杂化，更是“民族融合的门槛，跨入其中的人们在此熔冶着共性，实现着民族过程的进一步推进”[16]。然而大量流动人口的出现“既会对民族地区和少数民族的全面小康社会建设起到巨大的推动作用，又会带来一些新的矛盾，成为新形势下民族问题新的表现形态”[17]。九是民族社会公共治安事务。“社会治安作为一种良好的秩序状态，是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品，它覆盖全社会，以其他许多公共产品为基础，同时也保障了其他公共产品的提供”[18]。
四、民族关系中公共事务管理的结构框架
民族关系中公共事务管理的结构框架，具体包括管理理念、管理实践、管理体制和管理手段四个方面。
民族关系中的公共事务管理理念是指公共部门在处理公共事务问题，调整和理顺民族关系时所依据的价值标准。民族关系中的公共事务管理理念既受到国家性质的影响与制约，也受到民族关系的基本状况的影响与制约。在根本的意义上，民族关系的内容和本质特征由民族关系的性质决定，既受社会制度和时展的制约，也与民族问题的主要内容和解决方式、途径相联系，具有鲜明的时代性[19]。相应地，民族社会中的公共事务管理理念也会具有鲜明的时代性。在资本主义国家，标榜“自由、民主、人权”，但实质上维持民族之间的不平等地位；在社会主义国家，各民族的共同发展成为时代的主题，维护民族间的平等关系是国家的基本理念。在中国，“平等、团结、互助、和谐”既是社会主义民族关系的本质特征，也是民族工作的重要指导原则。
民族关系中的公共事务管理实践是指公共部门在管理理念指导下，从社会利益和少数民族群体利益出发，以制度化方式解决影响民族关系的公共事务问题，通过提供公共产品和公共服务满足各民族成员的普遍需要的活动。简单来讲，民族关系中的公共事务管理实践就是要以制度形式来解决民族关系中的公共事务问题。管理理念不同，管理实践活动也会相应地有所不同。在追求稳定和秩序的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理实践主要表现在表达民族社会利益诉求、协调民族社会矛盾、规范民族社会组织、维持民族社会秩序等领域。在追求公平和正义的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理更多地表现为提供公共产品与公共服务，其中，提供社会保障服务是实现民族关系和谐发展和民族社会公正的基本手段，也是民族关系中的公共事务管理的基本领域。在追求平等、和谐的民族关系的理念指导下，当代中国民族关系中的公共事务管理实践活动主要包括管理和健全公共服务体系、管理和完善社会保障体系、管理和建设民族社区、管理和扩展民族社会组织、管理和深化民族社会工作、管理和创新民族人口工作、管理和强化民族社会公共安全等领域。
民族关系中的公共事务管理体制是指公共事务管理的责任主体（公共部门）之间以及责任主体与服务对象（公共部门与少数民族）之间相对稳定的关系。通常管理理念决定了民族关系中的公共事务管理体制的基本价值取向和管理实践的发展，并不断促进管理体制的完善。相应地，管理理念的落实和实践活动的展开也有赖于由一系列组织和机制组成的民族关系中的公共事务管理体制。在一般意义上，民族关系中的公共事务管理体制是指民族关系的社会管理的组织、功能及其相互关系，其目的是为了处理具有民族性的社会事务、规范社会组织、协调民族利益关系。在稳定、秩序的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制更多地倾向于民族社会矛盾调处机制、民族关系危机管理和民族社会治安综合治理等内容。在公平、正义的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制则主要是与少数民族相联系的社会保障体制、社团管理体制、社会服务体制、民族社区管理体制和民族社会工作体制。从体制构成内容上看，当代中国民族关系中的公共事务管理体制主要包括民族社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制和民族工作体制[20]。
民族关系中的公共事务管理手段是指在管理和解决影响民族关系的公共事务的活动过程中所采用的手段。理念的落实、实践的展开和体制的运行，最终都会有为各种各样的表现形式。政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和教育手段都是公共部门在管理民族关系中的公共事务时通常采用的手段。在多元化的多民族社会，需要综合运用这些手段，同时也要及时吸取现代科技进步的成果，补充和应用新型的信息技术手段。
五、民族关系中的公共事务管理
在当代中国的特殊含义
深刻认识民族关系中的公共事务管理概念，必须要注意这一概念在当代中国的特殊性。这主要源于民族概念含义的层次性以及由此所决定的民族关系的层次性。中文语境中的“民族”概念具有四重含义[21]。第一重含义是指作为人类群体形式的民族，例如，中国境内的56个民族。在此种意义上，部分文献和研究者试图用“族群”（ethnic group）来替代民族概念①。第二重含义是指少数民族，即多民族国家内部的少数民族群体，是指多民族国家内部的少数民族群体。例如，中国境内除汉族以外的其他55个民族群体，民族教育、民族地区、民族工作等术语都是在这个意义上来使用民族概念。第三重含义是指国家境内的全体居民。民族与国家之间存在着密切联系，那些生活在同一国家内、接受同一政府管辖的人们群体可以被称为一个民族。例如，中国境内的各个民族群体共同组成了中华民族。第四重含义是指人类历史上的一切民族形式。中文中民族含义的层次性要求人们在分析具体民族现象时，根据需要来选取适当的含义。民族概念的层次性决定了民族关系概念的层次性，相应地，民族关系的含义也具有四重含义。在本文中，民族关系中的公共事务管理主要是在第一和第二重含义的层次上来界定民族关系中的公共事务的概念。
理解民族关系中的公共事务管理概念在中国的特殊性，也需要认识目前中国民族关系的现状。当代中国民族关系总体上呈现出和谐发展的趋势。平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系基本形成并且不断得到巩固；56个民族之间谁也离不开谁，“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”；各民族之间在政治、经济、文化和社会生活诸方面所形成的共同因素越来越多，作为中华民族的有机组成部分，各民族对中华民族的认同意识变得更高，自觉性在逐渐增强。但是，也要看到当前中国民族关系发展中不和谐的因素。少数民族聚居地区与东部地区的经济社会发展差距是目前比较突出的不和谐因素[22]。社会转型时期所产生的新矛盾的复杂性加大了处理民族关系的难度；中华文化和在意识形态领域占主导地位的社会主义文化，为各民族共同因素的增多又提供了精神纽带[23]。
（在该文写作过程中，我的研究生秦伟江、刘海兵、郝龙、杨建超、张杰等做了大量的工作。特此致谢！）
注释：
①对族群（ethnic group）概念的认识，是当代中国“民族”概念理论建设的重要组成部分。20世纪70年代末，中国大陆民族学界开始引进ethnic group这一术语，并翻译为“民族群体”、“民族”、“民族集团”、“种族”、“族裔群体”等。后来，借鉴台湾、香港学界的译法，大陆学者将ethnic group译为“族群”。目前“族群”已经成为中国学术界对ethnic group最为流行的译法。
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[21]高永久等.民族社会学概论[M].天津：南开大学出版社，2010：45.
关键词：企业财务会计；精细化；管理
由于近几年我国经济社会的迅猛发展，使得我国市场中各行业企业间的竞争也愈发的激烈起来。作为企业管理工作的重要组成，财务管理水平的高低，将会对企业核心竞争力产生直接影响。而精细化管理作为影响企业财会管理水平的重要因素，需对精细化管理在企业财会管理工作中的实际应用情况进行全方位的研究。对此，分析财务会计的基本概念和含义，以及当前我国企业财务会计工作存在的问题，从而针对这些问题制定出精细化管理的具体方案，进而提升企业财会管理的整体水平。
一、财务会计精细化管理的概念和意义
1.财务会计管理的概念
所谓的财会管理精细化，针对的就是每个工作岗位和工作业务建立起与之相对应的工作流程和工作责任规范，并贯穿于企业的整个生产经营过程中的财务会计管理，且在实践工作中对这些管理理念和模式进行全面落实。通过财务精细化管理，将财务管理工作潜在价值挖掘出来。就财会精细化管理工作本身来看，该项管理工作被有效应用和落实的重要依据就是企业内部既定的目标与组织，只有确定相关的目标组织，才能够将企业生产经营期间所有的财务控制环节进行整合，形成合力，从而为企业所有财务管理目标的实现提供良好的保障。在企业财会管理的过程中，其控制主线就是全员、全方位的不断整理各项财会工作细节，总结出一套真正科学合理的管理方法，以便从根本上提升企业财会管理工作的水平和质量。
2.财会管理精细化的意义
就企业财会管理工作本身来看，该项工作在进行期间最基本的工作要求就是为企业内部的经营管理者在工作期间提供科学、合理、可靠的信息数据。而精细化管理在企业财会工作中的应用，不仅能够进一步拓展企业未来发展进步的空间，还能够对企业经营发展期间出现的财务风险展开有效控制，确保财务管理目标得以实现。此外，精细化财会管理的施行，还可以帮助企业财务人员熟练掌握和应用各项财务工作流程，确保企业的财务工作可以为企业经营管理活动的进行提供更加良好的服务，从而帮助企业各工作部门的相关人员可以通过结合财会管理工作制定出科学合理的发展目标。
二、财会精细化管理的问题
1.资金的使用效率低
从企业财务管理工作的内容来看，其主要设计的工作任务就是会计核算和资金支付这两项内容。现阶段，我国许多企业的财务管理工作中有关企业经费管理的方式也都是由传统账面平衡方面对核算工作展开细致考虑，并没有对资金的使用效率、用途和效能等方面的内容进行考核。这样一来，不仅会导致企业在生产经营过程中出现经费紧张的问题，还会在一定程度上降低企业资金利用率。
2.资产管理较为松散
就目前来看，我国大部分企业在展开资产管理时，就是依靠收付中心，从价值上对企业的资产进行核算。而企业的使用部门指的就是从实物出发，对企业资产展开有效管理。而这些管理方法的使用，则导致企业资产的价值和实物管理工作间存在了脱节的情况，甚至部分企业因为没有将固定资产的明细账如实登记，造成企业在经营期间出现了资产流失等财务问题。此外，一些财务使用部门管理者往往过于重视财政资金的规范运作，对资产管理工作的关注度不高，特别是对企业固定资产后续的一些控制管理工作，更是十分的忽视，导致当前我国各行业企业自身的资产管理和财务管理水平相对较低，财会精细化管理工作的质量一直不能够得到明显的提升。
三、强化精细化管理的具体措施
1.规范财务会计管理行为
为了可以进一步适应时展的新要求，规范企业财务管理行为，推进精细化管理在企业财会工作中有效应用，财会管理人员一定要坚持将服务、监督、核算工作集为一体的基本管理原则，对财务人员日常工作任务和责任进行细化和量化，并按照财会工作人员自身基本情况，制定出科学合理的规范管理制度，确保财会管理人员的财务行为都能够有法可依。此外，财务管理人员应当将不同岗位的工作职责进一步落实，以便能够从根本上提升企业资金的实际使用效率，从而促进财会管理精细化工作能够进入到制度化和科学化的发展轨道之中。
2.强化财务管理和报账人员队伍建设
作为财务管理精细化的主体，财务和报账人员需要不断的提升自身的专业知识技术水平和综合素质，以便能够更好的承担精细化管理和财务监督两方面的工作任务要求，从根本上提升会计核算工作的管理质量和水平。因此，企业管理者需要做好财务工作队伍的建设，定期对相关人员进行专业培训，不断提升这些人员的专业知识和技术水平，使其能够对有关财务会计的法规制度有更加深入的了解，从而更好的提高财务工作人员的职业操守和道德水平，进而为精细化管理工作的落实奠定坚实的基础。此外，企业管理者还应该要针对企业对财务和报账工作的要求，制定出相应的考核机制和资格认定标准，淘汰不合格的工作人员，消除财务核算工作在管理上存在的盲区和空白点，进而达到监督工作人员的目的。
3.完善企业资产的内部管理制度
为了确保企业财会管理精细化工作的水平和质量，企业管理者需要针对该项工作成立一支专业的资产管理小组，并制定出与之相适应的资产保管和岗位责任管理机制。对于那些对固定资产的明细没有进行分类的企业，更要进一步明确财务会计的管理责任，以便能够在企业出现资产变动时，可以在获得了相关部门审批手续的基础上，做好相关记录工作，控制好企业固定资产账目。
4.构建完善的资产外部监管机制
首先，企业管理者需要以自身实际情况依据，定期制定资产盘点、赔偿和资产管理责任追究制度，从根本上防止企业资产流失的情况出现，确保企业资产价值不受影响。其次，需要严格按照我国部门的规定和财务核算标准对企业资产进行核算，通过定期或者是不定期清查的方式，对企业内部的各项资产进行一一核实，从而更好的掌握不同类型企业内部固定资产在各个时期的变动情况。最后，对于企业内部资产的出租、调入和报废等其他工作，必须要在得到了相关部门审批手续后，才可以登记在册，从而有效的防止企业在生产经营期间出现财务风险，进而从根本上保障企业资产管理水平。
5.强化财务管理各项职能
随着近些年我国各行业企业生产规模的扩大，使得其生产环节的数量也在不断的增加，而各个部门和相关工作人员也需要在工作期间进一步明确自身的工作责任，且企业管理者在确定各阶段工作流程时，也需要统筹全局。企业领导者在开展各项生产经营活动前，需要对该项活动涉及到的相关内容展开深入调查研究，正确认识财务会计工作的作用，逐步拓展财务会计工作的管理范围，严格按照精细化管理指导理念的相关要求，强化各个部门的工作职责，从而最大限度控制财务风险的出现。6.优化调整财会管理方式应用精细化管理的主要目的就是为企业各项生产经营活动提供优质服务，所以，只有不断的优化和调整企业财会精细化管理工作的各项手段，才能够达到降低各项活动开支，节约企业生产成本的目的。因此，在建立企业财务管理控制制度时，财务管理人员需要严格按照相关规定标准进行。
四、结束语
总而言之，伴随时代的发展和社会经济的进步，社会各界对财务会计工作的质量要求也在不断的提升。精细化管理作为一种现代化的财会管理手段，将精细化这一理念融入到我国企业财会管理工作中，对于提升企业财会管理水平和质量，促进企业良好发展具有十分重要的作用。因此，分析当前财会管理精细化的基本概念和意义，找出该项管理工作存在的问题，并针对这些问题提出具体的精细化管理方案势在必行。
作者:穆桂香 单位:江苏西德电梯有限公司
参考文献：
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