时间：2022-12-20 13:30:18
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第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），国家有关的法律、法规和《河南省〈土地管理法〉实施办法》（以下简称《省实施办法》），结合本市的实际情况，制定《洛阳市〈土地管理法〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。
第二条 十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。各级人民政府应加强管理，全面规划，合理开发，科学利用，切实保护土地资源，严格控制非农业用地，禁止乱占滥用土地。
第三条 本《实施细则》适用于本行政区域内的一切土地。本行政区域内的所有单位和个人，必须遵守《土地管理法》、《省实施办法》和本《实施细则》。
第四条 任何单位和个人，有权检举和控告违反土地管理法律、法规的行为。
第五条 对保护和开发土地资源，合理利用土地以及有关的科学研究等方面成绩显著的单位或个人，由人民政府给予表彰或奖励。对违反土地管理法律、法规和本《实施细则》的单位或个人，应依法处理。
第二章 管理机构与工作职责
第六条 市、县土地管理机构，直属同级人民政府，主管本行政区域内的土地统一管理工作。
郊区、吉利区人民政府土地管理机构，主管本行政区域内的土地管理工作。
城市区土地管理分局，直属市土地管理部门领导。
本《实施细则》所称的区仅指郊区和吉利区。
乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域内的土地管理的具体工作。
村民委员会和村农业集体经济组织应做好本村的土地管理工作。村民委员会设兼职土地管理员。
国营农场、林场和工矿企事业单位，负责做好本单位所使用的土地管理工作。
第七条 市人民政府土地管理部门的主要职责是：
（一）宣传贯彻国家有关土地管理方面的法律、法规、规章、政策，负责土地科技管理和业务培训，拟定市土地管理方面的法规、规章草案；
（二）组织编制全市的土地利用总体规划，负责编制全市年度土地利用计划，审查县、区编制的土地利用总体规划；
（三）主管全市建设用地的征用、划拨工作，承办由市人民政府审批的征、拨用地工作；
（四）负责全市的土地调查、监测、分类、定级、登记、统计、发证等地政地籍管理工作；
（五）管理全市城镇国有土地使用权的出让工作，监督检查国有土地使用权的转让、出租、抵押和终止；
（六）按照有关规定负责征收国有土地使用费；
（七）监督、检查各县、区，各部门土地的开发利用和保护情况，负责全市城乡土地利用中重大问题的协调工作；
（八）负责全市城乡土地利用中重大违法案件的查处工作，承办重大土地纠纷的调解处理工作；协助有关部门查处在土地管理方面徇私舞弊、贪污受贿、渎职等违法、违纪案件；
（九）会同有关部门做好国家建设征用土地的农业户口转非农业户口和安置工作。
县（区）、乡（镇）人民政府土地管理机构的职责可参照本条确定。
第三章 土地的所有权与使用权
第八条 土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。
国家为了公共利益的需要，依法征用集体土地或划拨国有土地，被征用、划拨单位必须服从国家需要，任何单位或个人不得干预、阻挠。
经国家征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权。
第九条 国有和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。
第十条 国有土地依法实行有偿使用制度。具体办法由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。
第十一条 下列土地属于全民所有，即国家所有：
（一）国家划拨给国家机关、社会团体、部队、全民所有制企事业单位、城市集体企事业单位使用的国有土地；
（二）国家依法征用的集体所有的土地；
（三）城市居民住宅使用的国有土地；
（四）县级以上人民政府批准划拨或承包给集体、个人使用的国有土地；
（五）乡（镇）、村农业集体经济组织或村民个人使用的国家机关、企事业单位、部队农副业生产基地等国有土地；
（六）1961年开始，农村实行固定土地所有权时，全民所有制和城市集体所有制单位已经使用的土地，没有确定给农业集体经济组织所有的；
（七）未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、滩地等；
（八）依照法律规定属于国家所有的其他土地。
第十二条 下列土地属于集体所有：
（一）1961年开始，农村实行固定土地所有权时确认属于农民集体所有未经国家依法征用的土地；
（二）依照有关法律和国家有关规定，属于农业集体经济组织所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、滩地等；
（三）乡村空闲地及农村居民使用的宅基地、自留地、自留山、饲料地等；
（四）乡（镇）村企业、公共设施、公益事业使用的集体所有的土地；
（五）依照法律规定属于农民集体所有的其他土地。
第十三条 国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用；国有土地和集体所有的土地，可以依法确定给个人使用。
依法使用国有土地、集体所有土地的单位或个人，拥有土地使用权，并负有保护和合理利用土地的义务。
集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。
第十四条 集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
第十五条 集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位或个人依法使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。单位或个人依法使用的集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
未划拨使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，统一管理。
市、县、区人民政府土地管理部门，按照国家土地管理局统一制定的式样和省人民政府统一印制的国有土地使用证和集体土地所有证、使用证，统一核发。
第十六条 依法改变国有土地使用权的，须向市、县人民政府土地管理部门申请国有土地使用权变更登记，由市、县人民政府变更土地证书。
依法改变集体土地所有权、使用权的，须向县、区人民政府土地管理部门申请土地权属变更登记，由同级人民政府更换证书。
改变土地使用性质，用于非农业建设的土地权属变更，应按本《实施细则》第四十一条或第五十九条的规定，先办理报批手续。
土地承包经营权的确认和变更，由国营农、林单位，农业集体经济组织或村民委员会决定。
依法确认的土地所有权、使用权和承包经营权受法律保护，任何单位或个人不得侵犯。
第十七条 单位或个人依法买卖、交换、赠予、继承房产的，必须到市、县、区人民政府土地管理部门申请办理土地使用权变更手续。
第十八条 以转让城镇国有土地使用权为条件进行建设的，应按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限，由双方向市、县人民政府土地管理部门提出申请，办理土地使用权变更手续。转让土地使用权的单位和个人必须依法向市、县人民政府土地管理部门补交土地使用权出让金。
第十九条 单位或个人需要使用国有或集体所有的土地，从事非农业生产经营活动的，应在取得土地使用权后，方可申请办理《营业执照》。
第二十条 土地所有权和使用权争议的处理，按照《土地管理法》第十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条的规定执行。
第四章 土地的利用与保护
第二十一条 各级人民政府应采取措施，搞好土地的开发整治，在保持水土和生态平衡的前提下，积极开发荒地、闲散地，整治废弃地，改造中低产田，制止耕地荒芜和破坏土地的行为。
第二十二条 市、县、区人民政府要建立健全土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
市土地调查计划由市人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报市人民政府批准后实施。
县、区土地调查计划，由县、区人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报市人民政府土地管理部门备案。
县、区土地调查由县、区人民政府土地管理部门组织有关部门进行，土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
第二十三条 市、县、区人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。
第二十四条 建立土地统计制度。市、县、区人民政府土地管理部门会同同级统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第二十五条 市、县、区人民政府根据土地资源情况，结合国民经济发展需要，编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准后执行。
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
城市规划、村镇规划与土地利用总体规划应当协调。
在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
在河流、水库的安全区内，土地利用应当符合河道、水库综合开发利用规划。
第二十六条 建设用地要纳入国民经济和社会发展计划，实行计划管理。各级人民政府土地管理部门，应当严格执行计划，不得擅自突破。
年度建设用地计划，由土地管理部门组织编制，经同级计划部门综合平衡，由同级人民政府审查同意，报请上一级人民政府批准后执行。
国家建设单项工程用地计划指标下达后，由市人民政府土地管理部门按照国家有关规定严格审查、控制。
乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地的计划指标，由市、县、区人民政府土地管理部门统一掌握。县、区人民政府土地管理部门可根据用地定额，将农村个人建房用地指标换算为农村个人的户数指标，分解下达到乡（镇）、村。
第二十七条 国家建设、乡（镇）村建设和农村居民建房必须节约用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空闲地和不宜种植的其他土地。
在城市规划区内进行建设应尽量少占耕地，一般不得占用菜地。在市规划区内必须占用菜地的，应经市人民政府同意后，按审批权限报批，并按规定缴纳新菜地建设开发基金。
占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位或个人，应按照《河南省〈耕地占用税暂行条例〉实施办法》的规定缴纳耕地占用税。
第二十八条 下列土地予以重点保护，任何单位或个人不得侵占和破坏，一般不得占用：
（一）经国务院或省、市人民政府批准划定的风景名胜区和文物、水源、自然保护区内的土地；
（二）国家铁路、公路用地及大中型水利、水电工程等重要设施用地；
（三）农业大专院校和重要的军事、科研单位的试验用地；
（四）经县级以上人民政府确定的名、特、优农林产品保护区、基本农田保护区和绿化地带。
第二十九条 县、区人民政府应根据经济发展计划和土地利用总体规划，在本辖区内划定的基本农田保护区，应严格控制，一般不得占用，以保证粮食、棉花、油料等农产品的生产。
第三十条 依法收回的国有土地，经县以上人民政府批准后，可划拨、出让给需要的单位使用；也可暂借（五年以下）给农业集体经济组织耕种，但不得修建永久性建筑物或者种植多年生作物。国家建设需要时，不再支付土地补偿费和安置补助费，不再安排招工。
第三十一条 承包经营土地的集体或个人应当保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、盐渍化和土壤污染。未按规定批准不得改变土地的用途，不得在承包地、自留地上建窑、取土、挖沙、建房、建坟，不准以建果园、挖鱼塘等手段变耕地为非耕地。
单位和个人将耕地改为果园、林地、鱼塘等非耕地的，须经县级以上人民政府批准。一次改耕地三十亩以下的，须经县、区人民政府批准；一次改耕地三十亩以上一百亩以下的，须经市人民政府批准；一次改耕地一百亩以上的，报经省人民政府批准。
第三十二条 严禁荒芜耕地。建设单位经批准征用（划拨）的耕地、园地和其他有种植业收益的土地，在正式划拨后半年未动工兴建的；集体、个人承包经营的土地，弃耕半年以上的；因从事其他产业而粗放经营，使年产量低于邻近同类耕地年产量一半的，均视为荒芜耕地，应征收荒芜费。
征收荒芜费的标准：荒芜半年以上、一年以内的，按该耕地年产值的一至二倍计收；荒芜一年以上、两年以内的，按该耕地年产值的二至四倍计收；荒芜两年以上的，按本《实施细则》第三十六条、第三十七条规定收回土地使用权。
建设用地和国有土地的荒芜费，由市、县、区人民政府土地管理部门核定征收；农业集体经济组织或个人的荒芜费，由乡（镇）人民政府核定征收。各级核定征收的荒芜费，缴当地财政部门，并向上一级人民政府土地管理部门备案。征收的荒芜费，用于农田基本建设和土地开发，不得挪作它用。
第三十三条 各级人民政府应完成上级下达的土地开发计划，土地管理部门要会同计划、农业、林业、水利等部门，制定土地开发规划。支持、鼓励单位和个人开发国有或集体所有的荒山、荒地、滩地等。坚持谁开发谁受益的原则，并按国家有关规定免交农业税。
开发的国有或集体所有的土地，所有权仍属国家或集体，开发单位和个人只有使用权。
开发国有土地资源的单位和个人应向县、区人民政府土地管理部门提出开发申请，由土地管理部门会同有关部门审查，按《省实施办法》第二十三条规定的审批权限批准后方可开发。
第三十四条 因开发地下资源和进行其他生产建设，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破坏或地面设施受到损失的，开发、建设单位或个人必须按《土地复垦规定》负责整治或支付整治费用，并给予相应的补偿。
被破坏耕地的核减、补偿、征用、权属等，按《省实施办法》第二十一条第二款、第三款的规定办理。
第三十五条 各级人民政府对本行政区域内的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂等建设要实行统一管理，从严控制。
已建的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂不得擅自扩大用地范围。平原地区原则上不准新建，确需新建的，应利用丘陵地、荒地或非耕地，并与造地相结合。对未经批准，盲目发展滥占耕地的，责令其停办并整治复垦。
砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂生产用地，单位或个人应交纳复垦保证金。具体办法由市人民政府另行制定。
第三十六条 使用国有土地，有下列情况之一的，由土地管理部门报县以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证：
（一）用地单位已经撤销、迁移或合并，不再使用的；
（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
（三）不按批准用途和期限使用的；
（四）公路、铁路、机场、矿场、水电工程等经核准报废的。
第三十七条 使用集体所有的土地，有下列情况之一的，由农业集体经济组织或村民委员会收回土地使用权，按规定注销土地使用证：
（一）农业户口转为非农业户口和已分配的大、中专院校学生的责任田、自留地、自留山、饲料地等；
（二）农户迁移后的住宅用地和“五保户”腾出的宅基地；
（三）农村居民宅基地超过当地标准的；
（四）经批准的农村居民宅基地、个体企业用地，批准后一年未按批准用途使用的；
（五）承包经营集体土地荒芜二年以上的；
（六）从事非种植业的专业户，在生产、经营活动停止后，不再使用的土地；
（七）在承包的土地上建房（窑）、烧窑、挖土、采矿等，擅自改变土地用途的；
收回乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业的集体土地使用权，依照《省实施办法》第二十五条规定办理。
第五章 国家建设用地
第三十八条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。
第三十九条 列入国家固定资产投资计划的或者批准建设的国家建设项目，纳入年度用地计划指标后，建设单位方可申请用地。
第四十条 国家建设征用集体所有的土地或划拨国有土地，按以下程序办理：
（一）申请选址。建设单位根据县以上人民政府主管部门批准的设计任务书或其他批准文件，向市、县人民政府土地管理部门提出选址申请，由土地管理部门主持，组织有关部门共同研究提出选址意见。由建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门审批定址。
在城市规划区内，建设项目的选址应向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门主持，组织土地管理、环境保护、文物管理等有关部门共同研究，提出选址意见。建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门批准后，由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。按省计划管理部门的规定不需要上报审批的选址项目，可直接发给建设用地规划许可证。
（二）依法商定征地补偿、安置方案。建设项目选址定点批准后，由市或所在县、区人民政府土地管理部门审查征用土地面积，依法商定安置补偿预算方案，报同级人民政府批准。征地单位按安置补偿预算将征地款分别交给市、县、区人民政府土地管理部门；用地被批准后，由土地管理部门负责与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。
（三）申报审批土地。建设单位须持用地申请和批准的建设项目选址定点文件，年度固定资产投资计划，建设用地计划，征用、划拨土地的地理位置图，初步设计批准文件和设计部门绘制的平面布置图及补偿、安置方案等，按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限办理审批手续。
现将《财政部清产核资办公室〈关于印发清产核资中土地估计实施细则〉的通知》转发给你们，并结合我市情况作如下补充，请一并执行。
一、1993年已进行清产核资的企业、单位和1995年进行清产核资的企业、单位，在进行土地估价工作时，仍按京清办〔1994〕23号文规定的地产类别划分和地产核资类别标准执行。
二、1994年已进行清产核资的企业、单位，在填报衔接表（财清企衔表01？2）时应依据1994年市清产核资办公室批复的土地估价金额，并剔除财政部、国家土地管理局、国家国有资产管理局印发的《清产核资中土地估价实施细则》第四条规定的暂不估价的土地价值后填列。
三、各企业、单位无论是进行估价的土地或是暂不估价的土地，都应认真清查所占用土地的数量，并如实填报有关报表。
附件：财政部 国家土地管理局国家国有资产管理局关于印发《清产核资中土地估价实施细则》的通知财清〔1994〕14号各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府清产核资办公室、财政厅（局）、土地管理局、国有资产管理局，国务院各部、委、直属机构清产核资办公室和计划单列企业集团：
现将《清产核资中土地估价实施细则》印发给你们，请结合本地区和本部门的实际情况，在清产核资工作中执行，并请将执行中出现的问题及建议及时上报。
附：清产核资中土地估价实施细则
第一条 为了加强国有土地资源的管理，全面评价企业实力，促进理顺产权关系，根据财政部、建设部、国家土地管理局、国家国有资产管理局联合的《关于印发“清产核资中土地清查估价工作方案”的通知》（财清〔1994〕13号文）和国家其它有关规定，制定本实施细则。
第二条 清产核资中的土地估价是指各企业和实行企业管理的事业单位（简称“企业、单位”，下同）对所使用的国有土地进行全面清查后，在弄清权属、界线和面积等基本情况的基础上，依据国家统一规定的土地估价技术标准，由企业、单位自行或委托具有土地估价资格的机构评估所使用土地的基准价格。
第三条 清产核资中土地估价范围主要是各地区、各部门参加清产核资的企业、单位使用的土地，包括清产核资企业、单位以土地使用权作价入股举办国内联营、股份制企业使用的国有土地。
第四条 企业、单位使用下列土地暂不估价：
（一）已用经过评估的国有土地使用权投资或入股举办中外合资、合作经营企业使用的土地；
（二）以出让方式取得国有土地使用权，其出让金不低于所在地土地基准地价的土地；
（三）已进行或拟准备进行职工住房制度改革的房屋占用的土地；
（四）国有企业中的农、林、牧、渔业用地；
（五）已列入国家搬迁计划的“三线”企业、单位使用的土地；
（六）不在城镇内的各类军工等企业使用的土地；
（七）土地使用权尚未明确的土地；
（八）铁路、民航、机场、港口、公路等交通基础设施占用土地，以及靶场、试验场、危险品储存地作业区、采矿、采油用地和高压线路、通讯线路、输油管线等占用的土地。
（九）其它由中央企业主管部门和省级人民政府确定的暂不列在估价范围的企业占用的土地。
第五条 清产核资中土地估价工作由各级政府清产核资机构与各级土地管理部门（县以上，下同）共同组织，分工负责。
在全面展开土地估价工作前，各地区、各部门清产核资机构应主动商各级土地管理部门，在1994年选择部分不同类型的清产核资企业进行试点，以便取得经验，有序全面推开。1994年进行企业改制的必须对所使用的土地进行估价工作，其余的清产核资企业、单位土地估价工作于1995年全面展开；以前年度已进行清产核资的企业、单位应在1995年对土地估价工作进行补课。
第六条 清产核资中土地估价工作，原则上由参加清产核资企业、单位自行依据各级土地管理部门制订并经同级人民政府确认的城镇土地基准地价和宗地标定地价修正系数进行。没有制订土地基准地价和宗地标定地价修正系数的城镇所在地清产核资企业、单位，可以采用宗地地价直接评估法进行。
第七条 城市基准地价的评估和宗地标定地价修正系数的制订工作，由各级土地管理部门根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城镇土地估价规程》（试行）等有关规定组织进行，并负责有关确认工作。
（一）已完成基准地价评估和宗地标定地价修正系数制订的城镇，原则上可由企业自行以基准地价为基础，并以宗地标定地价修正系数方法评估。
提供基准地价和宗地标定地价修正系数的机构或单位只能向企业、单位核收印制基准地价及宗地标定地价修正系数资料的成本费用。收取标准应由当地物价管理机构核批。
（二）尚没有完成基准地价评估和宗地标定地价修正系数制订的城镇，由各级土地管理部门抓紧组织进行测算，予以确认，以保证1995年本城镇所在地清产核资企业进行国有土地的估价工作。
（三）由于客观原因在全面清产核资期间仍不能完成土地基准地价评估和宗地标定地价修正系数制订的城镇所在地企业、单位的土地估价，可以根据自身条件自行或委托具有土地估价资格的机构采用宗地地价直接评估法进行。
企业、单位采用宗地地价直接评估法因技术力量不足或资料收集困难，委托具有土地评估资格的中介机构进行评估，其中介机构对清产核资中的土地评估按一般宗地评估费标准的30％计收评估费。
第八条 本实施细则所称“基准地价”是指土地管理部门组织评估并经同级人民政府确认的城镇所在地各级土地或均质地域及其商业、工业、住宅等土地利用类型的土地使用权单位面积平均价格。
第九条 本实施细则所称“宗地标定地价修正系数”是指由土地管理部门组织测算并经同级人民政府确认的对城镇宗地土地使用权进行估价时的因素条件修正系数。
第十条 本实施细则所称“宗地地价直接评估法”是指市场比较法、收益还原法和成本逼近法等。直接评估法评估地价的标准、程序等应按国家土地管理局颁布的《城镇土地估价规程》（试行）的要求进行。
（一）市场比较法适用于土地使用权出让、转让、出租、抵押等土地交易案例比较多，土地市场活跃的地方。
（二）收益还原法适用于有租金收入或经营收入，并通过确定总费用计算出纯收益的土地。
（三）成本逼近法适用于缺乏市场交易案例，无法计算收益的开发区以及独立工矿区的土地。
第十一条 为便于清产核资中土地估价工作的实施，根据城镇特点、土地利用类型经济效益的差异和土地使用权取得方式，在清产核资土地估价中统一将土地利用类型划分为商业、工业（含仓储）、住宅用地三大类。评估的地价统一为土地基准价格，不作为企业、单位产权变动时土地的实际价格。各级土地管理部门应统一清产核资中城镇土地估价的各项参数。
第十二条 企业、单位的土地估价工作应首先制订具体方案，内容包括：
（一）企业、单位根据当地土地估价标准和工作要求，确定估价方法；
（二）企业、单位根据自身人员和技术条件，结合当地土地估价的技术要求等，提出自行或委托进行估价的方案；
（三）企业、单位进行土地估价的具体时间安排；
（四）企业、单位土地估价工作的组织机构和人员安排。
第十三条 土地估价工作程序：
（一）各级政府清产核资机构与各级土地管理部门共同对企业、单位土地估价专业人员组织进行政策、方法、技术培训。
（二）企业、单位成立土地估价工作小组。
（三）土地估价单位收集下列与土地估价有关的资料。
1.征地或受让土地原始资料。
2.土地清查结果，包括地籍图、土地登记证明文件、土地清查报表等。
3.本企业、单位的土地条件资料。
4.本地区基准地价及宗地标定地价修正系数等土地估价成果。
5.本地区市场地价资料。
6.影响本企业、单位地价的其它因素资料。
7.其它资料，包括当地土地估价的各种有关参数。
（四）企业、单位对使用的土地依据有关资料、标准进行预先测算，摸清基本情况，验证技术方法，做到心中有数。
（五）依据收集的土地估价资料和当地的具体规定，按确定的估价方法和估价方案具体组织进行。
（六）企业、单位进行土地价格评估后，要写出土地估价报告。报告的主要内容包括：工作组织、资料来源、估价程序与方法、估价结果等。
（七）企业、单位依据其使用的土地面积、利用类型和估价结果填报“土地估价结果申报表”，格式见附表。
（八）上报土地估价报告和土地估价结果申报表，作为有关部门认定审批土地估价结果的依据。
第十四条 企业、单位将土地估价报告和土地估价申报表，经企业、单位主管部门审核签署意见，报所在地土地管理部门确认。
第十五条 土地管理部门收到企业、单位的土地估价报告和土地估价申报表后，对企业、单位土地估价结果组织确认。确认的主要内容有：
（一）土地使用权取得是否合法；
（二）土地估价方法应用是否符合规定；
（三）土地估价资料的可靠性和准确性；
（四）土地估价结果的准确性和地价水平的空间变化规律的合理性；
（五）需要确认的其它内容；
各级土地管理部门确认过程中，不收取费用。
第十六条 经土地管理部门确认的企业、单位的土地资产评估结果，由同级清产核资机构会同有关部门进行批复。
第十七条 企业、单位依据同级清产核资机构下达的批复文件，相应调整帐务。帐务处理方法按财政部的另行规定办理。
第十八条 各级清产核资机构汇总上报各企业、单位土地估价结果，报上一级清产核资机构，并抄同级土地管理部门备案。
第十九条 中央企业的土地，估价结果先经中央企业财政驻厂员处审核，再报当地土地管理部门确认，由中央企业主管部门复审（有异议的，要商国家土地管理局同意）汇总后报财政部清产核资办公室会同有关部门进行帐务审批。
第二十条 各省、自治区、直辖市及计划单列市和中央企业主管部门应根据《清产核资中土地清查估价工作方案》和本实施细则，结合国家其它有关规定和当地（本部门）情况，制订当地（本部门）的土地估价具体实施办法。
第二十一条 本实施细则由财政部清产核资办公室和国家土地管理局共同解释。
四川省基本农田保护实施细则最新版第一条为了合理利用土地，切实保护基本农田，根据国务院《 基本农田保护条例》的规定，结合四川实际，制定本细则。
第二条本细则适用于四川省行政区域内基本农田保护区的划定、保护和监督管理。
第三条县级以上人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，并列入政府目标管理。
县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门按照国务院《 基本农田保护条例》和本细则的规定以及本级人民政府规定的职责，负责本行政区域内基本农田的保护管理工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第四条编制基本农田保护区规划应当根据基本农田的地理位置、自然条件，以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据，并与城市规划、村镇建设规划相协调。
第五条省土地管理部门和省农业行政主管部门会同其他有关部门根据国务院基本农田保护规划，编制全省基本农田保护区规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。
县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门会同其他有关行政主管部门根据上一级人民政府的基本农保护区规划，编制本行政区域内的基本农田保护区规划，经本级人民政府审查同意后，报上一级人民政府批准。
乡(镇)人民政府应当根据县级人民政府的基本农田保护区规划编制本行政区域内的基本农田保护区规划，报县级人民政府批准。
第六条全省基本农田保护面积不得低于1994年耕地面积的80%。
省人民政府根据全省实际，确定基本农田的布局安排，并向市(州)人民政府和地区行政公署下达基本农田保护的数量指标;市(州)人民政府或地区行政公署逐级下达到县(市、区)和乡(镇)人民政府，并落实到村社。
第七条下列耕地原则上应当划入基本农田保护区：
(一)国务院有关行政主管部门和县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地;
(二)平原和丘陵一、二台土的水田和旱地;
(三)大、中城市蔬菜基地;
(四)农业科研、教学和良种繁育基地。
第八条基本农田保护区的基本农田按两级划分：
(一)高产、稳产农田，有良好水利与水土保持设施的耕地，经过治理改造和正在按计划实施治理改造的中低产田，以及长期不得占用的耕地，划为一级基本农田;
(二)生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地，划为二级基本农田。
第九条基本农田保护区的划区定界工作，以乡(镇)为单位进行，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
基本农田保护区划定后，由市(州)人民政府、地区行政公署或其委托的有关行政主管部门组织验收。验收结果报省土地管理部门和省农业行政主管部门备案。
第十条基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或占用。国家和省能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，必须依照土地管理法律、法规规定的审批程序和审批权限向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经同级农业行政主管部门签署意见后，报县级以上人民政府批准，发给《基本农田占用许可证》。
第十一条占用基本农田按下列规定审批：
(一)占用二级基本农田3亩以下(以下含本数，下同)的，由县级人民政府批准;
(二)占用二级基本农田3亩以上10亩以下的，由市(州)人民政府或地区行政公署批准(其中，成都市和重庆市人民政府可以审批占用3亩以上20亩以下的二级基本农田);
(三)占用二级基本农田10亩以上(成都市和重庆市占用20亩以上)1000亩以下、一级基本农田500亩以下的，由省人民政府批准;
(四)占用二级基本农田1000亩以下、一级基本农田500亩以上的，由国务院批准。
第十二条非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照土地管理法律、法规的规定进行补偿、安置外，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦不符合规定的，依照下列标准缴纳或者补足占用基本农田保护区耕地造地费(以下简称耕地造地费)：
(一)一级基本农田每亩按征地费(包括土地补偿费、青苗和附着物补偿费、安置补偿费，下同)的2倍计算;
(二)二级基本农田每亩按征地费的1倍计算。
第十三条小型水利工程、人畜饮水工程等直接为农业服务的工程项目，以及占用基本农田保护区内的菜地，已按国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金的，免缴耕地造地费。以国家投资为主兴建的能源、交通、通讯、水利、国防军工等大中型建设项目，经国务院批准，可以免缴耕地造地费。
第十四条耕地造地费由批准用地的县级以上人民政府土地管理部门负责收取。对收取的费用，按省、市(地、州)各20%，县(市、区)60%的比例分配，并交当地财政专项储存，专项用于基本农田的开垦、建设和中低产田的改造，以及基本农田的划定和保护管理工作。耕地造地费由土地管理部门和农业行政主管部门各按50%的比例安排使用。
耕地造地费的具体收取、使用和管理办法，由省土地管理部门和农业行政主管部门会同省财政、物价行政主管部门另行规定。
第十五条县级人民政府应当根据省制定的基本农田地力分等定级标准和当地实际情况，制定当地的地力分等定级办法，由其农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施，对基本农田保护区内耕地地力分等定级，并建立档案。
第十六条鼓励农业生产者对其经营的基本农田增施有机肥、保持和培肥地力。在土地承包期间，地力升级的，由集体经济组织给予奖励;地力降级的，由经营者予以赔偿。
第十七条在使用、保护和管理基本农田中，有下列情形之一的，由县级以上人民政府土地管理部门、农业行政主管部门给予表彰奖励：
(一)合理利用耕地成绩显著的;
(二)对开发土地资源，保护耕地有重大贡献的;
(三)积极检举揭发乱占滥用耕地、破坏耕地行为的。
第十八条违反本细则规定，由土地管理部门或农业行政主管部门依照土地管理法律、法规和国务院《 基本农田保护条例》的规定处理。
第十九条本细则具体应用中的问题，由省土地管理部门会同省农业行政主管部门共同解释。
第二十条本细则自之日起施行。
基本农田保护的具体措施①在体制上，国家成立国土资源部，地方各级人民政府成立国土资源管理部门，统一负责土地的管理和监督工作，加强对基本农田的保护和管理。
②在机制上，各级人民政府编制土地利用总体规划，对土地实行用途管制制度，尤其对农地转为建设用地实行严格控制，从严审批。同时，国家对新增建设用地征收土地有偿使用费，对占用耕地征收耕地占用税，采用经济手段建立占用耕地的调控机制。
第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条的规定，制定本条例。
第二条、国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。
第二章、土地的所有权和使用权
第三条、下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；
（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。
第四条、集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。
集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。
土地证书式样由国家土地管理局统一制定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第五条、未开发、使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条、依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。
依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。
第七条、依照《土地管理法》第十九条规定收回用地单位的土地使用权，应当由土地管理部门报县级以上人民政府批准注销国有土地使用证，并由土地管理部门办理注销土地登记手续。
第八条、全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由土地所在的县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡级人民政府或者县级人民政府处理。
土地所有权和使用权发生争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。
第三章、土地的利用和保护
第九条、国家建立土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。
地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府土地管理部门备案后实施。
土地调查由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门进行。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
第十条、县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。
第十一条、国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第十二条、全国土地利用总体规划由国家土地管理局会同有关部门拟订，经国家计划委员会综合平衡后，报国务院批准执行。
县级以上地方人民政府的土地利用总体规划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由同级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准执行。
乡级人民政府的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
第十三条、开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。
第十四条、单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。
第十五条、单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。
在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。
第十六条、采矿、挖砂、取土后能够复垦的土地，用地单位和个人必须依照国务院的《土地复垦规定》负责复垦，由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门对复垦的土地进行检查验收。
第四章、国家建设用地
第十七条、国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，应当节约用地、合理用地。建设项目设计任务书报批时，必须附具土地管理部门的意见。
第十八条、国家建设用地的审批程序：
（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。
（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。
（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。
（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。
第十九条、铁路、公路和输油、输水管线等建设项目用地，应当根据建设项目总体设计，一次申请批准，可以分段办理征用、划拨土地手续；分期建设的建设项目，可以根据其设计任务书确定的工期，分段申请批准和办理征用、划拨土地手续。
第二十条、抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。
第二十一条、《土地管理法》第二十五条第一款所称征用其他土地二千亩以上，包括一个建设项目同时征用耕地一千亩以下和其他土地一千亩以上合计为二千亩以上。
《土地管理法》第二十五条第二款所称征用其他土地十亩以下，包括一个建设项目同时征用耕地三亩以下和其他土地十亩以下合计为三亩以上十亩以下。
第二十二条、依照《土地管理法》第十九条规定收回使用权的国有土地，县级以上人民政府可以确定给农业集体经济组织耕种。农业集体经济组织在耕种期间，不得在该土地上兴建永久性建筑物或者种植多年生作物，并在国家建设需要使用时按时交还。交还时土地上有青苗的，建设单位应当付给青苗补偿费。
第二十三条、建设单位因施工需要，在征用的土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。在城市规划区内需要增加临时用地的，应当先向城市规划行政主管部门提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门提出临时用地申请。
临时使用集体所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三条第一款的规定给予补偿。
第五章、乡（镇）村建设用地
第二十四条、乡（镇）村各项建设应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡（镇）村建设用地控制指标。
第二十五条、农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。
第二十六条、城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。
第二十七条、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。
第二十八条、依照乡（镇）村建设规划兴建农村集贸市场，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十条的规定办理。
第二十九条、农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。
第六章、法律责任
第三十条、依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，除责令违法者退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的标准执行。
第三十一条、依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得50％以下的标准执行。
第三十二条、依照《土地管理法》第四十九条的规定，除责令违法者退赔外，处以罚款的，按非法占用款数额30％以下的标准执行。
第三十三条、依照《土地管理法》第五十条的规定，除责令违法者交还土地外，处以罚款的，按非法使用土地每平方米五元以下的标准执行。
第三十四条、依照《土地管理法》第五十一条的规定，对严重毁坏种植条件的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照耕地保护法规规定的标准执行；对因开发土地造成土地沙化、盐渍化的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照各省、自治区、直辖市人民政府制定的标准执行；对因开发土地造成水土流失的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照水土保持法规规定的标准执行。
第三十五条、罚款必须在规定的期限内缴纳；逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款数额3‰的滞纳金。
罚款和滞纳金按照国家有关规定上缴国库。
第三十六条、未经批准或者采取荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地。
依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。
第三十七条、虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料的，依照《中华人民共和国统计法》第二十五条和《中华人民共和国统计法实施细则》第三十一条的规定处罚。
第三十八条、侵犯土地所有权或者使用权的，县级以上地方人民政府土地管理部门依照《土地管理法》第五十三条规定作出处理决定后，侵权人在法定期限内不起诉又不履行的，被侵权人可以申请人民法院强制执行。
第七章、附则
关键词：矿权；地权；矿权审批；矿地取得；审批前置
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0030—1
1 矿权、地权的法律特征
1.1 矿权审批法律特征
《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，申请办理采矿许可证并不需要采矿权申请人提供土地使用权证明，而是在办理采矿权出让手续后再办理土地使用权手续。也就是说，我国现行的矿权取得制度不需要以取得土地使用权为前提。
1.2 地权取得法律特征
《土地管理法》规定，我国土地分为三大类：农用地、建设用地和未利用地；建设用地手续报批又分为两大类：单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地手续报批。矿权用地属于建设用地中的单独选址建设项目用地，因集体和国有土地性质不同，分别采取两种取得形式：划拨和出让。矿地取得的程序是国土资源管理部门先将地表之下的矿产资源采矿权出让给采矿权人，待采矿权人取得采矿权后，依据采矿许可证到国土管理部门办理土地使用权手续，国土资源管理部门履行相关事权后，报政府审批土地使用权。
2 矿权与地权的法律冲突
2.1 部门法之间的冲突
我国《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第七条第一款规定：申请企业法人登记的单位应当具备下列条件……（2）固定的经营场所和必要的设施……“固定的经营场所和必要的设施……”可以看出办理矿权需要有相应的经营场所，那么相应的固定场所应该包括了矿地的取得。实际中，几乎没有矿权人会先办理用地手续，大多数矿权人在取得矿权后才开始办理用地手续，少数矿权人用地手续因属于禁供目录的矿产资源开发用地是无法办理的，造成了依据《矿产资源法》取得矿权后的合理合法建设、采矿行为，多数违反了《土地管理法》相关法律规定。
2.2 部门法之内的冲突
我国《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。凡在中华人民共和国领域及管辖海域开采矿产资源的单位和个人必须经过审查批准，取得采矿许可证，否则，不得进行采矿活动。同时，《矿产资源开采登记管理办法》对申请采矿的条件做出规定，第五条第一款规定采矿申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：申请登记书和矿区范围图……“矿区范围图”是实际占地范围的书面反映，显然对这些土地的占用应以合法为前提，然而我国现行矿权取得制度对以上相关资料进行审查时，不论其占地是否合法即颁发许可证。
2.3 法律冲突造成的不良后果
我国《矿产资源法》实施细则中，对探矿权人享有根据工程需要临时使用土地的权利进行了设定，但是对采矿权人取得的采矿权法律内涵是地下使用权，并不包括地表的使用权。我国《矿产资源法》对矿业用地尚未作为重要问题加以规定，《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。对于需要占用地表的矿山企业，只有同时取得了两权之后才能进行合法的矿业活动，一旦地权审批时间长，或者因禁供用地无法办理，又确需占用地表进行采矿和建设的，矿权只能在遥遥无期的地权审批中浪费，或者铤而走险非法占地建设、开采，被国土资源执法部门发现后缴纳些罚款，再以重点招商引资企业为由申请了财政退库，破坏耕地（林地）达到涉刑标准的，换个法人继续占地，在这些环节中无形中增加了国家法律资源的庞大浪费，并且容易滋生腐败。所以，现行的矿权和地权之间的法律冲突导致诸多弊端。
3 矿权与地权冲突的协调对策
3.1 完善法律法规
《物权法》第一百三十六条中规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立；表明我国在法律层面上已认可土地实体的立体性。但地下空间的土地使用权属于何种土地所有权，在《物权法》中没有明确。所以应明确我国《矿产资源法》中矿权取得前置要件的法律规定，设定矿权取得必须以地权取得为前置要件。地权取得分解为地表权取得和地下权取得，根据拟申请矿权的开采方式，先行取得相应地权后，以相应的地权申请矿权。
3.2 规范行政审批程序
在申请矿权登记的审批程序中，矿山提交的材料应具备：采矿权申请书；申请划定矿区范围（矿区范围图）；有资质的机构编写地质储量报告；矿产资源开发利用方案。行政审批机关应严格审核：申请范围和面积与登记管理机关批准划定的矿区范围和面积一致；矿山生产规模与设计利用储量相适应；矿山设计服务年限合理；土地使用权手续等法律其他要求的内容。
3.3 加大行政监管力度
2007年中国法制建设的进展，成绩卓著。
――3月， 旨在平等保护公私财产的《物权法》在全国人代会上通过；4月，对打造“阳光政府”有着关键作用的《政府信息公开条例》正式颁布；6月，旨在加强劳工保护的《劳动合同法》出台；8月，有“经济宪法”之称的《反垄断法》出台。此外，还有《企业所得税法》《突发事件应对法》等一系列重要法律，在2007年获得通过。《国有资产法》《社会保险法》等也在2007年首次提交立法机关审议。
――最高法院正式收回死刑复核权，以此为发端，全面推动了刑事司法体制的改革，包括死刑案件二审开庭制度，讯问当事人录音录像制度等逐步建立完善。
――国家预防腐败局挂牌成立，最高法和最高检联合《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，对打击、预防腐败犯罪起着积极影响。
不过，以上成就主要还是“法制”（rule by law）的进步，距离“法治”（rule of law）还有不小的差距。
2007年3月，也就在《物权法》出台一周之后，重庆“钉子户”事件成为舆论关注的焦点，很多人将其视为《物权法》出台后面对的第一次重大考验。
在具体事件中，“钉子户”当事人和重庆拆迁部门各执一词，一方认为自己是为了公共利益进行旧城改造，拆迁有理；另一方则认为对方是商业开发，不属于公共利益。由于《物权法》对“公共利益”一词没有界定，很多人便认为该案件是一个法律盲区，并呼吁应该制定《物权法》实施细则或者颁布司法解释，来解决此现实问题。
其实，尽管《物权法》没有界定“公共利益”一词，但根据2004年最新修订的《土地管理法》第58条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”从这些法律规定可以看出，尽管《土地管理法》也没有界定何为“公共利益”，但至少已用排除法，将“旧城区改建”划在了公共利益的范围之外。但几乎所有的讨论，甚至很多权威学者的发言，都只意识到《物权法》的疏漏并试图加以注解，而忽略了《土地管理法》的实在规定。
从《土地管理法》修订到《物权法》出台，不过才短短三年。当年对“公共利益”界定的激烈争论几乎已被人淡忘，法律一经出台便成为束之高阁的摆设。事实上，《物权法》的命运也不比《土地管理法》好多少。《物权法》明确规定不动产实施统一登记，但该法实施后，建设部和国土资源部依然分别制定房屋和土地的登记办法。
2003年出台的《行政许可法》，曾经被视为中国打造“法治政府”的扛鼎之作，其实施后，诸多行政机关名义上不再任意“许可”，对企业、项目不搞审批，但要求“备案”、要求“申报”――一个简单的文字游戏就绕过了《行政许可法》。至今不过短短四年，《行政许可法》曾经被寄予的厚望几乎无人再提。
与其说中国缺少法律，不如说缺乏法律的执行。中国许多法律缺乏内在的威严，因此，几乎每届政府平均五年左右就得新制定或至少修订法律。如2007年《劳动合同法》出台，人们对其备加关切，却很少记起，相关的立法精神、原则，甚至一些具体规定，早在1994年的《劳动法》中已有记载。
2007年发生了一件不为国人关注的事件。美国律师协会（ABA）联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project），试图建立一个全球统一的规范，以衡量一个国家遵循法治的程度。
该衡量指标被称为“法治指数”（The Rule of Law Index）。按照“世界正义工程”准备的法治指数初稿，衡量一国的法治，大约有14种主要指标，分为三大部分：第一部分是，即执政权力受到约束；第二部分是立法，包括代议制立法机关立法和行政机构立法；第三部分则偏重于执法，包括对法律法规的执行和管理。“法治指数”特别强调，衡量一个国家遵循法律的程度，不能只着眼于法律法规条文，还应关注实际的执行情况。
对照“法治指数”的标准，中国目前在立法上基本达标，但和执法方面就明显存在差距。当然，“法治”很难用一个标准来界定，但作为一种参考指标，中国确实应该反思自己。
展望2008年，中国如果要真正在法治方面取得长足进步，最值得期待的是两个变革――一个是违宪审查制度的建立；另一个是司法体制改革的深化，尤其是司法独立的真正确立。前者是构建体系的必要条件，后者则是法治有效运行的根本保障。
当然，考虑到中国现实国情，在政治体制改革尚未到位的前提下，很难指望这两个制度在2008年，甚至未来几年内一蹴而就。但法治的实现本身就是一个需要长期努力的过程，作为一个方向，全面落实宪法，真正实现司法独立，应该是理论界研究、实务界探索、舆论上关注的重中之重。
可以预见，在2008年，中国的法治化进程，主要还将通过以行政为主导的、自上而下的政府自我束权来获得突破，即推进依法行政，仍将是中国2008年乃至未来几年内最主要、也是最可行的法治化路径。
一、适用范围
本《办法》中涉及的临时用地特指用于采矿工程（包括矿产地质勘探、开采、选矿工程，以及相关土地复垦和开发利用工程等）需临时占用的土地，以及因采矿工程建设而必须使用的堆料场、停车场、运输通道和其它临时设施等占用的土地和取弃土用地。
二、临时用地合同
根据《省临时用地管理办法》，临时使用集体土地的，由临时用地者与集体土地所有者签订临时用地合同。
三、临时用地期限
根据《省临时用地管理办法》有关规定，临时用地的期限一般不超过2年，国家和省重点建设项目期限一般不超过3年，复垦工程期限一般为1年。若有权威部门设计的复垦方案，则以主管部门审批期限为准。
四、临时用地批准权限
按照《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条的规定执行。
五、临时用地补偿原则
采矿工程临时用地致使原土地所有者或使用者遭受损失，由县土地行政主管部门向临时用地者收取临时用地补偿费。土地行政主管部门在收取临时用地补偿费前，根据相关政策以及所占用土地类别、面积、期限等，按照实际损失（依现阶段土地实际年产值计算），制定临时用地补偿方案和合同。
根据采矿工程、复垦和环境保护的相关要求，临时用地前一次性补偿相关损失费用，此后不再额外支付其它补偿费。
六、临时用地补偿标准和依据
（一）临时用地补偿标准
按照省人民政府《关于公布省征地补偿标准的通知》（政发[]43号）和县人民政府《关于公布<县征地补偿区片划分>的通知》（政发[]5号），确定临时用地补偿标准（见下表）为：
（二）青苗和地上附着物补偿标准
1、青苗和地上附着物补偿标准按照县人民政府《关于印发<县征地拆迁补偿安置实施细则>的通知》（政发[]6号）执行。
2、房屋拆迁补偿标准按照永州市人民政府《关于印发<永州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的通知》（永政发[]9号）执行。
七、临时用地数量控制及复垦
根据国务院《土地复垦规定》和省财政厅、省物价局、省国土测绘管理局联合下发的《省耕地开垦费土地复垦费征收使用管理办法》，按照“谁破坏，谁复垦”和“土地复垦费用应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定”的原则,确定临时用地数量控制及复垦标准：（一）单项采矿工程控制临时用地数量，鼓励大型采矿工程实施滚动式发展与用地模式；（二）森林植被恢复费与土地复垦费合为复垦保证金，由县林业主管部门和县土地主管部门收取，报县人民政府批准后方可使用，资金实行专户管理，专款专用；（三）各用地单位的复垦保证金总额具体标准由县物价、财政、国土部门根据土地损坏程度、复垦工作量确定。
土地复垦费由县土地行政主管部门收取，县国土部门办理临时用地审批手续，并负责管理、监督、验收土地复垦工作。施工单位负责临时用地复垦工作，复垦要与改良土地、造地、改渠、挖塘和生态保护等结合起来。
关键词:土地征收;对比分析;启示
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.
第一条、为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，对各项建设用地实行计划管理，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和国家有关规定，特制定本办法。
第二条、建设用地计划（以下简称用地计划）是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可行性研究报告评估和初步设计及审批建设用地的重要依据。
第三条、本办法所称建设用地，包括所有非农建设和农业建设用地。
农业建设用地是指农、林、牧、渔场，农村集体经济组织和个人投资修建的直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、永久性晒场等常年性工程设施用地。
第四条、国家每年下达的建设用地计划中占用耕地指标，是国家指令性计划指标，并作为考评各级人民政府负责人落实保护耕地目标责任制的主要依据。
第五条、用地计划实行统一计划、分级管理的原则，进行总量控制，分中央和地方两级管理。
第二章、用地计划的编制与下达
第六条、用地计划分为国家、省（自治区、直辖市，下同）、省辖市（地区、自治州，下同）、县（县级市、区，下同）四级。县为基层计划单位。
第七条、用地计划的编制按国民经济和社会发展计划的编制程序执行。具体程序是：省及省以下用地计划的编制，先由各级土地管理部门根据同级计划部门的统一部署，按照国家编制年度计划的要求，根据本地的土地利用规划和土地利用的实际情况提出本地的用地计划建议，报同级计划部门综合平衡后，分别由计划部门和土地管理部门将计划建议报上级计划部门和土地管理部门。
第八条、国务院各部门（含计划单列的大型工业联合企业和企业集团，下同）及军队建设项目的用地计划，报国务院计划部门和土地管理部门，同时抄报建设项目所在地的省级计划部门和土地管理部门。省级计划和土地管理部门在编报用地计划时，应把部门用地计划包括在内。其中，属于国家重点项目的用地指标和占用耕地66.6公顷（合1000亩）以上、其他土地133.3公顷（合2000亩）以上的项目的用地指标，应逐项列出上报国务院。
第九条、国务院土地管理部门在各地和有关部门报送用地计划建议的基础上，汇总提出全国用地计划建议，报国务院计划部门综合平衡；国务院计划部门提出全国用地计划草案，作为国民经济和社会发展计划草案的组成部分。
第十条、用地计划经批准后，由各级计划部门负责下达。各级土地管理部门按照用地计划下达执行计划，抄送同级计划部门。土地管理部门下达的执行计划必须与各级计划部门的计划相一致。
第十一条、计划单列市和新疆生产建设兵团的用地计划，实行单列。
第三章、用地计划管理
第十二条、各项建设用地必须纳入用地计划，必须严格按用地计划程序和权限报批。凡未纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。
第十三条、建设项目在可行性研究报告评估和初步设计审查时，须有土地管理部门参加，并提出对项目用地的意见。土地管理部门对不符合土地管理法规和建设用地有关规定，不同意供应土地的建设项目不得批准。
第十四条、国家建设项目申请年度用地，必须持有国家主管部门批准的初步设计或其他文件。
乡（镇）村集体建设用地项目，必须有计划主管部门批准文件，方可申报用地。
农村个人建房用地，必须符合当地村（镇）总体规划，并经乡（镇）以上人民政府批准，方可申请用地。
第十五条、用地计划中的耕地指标属指令性，不得突破。国家在编制用地计划时，可适当留有机动指标（包括在总指标内）。各省、自治区、直辖市确需调整计划、增加指标时，按计划编报程序报批。
第四章、用地计划的监督检查
第十六条、各级计划部门和土地管理部门要加强对用地计划的管理，特别是加强计划执行过程中的监督检查，坚决杜绝计划外用地。
第十七条、建立用地计划执行情况报告制度。各级土地管理部门每半年必须将用地计划的执行情况向上级土地管理部门作出报告，同时抄报同级人民政府及其计划部门，并附计划执行情况分析报告。省级土地管理部门报告截止日期分别为7月20日和1月20日。
国务院土地管理部门综合逐级汇总的土地变更调查结果，于每年2月底前将上年的实际建设用地情况报告国务院，抄报计划主管部门。
对超出国家计划用地的地区和单位，由计划部门负责核减其下年度的用地计划指标，由土地管理部门负责注销其土地使用权，并根据情节轻重予以通报批评、追究当地政府和单位主要负责人的责任。
第五章、附则
第十八条、逐步建立土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。
土地利用总体规划是体现土地综合利用、保护耕地的纲要，是编制五年用地计划的重要依据；五年用地计划是分阶段落实土地利用总体规划的中间环节，是指导编制年度用地计划的依据；年度用地计划是按照五年用地计划编制的分年度执行计划。
第十九条、五年和年度用地计划的编制时间与国民经济和社会发展计划相同，按照国家计划委员会规定的计划表格编报。
