时间：2024-02-22 16:37:45
引言：易发表网凭借丰富的文秘实践，为您精心挑选了九篇公共危机管理概论范例。如需获取更多原创内容，可随时联系我们的客服老师。
一 传统模式存在的主要问题
精明的用人单位越来越发现对工商管理人才的甄选关键要看应聘者能够做什么，有没有掌握娴熟的、与卓越工作绩效直接关联的管理技能。由此可见，高校在大学4年间对学生进行管理技能的培养，增添他们求职的砝码是何等的重要。遗憾的是,概括目前工商管理专业人才培养模式最突出的问题，正是在管理技能培养上存在很大不足，才在较大程度上导致了学生求职的窘况。
首先，目前高校大部分工商管理专业的教师主要来自自己培养的博士和硕士，他们从“学校”到“学校”,擅长“研究”管理,却没有接受过系统的管理技能训练与开发。在高校执教，工作业绩和业务水平主要是由科研、论文、职称等一些学生并不在意的因素来衡量，所以，许多专业教师的主要精力和才华都陷于一种被动的学术研究之上，教学反而被边缘化了。可见，高校缺乏擅长或者愿意关注管理技能培养的专业教师；其次，课堂教学中充斥着无休止的理论讲授与知识灌输，教学方式单一，造成对管理技能培养的植入严重不足。很少有专业教师愿意把学生组织起来,把单纯的“说教”转变成倾听、引导、提醒、评价,把专项的管理技能培养植入课堂教学，使之与理论讲授形成有效的互动；第三，课程体系中缺乏综合性的管理技能训练与开发课程。高校工商管理专业的课程体系大体是按照管理科学的学术体系，而不是按照管理技能体系来设置的。虽然若是教法得当，每门专业课程的教学可以帮助学生完成一项管理技能的分解训练与开发，但是专业课程体系中往往没有设置综合性的管理技能培养课程来提升训练与开发的总体水平，从而形成了管理技能培养体系中上的又一“断层”。
由此就不难理解为什么学生在毕业后处理实际管理问题时常常手足无措；第四，对隐性课程的利用相当不足。组织课外活动、参与技能竞赛、竞聘与担任团委与学生会干部、管理社团与俱乐部、参加职业资格认证考试等等，这些都可以规划到隐性课程的范畴，对工商管理专业的学生来说具有更加重要的意义。但是实际情况是，高校包括理科、工科专业在内的所有专业对这些隐性课程的建设基本上处于同样的低水平层次，并没有完全把这些隐性课程纳入到工商管理人才培养模式中，并挖掘它对管理技能培养的独特内涵。工商管理专业的学生也与其他专业一样,对“努力学习”的认识就是坚持每天坐在教室或者图书馆里“发愦图强”。
要知道处在这样的学习层次上，将来一般是做不好单位上管理工作的；第五，一些高校工商管理专业可能出于人才培养成本的考虑，对工商管理专业实验室及相关硬件和软件的投资严重不足，导致大部分专业基础课和专业课无法安排模拟实验，结果学生在课堂上所学管理知识几乎没有多少可以应用的机会。即使有实验环节,也是一些层次低，内容比较陈旧的实验。最严重的是管理模拟实验仍是以教师灌输为主，成为了课堂教学的翻版和延续。学生在实验中只是被动地接受操作程序,难以起到培养管理技能的作用；第六，实习进程难以为管理技能培养提供足够的现实平台。实习几乎成了工商管理专业的“鸡肋”。实习的时间比较短，安排不合理，关键的是缺乏保持长期合作关系的实习基地，没有多少企业和单位愿意接收工商管理专业的学生进入管理岗位实习。因此实习的形式往往就是在学校看看录像，或者到某个企业听听报告，走马观花地参观一下，不管是学生还是老师都把实习当成了被动完成任务。
二 新模式的理论依据
既然传统的工商管理专业人才培养模式存在的主要问题是缺少对学生进行管理技能培养，那么改革的方向就是要建立一个注重管理技能培养的人才培养新模式。而要达到这样的目的，首先就应当寻找新模式的理论依据，弄清楚什么是管理技能以及它有一个怎样的分类体系。
目前,最经典的管理技能分类体系由罗伯特卡茨1955年在《高效管理者的三大技能》_文中勾勒出来。他从管理工作的普遍性和一般性的角度考虑,将所有管理者应该具备的管理技能划分为居于3种不同位级的技术技能、人际技能与概念技能。其中，技术技能是管理者对某项特定活动的理解程度和熟练程度，主要是如何“处事”。对于基层管理者来说，技术技能具有更加显著的意义，因为他们要直接管理好员工，必须熟知员工所做事物，从而做到由“事”及“人”。
人际技能是与人共事，理解他人，激励与领导他人的能力。许多管理者虽熟知技术事物，但不善通过管理他人而实现组织目标。例如，他们不善于倾听,不善于理解别人的需要，或者不善于处理冲突，常常使组织陷于内耗困境。由于管理者是企业向心力的缔造者与维持者，因而必须具备良好的人际关系技能才能实现有效的沟通、激励和授权，这对各层管理者都具有重要意义。作为最高层次的管理技能，概念技能是管理者对复杂情况进行分析、诊断,进行抽象和概念化的技能。例如，面对困难,管理者必须看透问题的本质,做出周延性的思考,搜索到问题的解决方案，并通过评估从中选择最优方案。概念技能是高级管理者最迫切需要的技能，实质上是一种战略思考及执行的能力。管理技能学说提出的背景人们并不陌生。
当时，美国企业界泛起的一股搜寻“理想经理人”的狂热。人们认为一定存在拥有某种性格特质的人最适合担任经理人,只要甄别出这种性格特质，然后按图索骥，企业就能找到理想的经理人。罗伯特卡茨敏锐地发觉到，许多企业强烈地执着于寻找类型化的经理人，以至于他们只盯住某些特定的性格特质或素质，却忽略了最关键的问题——这个人究竟能做成什么事情。因此，他提出了“管理技能”学说,试图消除“特质说”给人们带来的误导。在他看来‘技能”指的是一种通过训练而获得的一种解决问题能力，是行动最直接的引导者；这种能力要在实际行动中得以展现，并不仅仅蕴藏于潜能之中。因此，根据可以观察的管理技能来评判一个管理者，比根据他表面上的性格加以评判更加有效和可靠。
三 构建新模式的主要措施
根据罗伯特卡茨的学说,具有稳定性和高度能动性的管理技能与真实世界的管理实践最为近缘，以至于在外部条件具备的情况下，必然能以较大的概率转化为任何一种成功的管理实践。而且就专业特性而言，工商管理专业比起财务管理、人力资源管理等其它管理类专业更强调抽象意义上的管理。所以,新模式就是要突出对管理技能的培养,要视概念技能、人际技能和技术技能为既彼此区分又相互关联的3种不同位级的要素，把三要素合成一体的的具有明确指向性的“技能包”作为高校所要培养的管理类人才的质量和规格的总规定，并将该总规定的主旨内化到管理类人才的培养内容、培养手段、培养制度和培养评介当中去。当然，要构建新模式,免不了要从目标设定、师资、课程体系、教学方法与手段、实验与实习等方面入手。
(一）瞄准企业中层和基层管理人才，设立应用型、技能型管理人才的培养目标
随着高等教育从精英向大众的转向，工商管理类专业人才供不应求的局面已不存在，毕业生更多地流向公司、企业等单位。所以，新模式不能再像传统模式那样空谈“高层次、高级别”也不需要追求什么“研究型人才’、“复合型人才”“创新型人才”的培养。因为在笔者看来，在当今的教育格局和态势下，这样的目标已经超出本科教育功能的范畴，而且无论从生源素质还是用人单位的现实需求来看,传统培养模式的目标也已经显然不合时宜，因此往往只是“设”而不“达”倒是有不少浮夸之嫌。如果奉行务实的风格,新模式的人才培养目标大致可以简单描述为：培养熟谙现代管理理论、原理、方法和企业经营管理趋势，并具有娴熟人际技能、技术技能和一定概念技能的企业中层和基层管理人才。笔者以为，这样的人才培养目标更具有针对性和可行性，关键的原因是企业需要的是大量的低层和基层管理人员，从而拥有巨大的市场容量，而高层管理人员的市场容量相当有限，而且他们一般是从企业内部成长起来的，而不是高校能直接培养出来的。
(二）支持专业教师参与企业管理实践,获取管理技能
任何一种人才培养模式的构建，师资都是关键。为了给新模式提供师资保障，可以以学校的名义积极与校外各种企业和实体接洽，在信息、关系、商谈与担保上为专业教师提供支持，安排专业教师到这些单位担任咨询顾问、挂职锻炼或者直接参与运作。毕竟在其中所获取的管理实战经验是对学生进行管理技能与开发的重要基础，也构成专业教师教书育人的“底气”和“资质”。西方发达国家工商管理专业的教师普遍在企业中担职，也正是这个原因。还可以加强专业教师与企业管理培训界的交流和学习。企业管理培训界应该说在对学员的管理技能与开发上积累了丰富的经验和技巧,他们更懂得如何抓住那些最关键的管理要点，如何培养那些最切实际的管理技能，这些资质和能力正是本科院校工商管理专业教师最缺乏的。最后要补充的是,如果在激励和支持专业教师获取管理技能培养的资质上已经做足了工作,还可以聘请有丰富管理实战经验和技能，又有良好表达能力，而且愿意展示自我的企业管理人员到学校开展短期或者长期的培训授课，让工商管理专业的学生接受他们的训练和点拨。当然,也可以直接引进擅长管理技能培养的新教师，而不是那些只会写论文的。
(三）采用模块化的专业课程体系，
为管理技能培养提供支撑模块一门课程至少可以帮助学生完成一门管理技能。目前一般院校的工商管理专业课程体系大同小异，每门课程对管理技能的指向性不强。为了构建“三位一体”的新模式,需要把工商管理专业的课程体系分成4个模块,分别主要负责技术技能、人际技能、概念技能以及综合管理技能的培养。例如，生产与运作管理、人力资源管理、市场营销学、财务管理、电子商务、管理信息系统、会计学、统计学等课程就可以规划进技术技能模块。据笔者的研究,这个模块所容纳的课程最多，都是重在培养技术技能的；企业领导科学、管理心理学、管理沟通等课程可以规划进人际技能模块；战略管理、管理经济学、技术经济学、组织行为学、公司治理、企业诊断等课程则可以划入概念技能模块；管理思想、管理学可以划入综合管理技能模块。
4个模块的课程只要相互分工协作，并辅以适当的教学方法和训练形式，内化到学生身上后就能形成一体化的管理技能。有两点值得补充：一是考虑到技术技能在管理技能中的显著地位，新模式必须格外关注人际技能的培养。显然这种技能光依靠几门人际技能模块的课程是无法完成的,所以必须开发一些重要的隐性课程。例如鼓励和支持学生组织课外活动、参与技能竞赛、竞聘与担任团委与学生会干部、管理社团与俱乐部等等；二是考虑到管理思想、管理学两门课程有较强的学术味，所以还必须开设管理技能训练与开发这类以实训而不是知识讲授为主的课程,来帮助完成对学生综合管理技能的培养。
(四）革新教学方法，强化学生的参与和课堂训练
不能否认,无论工商管理人才培养模式如何变化，都无法动摇课堂教学的基础性地位。所以笔者以为，新模式“聚焦管理技能”的理念仍然要在课堂教学上得到贯彻。与教师“满堂灌”的传统教学方法不同，新模式采取的是情境导入、角色扮演、管理游戏等等灵活多样的方法，强化学生的参与和课堂训练。例如，其中的情境导入在实质上是案例教学的延展和深化，要求教师能真正将学生导入到案例情境中，激励学生提出自己的见解和对策，并且对学生在情境中的言行加以观察与评估，从而达到培养学生各项管理技能的目的。管理游戏就是一种以管理为主题，以游戏为形式，以培养为目的教学方式，它使学生在生动、活泼、欢愉、激烈的氛围中，不知不觉地体味到管理过程中一些微妙的原理和规律，同时也可以暴露自身行为的优缺点,并通过别人的参照，学会调整自己的心智模式和技能状态。角色扮演是为了消除学习的疲劳感,教师临时分派角色,让学生即兴演练如何处理实际问题，在角色扮演中掌握管理技能，还可以让学生进行角色互换，体验不同角色所带来的不同的思维方式和内心感受。例如在市场营销课堂上,教师可以让学生扮演顾客和推销员，在商务谈判中可以让学生扮演不同公司的谈判代表,如此等等。
除了上述教学方式以外,教师只要有足够的激励和职业素养,还有许多有效的教学方式可以利用。例如展现标准操作规范的视频演示，针对管理工作中那些尚无定论东西的课堂辩论，拟定行动计划的小组合作，带有模拟性质的管理情景剧等等。教师必须记住，有时课堂教学“形式比内容更重要’，“怎么教”比“教什么”更重要。对不同教学方式的利用实际上形成了“讲授+训练”的课堂模式,能够真正充分调动学生的积极性，增强他们的课堂参与意识,并能增加学生对于未来岗位的适应性，增强对企业管理情境的认识，从而达到培养概念技能、人际技能和技术技能的目的。
(五）加强实验室建设和实验教学，发挥实验在管理技能培养中的关键作用
实验室的模拟演练是培养管理技能过程中非常关键的环节，因为它主要是在实验室里以计算机技术为基础，通过对现实经营环境的设计和仿制以及提供各种决策参数,让学生置身一个模拟的经营环境中对经营问题进行判断、分析、决策与操作，从而达到培养管理技能的目的。所以,新模式要求学校必须加强实验室建设，注重案例讨论室、体验式教室、实验室、计算机、软件系统等基础设施投入的数量、质量与利用效率，为学生打造管理技能培养的物质平台。与此同时，要指派既懂计算机又懂管理的实验指导教师，完善实验教学计划，加强对实验教学的监控、管理、评价和纠偏，提高实验教学质量。这样才能发挥实验在管理技能培养中的关键作用。
(六）推动实习基地建设,突出实习在新模式中的显著地位
众所周知，实习环节可以让学生检验、巩固、运用在校所学知识。对于工商管理专业学生而言，更是适应管理角色,在真实世界中进行培养管理技能、提升职业水准的绝佳机会。
所以,要构建新模式,就必须推动实习基地建设，突出实习在新模式中的显著地位。一般院院校应当站在战略的高度，派出有谈判技巧的外联队伍，以校方的名义,在社会上广泛搜索和接洽目标企业，建立多个稳定的实习基地。其中要特别注意设计有效的合作机制和模式,也要提供某种程度或者形式的担保，为实习单位打消疑虑。实习基地不能只是让学生走马观花地参观一下，或者是听听报告,而是要让学生参与他们日常的管理事项，在具体的岗位上接受具体的任务，从而得到真正的锻炼机会。学校也可以鼓励和支持学生在假期或者毕业实习期间发挥自己的力量，主动联系公司、工厂、商场、超市等等单位，去从事财务、策划、人事管理、市场推广与市场调查等活动，深度培养自己的管理技能，尤其是其中的技术技能与人际技能,为毕业后的职业搜寻奠定直接的基础。当然，为了提高实习期间管理技能培养的效果，除了创造实习条件之外,还必须加强对实习的组织尤其是控制，做好计划、动员、解释、引导，尤其是检查、反馈、评价等等一系列相关工作。
四 处理好新模式与传统模式之间的关系
人力资源危机的现状
国有施工企业内部人力资源结构不合理，人才的总体素质令人担忧。改革开放以来，随着国外先进管理经验的引进和国内教育水平的提高，国有施工企业员工总体素质偏低的情况有了很大的改善，但与国际一流企业相比仍有不小差距。人力资源结构不合理，普通型员工相对富余，高素质的人才匮乏，加上各种原因造成的人才流失，使得国有施工企业人才的总体素质令人担忧。
缺乏高素质的经营管理人才。企业需要人才，但缺乏高素质的经营管理人才却是国有施工企业的一个通病。“科学技术是第一生产力”，专业技术人才受到重视是理所当然。但是，经营管理人才的重要性也不可小视。国有施工企业管理者大多是技术起家，重技术、轻管理往往是他们的特点。他们认为经营管理人员不能直接创造经济效益，“吃闲饭”，因此不予重视和培养。长此以往，导致有能力的经营管理人才要么被埋没，要么跳槽，而那些没有经营管理能力的人员却通过种种“关系”占据管理岗位，使管理部门成为养闲人的场所。
人力资源流失严重。随着市场经济体制的建立和人才主体意识的增强，人力资源流动逐渐频繁。合理的人力资源流动不仅是正常的，甚至是必须的。但是，如果企业的人力资源在大量流失的同时又缺少补充，无疑是一个严重的问题。特别是中高级经营管理人才和技术人才的流失，不但使以前对这些人员的培养投入得不到回报，而且重新招聘、培养相应人员所花费的成本也非常高。此外，人力资源的流失还可能造成企业商业机密外泄等后果。
因此，人力资源的大量流失，会直接削弱国有施工企业的竞争力。
人力资源危机的成因分析
企业人力资源管理观念落后。一是对人力资源的理解存在片面性，缺乏科学的人才观。企业应认识到，德才兼备、有创造力、有贡献的就是人才。不仅高工是人才，技艺精湛的工人也是人才；不仅受过系统教育的硕士是人才，从基层摸爬滚打成长起来的技术工人也是人才。 二是将现代的人力资源管理和传统的人事管理混为一谈，未能建立起有效的人力资源开发与利用的投资、保障体制。很多国有企业虽然把“人事部”的牌子换成了“人力资源部”，但思想上还停留在传统的人事管理的层面上。现代人力资源管理的核心是“以人为本”，它不仅涵盖了传统人事管理的内容，而且在理论上和操作上更加丰富、深刻和全面。现代企业的人力资源部门是为员工的自我发展提供帮助的服务部门。企业应当从人的自然属性出发，视员工为最宝贵的资源，用科学的、人性的方式尊重员工的人格和选择，关心他们的需求，帮助他们自我完善，实现自身的目标和价值。企业在员工成长的同时也得到了成长，实现了企业与员工的“双赢”。
缺乏合理的淘汰机制。国有施工企业的两个突出问题是冗员过多与结构性矛盾并存。由于过去计划经济体制的影响，国有施工企业普遍缺乏合理的淘汰机制，导致一方面富余人员较多，劳动生产率较低，人工成本不堪重负；另一方面，熟悉市场经济的高素质经营管理人才和复合型人才却十分短缺。
激励手段单一，缺乏科学的激励机制。国有施工企业在员工激励认识上存在误区：注重人力资源职位的提升，忽视人力资源专业技能的发挥。国有施工企业往往以专业技术作为提升行政管理领导的依据。诚然，有不少的优秀技术人员在走上领导岗位后，表现很出色，但这并不是一个必然规律。管理人员和技术人员在素质和能力结构上的要求差别是很大的，一名优秀的技术人员，一定就是一名优秀的管理者。曾经有报道，一名专业能力很强的博士被聘任为某高新技术创业中心经理后，却因管理不善，最终被免职。对这位博士来说，他的特长是研究而不是管理，所以其管理的失败从一开始就埋下了伏笔。对企业来说，这种用人方式是人才的浪费：其一技术人员并不一定适合管理工作，将他放在管理岗位上，可能把真正适合这一工作的人员挤走；其二技术人员走上领导岗位后，他本人的专业在延伸开发和利用的程度上必将受到一定的制约，而人的精力却是有限的。对企业和个人，这都不是一件幸事。
此外，目前国有施工企业基本上还是执行按职能分工设置的组织管理体制下的分配制度，经营管理者和广大员工的积极性、创造性因为不能得到合理的激励，没有最大限度地发挥出来。
人力资源培训落后。在对人力资源的使用上，很多国有施工企业没有认识到人力资源是一种通过不断开发而不断增值的增量资源，没有认识到人力资源像所有资源一样会发生损耗，只关注对其使用，而没有考虑到补给和折旧，不舍得把人力资源培训作为重点投资与投入对象。
人力资源发展的战略与对策
人力资源的选拔与配置。首先要完善人才招聘制度，引进竞争机制，实现人尽其才、才尽其用。目前，多数企业的经营管理者还是由上级行政部门指定任命，有些名曰竞争上岗，实际上早已拟定；在招聘中出现各种“不正常”现象也时有发生。为了改变这种状况，应出台有关经营者招聘的政策法规，严格按照政策法规规定的程序和办法选择适合的经营管理者，通过竞争择优选择经营者，使大批有胆识，有事业心，有创新精神和开拓意识的人才得到合理配置。其次要制订选拔的标准。例如国有施工企业管理专业性很强，从事这种职业的人不仅要懂得党和国家的方针政策、法律和法规；而且要具备经济理论、企业经营管理、工程技术等方面的知识；还要具备决策、计划、组织指挥等诸方面的业务能力。因此在制订对国有施工企业管理者的选拔标准时，就必须把这些作为必备条件考虑进去。其它的岗位也是一样。只有制订完善的选拔标准，并严格地按标准执行，才能选拔出真正适合这一岗位的管理者。
人力资源的培养与开发。成功的企业领导层都十分重视对人力资源培训的投入。他们认为，只有人力资源的潜能得到开发，企业的潜能才会得到开发；只有人力资源的素质得到提高，企业的素质和竞争力才会得到提高。合理开发出现有人力资源的潜能，相当于在不增加人员数量的条件下，增加了人力资源的总量。这对企业效益的增加和员工自身素质的提高都是非常有利的。
作为人力资源流失比较严重的国有施工企业，更是要重视人力资源培训，把人力资源培训经费列入年度预算，做到舍得投资，舍得开发，舍得培养，真正把人力资源转化为人力资本，进而转化为科技优势和产业优势。在进行人力资源培养之前，应分析企业现有人力资源结构，结合未来发展需要，科学地设计培训体系，建立并完善培训与用人相结合的机制。
人力资源的考评与激励。在人力资源管理方面，国有施工企业应特别注意在人力资源的选拔、绩效考核等方面应用科学方法和信息化手段。
建立科学的绩效考核体系。使激励更加有效和充分的基础是对工作绩效的科学考评。建立科学的绩效考核体系，包括目标任务、任职标准、考核制度。目前凡是员工积极性高的企业，一般都建立了科学的绩效考核体系，并与个人收入挂钩。
建立适合国有施工企业的激励机制。激励，是指通过满足员工的需要使其努力工作，实现组织目标的过程。
激励机制可以使员工清楚认识到自己在企业中的价值所在，清楚了解到在企业中应扮演的角色，最终实现人力资源的合理配置。激励是企业人力资源管理的核心，是吸引人才、留住人才的重要手段。针对国有施工企业的具体情况，主要有以下几种激励方式：
薪酬激励。企业可以通过工资、福利以及股权等方式，把员工的薪酬与绩效挂钩，以经济利益的形式来激励员工的积极性，让他们感到个人利益与企业整体利益息息相关，愿意为企业整体利益服务。不过，这种激励如果过量的话，会加大企业的负担，对企业的长远发展不利。因此，薪酬激励必须与精神激励相结合。
精神激励。精神激励包括对企业 员工的尊重、理解与支持，信任与宽容，关心与体贴。正确运用精神激励可以有效地培育员工对企业的忠诚和信任度。企业如果做到真心为员工着想，就能够充分调动员工的积极性。
关键词：新公共管理；我国行政管理；改革
上个世纪七十年代，大多数西方国家出现了财政危机、政府管理危机以及信任危机，同时伴随着全球化、信息化、市场化及知识经济时代的来临，世界也进入了西方各国公共管理部门和政府管理的改革时代。在西方改革的冲击下，“新公共管理”的管理模式成为了西方政府管理改革的方向，也取得了很好的成效。在经历了几十年的经验积累后，针对政府改革和治理已经形成了完善的系统，在我国行政管理改革的过程中也起到了重大的影响。
一、新公共管理的概论
“新公共管理”就是在20世纪七十年代中期以后，在英国以及其他国家相继出现的政府改革的运动。新公共管理是政府管理领域新的理论以及新的实践模式，它不仅是一种代替传统的公共行政管理理论，而且也是一种新的公共行政模式和改革运动。在西方各国新公共管理改革实践中，结合多个公共管理学家的观点，我们得出新公共管理的内涵，有以下几点：1.在政府部门中实行职业化的管理制度。2.实施绩效管理和绩效评估，明确标准化。3.更加注重对于结果的把控。4.政府内部将权力进行分散管理。5.将市场竞争的机制融入到政府部门中。6.政府部门在管理方面借鉴成功的私营企业的管理模式。7.政府部门在财政方面要严格遵守纪律和成本的概念。虽然各个学者对于新公共管理的理解不同，但是理论上都是由形同或者类似的诉求，在公共部门把市场机制融入其中，运用商业管理的方法和技术，通过对其进行绩效管理、市场化、民营化、分权化等等措施下，进行全方面的改革，从而使公共部门的管理和服务水平得到很大幅度的提高。
二、新公共管理和传统公共行政管理的区分
1.权力不同。新公共关系的政府部门是主要权力中心，但是会将一部分权力分到社会中，而传统的行政管理的政府就是权力的中心，凌驾于社会之上。2.主体不同。新的管理是由政府承担一部分公共服务，另一部分政府外包给第三方进行公共服务，而传统的管理只是由政府全权提供公共服务。3.结果不同。传统的管理的缺陷很多，主要问题有党政不分、政企不分、缺乏竞争、效率低下等等，就致使公共服务的各种危机出现，而新的管理就避免了这些不足之处，政府是高效率的、职权分明的。
三、我国行政管理改革的主要问题
1.法律法规不完善。首先，我国没有专门的法规来约束行政管理中的各个环节以及公务人员的行为。其次，单一的法规制度过于分散、笼统，没有细则来进行规范。最后，行政管理的法规监督制约机制仍需要完善。2.政府机构职权重叠、级别层次过多。政府职能不清晰，设置的机构过多且机构之间重叠，导致政府职能不清晰，政府机构过大，工作效率低。政府承担的责任也过多，包括本该由社会和企业承担的责任，致使原本政府负责的监督和保障等职能被减弱。由3.在公务处理方面。很多行政部门很严重，就造成了公事不办理，需要走后门、拉关系才能解决的现象。在我国各个层级的政府和各部门都有这样的情况存在，就导致办事效率不高、盛行、腐败成常态。4.在执行工作方面。在行政执行过程里职权责分不清，出现多头指挥的现象，下属在接到一件任务时同时受命于多个上级。如果多个上级的的想法一致还好处理，若不一致下属就会权衡各个关系，把重要的关注点落到处理关系的问题上，而不是如何做好这件事，从而就会导致有利可图时争着抢着去做，无利可图时互相推卸责任的情况出现。5.在财政经费方面。政府部门往往办事都会超出预算，这就是由于大部分的行政机关不负责任，拿着政府的资金不考虑节约的问题，通常不计后果的大把花钱，也没有得到更好的成果，将国家大量的财力和物力浪费在无用的地方。
四、新公共管理对我国行政管理改革的启示
1.新公共管理使政府的管理中加入竞争体制，这样就使公共产品服务供给市场化，从而使政府不再进行垄断经营，可以让更多的企业参与到公共服务中，这样也提高了服务供给的质量和效率，使得资源得到合理有效的配置，利用有限的资源向社会提供更大的服务，最终提高公众对于政府的满意度。2.将企业成功的管理方法引入到公共行政的领域，例如目标性管理、绩效机制、各种考核等等。在管理方面，要重视效率、服务质量以及效果等，明确目标，标准绩效，从而实现从传统模式到新公共管理模式的转变。3.建立完善的法律法规并且切实执行。在法律法规制度上要重视工作绩效和更优质的服务并在工作中得到落实，也要将理论或计划运用到实践中，不能只存在于空想。4.借助非政府组织和非营利组织等社会中的中介组织等力量，创造相应的社会条件，将政府内的公共职能分离出来，然而现在这种中介组织不完善，自我约束力不强，还需慢慢实行。5.将集中的权力进行分权，对于政府的角色要有正确的认识，要将政策职能和管理职能进行分离，将大政府向小政府转变。综上所述，新公共管理是在资本主义国家发展起来的，由于我国的社会背景不同，不能全盘照搬，我们要根据我国国情对新公共管理的思想进行合理的借鉴，且对我国具体情况进行综合的评估，将有效的方法在实践中进行磨合，才能为己所用，才能更好的更有效的促进我国经济社会发展。
参考文献：
[1]赵景来.西方公共管理与公共行政研究述要——兼及对中国公共行政体制改革的影响[J].国家行政学院学报,2004(5).
[2]葛建文.新公共管理在中国行政改革中的适用性反思[D].南京理工大学,2007.
在2003年“非典”事件发生后，危机管理作为公共管理的一部分，逐渐引起了我国社会科学领域的关注。近些年来，针对公共危机管理，我国虽然已经取得了一定的研究成效，但是仍然存在许多问题，如研究中缺乏统一的话语体系，虽然大量引进国外相关理论，但是对理论范式的适用性缺乏检视，对我国特有的现象还没能建立起阐释框架。这些都严重制约了我国公共危机管理的发展。
二、公共管理视角下政府危机管理体系概论
公共视角下的危机管理，指的是政府公共组织为了避免危机或者尽可能减少危机所带来的损失而开展的危机预防以及处理工作。但是危机管理必须符合我国建立起的公共政策，而公共政策的建立主要是为我国政治、经济、文化的发展总体服务。针对公共管理视角下的危机管理，我国存在许多学术界观点，但是，笔者认为，公共视角下的危机管理是一种综合性的危机管理，这其中包括公共政策制定过程中的政府危机管理体系，公共政策执行过程中的政府危机管理体系。我们可将公共管理视角的危机管理管理分为危机预防、危机处理、效果评估等。
三、公共管理视角下中国危机管理体系缺陷分析
1、预警机制缺陷分析
在公共管理视角下，预警机制存在的主要问题为，部门色彩非常浓，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，在这样的条件下，如果一旦发生危机事件，则无法做出全面的预警分析，最终影响到整个危机的处理。我国虽然先后制定过多部应对社会动乱的法律，但是这些法律的独立性非常强，部门管理色彩很浓，针对出现的社会危机，很难从全局的角度出发去处理，进而导致危机问题处理得不彻底。
2、快速反应机制缺陷分析
到目前为止，我国在处理危机过程中，不同部门之间还无法做到协调一致，我国在面对有一些紧急事件是，相应的快速反应机制还非常不完善，无法真正达到危机处理效果。如，我国虽然在遇到单件紧急事件时，其可以做出快速的反应，但是，面对复合型危机事件时，其处理效果就会大幅下降。再者，我国政府在应对一些复合型灾害是，既无法快速组织起一支统一的力量，也无法在最短的时间内对分布在不同部门的救灾资源进行有效分配。
3、信息披露机制缺陷分析
在世界经济一体化的影响下，信息多元化发展的速度也在不断加快，这就导致我国政府对信息来源渠道的控制在不断减弱。随着互联网建设发展的速度不断加快，我国各类信息传递的方式有了很大的变化，但是由于我国的危机管理中，由于受到政府部门的影响，媒体活动还会受到一定的限制。如，在应对一些社会灾难，一些地方政府为了推脱责任，而多方面阻止媒体介入报道。
四、完善中国危机管理策略分析
1、树立正确的危机意识
为了有效的应对各类危机，我国相关部门必须树立正确的危机意识，首先要对公共危机有一个全面的了解。当危机发生时，要明确这是属于那一类别的危机，如经济危机、自然危机等，然后要对危机产生的原因进行判断，之后要对危机可能产生的影响进行评估。
2、建立高效的危机管理组织机构
在公共管理视角下，为了有效应对各类危机，必须建立一个高效的危机管理组织机构。在这一机构中，必须能被统一领导，而且针，对不同部门的部门，要做到分工明确而又可以相互协调。具体而言，可以在我国中央政府设立一个危机处理综合机构，负责统一的领导、指挥和协调。这一机构的主要作用是进行提供关于危机和风险的准确信息，然后根据所发生的危机制定应急预案，然后通过统一的指挥和协调，使下设机构或地方政府相互配合，最终使危机事件能够在最短的时间内被处理掉。
3、健全危机信息沟通机制
在危机处理过程中，通过建立完善的沟通机制，可以实现信息的及时传递和反馈。借助完善信息沟通机制，中央政府的政令能够顺利传达出去，地方政府的反馈信心也能够及时上传，这样，对于制定有效的危机应对方案以及整个危机的应急处理都有着非常积极的影响。在建立信息沟通机制的过程中，要对互联网络以及现代通讯技术进行充分利用，而且在危机处理过程中，应该加大各类媒体的政策宣传力度和披露制度，制定规范的信息公开报道制度。
4、完善危机管理法律机制
通过长期的实践调查，我们发现，将危机管理提高到法律的高度，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。针对我国的危机处理情况，相关部门可以出台一部纲领性的法律文件，然后进一步修订和完善各类公共危机的法律法规，形成一套统一协调具有可操作性的危机管理法律体系，通过这种方式，可以使我国各部门和机构在处理危机的过程中，可以找到相关的处理依据。当然，还应该成立专门的监察机构，从而保证危机管理工作始终依法运作和管理。
五、结语
关键词：旅游；公共卫生；危机管理
旅游业的基本性质决定了它的触角极大地延伸到其他各个行业，外界瞬息的变故都会牵动其敏感的神经。随着国际旅游大规模发展，到1996年旅游人数达到6亿人次，其中20％～50％的人携带或面临某种疾病。世界卫生组织指出，“由于人口增长、大规模旅行和人类与自然的更多接触使许多疾病产生或重新出现。” 2003年的SARS危机就让我国旅游业经历了一次巨大的考验，我国多年来塑造的安全旅游目的地形象在国际市场上受到打击，而我国也第一次真正意识到了公共卫生危机对旅游业的影响，逐步开始了对相关问题的探讨。如何面对各种难以预料的公共卫生危机，如何对其进行预防、控制、管理，将其造成的危害降到最低，才是我们亟待研究和解决的问题。
旅游业公共卫生危机是指由于各种对人类健康带来巨大危害的突发性传染性疾病的蔓延，而对全球性或区域性的旅游业造成损害和影响的旅游危机。其特征为，（1）危害性。旅游带来的大规模人员流动，使疫情容易在较大范围内爆发。（2）突发性。人们对它难以事先预知，危机发生后留给人们解决问题的时间和空间有限。（3）不可控性。危机大多并非由旅游业自身造成，并对旅游业的各相关行业都产生不同程度的影响，旅游业本身对其难以控制。（4）周期性。危机的爆发会有一个周期性的发展过程，并呈现出一定的时间循环。
公共卫生危机事件一旦发生，对旅游者而言，客观条件的改变会导致其旅游行为模式的改变，并对其精神产生影响，使其对危机爆发地区的旅游吸引力、游览环境和居住环境等失去信心。对旅游企业而言，危机会使大量旅游活动停止，导致旅游企业的设施和供给能力大量闲置，加之旅游产品和旅游设施的特性，会使得旅游企业相对其他行业企业而言，面临更大的经营风险。对旅游目的地而言，旅游者往往不会亲自认识和体验危机事件，而是通过接受外界的以负面报道居多的信息来对危机事件加以了解，对旅游目的地形成形象不佳认知，对旅游目的地今后的发展带来极大的阻碍。
尽管公共卫生危机对旅游业的危害确实存在，但面对朝气蓬勃的旅游业，各地的重点主要还是在于如何获得更多的旅游者和旅游收入上，很少将这一问题提到议事日程，总体来说整个公共卫生体系还很薄弱，旅游业公共卫生危机的风险仍然存在。加强旅游业公共卫生管理，建立一套有效的管理机制是我们现在刻不容缓的问题。
对旅游业而言，公共卫生危机管理不仅仅是防止和规避危机，或者危机爆发后的进行被动的补救措施；它还包括了面对突发性公共卫生危机事件时及时做出反应，针对危机爆发的不同阶段，采取相应措施，使整个旅游市场从公共卫生危机中尽快复原和振兴。
1.酝酿潜伏阶段——做好准备，弱化危机。这一阶段，虽然危机尚未爆发，但如不及时采取措施，业已存在的危机源经过酝酿后就会渐渐形成具有破坏力的危机。缓解公共卫生危机可能产生的影响，有针对性地制定危机应急预案，建立旅游者信心，是这一阶段的危机管理重点。
2.爆发阶段——积极应对，及时救援。这一阶段，公共卫生危机事态急速发展和升级，负面影响形成，社会和个体开始承受危机所带来的损失。这个阶段的持续时间虽短，但对整个旅游业的冲击最大，引起的关注和恐慌最强。针对所爆发的公共卫生危机做出准确、迅速的反应，对危机进行实时监测，追踪、评估、预测其危害与发展方向，开展危机应急及救援措施，与媒体和公众进行有效的沟通，将物质和精神损失最小化是这一阶段的当务之急。
3.消退和解决阶段——恢复与振兴。这一阶段，公共卫生安全问题已经得到了有效控制，危机给旅游业带来的消极影响逐渐减小，直至完全消除。因此这一阶段应注重开展产业振兴，及时总结危机处理结果，进一步提升危机意识，把握住危机过后市场会进行调整的机遇，开展市场营销活动，重建目的地声誉；同时，还应对先前的应急预案的效果进行衡量，定期回顾并及时修正、更新应急预案，切实建立起有效的公共卫生危机的防范机制。
旅游业是一个具有高风险性和敏感性的行业，伴随着全球化、工业化和现代生物技术等的发展，人口的大规模移动，使得公共卫生危机产生的风险进一步加大。特别是2003年SARS的肆虐给旅游业这个新兴行业提出了严峻的考验，也正因为如此，旅游业的公共卫生危机管理才被人们逐渐重视，而今年的甲型H1N1流感又再一次使人们意识到公共卫生危机的危害性。因此，正确认识公共卫生危机，有针对性的做好应对危机的各项措施，是我们有效开展旅游业的公共卫生危机管理，实现旅游业的可持续性发展的重要保证。
参考文献
[1]谷慧敏：旅游危机管理研究[M].天津：南开大学出版社，2007
[2]侯国林：SARS型旅游企业危机及危机后旅游业发展新思维[J].南京师范大学报，2004(27).
[4]李天元王连义：旅游学概论[M].天津：南开大学出版社，1999.
[5]朱延智：企业危机管理[M].北京：中国纺织出版社，2003年.
[6]张骁鸣 戴光全 保继刚：从事件角度对SARS进行“危机管理”[J].旅游学刊，2003(04).
关键词：政府危机管理；公共政策；制度
春节前，一场近半个世纪以来罕见的冰雪灾害袭击了我国中南部地区，不仅给中国经济社会造成了巨大损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的问题，考验了中国政府处理危机的执政能力。政府作为公共事务管理者，如何科学有效地进行危机管理，制定相应的公共政策，已直接关系到政府的威望和效率，也影响着国家的稳定和发展。
一、政府危机管理与公共政策概述
（一）政府危机管理。“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。
（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的，必须付诸实施。
（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。
二、当前我国政府危机管理存在的问题
早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。
（一）政府危机管理机制不完善
政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。
（二）政府危机管理机构不健全
我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
（三）应急预案缺乏情报学支撑
应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。
（四）政府和公众危机意识淡薄
长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。
（五）政府危机管理投入不足
由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究
三、我国政府危机管理中的公共政策制定
在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。
（一）预警预防阶段
从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。
1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。
2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。
3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。
4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。
（二）应急反应阶段
危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。
1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”
2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。
3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。
（三）评估恢复阶段
危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。
1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。
2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。
3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。
总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。
参考文献：
[1]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4).
[2]刘刚.危机管理[M].北京:中国经济出版社,2004:84.
[3]林爽.我国政府危机管理存在的问题及其对策[J].哈尔滨学院学报,2007,(8).
[4]鄢龙珠.完善我国政府危机管理体系的几点思考[J].福州党校学报,2005,(6).
（一）政府危机管理。“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。
（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的，必须付诸实施。
（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。
二、当前我国政府危机管理存在的问题
早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。
（一）政府危机管理机制不完善
政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。
（二）政府危机管理机构不健全
我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
（三）应急预案缺乏情报学支撑
应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。
（四）政府和公众危机意识淡薄
长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。
（五）政府危机管理投入不足
由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究。
三、我国政府危机管理中的公共政策制定
在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。
（一）预警预防阶段
从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。
1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。
2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。
3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。
4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。
（二）应急反应阶段
危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。
1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”
2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。
3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。
（三）评估恢复阶段
危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。
1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。
2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。
3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。
总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。
参考文献：
[1]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4).
[2]刘刚.危机管理[M].北京:中国经济出版社,2004:84.
[3]林爽.我国政府危机管理存在的问题及其对策[J].哈尔滨学院学报,2007,(8).
[4]鄢龙珠.完善我国政府危机管理体系的几点思考[J].福州党校学报,2005,(6).
[5]中国现代关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京:时事出版社,2003.
>> 论政府政策的公共性 公共管理中的公共性流失及其防范 公共艺术的公共性及其流失 公共媒体的公共性建构及其现实困境 公共政策的非公共性及其克服 “公共性”语境下的政府危机公关研究 服务型政府本体价值的公共性 艺术的公共性 浅析物业管理公共的特征 浅议公共艺术的“公共性” 论政府能力建设对提高公共政策公共性的影响 论传媒政策的“公共性” 网络媒体的公共性 关于公共性的再思考 新闻传播的公共性 传媒公共性的缺失 文化批评的公共性 城市广场公共性的探讨 探寻知识的公共性 胥建国的公共性雕塑 常见问题解答 当前所在位置：l
[4]贾康.从“国家分配论”到“社会集中分配论”[J].财政研究，1998（5）.
[5]许毅.财政学[M]。北京：中国财政经济出版社，1984.
[6]郭复初.国家财务独立与财政理论更新[J].经济学家，1995（4）.
[7]邓子基.社会主义财政学[M].北京：中国财政经济出版社，2005.
[8]刘邦驰、汪叔九等，财政学[M].成都：西南财经大学出版社。1995.
[9]王国清.公共财政：财政的公共性及其发展[J].经济学家，1999（6）.
[10]邓子基.坚持与发展“国家分配论”[J].东南学术，1999（1）.
[11]王国清.财政基础理论研究[M].北京：中国财政经济出版杜，2005.
[12]叶振鹏，张馨.公共财政论[M].北京：经济科学出版社，1999.
[13]贺忠厚.公共财政学[M].西安：西安交通大学出版社，2007.
[14]杨君昌.公共预算・政府改革的钥匙[M].北京：中国财政经济出版社，2008.
[15]马海涛，安秀梅.公共财政概论[M].北京：中国财政经济出版社，2003.
[16]邓子基.财政学[M].北京：高等教育出版社，2005.
[17]姜竹，邵冰，景洪军，孙凤仪.公共预算与管理[M].北京：经济科学出版社，2009.
[18]储敏伟，杨君昌.财政学[M].北京：高等教育出版社，2010.
[19]王金秀，陈志勇.国家预算管理[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
【关键词】公共危机；预警机制；政府责任
目前中国正处于转型时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新的分配、转移，形成诸多不稳定因素，我们要站在复杂和综合的角度上，对危机的性质、状态和前景有一个比较客观的把握、估计和预测。政府作为公共权力的人，在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。本文试图分析政府在公共危机预警中的责任缺失，以明确政府责任问题，进而在理念上实现由强调公民义务和政府权力到强调公民权利和政府责任的转变。
一、公共危机预警机制及政府责任
（一）公共危机的概念界定
按照国际社会的一般看法，公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。而美国学者罗森豪尔特认为，社会公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”我国学者认为公共危机是由于某些无法预测的因素诱发产生的对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。
（二）公共危机预警机制中的政府责任
公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中，对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。
建立一个有效的完善的危机预警机制，需要政府做的工作有：
1．建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集相关信息并加以分析处理。
2．制定各种科学意义上的应对控制措施，努力探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略。
3．开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育，增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能。
4．在危机的潜伏期和初显期，政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作，努力把一切苗头消灭在萌芽之中，化解于爆发之前。
二、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的具体表现
（一）危机监测不力
危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估，我国现行的政府危机管理体系中就缺少风险评估机制，对危机发生或能发生的外部环境和内部环境因素的调查、评价和预测。再加上没有灵敏、准确的信息监控系统，未能及时收集相关信息并加以分析处理，缺乏敏锐的危机判断能力，很难做到对危机的详细预警分析。
（二）预案粗陋，缺少演练
要做到预案求实，不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动（遏制危机、处理、消除危机，重建或恢复正常状态）方案，而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养，提高领导者的指挥能力和群众的应变能力，检验预案的可行性和科学性，使危机一旦发生，预案能够切实地发挥作用。我国现实存在的问题，不仅是预案粗陋，更重要的是缺乏培训和演练，停留于应付上级检查，做表面文章，甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。
（三）没有及时准确地信息
长期以来，一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下，报喜不报忧，致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲；与此同时，政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度，宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒，大众传媒缺少必要的法律保护，这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”，各级官员为了“保乌纱帽”，以及在日常工作生活中过分看重吸引外资、发展旅游等方面的近期局部利益，使得各级政府在预防和救治危机进透明度极差。
三、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的原因分析
（一）危机意识淡薄
在全球化背景下，危机的来源发生了变化，不只是战争会引发危机，环境、金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且，随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密，在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。
（二）缺乏有效的沟通协调机制
在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下，各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。
（三）缺乏常规性危机管理部门
危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管理机构需要很强的专业性，因此，必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来，持续累积信息和经验。使危机刚出现时，及时控制。而我国现有的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作机制，对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量非常大，效果也不明显。
（四）法制滞后
法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源，同样地，法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上，如美国、日本、俄罗斯就有《紧急状态法》。而我国在危机管理的法制建设则相对滞后，政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式。
（五）问责制度缺失
长期以来，我国各级政府把自己视作管理者，把民众视为被管理者，这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，甚至到最后不了了之。
四、强化公共危机预警机制中的政府责任
预警机制中政府责任缺失的后果是十分严重的，一方面导致危机的扩大，增加危机处理成本，另一方面破坏了政府形象，降低了政府的公信力。因此，强化公共危机预警机制中的政府责任势在必行。
（一）建立敏感的信息系统
1．加强危机管理软件系统建设。应当利用IT和网络技术，建立和完善全国性的信息网络，覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等，从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲，包括三个方面的信息库：涉及各种社会现状与发展情况的信息库；危机防治与救治的资源信息库；危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲，政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外，还包括高效的信息处理能力。
2．整合外部力量。一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合，因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看，政府应该对危机涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，维护国家的国际形象，一方面可以提高危机管理的效率。
（二）强化危机预警的组织保证
1．建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策，分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，有利于信息的收集与传递，提高危机预警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，在各省、市、县、乡镇（街道办事处）都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播；另一方面，要充分利用社会的力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织（包括居民委员会、村民委员会和社管会）的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。
2．设立常规性危机管理机构。在中央一级政府这个层面上，应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上，地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的对口管理部门，并根据本地区不同的实际情况，因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式，加强各部门间协调运作和快速反应的能力。
（三）加强制度建设
1．加强紧急状态立法。我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题作出明确的法律界定。
2．建立行政问责制度。所谓行政问责，是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时，也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任，则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有：司法机关追究行政机关及公务员的法律责任；各级党委行使人事任免权，追究行政首长的领导责任，行政机关对公务员的责任追究；行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。
【参考文献】
[1]罗伯特·希斯．危机管理[M]．王成，等译．北京：中信出版社，2001．
