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县长的困惑
江口县人民政府常务副县长席龙海介绍，当地财政收入的主要来源为农业和第三产业，经济发展依靠一次性投资拉动，财源建设后劲乏力。
作为江口县常务副县长，席龙海有着明显体会，随着政府职能的转变和服务型政府的转型，县级人民政府承担着更多的社会功能，处于解决经济社会发展和各类社会矛盾的核心，县城经济的发展直接关乎人民生活水平的提高和全面小康社会的建成。所以他呼吁中央财政应该进一步加大对县城经济的支持和改革。
在进一步深化财税体制改革方面。席龙海提出，首先，降低上划税收比重。适当降低增值税、消费税、企业所得税、个人所得税上划的比例，给地方财政留有更多的可支配财力。其次，提高一般转移支付的比重。江口县获得的上级转移支付中，一般转移支付比重仅占30%左右，削弱了转移支付制度的功能，建议进一步提高一般转移支付的比重，确保基层运转，提高县级公共财政履职能力。第三，调整税收返还办法。一是“增消”两税，当前，中央对地方的税收返还都是在上年返还基数基础上再按上划税收增长率乘以系数计算，而不是按照上划税收绝对额的比例返还，造成增量部分的返还比例逐年下降，影响到组织税收的积极性。二是调整“所得税”返还政策，增加县级财力。自2003年实行“所得税”分享改革以来，江口县“企业所得税、个人所得税”从当时确定的返还基数65万元到2012年两税入库1，434万元，收入翻了22倍，但是中央财政返还基数一直为65万元，因此，建议对税收收入增量部分全额留归地方，或采取按税收绝对额返还的方式，鼓励地方经济发展。
降低财政压力
一、淮安区财政收入质量的状况
衡量地方财政收入质量的高低通常有三个指标：地方财政总收入占GDP的比重、地方公共财政预算收入占地方财政总收入的比重、地方税收收入占地方公共财政预算收入的比重。一般而言，这三个比重越高，说明这个地方的财政收入质量越高，地方政府调控能力也就越强。
近年来，随着经济持续快速健康发展，淮安区地方财政收入规模日益壮大，但财政收入质量却没有得到明显提升，财政收入数量与质量不相称。主要表现在以下方面：
一是经济总量和财政收入总量不断扩大，但地方财政总收入占GDP的比重偏低。2006年以来，淮安区提出“大办工业，办大工业”的经济发展战略，促进了全区工业经济的大发展，相应地带动了生产总值和地方财政总收入的增长。
GDP由2006年的101.67亿元增加到2010年的205亿元，年均增长19.2%。地方财政总收入由2006年的56110万元增加到2010年的240556万元，年均递增43.9%。但地方财政总收入占GDP的比重一直低于10%。以2009年为例，淮安区完成地方财政总收入157487万元，占GDP的比重为9.66%，大大低于发达国家32.16%和发展中国家22.9%的平均水平，也远远低于全国20.1%、全省24.7%、全市19%的平均水平。
二是上划收入增长快，地方公共财政预算收入占地方财政总收入的比重偏低。分税制后，主体税种的大头上划中央和省级，地方留成部分较小，超收部分70%上划中央。以增值税为例，75%部分上划中央，12.5%部分上划省级（2008年规定），地方本级仅12.5%。2006年―2010年，淮安区地方财政上划收入从18839万元增加到61615万元，年均增长34.5%（上划中央收入年均增长33%，上划省级收入年均增长44.7%）；地方公共财政预算收入从32444万元，增加到136964万元，年均增长43.3%，分别低于地方财政总收入、上划省级收入增幅0.6个、1.4个百分点。
从财政收入分级结构来看，地方公共财政预算收入占地方财政总收入的比重基本呈逐年下降趋势，从2006年的57.8%，下降到2010年的56.9%。
三是地方税收收入增长速度低于非税收入的增长速度，地方税收收入占地方一般预算收入的比重偏低。近年来，淮安区一个明显的特点是财政收入中费重税轻现象加剧。地方税收收入增长速度低于非税收入的增长速度，地方税收收入占财政收入的比重呈逐年下降趋势。2006年―2010年，在地方公共财政预算收入中，淮安区地方税收收入从24203万元增加到87468万元，年均增长37.9%，远低于同期地方财政总收入和地方公共财政预算收入的增幅。从占比来看，地方税收收入占地方公共财政预算收入的比重既低且逐年下降。由2006年的74.6%下降到2010年的63.9%。以罚没收入和行政事业性收费为主的非税收入所占比重则居高不下，接近地方公共财政预算收入的“半壁江山”。
二、地方财政收入质量偏低的原因分析
一是经济结构不合理，财政收入特别是地方税收收入增长缺乏稳定的财源基础。财政收入规模和质量与地方经济发展中各个产业产值比例的发展变化有密切的关系，通常情况下，第二、三产业发展越高、速度越快，财政收入的增长速度就快，收入质量相对就高。因为各个产业的产值含税量不同，对财政的贡献率不一样，第一产业几乎不提高地方税收收入，第二、三产业的贡献比第一产业的贡献要大得多，这已为国内外经济发展史所证实。
近年来，淮安区产业结构虽有所调整，一、二、三产业比重由2006年的24.6：42.6：32.8调整为2010年的16.6：47.8：35.6，但第二、三产业尤其是第三产业比重偏小，经济效益还不高，企业未从根本上走出“高投入―低产出―低效益”的循环圈，产业结构调整仍未实现质的飞跃，造成淮安区财政收入基础薄弱。
二是地方税收收入的产业分布不尽合理，缺乏地方稳定的支柱财源。2006年以前，淮安区基本上没有一家大型支柱财源，地方税收收入的产业分布零星分散。2006年以来，随着淮安区确定“大办工业，办大工业”的经济发展战略，地方工业经济得到快速发展，特别是近几年来通过招商引资，先后引进了海螺水泥、井神盐业、国信燃气等一大批企业。但由于这些新引进企业，主要以缴纳增值税、企业所得税等共享税种为主，纯粹的地方税收贡献不多，而以缴纳营业税等地方性税收为主的第三产业，近年来发展不够，这造成了对支柱财源依赖性强，财政收入风险性大、波动性大，财政收入与可用财力增长不同步。
三是部门利益驱动，非税收入长期居高不下。有些收费部门和单位置全区的经济发展大局于不顾，以“财政不安排资金，或安排过少”为借口，不依规收费，不依法行政，乱收费，乱罚款。同时，政府对预算外资金管理不力，统筹力度不够，对财政专户收入实行高额的比例返还政策，客观上成为一些收费单位和部门生财的主要门路。一方面，这些单位和部门为了从财政得到高额的返回比例，全民收费，以致“费挤税”、“重费轻税”现象时有发生，严重侵蚀了税基。另一方面，不服务、只收费、乱收费的问题又破坏了经济发展环境，直接动摇了经济发展的基础，致使财政增收成为无源之水、无本之木。
四是税收征管措施不到位，流失较为严重。虽然淮安区在税收征管方面做了大量的工作，出台了不少切合淮安区实际的征管办法，但由于多方面的原因，税收流失仍比较严重，税收征管 “死角”和“盲区”仍不同程度存在，特别是纯地方留成的小额零散税收征管问题尤其突出。
三、提高地方财政收入质量的对策建议
国家政权的正常运转，政府职能的有效行使，都必须有充裕的财力作保证。因此，优化地方财政收入结构，提高财政收入质量，对于缓解当前基层财政困难，改善财政运行状况有着十分重要的意义。
（一）以发展“税源经济”为突破口，构建地方稳固的财源增长新体系。要牢固树立“工业富区、富财政”的理念，突出发展工业，拉长工业短腿，确立地方经济发展由“产值经济”向“税源经济”转变的新理念，以“抓项目就是抓财源”为指导思想，坚持效益优先不动摇。在招商引资工作中，必须坚持以效益优先的原则，充分考虑企业的税收潜力，特别要注意对地方税收的贡献率。要突出集约化招商，既注重量的扩张又注重质的提升，坚持做到资源充分利用、产业前后配套，财政早日增效。要十分注重发展“大项目经济”，千方百计引进、扶持、培育大型骨干税源企业，以保持税源的梯度增长，建立结构合理、梯次分明、布局均衡、持续增长的财源体系。主要措施包括：大力发展“主体经济”，壮大支柱财源；大力发展民营经济，拓展地方财源；大力发展“总部经济”，吸纳外埠财源；大力发展乡镇经济，增加乡镇财政实力；大力发展新兴产业经济，扩大营业税收；以推进农业产业化经营为重点，提高农产品的多重增值创税能力，稳固农业基础财源；以城镇化和旅游业促第三产业和个体私营经济发展，积极培育新兴财源，等等。
（二）扎实抓好财税征管，构建质量稳步提高的财政增收新机制。要进一步完善收入目标管理责任制，特别要加强对收入质量的考核。同时，要结合淮安区实际，重点把握以下几个方面抓财税征管：一是加强个体私营业税收征管，巩固和规范税费统征改革，从体制上大力清理漏征漏管户，实现源头控制，挖掘个私税收增收潜力。同时还要逐步调整税费结构，提高税收比重。二是加强两个所得税的征管。当前要着重进一步完善个人所得税征收办法，对高收入行业和个人的个人所得税采用登记造册、重点监控等办法，重点加强工资表外收入、劳务报酬、财产租赁收入的核定征税，力争应收尽收。三是加强对重点行业、重点企业的税源监控，抓住大头，确保重点骨干企业税收稳定均衡入库。四是加强零星税收的征管。分税制后，零星税收全部为地方税收，直接影响地方可用财力的增长。要研究制定切实可行的措施，加强资源税、房产税、城镇土地使用税等小额零星税收的征管，堵塞税收流失漏洞，做到颗粒归仓。
关键词：县乡财政；税制
1 县乡财政困难的主要表现
（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
（3）财政转移支付不科学、不规范。
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2 缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
（1）减少政府层级，转变政府职能。
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
（3）完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
一、个人减持限售股的税务筹划
1、低价转让
上市公司高管在亲属之间以低价对倒股份，不仅可以减少抛股方应纳税额的基数，而且股份还在自家人手里，并变身为普通流通股，此后再通过二级市场减持套现将无需缴纳所得税。但实际操作时，此方法具有一定的风险。根据规定，个人协议转让限售股的，若转让价格明显偏低且无正当理由的，主管税务机关可依据协议签订日的前一交易日该股收盘价或其他合理方式核定其转让收入。低价转让须有“正当理由”，《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014年第67号）对具有“正当理由”的低价转让股权做了例外规定――符合下列条件之一的股权转让收入明显偏低，视为有正当理由：
⑴能出具有效文件，证明被投资企业因国家政策调整，生产经营受到重大影响，导致低价转让股权；
⑵继承或将股权转让给其能提供具有法律效力身份关系证明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹以及对转让人承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人；
⑶相关法律、政府文件或企业章程规定，并有相关资料充分证明转让价格合理且真实的本企业员工持有的不能对外转让股权的内部转让；
⑷股权转让双方能够提供有效证据证明其合理性的其他合理情形。
可见，股权低价转让，需要符合法定情形。通过大宗交易方式“洗股”时，利用上述政策，提供充分的证据材料，可以实现较低价格转让。比如，家族企业内部的股份转让可以通过第二项进行筹划；需要提醒的是，该筹划方法的运用，依然面临实质课税被纳税调整的风险。
2、跨地区减持
减持解禁后限售股产生的个人所得税中有40%归地方财政，60%归国家财政，各地政府为了争夺限售股股东资源，便在归属地方财政的部分上动起了脑筋，出台了不同比例的税收返还政策。根据国家税务总局的相关规定，减持解禁后限售股产生的个人所得税由证券机构所在地主管税务机关负责征收管理，转让方为纳税义务人，转让方开户的证券机构为扣缴义务人。因此，个人股东可以通过变更证券开户地从而变更纳税义务所在地。如果个人股东在出台税收优惠政策地区的营业部减持，可以从当地政府获得一定比例的返还奖励，从而达到节税的目的。例如，2017年厦门和安吉的限售股减持退税比例相继提高至97.5%，即个人股东可以享受总税额39%的返还。
3、适用15%的成本核定率
根据财税〔2009〕167号的规定，如果纳税人未能提供完整、真实的限售股原值凭证的，不能准确计算限售股原值的，主管税务机关一律按限售股转让收入的15%核定限售股原值及合理税费。然而，由于核定适用情形通常是在会计账册、相关计税凭证不完整的情形下，被转让股权公司会面临相关会计制度、税收征管法处罚的风险。
二、企业减持限售股的税务筹划
1、协议转让
企业转让解禁后限售股的所得税税率为25%，向其自然人股东分派红利时又需要缴纳20%的个人所得，整体税负高达45%。因此，企业股东可以在限售股解禁前通过大宗交易方式以较低的价格将所持有的限售股协议转让给其自然人股东。待解禁后，直接由自然人股东通过上述自然人减持筹划方案实施减持，从而降低整体税负。
2、变更减持地及公司性质
近年来，由于、新疆对减持上市公司股份的收益给予税收优惠、减免或返还，越来越多的上市公司原始股东将注册地迁至这些地区，甚至将公司性质改为有限合伙企业，进行双重避税。
新疆股权投资企业服务中心网站信息显示，新疆在2010年12月下发了《关于鼓励股权投资类企业迁入我区的通知》，公司的股权70%以上由自然人持有且自然人承诺选择新疆作为其个人所得税缴纳地的，在2010年至2020年期间，享受企业所得税“两免三减半”优惠政策。此外，迁入的公司符合企业所得税“两免三减半”政策条件的，迁入时可以直接变更登记为合伙企业；不符合企业所得税“两免三减半”政策条件的，先办理公司迁入手续，再按国家有关规定办理有限责任公司变更为合伙企业。
企业性质从有限公司变更为合伙企业，在减持上市公司股权后可以规避“二次征税”。现有税法规定，减持股权后，有限公司缴纳25%的企业所得税，如果税后利润再向个人分配，个人还需再次缴纳20%的个人所得税；而合伙企业不用缴纳企业所得税，仅缴20%的个人所得税，而且可以享受地方的财政奖励和返还，减持的整体税负极大地降低。
综上，变更公司注册地及公司性质不失为减轻税负的一个途径，但限售股东也应当对该方案的实际运作难度有充分的估计。变更公司的住所、性质会导致公司章程作相应的变更，根据《中华人民共和国公司法》的规定，修改公司章程为股东会特别决议事项，需要经代表三分之二以上表决权的股东通过。此外，根据《税务登记管理办法》相关规定，纳税人税务登记内容发生变化的，应当向原税务登记机关申报办理变更税务登记；纳税人因住所、经营地点变动，涉及改变税务登记机关的，应当在向工商行政管理机关或者其他机关申请办理变更、注销登记前，或者住所、经营地点变动前，持有关证件和资料，向原税务登记机关申报办理注销税务登记，并自注销税务登记之日起30日内向迁达地税务机关申报办理税务登记。在实践中，由于税务登记注销程序比较复杂，一些公司在工商变更登记完成后迟迟不能完成税务登记变更，严重影响公司的日常生产经营。
关键词：财政体制 初期效应 国库管理
2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管县”财政体制，改现行的“省管市、市管县”财政管理体制为“省管市、省管县”的财政管理体制，并从5月1日起正式按新体制运行。本文以湖南省永州市为例，就新财政体制的运行状况和对基层财政和基层国库管理带来的新问题进行实证分析。
一、数据解读“省直管县”体制运行的初期效应
（一）新转移支付制度是县级财政最大利好
一方面，县级转移性收入增长快。长期以来，欠发达地区县级财政对上级转移支付依赖程度高。以永州市为例，2009年辖内9个县转移性收入占县级预算收入比例最高为80.37%，最低为74.22%。在原转移支付制度下，省财政对县级财政转移支付资金要通过地市级中转，难免会出现一些地市级财政滞留甚至占用应拨付县级财政资金，以便于地市级财政当期安排的情况。而部分财力困难的县级财政则“等米下锅”，迫切需要转移支付资金及时到位，以维持财政正常运作。今年5月实行新的转移支付制度后，省级对下级财政的转移支付由省财政厅直接下达市级和县级，极大增强县级可用财力。5至6月永州市辖内县级转移性收入122049万元，比去年同期增长24.05%，而市级（含所辖零陵、冷水滩两城区，以下同）因不再中转和滞留，转移性收入降幅较大，5至6月为56346万元，同比减少73.25%。加之改革后省级财政将增加对困难地区的转移支付补助，通过调整存量、预算新增、争取中央支持等途径缓解县市配套压力，如今年全省地方债发行89亿元，其中省级安排46亿元，转贷市县43亿元，新增的7个亿全部给市县。加之对老、少、边穷地区以及粮油、生猪生产大县给予倾斜照顾，县级财政尤其是欠发达地区和农业大县可谓利好多多，也更符合“强县扩权”的改革宗旨。
另一方面，对县级拨付资金较为均衡。我们对2009年和2010上半年县级转移性月度收入进行了对比分析（如图1），可以看出，由于新体制下省财政对县级财政拨付转移支付资金采取了预拨方式，按照确保工资发放和重点民生支出的原则，综合考虑当地库款、支出进度等因素测算资金调度数，每月拨付资金额度较2009年更为均衡，且转移支付资金从省到县一步到位，从而避免了县级可用财力大起大落的情况发生，保证了县级财政月度正常预算支出，并有效解决了困难县级财政周转难题。
（二）新税收分享政策对基层财政财力具有双重影响
其一、改革期间各级次收入保持良好增长。6月末，永州市财政收入实现“双过半”，增幅高于预期。全市财政一般预算收入小计上半年累计为282952万元，增幅达28.2%，比上年同期加快17.7个百分点，比年初政府工作目标高15.2个百分点，比市委经济工作会议提出的目标高12.2个百分点，超过市政府工作计划的“双过半”增幅2.2个百分点。其中中央级收入90027万元，同比增长37.22%，省级收入23897万元，增长51.96%；市级收入75860万元，增长19.12%；县级收入92538万元，增幅为22.85%。总体而言，新的收入分享办法更侧重于收入分配关系的明晰和理顺，考虑到省级财政因调整财政体制集中的收入增量将用于减免困难县市的体制上解，而永州市属经济欠发达地区，故预计经过改革过渡期后，永州市地方各级财政收入会保持更为良好的增长态势。
其二、由于增值税和营业税实行省与市州或县市按25：75分享，相关省级收入和可用财力增长较快。据统计，永州市5至6月省级税收收入9419万元，比去年同期增长93.13%，其中增值税1609万元，同比增长779.23%；营业税5773万元，同比增幅为171.54%。相对而言，市级和县级税收收入增幅较低，分别增长31%和16.01%，其中市级增值税和营业税同比分别下降11.12%和8.58%。
其三、部分税种下放后激活地方组织税源动力，相关税种收收入增幅较大。如资源税改原由省与市州50：50分享为省与市、县级按25：75比例分享后，永州市市级和县级5至6月相关收入同比增长294.25%和87.10%；土地增值税和城镇土地使用税全部下放市和县后，其中市级和县级土地增值税同比增长394.37%和300.60%，市级和县级城镇土地使用税分别增长162.17%和255. 47%。所得税方面，因为部分个人所得税市与县级共享分成比例有所调整，对相关级次收入产生一定影响，如市级其他个人所得税426万元，同比下降26.04%，而县级收入1503万元，同比增长98.81%。
其四、新体制下基层财政库存呈稳中有升趋势。6月末，县级和市级库存此增彼减，其中县级库存余额71259万元，同比增长11.15%，市级库存余额93050万元，同比下降12.46%。但市级和县级库存均处于高位运行，且半年来呈稳中有升趋势（如图2），充分保障了基层财政可用财力安排。
其五、暂时取消税收返还政策对基层财政影响较大。在原体制下，永州市部分县级财政增值税和消费税返还比例达90%以上，如2009年5至6月市级和县级返还性收入达1529万元和5623万元，通过税收返还优惠政策，有效的反哺了地方经济。今年5月份后暂时取消了 “两税”返还，直接削减了对基层财政特别是县级财政的可用财力。另一方面，受辖内长丰汽车产销形势好转和卷烟批发环节消费税翘尾因素影响，5至6月中央级增值税和消费税收入增幅较大，分别比同期增长31.85%和94.46%。
二、新体制运行中基层财政和国库管理面临的问题
（一）现有管理办法亟待改进
一方面，改革过渡期问题值得关注。一是市级与县级财政存在历史遗留问题。县级财政迫切希望与市财政及时清算历年债权债务。如调查中了解，2009年永州市级财政清欠道县财政2140万元，至今尚未结清。二是省级财政过渡期安排有待改进。如省级转移支付资金多在每月下旬下拨，不利于县级财政当月资金安排，且因全省集中下拨和市中心支库中转等因素，到支库已临近下班时间，账务处理较为仓促。又如新体制运行后市县基数未确定，暂时取消了资金预留比例，给地方财政造成一定的资金压力，同时也容易产生市、县级财政跑省里，想法设法争项目资金的攀比效应。另一方面，配套管理体制有待进一步理顺。一是目前县级财政已直接与省级对接，而“人头”等还归市里管，故从长远上看，行政等深层次管理体制改革有待跟上。二是“吃点菜”企业的安排有待深化。改革后，继续将湖南中烟工业公司、湖南华菱钢铁集团的增值税和企业所得税地方部分作为省级固定收入，其增值税和企业所得税数额较大（约占省级税收收入30%左右），而企业所属地的地方财政未能充分分享“吃点菜”企业的税收成果。三是市级和县级财政管理体制分开运行后，部分市级政府可能会利用手中权力、资源，通过招商引资、产业转移等方式，集中优势企业于市级，而县级财政缺少相应税源，税收收入“捉襟见肘”。
（二）基层国库业务量明显增加
按照省管县的财政管理方式，地市级财政不再分成与留用所辖县市的各项收入，省与县直接上划下拨财政资金，财政资金划转的力度和频度增大；各级税收分成比例与资金留用比例发生变化，资金划转业务量明显增加。如2010年上半年永州市全市国库业务量105345笔，同比增长10.25%.相对于以上“看得见”的业务量增加，由于中心支库和县支库要调整有关报表数据，参数维护、账务更正和调整，“看不见”的相关业务量增幅更大，如5月初仅修改TBS和TIPS参数就达2000多条，改革后基层国库工作也将更为繁重。
（三）基层国库管理难度增大
一是省管县体制的实施将直接影响人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，增加了中心支库国库管理难度。二是“省管县”财政管理体制改革对县级国库的管理提出了新要求。按省管县的财政管理模式，省与县财政收支直接“对接”，县级财政资金流动性加快，直接导致县支库对核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所辖各县支库平均只有专（兼）职国库人员6-7人，国库机构多与会计部门合设，人员互相兼职，顾此失彼；部分人员则缺乏财政、税务、金融等专业知识，日常工作仅限于简单手工操作，随着业务量的大幅增加，核算质量必将受到影响。对外的监督检查更是难以“展开手脚”，这与国库会计发展目标和从核算型向管理型的要求相差甚远。三是财政体制调整后，县财省管，市级对县级财政的监督和指导职能虽然存在，但明显削弱。特别是在地方收支的核对，原来因为有市级财政汇总，现在没有了，而国库是实行逐级监督模式，这样增加了监督的难题。原来的区县级收入包括市级所属城区，根据新体制县级收入口径要剔除，而地市级相应需要增加所属城区，造成国库部门统计口径改变，国库统计管理难度加大。四是地方政府为了地方利益可能利用串用预算科目，从而避免收入上缴，同时由于项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目转移收入用于其他项目的情况，也必然增加了国库监督的难度。若转移支付等项目资金增多，省财政对县级财政监督点多面大，鞭长莫及，更多的监督需要国库参与，国库监督责任将更为繁重。
（四）国库机构设置和资金结算亟待改善
从管理上看，市中心支库是支库上级管理机构，而新财政体制上业务是一种平行关系，这样就存在了一些矛盾和需要磨合之处。目前全省还存在一批县级支库，如永州市江永县国库业务由商业银行，新财政体制实施后，其转移收入会直接下达到银行，如何加强支库转移支付等资金管理，以及今后新体制下支库何去何从，是一个现实且迫切的问题。同时，目前支库没有直接加入现代化支付系统，资金划转和清算上依赖于中心支库，省级财政部门下拨资金不能直接到县支库，必须经过三个环节才能到达，即：省分库-中心支库-县支库，而县支库上解省级预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库，资金在途环节多，运行速度慢。
三、积极应对“省直管县”财政体制改革
（一）统筹兼顾，完善财政资金管理
一是全面清理和解决各级财政存在历史遗留问题，及时清算各级财政历年债权债务。二是要正确处理效率与公平的关系，确定各项资金分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理，避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行为。三是省级财政应尽早明确资金预留比例，确定正常的资金调度数额。特别要增加对欠发达县、市（区）转移支付力度或者调增返还性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大头，切实减轻市县负担。四是完善与省直管县财政体制相适应的行政管理等配套改革，建立事权和财权相一致的管理体制。五是“吃点菜”企业应充分考虑企业所属地的地方财政利益，在税收分享上予以适度倾斜，以充分调动企业所属地积极性。六是按属地原则，妥善处理市级和县级企业归属以及税收分成关系，市级财政与县级财政在税源组织和税收挖潜方面应加强联系，搞好协调，共求发展。
（二）与时俱进，加强国库服务创新
各级国库在及时办理预算资金入库、留解、退付、支拨等业务的基础上，应及时转变观念，在金融服务上树立创新发展的意识，针对不断变化的新体制采取更多更好的应对策略，并增强策略的主动性和前瞻性，以适应行政体制、财政管理体制改革的需要。扩大国库服务外延，积极推进和服务财政国库集中支付和政府收支分类各项改革，推动非税收入和社保、医保、工会经费等预算外收入纳入国库核算范畴。充分利用批量拨付等支付工具，直接办理政府补助资金发放业务，不断扩大支付面，拓宽业务范围，更好服务于民生大众。
（三）强化监督，注重国库全程监管
随着人民银行职能调整，财政体制变化，基层国库不仅要提供对象多元化、内容多样化、手段现代化的服务，还要切实增强国库监管职能，健全国库与人大和审计等部门的协同监督机制，强化财政资金运用规范化、法制化监督，联合财政、税务部门对预算收入的收支全过程进行全面监管，并通过财税行库业务规范化竞赛等方式，保证数据的真实、准确、完整，防止延解、截留财政资金等现象的发生。
（四）当好参谋，做好国库统计分析
基层国库要充分利用即将上线的TMIS国库管理信息系统中的统计分析模块以及现有TIPS信息处理系统相关收支数据，深入开展国库收支统计分析，加强库款的预测和库款的管理，及时掌握预算收支完成进度和变化情况，组织预算收入及时足额入库，合理支配财力，保证国家预算任务的顺利完成；同时通过分析了解区域经济发展状况、行业构成等信息，促进货币政策与财政政策的协调运作，为地方政府决策提供参考依据，有力地支持地方经济发展。
（五）系统先行，加快信息网络建设
一是加快TCBS国库集中核算系统推广。通过国库核算的扁平化来适应财政扁平化的需要，实现国库数据集中存储处理，减少业务操作中间环节，实现资金瞬间到账。同时，支库可直接参与支付系统，降低支库在业务上对中心支库的依赖性，同时减少中心支库资金划转业务量。此外，因国库集中核算系统岗位设置相对减少，能节约一部分国库人员专门从事监督工作，进一步确保国库资金的安全。二是建立国库电子对账系统。可依托TIPS系统建立联网电子对账系统，建立国库资金对账平台。财、税、行等有关部门按规定进行对账，在网上签署对账意见，并增加分管领导季度末和年度对账功能，要求分管领导签署对账结果，实行双方互签，以明确对账责任，保证对账效果。人民银行事后监督部门也应参与国库资金对账监督。必要时，可为人大、审计等监督部门设立查询监督窗口。三是开发国库非现场监督系统，对国库清算业务的各个环节进行实时有效监督，非现场监督进一步延伸到对会计核算过程以及核算系统安全的监督。同时，构建国库风险实时预警机制。如建立对违规操作、恶意行为识别和预警机制，在业务操作时就能提请监督人员和国库业务管理人员注意，及时杜绝非法操作，防范国库资金风险。
参考文献：
[1]杨德强 “省直管县财政改革需要处理五大关系”，《财政研究》，2010年，第3期，P17-18
关键词：西部；财政转移支付；税收政策；政策性投融资
一、西部地区欠发达的财税政策因素分析
1．地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。
经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。
据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。
显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为59．8公里，东部高达132公里，西部仅为25．2公里，西部铁路的网间距离达727公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。
而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省1993－1996年企业平均税收负担为10．74％，非税负担为21．7％，税费负担合计为32．44％；西安市百户企业调查，1993－1996年平均税收负担为12．91％，非税负担为26．39％，税费负担合计高达39．3％。而东南沿海的广东省，1996年企业平均税收负担为7．61％，非税负担为15．22％，企业税费负担之和则为22．83％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。
2．东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。
改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（1981－1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的FDI地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。
3．缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持
所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经1979年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。
二、促进西部开发的财税政策的调整与改进
摘要：西部地区经济欠发达有其财税政策因素：这主要包括地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱；东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流；缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持等。要开发西部，财税政策的调整与改进是关键，如：规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度；不断改进西部地方财政预算管理模式，全面推行零基预算；逐步缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境；着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架等。
关键词：西部；财政转移支付；税收政策；政策性投融资
一、西部地区欠发达的财税政策因素分析
1．地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。
经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。
据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。
显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为59．8公里，东部高达132公里，西部仅为25．2公里，西部铁路的网间距离达727公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。
而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省1993－1996年企业平均税收负担为10．74％，非税负担为21．7％，税费负担合计为32．44％；西安市百户企业调查，1993－1996年平均税收负担为12．91％，非税负担为26．39％，税费负担合计高达39．3％。而东南沿海的广东省，1996年企业平均税收负担为7．61％，非税负担为15．22％，企业税费负担之和则为22．83％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。
2．东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。
改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（1981－1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的FDI地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。
联合国有关投资地区优惠政策与经济增长之关系的研究结果表明，优惠政策与经济增长呈显著相关（见表1）。
3．缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持
所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经1979年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。
二、促进西部开发的财税政策的调整与改进
1．规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度。
要改善西部地区地方财政的困难状况，扩大西部地区的公共投资规模，增加对西部地区基础设施和生态环境建设的投入，集中力量建设一批关系西部全局，带动作用较大的重要项目，为西部开发创造良好的条件，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式，增强转移支付机制在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能，应是当务之急。众所周知，美国落后的西部和南部地区之所以能在近几十年中迅速崛起，缩小与发达的东北部和中北部地区的经济差距，除了得益于美国政府60年代初制定各种法案，以法律形式确保促进后进地区的经济开发外，联邦政府财政的转移支付功不可没。仅1975年就有308．49亿美元从东北部和中北部流入西南部。到1984年，在联邦政府财政支出中，各地区所占比重分别为西部占22．6％，南部占34．5％，东北部占21．6％，中北部占21．3％。财政资金的大量倾斜大大支持了西部和南部地区的发展。我国地域辽阔，各地自然条件千差万别。由于受历史和现实的条件制约及国家区域经济发展方针的影响，地区经济发展极不平衡，地区财力差距甚大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元，人均财政收入最高的上海市为1976．6元，为贵州的14．2倍。从财力自给能力系数来看，上海为578％，北京为366％，为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备进行纵横交叉转移支付的条件和可能。我国目前中央对地方的《过渡期转移支付办法》在近几年中虽有所修改，但在结构及其功能方面还存在较大问题，主要表现在：财政转移支付规模确定不规范、数量不足，属于补质的转移支付种类过多，税收返还政策使得转移地区重点不突出，一般目的的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，纵向转移支付缺少横向转移支付方式的密切配合等。为确保政府转移支付制度的有效性，建议今后应运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、一贯性和连续性，按照方向性和透明度原则及多种措施综合配套的原则，规范一般转移支付和专项转移支付，发展横向转移支付。在现有基础上，逐年缩减税收返还的规模，逐年扩大中央对西部一般性转移支付量，采用因素法科学核定，逐步提高西部居民可享受的基本社会福利或公共服务水平；根据各项基础设施在西部开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央财政直接负担的专项转移支付比例水平；积极探索经济发达地区对欠发达地区的对口扶持形式，逐步形成纵向转移支付为主，横向转移为辅?
2．改进西部地区地方财政预算管理模式，全面推行零基预算。
综观西部地区财政的现状，一方面，由于其财力供给能力较低，财力规模过小，“吃饭财政”的特征较为明显。加上现行财政体制下，中央对地方转移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下达，地方财政的收支压力较大。另一方面，我们同时也看到，财政“越位”问题也相当严重。一些很少具备行政管理职能的后勤服务部门被划入了行政范围，部分有经营收入的事业单位至今仍列入财政供给范围。于是形成与西部地区财政困难相对应的行政事业单位编制“一胀再胀”，财政供养人员有增无减。由于经济欠发达地区市场经济的发育程度较低，传统的以财源建设为己任的聚财和理财方式，导致财政在市场领域的相关支出不断上升，财政的基本职能难以有效实现。要逐步改变西部地区财政入不敷出、越位与缺位并存的不合理状况，光依赖中央财政的支持是不现实的，必须同时做好地方预算管理的基础工作，彻底摒弃管理基数法，逐步推行零基预算。西部地区的部分地方近年来试行了零基预算，取得了一些成绩，但是，由于基础管理工作没做好等多方面的原因，效果不很明显。从目前来看，推行零基预算的关键是要尽可能建立起一个较为完整、较为规范的零基预算信息体系，做好预算管理的基础工作，如定员定额管理，在政府机构改革和事业单位改革的基础上，严格确定单位人员编制。按照财政支出项目的轻重缓急，优化财政支出的结构。当然，零基预算只是预算编制的一种方法，其本身并不能对控制预算支出起决定性作用。要使零基预算能够真正发挥预期的作用，我认为，关键是要坚持按《预算法》办事，强化预算约束机制，建立健全支出监督体系；重视对预算内、外资金的统管；彻底改变重收入、轻支出管理的陈旧观念；实行公共财政支出管理。
3．缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境。
随着对外开放的深入和经济形势的发展变化，特别是西部大开发战略的制定，原有的主要针对沿海地区的以地区倾斜为主、辅之以产业倾斜并交错使用减低税率、定期减免税和再投资退税等多种税收优惠手段的涉外税收优惠政策体系，已越来越不适应全方位、多层次对外开放局面的形成和发展的需要。调整地区倾斜的税收优惠政策，加大产业倾斜的税收优惠政策力度，已是大势所趋。今后，为了配合西部大开发的进程，一方面，国家应在严格控制东西部地区之间税收待遇差异扩大的基础上，按照国税发1999172号文件的指示精神，逐步把在东部沿海实施多年且行之有效的税收优惠政策扩大到中西部地区实行，甚至可考虑建设与国际经济接轨的通道或基地，辐射和带动区域开放型经济发展，如在对外经济技术合作与交流方面具有明显优势的广西防城港开辟西部保税区。另一方面，也可考虑逐步取消对内资企业的歧视性税负政策，将内资企业的税负减到外资企业的水平，特别是对东部地区来西部投资开发且符合国家产业政策的企业，以吸引来自西部地区外的各种资本为我所用，最大限度地扩大财税优惠政策的引流效应。要借这次符合国家产业政策指导目录鼓励类项目投资审批权下放的契机，加快项目审批制度改革，优化项目审批程序与方式，改串联式审批为并联式审批，努力在西部的投资软环境上做足文章。
4．着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架。
西部开发所需的投资环境和生态环境建设，需要大量的前期启动资金。财政通过增加预算支出中基本建设项目的直接投资规模，显然是不现实也不可能。纵观世界上其他市场经济国家或区域经济的起飞历程，几乎无一例外不借助集财政性与金融性于一身的政策性投融资。韩国在经济起飞的“一五”计划时期，财政投融资贷款占政府农林水利投资的25．8％，社会公共投资的53．2％；日本经济进入高速增长后，为振兴边远落后地区的发展，先后于1956年和1972年建立了北海道东北开发金融公库和冲绳振兴开发金融公库；美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约1／3的投资补助；荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德（RandstadHolland）大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的企业提供10％－30％的奖励金，而对新建企业提供15％－35％的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资本补贴。为鼓励外商、国内企业和私人资本到西部欠发达地区投资设厂，参与基础设施建设，当前很有必要借鉴一些发达市场经济国家的经验。鉴于我国现行的财政投融资还很不完善，而且在很大程度上没有跳出计划经济下财政投融资的基本套路，尚未形成适应市场经济要求的投融资体制与运行机制，积极探索新体制，运用新机制，拓宽融资渠道，着力重塑西部开发所需的财政投融资体系，构建所需之政策框架，无疑将极大推动西部大开发的进程。为此，一方面，国家要尽快理顺财政与国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行三家政策性银行的关系，建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又完全有偿的投融资体系，通过编制集中统一的《政策性投融资计划》来协调财政金融在西部开发中的地位与作用，必要时，甚至可考虑建立西部开发银行为西部地区的开发提供长期稳定的资金；另一方面，要积极探索财政投融资的有效方式，充分发挥各种金融优惠如政府投资补助、补贴贷款、政府参股、优惠费率和政府保险等在西部开发中的积极引导作用，同时要注意政府实施的政策性投融资与民间金融的相互配合、补充，以期达到“四两拔千斤”的引资效果。
参考文献：
1“地方财政支出的实证分析及对策研究”课题组．地方财政支出的实证分析及管理对策J．管理世界，1999，（1）．
2郭信昌．关于我国保税区建设与发展的若干思考J．南开经济研究，2000，（1）．
3程江，符军．美国政府是如何开发欠发达地区的J．经济纵横，2000，（3）．
4张守凯．政府间转移支付方式的比较及选择J．财贸经济，1999，1．
5安体富，岳树民．我国宏观税负水平的分析判断及其调整J．经济研究，1999，（3）．
关键词：西部；财政转移支付；税收政策；政策性投融资
一、西部地区欠发达的财税政策因素分析
1．地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。
经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。
据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。
显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为59．8公里，东部高达132公里，西部仅为25．2公里，西部铁路的网间距离达727公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。
而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省1993－1996年企业平均税收负担为10．74％，非税负担为21．7％，税费负担合计为32．44％；西安市百户企业调查，1993－1996年平均税收负担为12．91％，非税负担为26．39％，税费负担合计高达39．3％。而东南沿海的广东省，1996年企业平均税收负担为7．61％，非税负担为15．22％，企业税费负担之和则为22．83％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。
2．东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。
改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（1981－1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的FDI地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。
联合国有关投资地区优惠政策与经济增长之关系的研究结果表明，优惠政策与经济增长呈显著相关（见表1）。
3．缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持
所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经1979年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。
二、促进西部开发的财税政策的调整与改进
1．规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度。
要改善西部地区地方财政的困难状况，扩大西部地区的公共投资规模，增加对西部地区基础设施和生态环境建设的投入，集中力量建设一批关系西部全局，带动作用较大的重要项目，为西部开发创造良好的条件，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式，增强转移支付机制在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能，应是当务之急。众所周知，美国落后的西部和南部地区之所以能在近几十年中迅速崛起，缩小与发达的东北部和中北部地区的经济差距，除了得益于美国政府60年代初制定各种法案，以法律形式确保促进后进地区的经济开发外，联邦政府财政的转移支付功不可没。仅1975年就有308．49亿美元从东北部和中北部流入西南部。到1984年，在联邦政府财政支出中，各地区所占比重分别为西部占22．6％，南部占34．5％，东北部占21．6％，中北部占21．3％。财政资金的大量倾斜大大支持了西部和南部地区的发展。我国地域辽阔，各地自然条件千差万别。由于受历史和现实的条件制约及国家区域经济发展方针的影响，地区经济发展极不平衡，地区财力差距甚大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元，人均财政收入最高的上海市为1976．6元，为贵州的14．2倍。从财力自给能力系数来看，上海为578％，北京为366％，为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备进行纵横交叉转移支付的条件和可能。我国目前中央对地方的《过渡期转移支付办法》在近几年中虽有所修改，但在结构及其功能方面还存在较大问题，主要表现在：财政转移支付规模确定不规范、数量不足，属于补质的转移支付种类过多，税收返还政策使得转移地区重点不突出，一般目的的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，纵向转移支付缺少横向转移支付方式的密切配合等。为确保政府转移支付制度的有效性，建议今后应运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、一贯性和连续性，按照方向性和透明度原则及多种措施综合配套的原则，规范一般转移支付和专项转移支付，发展横向转移支付。在现有基础上，逐年缩减税收返还的规模，逐年扩大中央对西部一般性转移支付量，采用因素法科学核定，逐步提高西部居民可享受的基本社会福利或公共服务水平；根据各项基础设施在西部开发中的重要性、规模大小、影响范围等因素，科学确定中央财政直接负担的专项转移支付比例水平；积极探索经济发达地区对欠发达地区的对口扶持形式，逐步形成纵向转移支付为主，横向转移为辅，纵横交叉的新型面向西部地区的财政转移支付方式。
2．改进西部地区地方财政预算管理模式，全面推行零基预算。
综观西部地区财政的现状，一方面，由于其财力供给能力较低，财力规模过小，“吃饭财政”的特征较为明显。加上现行财政体制下，中央对地方转移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下达，地方财政的收支压力较大。另一方面，我们同时也看到，财政“越位”问题也相当严重。一些很少具备行政管理职能的后勤服务部门被划入了行政范围，部分有经营收入的事业单位至今仍列入财政供给范围。于是形成与西部地区财政困难相对应的行政事业单位编制“一胀再胀”，财政供养人员有增无减。由于经济欠发达地区市场经济的发育程度较低，传统的以财源建设为己任的聚财和理财方式，导致财政在市场领域的相关支出不断上升，财政的基本职能难以有效实现。要逐步改变西部地区财政入不敷出、越位与缺位并存的不合理状况，光依赖中央财政的支持是不现实的，必须同时做好地方预算管理的基础工作，彻底摒弃管理基数法，逐步推行零基预算。西部地区的部分地方近年来试行了零基预算，取得了一些成绩，但是，由于基础管理工作没做好等多方面的原因，效果不很明显。从目前来看，推行零基预算的关键是要尽可能建立起一个较为完整、较为规范的零基预算信息体系，做好预算管理的基础工作，如定员定额管理，在政府机构改革和事业单位改革的基础上，严格确定单位人员编制。按照财政支出项目的轻重缓急，优化财政支出的结构。当然，零基预算只是预算编制的一种方法，其本身并不能对控制预算支出起决定性作用。要使零基预算能够真正发挥预期的作用，我认为，关键是要坚持按《预算法》办事，强化预算约束机制，建立健全支出监督体系；重视对预算内、外资金的统管；彻底改变重收入、轻支出管理的陈旧观念；实行公共财政支出管理。
3．缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境。
随着对外开放的深入和经济形势的发展变化，特别是西部大开发战略的制定，原有的主要针对沿海地区的以地区倾斜为主、辅之以产业倾斜并交错使用减低税率、定期减免税和再投资退税等多种税收优惠手段的涉外税收优惠政策体系，已越来越不适应全方位、多层次对外开放局面的形成和发展的需要。调整地区倾斜的税收优惠政策，加大产业倾斜的税收优惠政策力度，已是大势所趋。今后，为了配合西部大开发的进程，一方面，国家应在严格控制东西部地区之间税收待遇差异扩大的基础上，按照国税发?1999?172号文件的指示精神，逐步把在东部沿海实施多年且行之有效的税收优惠政策扩大到中西部地区实行，甚至可考虑建设与国际经济接轨的通道或基地，辐射和带动区域开放型经济发展，如在对外经济技术合作与交流方面具有明显优势的广西防城港开辟西部保税区。另一方面，也可考虑逐步取消对内资企业的歧视性税负政策，将内资企业的税负减到外资企业的水平，特别是对东部地区来西部投资开发且符合国家产业政策的企业，以吸引来自西部地区外的各种资本为我所用，最大限度地扩大财税优惠政策的引流效应。要借这次符合国家产业政策指导目录鼓励类项目投资审批权下放的契机，加快项目审批制度改革，优化项目审批程序与方式，改串联式审批为并联式审批，努力在西部的投资软环境上做足文章。
4．着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架。
西部开发所需的投资环境和生态环境建设，需要大量的前期启动资金。财政通过增加预算支出中基本建设项目的直接投资规模，显然是不现实也不可能。纵观世界上其他市场经济国家或区域经济的起飞历程，几乎无一例外不借助集财政性与金融性于一身的政策性投融资。韩国在经济起飞的“一五”计划时期，财政投融资贷款占政府农林水利投资的25．8％，社会公共投资的53．2％；日本经济进入高速增长后，为振兴边远落后地区的发展，先后于1956年和1972年建立了北海道东北开发金融公库和冲绳振兴开发金融公库；美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约1／3的投资补助；荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德（RandstadHolland）大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的企业提供10％－30％的奖励金，而对新建企业提供15％－35％的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资本补贴。为鼓励外商、国内企业和私人资本到西部欠发达地区投资设厂，参与基础设施建设，当前很有必要借鉴一些发达市场经济国家的经验。鉴于我国现行的财政投融资还很不完善，而且在很大程度上没有跳出计划经济下财政投融资的基本套路，尚未形成适应市场经济要求的投融资体制与运行机制，积极探索新体制，运用新机制，拓宽融资渠道，着力重塑西部开发所需的财政投融资体系，构建所需之政策框架，无疑将极大推动西部大开发的进程。为此，一方面，国家要尽快理顺财政与国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行三家政策性银行的关系，建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又完全有偿的投融资体系，通过编制集中统一的《政策性投融资计划》来协调财政金融在西部开发中的地位与作用，必要时，甚至可考虑建立西部开发银行为西部地区的开发提供长期稳定的资金；另一方面，要积极探索财政投融资的有效方式，充分发挥各种金融优惠如政府投资补助、补贴贷款、政府参股、优惠费率和政府保险等在西部开发中的积极引导作用，同时要注意政府实施的政策性投融资与民间金融的相互配合、补充，以期达到“四两拔千斤”的引资效果。
参考文献：
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关键词：财政体制改革 省直管县 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。
一、“省直管县”基本情况及主要措施
（一）基本情况
此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量282.59万人，GDP总量502.41亿元、财政总收入34.14亿元，分别占株洲市人口、GDP、财政收入总量的73.82%、49.06%、31%，人均GDP、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵县、炎陵县GDP总量在全省122个县(市)区 (不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区)中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。
1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县(市)在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。
2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25%部分，改为省与市县按25：75分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县25：75分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40%部分下划市县，按省与市县30：70比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比例缴纳。将资源税原省与市州按50：50比例分享调整为省与市县按25：75；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按50：50比例分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年1-10月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。
二、改革取得成效
（一）省与县对接，财政资金运转效率提高
改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。5-7月，改革5县共计接收上级往来资金8.1亿元，同比增长11.42%，若剔除“两税”返还数，实际增长244.68%。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。5-7月，改革5县办理财政支出13.69亿元，增长36.92%，占到1-7月支出总额的45.08%，其中：交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50%以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比增长15.7%，较2009年同期上升5.9个百分点，增收538元。
（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加
改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25%给县市，株洲市县级一般预算收入增长。5-7月，县级一般预算收入17.94亿元，同比增长51.52%，月平均入库5.98亿元，较改革前月平均多收1.88亿元，增长45.85%。1-7月，县级一般预算收入34.42亿元，同比增长30.87%(见表1)，其中：土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省级财力壮大，省级财政调控能力增强
此次改革，将增值税地方25%部分，地方营业税改为省与市县25：75共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。1-7月，株洲市共计上划省级收入5.55亿元，同比增加3.26亿元，增长70.15%(见表1)，较2009年同期上升68个百分点。其中，5-7月，省级增值税、营业税分别入库0.65亿元、1.45亿元，同比分别增长550%、752.94%，共计增收1.83亿元，占到1-7月省级增收额的56.13%。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。
(四)省、市双指导，县级财政管理水平提升
改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平，对提升5县财政管理水平起到了积极作用。
三、目前改革存在的问题
（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大
此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25%部分、营业税作为省与县(市)共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力加大。1-7月，株洲市地方税收收入24.05亿元，占全市地方财政总收入的45.36%，较2009年同期下降4.2个百分点，其中：市、县级增值税、营业税12.21亿元，占地方财政总收入比重的23.03%，较2009年同期下降4.3个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出让金收入7.7亿元，占地方财政总收入的14.52%，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额123.78亿元，增长60.2%，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值2.3亿元，同比仅增7.8%。
（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显
省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降51.6%、19.62%、13.88%，共计减少1.3亿元。2010年二季度，5县（市）实现地区生产总值248.53亿元，同比增长14.8%，总量占全市生产总值的47.56%，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株洲市总水平低0.7个百分点，较2009年同期下降0.8个百分点(见表2)。
1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的6.42倍，管理单位剧增，管理事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减收5900万元，下降39.33%；二是按新体制核算1-4月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。
2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。
3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数(后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的1.24倍计算)确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低县市。如，茶陵县属于老少边穷县, 以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收35.48%，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达44.15%和56.56%。以2009年增值税减收35.48%的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。
(三)市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出
近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达33.35亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般预算收入12.01亿元，同比增长8.75%，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出28.75亿元，增长81.7%，较2009年同期上升60个百分点，市本级库存余额6.1亿元，同比下降47.27%，较年初减少9.8亿元。
四、相关建议
（一）加快“省直管县”体制建设步伐
一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改革县(市)建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。
(二)以改革为契机，做大做强县级财力
一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中，以获取更多税收。
(三)紧密市区联系，促进市区财源建设
改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源，形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围，不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济一体化的发展，通过城乡结合，条块结合，内外结合来组织开展各地经济活动，特别是在交通网络建设方面，要注意城乡统筹兼顾，形成辐射市区以外乡村的交通网架，为推进城乡一体化发展打下基础，从而促进区域经济发展；三是依托长株潭经济一体化发展，利用三市合力，引进新型产业，壮大特色产业，加快地方财源建设。
参考文献：
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