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一、公共产品与财政支出的分类
1、公共产品的界定。萨缪尔森在其经典论文《公共支出的纯理论》一文中给出了关于公共产品的经典描述，认为纯公共产品具有非竞争性和非排他性两大特征。国内有学者在此基础上，将公共产品的特征归纳为效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。在实际运用中，学界并没有严格界定公共产品，常常将政府提供的产品和服务统称为公共产品。笔者认为，萨缪尔森的经典论述很好的界定和描述了公共产品的基本特征，而建立在此基础上的公共产品理论为政府财政支出活动奠定了良好的理论基础。按照公共产品理论，纯公共产品是完全具备非竞争性和非排他性的产品；而不具有非排他性和非竞争性的产品则为私人产品；不同时具备非排他性和非竞争性的产品或非排他性和非竞争性不完全的产品则为混合产品。在现实的经济世界中，纯公共产品是非常少的，更多的则是私人产品和混合产品。混合产品主要可以分为三类：一是俱乐部产品，即具有排他性和非竞争性的产品。二是拥挤性产品，即具有竞争性和非排他性的产品，如拥挤的桥梁、道路等。要注意的是，仅有开放性的桥梁和道路才能成为拥挤性产品，封闭式的桥梁和道路属于俱乐部产品，而且开放式的桥梁和道路在不拥挤的时候则属于纯公共产品。三是外部性产品，即收益具有外溢性特征的产品，这种外溢性的收益事实上具有非排他性的特征。
2、财政支出的分类。传统的财政支出分类办法主要有：一是按照国家职能将财政支出分为国家行政支出、社会文化教育支出、经济建设投资支出；二是按照财政支出的有偿性分为购买支出和转移支出；三是按照财政管理体制分为中央财政支出和地方财政支出；四是按照财政支出的经济性质分为生产性支出和非生产性支出；五是按照财政支出的最终使用结果分为积累性支出、消费性支出和补偿性支出；六是按照财政支出的具体用途可以分为三十类左右，具体用途根据财政预算科目的调整类别略有不同。比较特别的是郭庆旺、赵志耘将财政支出分为维持性支出、经济性支出和社会性支出。这些分类方法从不同角度阐释了财政支出的内容，有一定的解释能力，但却没有能够有效地将公共产品理论反映到财政支出的分类中来。因此，笔者从公共产品理论出发，按照财政支出的对象，将财政支出分为纯公共产品支出、混合产品支出和私人产品支出。纯公共产品支出是对纯公共产品的支出，主要包括行政支出和国防支出；混合产品支出是对混合产品的支出，主要包括科教文卫支出、农业支出、基础产业支出、社会保障及财政补贴等支出；私人产品支出是对私人产品领域的支出，主要是用于部分私人产品领域的国有经济投资。在我国的财政支出结构中，纯公共产品支出所占的份额并不大，而随着国家经济体制的转型，竞争性的私人产品支出已经大大降低，占绝对份额的是混合产品支出。
3、公共产品分类法的理论意义。按这种分类方法确认我国财政支出的对象，并明确我国应以纯公共产品和混合产品作为财政支出的主要内容，减少对私人产品性质的行业和部门投资。经济学理论研究表明，凡具有较强排他性的产品应由市场提供，而非排他性的产品则应由公共提供。因此，私人产品的提供应当由市场竞争来实现，市场提供能够较好地解决效率问题；对于纯公共产品，非排他性决定了收费的不可能，而非竞争性则决定了收费的非效率性，因此应由政府来免费提供；而混合产品具有非竞争性和非排他性不完全的特征，依靠市场和政府都可能产生效率性问题，最佳的方式是由政府和市场共同来提供。在三类混合产品中，俱乐部产品具有排他性，由市场提供将能够产生最优效率；拥挤性产品的非排他性决定了其应由政府来免费提供；而外部性产品具有收益的外溢性，混合提供将是最为有效的选择，而混合提供的份额则由混合产品的外部性程度来决定。
二、纯公共产品类财政支出
行政管理和国防的非竞争性和非排他性特征决定其属于纯公共产品的范畴，其支出则属于纯公共产品类财政支出。首先，每一个社会公众都能得到行政管理和国防提供的服务，且不会因为社会成员的增加而改变行政管理和国防服务的数量及其成本，因而具有典型的非竞争性特征。其次，社会公众只要居住于一国之国境内，则难以排斥其享受国家提供的行政管理和国防服务，因而具有典型的非排他性。行政管理和国防所具有的非竞争性和非排他性决定了其所具备的纯公共产品属性，它们无法通过市场交换来提供，因而属于财政支出优先保证的项目。从历史的角度来看，自国家产生以来，行政管理和国防支出始终同国家的存在和国家政权的巩固直接联系在一起，成为政府财政支出的基本内容。
三、混合产品类财政支出
（一）科教文卫类混合产品支出
1、科教文卫事业的混合产品属性。科教文卫事业具有一定的竞争性和排他性（或具有不完全的非竞争性和非排他性），而且具有一定的外部性，属于具有外部性的混合产品。科教文卫事业所提供的服务，大部分具有一定的竞争性。比如，学生接受学校教育，他们需要占用一定的教学资源；随着学生数量的增加，所论文需要的教学资源必须相应增加，否则就难以保证教学质量和教学效果。同时，科教文卫事业所提供的服务，能够在一定程度上实现排他，或排他的难度和成本不高。另一方面，科教文卫事业又具有一定的外部性，其收益不可能为某个消费者所专有。不同科教文卫事业的外部性存在很大差异，而这种差异性是框定科教文卫事业支出的理论依据。
2、科教文卫事业支出范围的界定。①科学研究事业支出范围的界定。从产品属性上看，基础性科技成果具有较强的非竞争性和非排他性，具有较强的公共产品特性，因此各国政府大都通过政府资助的方式来完成基础性科学研究。与基础性科学研究相反，应用性研究则具有较强的排他性和竞争性。因此，政府对应用性研究大多采取市场化的策略，让市场主体自由竞争，从而创造出更多的科技成果。②教育事业支出范围的界定。教育具有一定的竞争性和排他性，但其最基本的特征是收益的外溢性，属于具有较强外部性的混合产品；同时，不同层次教育收益的外部性程度存在较大的差异。通常，初等教育的外部性非常强，高等教育的外部性要小得多，而职业教育的外部性最小。因此，政府财政支出首先应保障初等教育或基础教育，花大力气推行义务教育制度（特别是农村义务教育制度），保证每一个公民接受基本教育的权利。其次，政府应根据高等教育的特点，保障对基础性学科建设和基础性研究的支持力度；对于应用性学科和应用性研究，则应根据其收益的外溢性程度给予适当的资金支持。第三，对于职业教育，政府应当在政策引导和资金资助的前提下，倡导市场竞争性的办学模式，鼓励多渠道、多维度的资金筹集模式。③文卫事业支出范围的界定。在卫生事业内部，公共防疫和保健事业的外部性最强，属于比较典型的纯公共产品，而医疗事业的内部性则较强，并具有一定的竞争性。因此，政府支出的重点应是公共防疫和保健，并兼顾医疗卫生事业。而不同层次的文化事业对于社会公众的影响力亦存在较大的差异，财政支出的重点则要根据排他性能力和外溢性程度来进行安排。
（二）农业类财政支出
农产品具有竞争性和排他性，属于典型的私人产品，但农业生产活动不仅影响农业生产者和农产品消费者，而且影响全社会所有的生产者和消费者，影响整个国民经济的良性循环和国家经济安全。我国农业人口众多，"三农"问题非常突出，社会生产力还比较落后，农业的影响力远远超出其产业本身，具有非常强的外部性。特别是在我国，农业生产技术低下，靠天吃饭的现象一直没有得到有效地改善，农业生产的稳定性比较差。2007年农产品价格的上涨带动了整个社会CPI的大幅度上涨，集中反映了农业对国民经济的影响力。农业所具有的外部性要求政府不断加大投入，增强国民经济抵御风险的能力。鉴于农产品的私人产品属性和农业经济活动的混合产品属性，农业支出的重点应当是着眼于整个农业生产活动，比如改善农业生产活动的条件，而不应将支出重点放在农产品本身上。近年来，我国在农村大力兴建农田水利设施，加速推广农业机械的使用，改善农村居民生活条件，很好地体现了公共产品理论所要求的农业支出范围。
（三）基础产业支出
基础产业是指能够为国民经济的正常运行和持续发展提供基础性保证的特定经济部门的总称，通常包括基础设施和基础工业。从属性上看，基础产业提供的产品和服务具有不完全的非竞争性和非排他性，并具有明显的外部性特征，属于混合产品领域。在非拥挤的条件下，基础设施具有非竞争性，它可以同时供多个经济主体使用而不需要增加供给成本，并且大部分基础设施的排他性比较弱，排除他人享受基础设施带来的利益比较困难。基础工业所提供的产品具有比较完整的竞争性和排他性，但其外部性特征却比较明显。
鉴于基础产业的混合产品属性，政府需要对其进行投资；但基础产业具有一定的竞争性和排他性，全部由政府来投资则没有必要。其中，基础设施的公共产品属性比较强，需要政府较多的直接投资，而基础工业的竞争性和排他性比较强，政府在解决外部收益内部化的前提下应重点考虑推进其市场化。严格意义上讲，政府财政投资并不需要对所有的基础设施进行投资，而主要是投资规模大、建设周期和回收期长、投资效益较低的基础设施项目。
由此可见，财政支出的主要范围应当是纯公共产品、拥挤性产品和外部性产品领域，其共同特征是收益的非排他性。尽管政府在私人产品、俱乐部产品领域亦会安排一定的财政支出，但这些都不是财政支出的重点。
参考文献：
[1]王国清、马骁、程谦：《财政学》，高等教育出版社2005年版；
[2]刘邦驰、汪叔九：《财政学》，西南财经大学出版社2001年版；
[3]蒋洪：《财政学教程》，上海三联书店1996年版；
[4]郭庆旺、赵志耘：《财政学》，中国人民大学出版社2002年版；
党的十六届三中全会以来，按照市场经济体制要求，财政改革已由过去的以收入管理为中心转向以支出管理改革为重点，财政职能由直接调控转向宏观的间接调控。近几年政府各部门通过推进部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革，形成了适应市场经济要求的支出管理体制基本框架，有效地促进了财政支出执行的监督管理和公共财政制度建设。部门预算、集中支付、政府采购、投资审核是前提和基础工作，财政支出的“追踪问效”则是以提高财政支出效率为落脚点。
一、财政支出绩效评价的基本概念
财政支出绩效评价是指运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，对政府部门为履行职责所确定的目标而使用财政资金的行为、过程及结果所进行的综合性考核和评价。政府财政支出绩效评价不仅包括政府组织的自我评价、上级评价、权力机关的评价，还应当包括相关专业的专家评价、中介机构进行的评价等。财政支出绩效评价的主体是多元并存的，但是具体实施一项评价的主体应按法定程序产生。实施评价的主体应具有相应的资格，具备专业胜任能力。
二、财政支出绩效评价的工作方案案例分析
政府财政支出绩效评价在一些西方国家已有了几十年的发展历史，但在我国还处在起步阶段。一直处于改革开放的前沿，经过多年的实践，在克服无先例可循、无经验可借鉴的情况下，广东省在2003年8月至2005年12月先后组织了131个重点项目的绩效评价试点，率先设立全国第一个省级财政支出绩效评价机构，建立了财政支出绩效评价制度。
2003年起，财政部陆续出台了《中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法》（试行）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》等财政支出绩效评价制度。2004年广东省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅联合制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》。2006年广州市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》。
依据政府部门财政支出绩效评价办法，具体部门在进行绩效评价时首先要制定自评工作方案，包括自评的目的、范围、指标、标准、方法及实施。下面以具体一个政府部门的绩效评价自评方案为例介绍。
1、自评的目的
（一）为市政府考核本部门履行职责、实现绩效目标和财政资金使用、管理的有效性提供参考依据；
（二）为本部门完善工作机制、提高科学决策水平和使用财政资金的效益提供参考依据；
（三）为本部门编制下一年度预算以及市财政局审核本部门预算提供参考依据。
2、自评的范围
具体为：对基本支出（包括为保障机构正常运转、完成日常工作任务而使用的各项经费支出）和项目支出（包括立法、执法监督、治理公路“三乱”、行政复议办案、课题研究、规章翻译、执法培训等项目）的目标完成情况实施综合评价。
3、自评的指标
本次自评采用定量指标与定性指标相结合的方法进行。
（一）定量指标包括共性指标与个性指标。
共性指标是本部门评价的基本指标，本次采用的共性指标具体包括：（1）财政支出预算完成率；（2）支出预算完成增长率；（3）项目预算完成率；（4）公用经费节支率；（5）项目支出节支率；（6）固定资产利用率；（7）政府采购节支率；（8）购买类项目完成率；（9）其他类项目完成率
（二）定性指标是描述和分析部门绩效目标完成情况、公共服务效能和资源配置状况等的非量化指标，根据部门职能特点和项目支出特性，定性指标选用如下：（1）部门职能目标完成效率；（2）部门基础管理水平；（3）发展创新能力。
4、自评的标准
自评以本部门绩效总目标和本部门预算作依据。绩效评价标准值以本部门评价年度预算、工作计划绩效目标为基础，如本部门绩效目标不够全面、完整的，可以国内同类部门管理标准作参考。
5、自评的方法
由于本部门属于第一类部门，财政资金支出基本用于履行职责，确保本部门正常运转。因此，对定量指标选用目标评价法，将实际完成数与预期目标（评价标准）进行比较，分析判断出绩效。而对定性指标采用评分法。设立自评工作小组，由各处室(中心)认真核实自评数据，分析相关资料，计算自评结果，并在规定时间内报本办自评工作小组。在自评的同时，自评工作小组会同部门领导采取征询、问卷调查等方式，收集被评价处室(中心)的客观评议资料并对其自评结果进行核实，整理和分析形成评价意见并打分。
在“十一五”期间，尽管重庆市出台了“解决农村中小学条件差”的政策，但改革程度不尽相同。虽然办学条件得到一定程度上的改善,但是毕竟是少数,大多数的学校办公设施仍不齐全,教师都是在不理想的环境下备课、办公。在这样一种情况下，多数农村中小学办学条件与要求相差甚远，现代教育设备少，教育手段简单，离实现现代化的教育还有一段距离。所开设的美术、音乐、体育课由于缺少教师与器材，都没能很好的完成，素质教育成了一句空谈。只有少数地方建立语音室、微机室、配备了电脑，大多数学校的基本教学条件并没有在本质上得到改变。
2教师不愿去农村,农村骨干教师流失严重
农村义务教育财政支出的不足或者说是不到位导致了教师薪水少，并且其在农村工作生活条件也较差。这是教师不愿意去农村教学的主要原因。农村骨干教师一旦在农村教学中做出了成绩就会吸引条件较好的学校，而为其提供比在农村教学更优越的条件，在这种情况下，教师一般是不会拒绝而留在农村继续教学，学校想要留住这些教师就只有提供与其等值的条件或者说更好的条件才能留下这些教师。而这些条件又是普通的农村学校不能办到的。
3教育经费短缺
尽管重庆加大了经费投入,但农村义务教育的经费实际上主要由县、乡政府和农民共同负担，学校建设的配套经费相当部分由农民集资和借贷筹集，学校公用经费向学生收取杂费及用各种名目收费维持了学校的正常运行。据对部分农村学校的调查，农村贫困地区的教育经费存在大面积的短缺情况。教育经费不足主要有几方面原因：一是“举债普九”，在落实农村“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”达标验收和改善办学条件时，绝大多数学校都是贷款，事到如今仍没有得到完全解决。二是农村“费改税”改革对教育经费来源冲击不小。“费改税”直接导致农村学校只能维持学校的正常开支，使学校难以得到应有的发展。大多数学校原先计划用农村教育附加费、集资逐年偿还贷款，但现在取消了这些收费项目，学校失去了还债之源。财政收入能力与支出能力不对称的问题，是农村义务教育经费短缺的第三个原因。因此，导致了政府的财政支出跟不上学校发展需要，学校发展与政府经费支出之间的矛盾十分突出。
4城乡之间办学条件差距大
差距大要表现在二个方面：一是在学校硬件设施上，农村中小学根本就没有达到教育部规定的实验仪器和图书配备的最低标准，不少乡村学校的学生现在只能得到必需的书本，而拓展知识的课外书本根本没有，这就根本无法满足现代教育全面发展的要求。而城镇学校教学楼、综合楼、科技楼、宿舍楼、仪器室、电教室、图书室和运动场地及各种教学设备一应俱全，城市教育展现出来的已是现代教育的气息。二是在学生接受教育的程度上，由于农村师生所处的特殊环境，农村学生学习的时间相对较少，接触到的知识面相对较窄，导致学生整体素质不高。城乡之间的这种的明显的差距不管是给学生还是教师带来了的影响都是不可估量的。农村中小学除了正常的财政支出拨款以外，几乎没有其他费用来补充办公用费和改善办学条件。因此，农村学校办学条件与城镇之间有如此大的差距也就不难理解了。
5义务教育财政分担主体的财力不足
5.1改善农村义务教育的办学条件
这是需要全社会推进的一项系统工程，各级政府要负起责任，以政府投入为主，使多渠道筹措教育经费的体制逐步形成，进一步加大对农村义务教育财政支出，保证预算内教育经费支出的“三个增长”，并确保新增教育经费主要用于农村，同时要制定专项资金使用的具体管理措施，切实保证专款专用，充分发挥资金的使用效应，加强监督检查，并发动社会各界和群众对工程实施进行监督。在“十一五”期间，重庆就会投入230亿元用于教育重大项目建设，统筹城乡教育发展。今后几年，重庆还将投入43.2亿元，实施和加快推进农村初中学校标准化建设工程、新农村卫生新校园建设工程、饮水设施工程、课桌椅更新工程、农村学校阳光体育运动设施建设工程等六大工程，随着这些工程的逐步实施，农村中小学办学条件将会得到较大改善。
5.2加强师资队伍建设，提高教师待遇
这是由于农村义务教育财政支出的不足导致了师资队伍不强，教师待遇低。这些情况的改善就需要严格执行国家颁布的中小学教职工编制标准。政府可以在城乡之间建立教师双向流动制度,就农村教师现状分析,双向流动制度包括两种制度，其一，城市教师支援农村教育制度；其二，农村教师定期到城市学校进修制度。但近年来，各地建立的教师交流制度，大多属于前一种制度，城市超编教师调整到农村和边远地区任教。因此，要解决农村教师问题，建立农村教师定期到城市学校进修制度很必要。
5.3加强农村教育投入，完善经费保障机制
首先，农村义务教育的投入，要确保不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、经国家批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平，并逐步有所增长，并且农村中小学正常运转所需公用经费的不足部分，由县级财政给予补助。其次，要明确农村义务教育经费的筹集是政府的职责，过去农村义务教育经费短缺，地区差距不断扩大，重要原因就是政府没有承担起筹资的责任。再次，确定农村义务教育经费的最低标准。要使农村义务教育能在保持基本的质量标准的基础上，有可持续发展的财政基础。此外，重庆还实施了“五个到位”农村义务教育经费保障机制改革。
5.4努力缩小城乡教育差距
减少城乡差距一个主要的问题，并不是说什么都要向城市看齐，而应该开发出属于农村自己一整套教学模式。只有发挥了农村教育的自身优势，才能缩小和城市教育的差别。调查过程中，老师、学校领导提到最多的就是城乡教育的差距越来越大。过去几十年，农村教育主要是为了扫除文盲，农村教育的培养目标，并不是真正回归到农村人口自身发展，而是国家为了扫除文盲的需要。这几年，农村教育紧跟城市走，大多以城里学生需要为参照系，简单套用城市的一套。但这样做的效果很差，农村学校应该形成一套自己的教学办法和体系，比如充分发挥学生的吃苦耐劳，教师的朴直、敬业，以及整个农村多年以来形成的优良传统等等。为了尽快缩小城乡教育差距，重庆还坚持将公共教育资源向农村、贫困地区和经济困难群体倾斜，解决城乡之间、区县之间、学校之间办学水平不均衡的问题。
5.5建立从中央到地方各级财政合理分担的投入机制
可以采取重构义务教育财政投入的分担模式的办法，进一步加大财政转移支付的力度，加大政府分担农村义务教育经费的责任，因为农村义务教育是农村最重要的公共产品之一，提供这一公共产品应当是国家义不容辞的责任。因此有必要从财权和事权相统一的角度考虑农村义务教育财政体制改革问题，需要明确政府的投入责任，按责任多少的原则安排转移支付给县政府。因为农村教育不是一种地方性质的公共产品，其受益者不仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益。
“百年大计，教育为本”，这句话一点也不错。在发展中国家进行义务教育，特别是人口占了全球1/5的中国，而且又是针对农村义务教育，绝对不是简单的事情，它是一项巨大的挑战。但相信通过政府对这些政策的贯彻推行，会使农村义务教育存在的问题在一定程度上得到基本解决，但要彻底解决还需要政府持续不断的关注农村义务教育的发展以及在发展中存在的问题，并及时解决这些问题。也还需要全社会以及从事农村教育工作者的共同努力。这些政策，措施等在农村义务教育中实施展开还需要一定的时间，但不管怎样，相信通过几代人的共同的努力，农村义务教育问题最终会得到圆满的解决。
从政府支出角度分析教育产业的融资问题，不能孤立地看待教育产业发展与运营中的政府支出额，应当从整个国家经济增长变化与公共财政政策的变动中把握教育产业的地位与融资份额及其演变规律。
根据西方国家的财政支出统计，国家财政支出具有绝对增长和相对增长的趋势。随着人均收入的增长，公共部门的相对规模也将增长，政府支出必然以比生产增长更快的速度增长。各国的经济分析表明，在经济发展过程中，由于社会生产与社会生活对公共物品的需求日益扩大，政府公共支出将随着经济发展而不断增长。无论穷国还是富国，各国政府支出占国内生产总值的比重，在最近几十年来都毫无例外地表现出明显的增加趋势。而且，虽然发展中国家的公共财政相对规模与发达国家相比要低得多，但是却比发达国家在与之可比的、相应经济发展阶段的相对规模要高得多。这说明，当今政府在经济发展中承担着比过去更多的责任。在从自由竞争市场经济向现代市场经济的转变中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演着资源配置的重要角色，它把更多的资源转移到公共物品的配置和供给方面。
政府支出不仅在总量上具有不断增长，在国民生产总值中的比率逐渐上升的变化趋向，而且在其内部结构上亦呈现出与经济发展阶段相适应的变化规律。美国经济学家罗斯托指出，在经济发展的早期阶段（包括“起飞的准备”和“起飞”阶段），为了扩展市场交换的范围，促进贸易与生产的发展，公共部门面临着开发国家资源以及将其与市场连接起来的任务，为私人资本的形成创造起码的条件，因而此时的公共资本形成份额较大，需要由政府来提供这些“社会先行资本”，如基础设施、教育、卫生系统以及司法等。罗斯托认为，这些社会基础资本的先行建设，是起飞的必要条件，在起飞可能出现之前，从最广泛的意义上说，必须要有最低限度的先行社会基础资本建设，政府财政投资是促进经济起飞到经济发展的中间阶段所必需的。当经济增长得以启动后，随着收入水平的上升，民间储蓄开始增加，在公共资本已经搭成的框架内，民间资本形成机制得以形成并趋于完善，民间资本存量得以增加并处于不断上升态势，公共资本将处于较慢的增长态势，在总资本形成中也处于次要地位。但当经济经过一段时期的高速增长后，为整治一些“增长的扭曲”现象，解决产业灾害、污染、交通拥挤、市政建设、公共安全以及人力资本投入不足等问题，保证经济的可持续发展，满足公众消费方式由温饱型向发展型与享受型转变过程中补充性公共服务（公共消费性的或者界于公共消费与公共资本形成之间的项目）需求的增加，公共投资会再次上升，公共资本形成在总资本形成中的比率也将再次提高。
此外，美国财政专家理查·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫以及经济学家阿斯乔也都分析了政府公共支出在经济发展阶段上的结构变化趋势。他们均认为，随着经济的起步和发展，社会对基础设施、文化教育、卫生健康等方面的要求进一步增加，因此公共支出中对人力资本投资的份额必然会相应增加。
对照政府财政支出及结构变动的规律，可以发现我国在这方面是存在不足。改革开放以来，我国经济发展处于“起飞准备”和“起飞”阶段，亟待大力加强基础产业（当然包括教育产业）的建设，但在财政支出结构中都出现了公共投资性支出急剧下降并持续下降的不正常状态。这种格局，显然是同当前中国的经济发展阶段的基本任务和要求是不相适应的。因此，教育作为一种“社会先行资本”，教育产业作为“具有全局性、先导性，需要优先发展的基础产业”，要使其能真正满足社会经济发展的需要，保证其稳步、健康的发展，尽快增加政府公共支出中教育投资的比例是势在必行的。政府教育财政支出始终是教育产业融资的一个极其重要的渠道。
二、市场经济下政府财政政策功能的有限性
我们强调政府财政支出在教育产业融资中的重要地位，并不等于说政府必须通过财政直接拨款的方式来扶植教育产业的发展。这是因为：虽然在现代市场经济条件下，财政制度本身具有内在的自动稳定器的功能。当经济出现波动时，财政收入和财政支出会自动发挥作用，以减轻乃至消除经济波动。但是，在商品和货币经济发展了的前提下，财政收支平衡了，社会总供给与社会总需求并不一定平衡。财政政策在调节社会总供给与社会总需求的总量平衡方面的功能存在不完全性：
1.政府财政政策的效应大小直接受制于政府的财力。相对于市场经济发展的总盘子而言，政府财力是有限的，从而制约了财政政策作用的发挥。况且，从财政支出看，主要包括两大部分：一部分是非生产建设支出。这部分支出刚性很强，进行调节的余地不大；另一部分是生产建设支出。这部分主要是投资支出，其增减虽然会在一定程度上影响社会总需求，但由于财政收入在国民收入中的比重降低，国家预算内投资在整个社会投资总额中的比重不断下降，同时新体制下，这部分投资主要用于关系到国计民生的国家重点建设工程上，可以讲主要是为了保证经济结构的合理。因此，若当社会总需求大于社会总供给，需要紧缩需求时就不能依赖削减预算内投资，否则会恶化经济结构。
2.财政政策对社会总供给与社会总需求总量失衡调节的效果并不理想。假如在一定时期内，社会总供给大于社会总需求，需要利用扩张性的财政政策，增加需求、抑制供给。其中扩大政府支出对个人消费和社会投资存在“挤出效应”，如果政府投资挤掉了社会投资，则利用财政支出改变需求“瓶颈”的作用会大打折扣；假如在一定时期内，社会总需求大于社会总供给，需要运用紧缩型的财政政策抑制需求、增加供给。这时可供实施的手段有增加税收、发行公债、减少补贴、平衡预算等等。事实上，这些手段的使用对于社会总需求与社会总供给所施加的作用具有无差别性，即在限制了总需求的同时，也限制了产品的生产。
3.在社会主义市场经济条件下，主要的财政政策手段在调节社会总供给与社会总需求总量失衡的机制方面受制于货币政策。就拿公债这种一国政府最常用的财政政策手段来说。在市场经济条件下，公债发行一般通过中央银行进行，尽管公债的发行是财政政策的组成部分，但中央银行所掌握的公债则是作为货币政策的一部分，成为调节金融市场的重要工具。于是运用公债调节社会总需求的主动权掌握在中央银行手中，取决于货币政策的目标需要。
4.在社会主义市场经济条件下，相对与货币政策而言，财政政策与市场机制存在的联系较少，而与计划机制存在的联系较多。这样随着市场经济的程度加深和对外开放程度的提高，大量、长期地使用财政政策将不利于社会主义市场经济体制正常健康地发展。在这种情况下，政府如果仍按过去那种财政直接投资的方式来保证、扩大对教育产业等公共领域的投资，以保证其稳定、健康、快速地发展，显然是不切合实际的，也是不可能从根本上解决教育产业发展资金瓶颈问题的。因此，在市场经济条件下，政府应当在明确划分教育产业投资主体、灵活选择提供教育产品方式的基础上，积极调整自身的角色，努力介入到金融资本市场中，加大债务融资的力度，利用各种金融手段来为教育产业融资。
三、教育产业投资主体的划分
教育产业是一个较为庞杂的产业体系，涉及部门多，内部结构十分复杂。因此，在对教育产业的投融资主体进行选择时，就需要对教育产业内部进行分解，即需要在教育产业内部进行盈利性与非盈利性的区分。这一划分导源于公共物品与私人物品的划分，换句话说，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。这一区分对确定某教育产业项目是由政府融资，还是由民间投资提供了“分界线”。要真正把握教育产业内部的盈利情况，必须有一个基本前提，即必须在市场机制充分发挥作用的基础上，判别其盈利与否与盈利程度。只有在这一前提下，价格关系才是真正合理的，才能为教育产业的融资及资源配置提供准确的价格信息和投资信息。
在市场机制充分发挥作用的基础上，教育产业可以分为盈利类和虽不能盈利但具有明显的外部经济效应两大类。职业技术教育、民办教育、成人教育基本可以看作是盈利类；正规的三级教育基本上可以看作是非盈利类。对于盈利性的教育产业项目，尽管可能存在某种垄断因素，需要政府干预，但由于其所具有的盈利性而带来的市场竞争性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市场来提供，最大限度地引进市场竞争机制，其投资主体不应当是国家，而应当是社会、个人以及大型企业或企业集团。对非盈利性的教育产业项目，由于其具有的竞争性不足，市场提供缺乏动力，所以应当确立其投资主体是国家或政府，并由政府管理机构管理。但这并不意味着在此类项目的建设和运营中，政府必须依靠强制力来规定资金流向或通过提高和降低教育行业的最终利益水平以调整教育产业的发展规模和方向，继续采取过去那种政府包投资、包建设、包经营的做法。恰恰相反，在市场经济条件下，非盈利性教育项目的发展资金来源，虽然要以政府融资为主，但同时为了避免“政府失效”和“寻租”等延迟效率的行为，更强调投资主体的多元化以及投资方式的多样化，除了政府采取财政拨款或财政融资方式外，还必须积极鼓励其他融资方式的介入，如吸引民间资金投资，通过政策性金融和金融债券等多种方式进行融资等。
盈利性教育产业项目基本上属于竞争性项目，这类项目投资收益较高，基本可以实现社会平均利润率，市场调节比较灵敏，具有市场竞争能力。因此，其投融资可以完全推向市场，通过商业银行进行间接融资或通过资本市场进行直接融资。政府对这部分投融资主要是加强政策导向。非盈利性教育产业项目可以分为两类：一类是公益性项目，如普及义务教育，对贫困地区进行教育扶贫等，这部分项目的资金来源主要由政府财政拨款安排；还有一类项目，介于竞争性和公益性之间，主要存在于非义务教育阶段，其区别于公益性项目的特征在于可以实现价值回流，可以保本甚至微利。其区别于竞争性项目的特征在于规模经济和外部经济效应更加明显，不能实现社会平均利润率。因此，此类项目属于财政投融资范围，主要由政府集中必要的财力，通过政策性金融，并广泛吸引和动员民间投资，政府投资起导向、引导和杠杆作用，或给予补贴（如对商业银行融资给予贴息）及其他优惠政策，以促进这部分项目的建设和经营。
这里需要指出的是，对于教育产业项目盈利性、非盈利性的划分，竞争性项目、非竞争性项目以及介于二者之间的项目（姑且称之为准竞争性项目）的划分，不应仅仅拘泥在不同学校、不同教育类别、不同教育形式层面上考虑，还应当考虑从教育产业系统纵向的角度进行分析，如学校的教学工作（非盈利、非竞争），校办产业（盈利、竞争），后勤、物业管理、师生的住房、教学设施的生产管理（微利、准竞争）等等。
四、政府提供教育产品方式的选择
从国际经验及我国改革开放的实践来看，政府介入教育产业的发展和运营，大体上可分为两种类型：（1）政府投资、政府直接生产；（2）政府投资、政府间接生产。前者指政府直接通过财政支出拨款给教育产业来生产教育产品；后者指政府通过预算安排及其他政策，将教育产业的建设和运营委托给民营。
教育产业的产品和服务无论是纯公共物品也好，还是准公共物品也罢，抑或是私人物品，均可以采取公营、民营两种形式。“政府直接生产”和“政府间接生产”都是政府进行教育产业建设并提供教育产品和服务的可供选择的方式，而且这两种方式都是正常的、合理的。政府直接生产具有力度大、收效快的特点，其生产方式大致可以分为三种：（1）中央政府直接生产经营；（2）地方政府直接生产经营；（3）地方公共团体经营。政府间接生产一直以来为我国所忽视，虽然改革开放以来，政府开始逐步地运用间接生产的方式来促进教育产业的发展，但在运用方式上还远不能得心应手。随着市场经济的发展，对政府间接生产方式的选择和运用也必将灵活多样，归纳起来，这些方式主要有：（1）法律保护私人进入；（2）授予经营权，其重要内容就是允许经营者收费；（3）签定合同；（4）财政资助，主要有直接投资、减免税收、无偿赠款、低息贷款、财政贴息、价格补贴、以及土地、设备所有权的无偿转让等方式。
教育产品的供给，既可以采取政府直接生产的方式，也可以采取政府间接生产的方式，而且这两种方式都是必须的，从总体上看，它们各有所长，不可替代。但在具体的教育产品的供给上，都有选择何种方式的问题。如何选择？总的原则是按照资源有效配置的要求，看何种方式能够实现以较低的成本满足人们对教育产品的有效需求。
（一）注重专项审计调查，忽视项目审计
从目前具体的审计结果进行分析，高校内部大部分的财政支出审计工作都是进行专项审计调查，对于全面审计调查非常少见，主要原因是因为审计机关所有的工作人员比较匮乏，但是审计具体的工作量逐渐增多，这就导致审计人员无法对所有的高校都进行比较全面具体的审计工作，因此，对于我国高等院校具体的教育经费进行的审计工作只能是专项审计调查。虽然审计人员比较少，审计的范围非常窄，无法实现对所有高等院校都完成全面的审计工作，但是不进行项目审计调查的工作，无法深入的评价高校的具体情况，因此，不能提供具体的整改意见。
（二）没有完善的绩效评价指标规范体系
高校内部财政支出绩效具体的评价，一般都是利用通用的一些财务规则并设立具体的指标，对财政支出具有的合理性进行评价，依然存在较多的问题。例如，我国广东省制定的财政支出具体的绩效评价指标将总资产反映出的增长率作为具体的发展潜力指标，并没有充分的考虑到资产整体的利用效率，按照这样的趋势，如果大部分高校只是盲目的进行扩张，盖一些并不实用的豪华大楼，这种情况会使总资产增长的速度逐渐增加，但是，股东资产具体的利用效率如果比较低，这就不能证明财政资金具体的最终利用效率比较高。因此，财政支出具体的绩效评价仍然存在许多问题。
（三）指标评分方法不够完善
想要得到最终具体的评价结果，需要对所有的指标值都进行科学合理的评价，最终进行综合。这就会涉及到无量纲化等内容。具体的无量纲化是指利用各种数字变化完全抵消原始指标影响，从而有效的解决指标具体的综合问题。但是，这种无量纲化具体的指标并不能代表最终的总评分。但是，在我国所有的评价工作中，最后的指标评分只是根据标准对照最终的得分，其中的评价标准并没有科学规范的制定，并且最后的结果大多都是利用工作人员日常的工作经验，具有较强的随意性，并不准确。
二、完善我国高校内部财政支出具体的绩效审计评价
高校内部的财政支出具体的绩效审计评价属于一个非常复杂繁琐的系统，并且是多指标进行综合性评价的繁琐系统，建立科学完善的综合评价体系需要满足以下几个过程。第一，评价目标的选定，其中主要包括对总体目标的选择与确定，并对目标进行细致划分。第二，建立科学完善的评价指标体系，首先需要确定好需要建立的指标体系，然后，对评价指标体系进行检查并合理的优化。第三，评价方法以及评价模型的具体选定，其中包括选择合适的评价方法，并确定评价的标准规则等。第四，进行综合评价，包括采集具体的数据资料，对数据进行合理的评估，对模型参数进行适当的评价等。第五，对确定的评价结果进行合理的检测，从而有效的判断评价模型以及各种评价的具体标准是否合理，是否符合具体的要求，如果最终的结果表明并不符合相应的要求，需要进行及时的修改调整。第六，对评价结果进行分析，并制定评价报告，包括对评价结果进行公正的书面分析，撰写具体的评价报告，最终将评价得出的最后结果进行公布，将得到的各种数据资料进行存储。其中，在前三个过程中，虽然我国仍然没有比较健全完善的高校内部财政支出具体的绩效评价体系，不过，部分财政部门已经开始相关的评价指标体系的具体内容，并进行了深入的研究。
三、结束语
财政支出规模是一定财政年度内地方政府通过预算安排的地方财政支出总额，是衡量一定时期内地方政府支配社会资源的多少，满足公共需要能力高低的重要指标。因而比较西部大开发前后，西部地区财政支出规模的变化，可以反映西部地方政府对社会经济影响能力的变化。
总的来看，从1995年到2004年，伴随着GDP绝对量的逐年增长，地方财政支出的绝对量在不断增加，并且保持了较快的增长速度，开发后比开发前翻了几翻。此外，地方财政支出占地方GDP的比重也呈现逐年上升的趋势，但是1995年到1999年的增幅较小，而从2000年开始，地方财政支出占地方GDP的比重突破了15%，增幅较明显，只是2003年和2004年的比重较前年有所下降，不过仍然比西部大开发前五年的最高水平高出4个百分点。从人均财政支出来看，1995年只有350.2元，到1999年为604.35元，五年的增长不到300元，而2004年西部的人均财政支出达到了1382.58元，即是西部大开发之后的五年一共增长了700多元。表明随着我国经济发展和体制改革的深入，中央政府对西部地区经济社会发展十分重视，西部大开发各项政策、措施得到有效落实与实施，中央不断加大对西部的财力扶持，显著提高了西部地方政府财政支出规模，使得西部地方政府在地区经济中发挥了越来越大的作用。二.西部大开发前后的财政支出结构总体比较
孙鑫：西部地区大开发前后财政支出比较研究财政支出结构是地方政府财政支出总额中各项支出的组合，以及各项支出在支出总额中的比重，财政支出结构及其变化反映一定时期地方政府政策的方向和政府职能转换的进程，关系着地方政府能否在一定财力约束下有效的履行其职能。本文选用主要的财政支出项目(基本建设支出、科技三项费和科学事业费、广播事业费和教育事业费、行政管理费)来进行比较分析。
根据表中数据，我们不难发现，从1995年到2004年，西部地区在基本建设、科技投入、文教事业费和行政管理四个方面支出的绝对量都呈现持续增长的态势，但各方面增长的程度各不相同，各项支出在财政支出中所占比重的变化情况也不相同。从绝对量及其比重来看，西部地区财政支出中增长最快的是基本建设，1995年只有996922万元，以1999年作为分界点，1995年到1999年，基本建设在财政支出中所占比重较小、只有1999年超过了10%达到11.34%，从1999年国家决定实施西部大开发战略以后，同年开始出现基本建设支出显著增长，2002年投入最高(7248707万元)，2004年投入5775563万元，基本建设支出在财政支出中所占比重除2004年为11.25%外，其余各年均在13%以上.主要是由于，中央认为交通、信息闭塞是制约西部发展的主要因素，把改善基础设施建设作为促进西部地区发展和扩大对外开放的重要基础，力争用5-10年时间使西部地区基本设施得到明显改善。西部大开发后的五年，虽然基本建设支出的绝对量明显增加，但是在经历了2002年的最高点后，开始逐渐回落，基本建设支出在财政支出中所占比重也逐渐下降。其次是文教事业费、行政管理费和科技投入，在绝对量上都有所增长，但其比重却呈现下降趋势。
三.财政支出对经济社会发展的影响分析
1.财政支出对经济发展的影响分析
政府宏观经济的目标之一是经济增长，近代公共财政理论普遍认为财政支出对一国的经济具有重要的作用，与此相对应，财政支出的主要目的是保持经济稳定增长、协调、可持续发展。因此，财政支出对经济的影响一直是宏观经济领域关注的问题，经济学家认为，财政支出对经济增长具有正效应。由表三知：西部地区GDP与财政支出所建的回归模型均通过了T检验和F检验，表明西部地区财政支出对经济增长确实有明显的影响作用，开发前后的财政支出对地区经济都有正向推进作用。西部大开发是我国进入21世纪的一大区域开发举措，经历了五年多的开发实践，政策效果是否显现、西部地区经济是否增长得更快?通过建立GDP与财政支出的双对数回归模型，我们发现，开发前后经济都有一定程度的增长，财政支出每增加1%，GDP分别增长0.647%和0.724%，开发后比开发前多增长0.077%，由此可以判定西部大开发的财政支出政策效果已初步显现。2.财政支出对社会发展的影响分析
从以人为本原则出发，西部大开发达到在经济增长的同时，人民的生活水平是否同步提高、城市与农村居民的生活差距状况是否有所改善?衡量人民生活水平的一个常用指标是人均收入，综观1995～2004年城乡居民的人均收入的统计数据，发现：西部地区财政支出数量不断增加，同时，城市人均可支配收入与农村人均纯收入都逐年递增，只是城乡居民的收入仍然存在差距，并且差距有扩大的趋势(见图一)，说明财政支出增加带来了人民生活水平的不断提高，此外也加剧了城乡收入差距。孙文祥与张志超在《财政支出结构对经济增长与社会公平的影响》一文中提及，鉴于城乡居民收入差异是目前最大的社会不公平问题，他们将城镇对农村居民的人均收入差额与农村居民人均纯收入的比值定义为社会不公平指数，该指数越高，表明社会公平程度越差。这种做法简单易行，并且避免了采用基尼系数的争议，因此，本文采用社会不公平指数用于分析财政支出对社会发展的影响。西部地区财政支出占全国财政支出的比重从1995年到1998年以来，持续维持在17.1%～17.7%之间，1999年开始下跌，2000年跌到最低点16.373%，之后财政支出比重均超过了17.6%，再观察社会不公平指数，1995年到1998年，社会不公平指数降低了0.3351，1999年到2003年又提高了0.4723，2004年只有很小幅度的降低。从总的变化趋势来看，西部开发前后，财政支出比重经历了先下降后上升的变化，而社会不公平指数则是先降低后增加，表明西部开发增加了国家对西部地区发展的重视，但是经济与社会的发展并非同步而行，经济发展了，社会不公平程度却加深了。
四.西部地区财政支出趋向分析
西部大开发是关系中华民族伟大复兴的长期发展战略，实现其预期的发展目标，是一个分阶段分重点的长期不懈的努力过程。经过五年多的发展，政策效果已初显端倪，本文基于上述分析，试图探析今后财政支出的变化趋势。
1.从基本建设看，基础设施建设投入从2002年开始减少，主要归因于基础设施建设的重点仍然是在城市，一方面说明城市的基础设施得到一定改善，另一方面表明农村的投资增长较慢，出现了西部整体经济发展加快，城市与农村都有发展，但农村与城市发展水平的差距也在增加，社会不公程度有增无减。此外，西部开发的前五年，根据国家规划，在基础设施方面的投资已有一定规模，但主要是着力改善西部的交通、通信、水利、能源等生产服务的经济性基础设施，而缺乏与人民生活密切相关的教育、文化、卫生等社会性基础设施投入。在科技迅速发展的时代，要根本改变西部人民思想落后的状况，应该加强西部与外界交流、学习，充分运用现代科技，增加基础设施的科技含量。因此，今后一段时期基本建设的方向是：由于基础设施建设具有投资大，周期长，效益低，资金回收慢的特点，应该继续完成重大项目的建设和部分项目的提前建设，同时应加强信息高速公路和信息网络等现代基础设施建设，为西部科技文化事业的发展提供基本条件。从城乡投资的力度看，要协调城市与农村的建设，加强农田水利建设，改善农业生产条件，加强农村传统基础设施建设。
2.从科技投入看，大力发展科技事业，可以为经济增长和发展提供科技支撑，优先发展科技事业是西部大开发战略中的核心部分。西部开发五年来，中央和地方政府制定了一系列科技教育的发展规划和政策，加大了对西部科技教育的投资，累计安排科技开发项目2100多个，建设科研基地18个，支持高技术产业化示范项目230个。科技投入的绝对量虽有所增加，但其在财政支出中所占比重却在下降，要满足西部大开发的需要，形势十分严峻，主要体现在西部科技教育薄弱、人才总量不足、高层次人才缺乏，科研经费短缺、创新能力不强，城乡科技发展差别巨大。西部未来经济社会的发展要靠西部科技的发展，在必须适应正在转换中的经济体制的同时，要把政府的政策支撑与市场配置资源结合起来，重视科技投入对经济发展的作用，增加科技投入，主动寻求适合西部特点的新的开发模式，加快传统产业改造升级，加强科技培训和科学普及，配合基础设施建设、增强西部吸引力、大力引进人才与技术，同时考虑到为农村居民提供技术培训、技术支持，增强新技术的推广与运用，以科技带动城乡的发展、提高人民生活质量，以科技力量缩小城乡差距，减轻社会不公平程度。
长期以来，研究我国政府财政支出与居民消费关系的相关文献基本上都参考Tsung-WuHo（2001）［4］和谢建国等（2002）［17］等人的方法。即假设消费者的个人消费函数由两部分组成，一部分是私人消费，一部分是政府支出。本文采用消费者最优选择理论［17］研究政府财政支出结构、规模与居民消费之间的关系。
二、实证分析
（一）数据说明本文采用的数据主要来自相关年份的《中国统计年鉴》和中经网，其中rjxf为以人均实际居民消费度量的居民消费支出，rjsr为人均实际收入，ybgg为各省人均一般财政服务支出，ggaq为各省人均财政安全支出，wj为各省人均文教支出，shbz为各省人均社会保障的支出，ylws为各省人均医疗卫生支出，hjbh为各省人均环境保护支出，cxsq为各省人均城乡事务支出，nlsw为各省人均农林水务支出，qtzc为各省人均其他支出。
（二）模型估计首先选择模型种类，分为混合数据模型，采用POLS估计；固定效应模型，采用固定效应（组内）估计量；随机效应模型，采用混合效应（GLS）估计量。第一步是Ftest（表1），检验固定效应和混合数据模型，零假设为混合模型。一般来说，p值小于0.05，我们拒绝零假设，p值大于0.1，则接受零假设。如果p值在0.05到0.1之间，则需要进一步斟酌。p值为0.0000<0.05，表示拒绝零假设，也就是拒绝混合模型，应该使用固定效应模型。第二步是BP检验，在随机效应和混合数据模型之间。零假设为混合模型，根据p值来判断。如上，p值为0.0000<0.05，拒绝零假设，接受随机效应。很显然，p值为0.0000<0.05，拒绝零假设，也就是我们应该采用固定效应。第三步，检查是否存在序列相关性和异方差性和截面相关性（表4）。结果显示，三种都存在。为了得出更稳定的结果，可以用FGLS修正。
（三）结果说明由表可以看出，在5%的显著性水平下，四项通过显著性检验，分别是人均收入（边际消费弹性为1.277）、文教支出（边际消费弹性为0.111）、社会保障支出（边际消费弹性为0.157）、城乡社区支出（边际消费弹性为-0.058）、农林水务支出（边际消费弹性为0.216）。可以看出人均收入对居民消费起挤入作用，文教、城乡水务和医疗卫生支出也对居民消费起挤入作用，而农林水务支出则是挤出了居民消费。第一，人均收入挤入了居民消费，在1%的水平显著。人均收入每增加1个百分点，居民消费将上升1.277个百分点。这是显而易见的，因为消费的最主要来源就是收入，一旦居民收入增加，那么可供支出的钱就增加了，自然会刺激居民增加开支来提高生活水平，从而提升了消费支出。第二，文教支出挤入了居民消费，在5%的水平显著。文教支出每增加1个百分点，居民消费将上升0.111个百分点。随着政府越来越重视教育，加大教育的支出力度，其实也引导居民加大重视，增加教育投入，比如政府多建学校，扩大招生规模，让更多的学生上大学，这就加大了开支，教育支出也是属于居民消费的一部分。第三，社会保障支出挤入了居民消费，在1%的水平显著。社保支出每增加1个百分点，居民消费将上升0.157个百分点。随着医疗技术提升，看病成本提高，国家增加社保的支出，则会在一定程度上减轻居民身上的负担，自然会留出有一部分钱可以用于消费。第四，城乡社区支出挤入了居民消费，城乡社区支出每增加1个百分点，居民消费将上升0.058个百分点。这方面可以理解为政府在社区方面增大了支出，相当于给予了居民补贴，完善社区基础配置等，生活环境变好了，正如广场舞，就是因为有一个好的大的广场，居民在锻炼器具、服饰等方面的支出就会增加。第五，农林水务支出挤出了居民消费，在1%的水平显著。农林水务支出每增加1个百分点，居民消费将下降0.216个百分点。国家增加农林水务方面的支出，使得农林水方面的投资效益被看好，居民增加了对农林方面的投资，因此较少了消费支出。
三、相关政策建议
受托经济责任理论认为，随着人类社会发展，财产所有权与财产经营管理权的分离，客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要，这就直接导致了绩效评价的产生。为履行受托责任，就要求相应的评价体系对高校所掌管的经济资源及教育投入和产出的结果进行确认、计量、评价和报告，以如实反映高校履行受托职责和实现其教育职能的情况。高等教育绩效评价包含两方面的含义，一是能够反映和控制高校作为受托经济主体在受托责任上的具体履行过程，二是反映高校受托经济责任履行的最终结果。两者相辅相成缺一不可。
目前，我国高等教育财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，政府部门的着重点在于每年教育财政经费的增长量和增长速度；在教育财政资金分配方面，一定程度上是通过财政部门与经费申请学校之间的“讨价还价”来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障财政资金分配的科学性和合理性；另一方面在客观上造成了许多部门和地区高校年复一年地进行教育资金争夺战，而对教育投资责任和教育支出绩效不够重视。另外许多高校在申请教育经费时很大程度上存在着不顾国家财力可能性，盲目制定发展计划的倾向，尽最大可能性向财政申请经费，财政给多少花多少。许多高校在财政资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题。这种在教育财政资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明等问题的存在，导致了有限财政资金比较严重的浪费。由以上问题可以看出，我国高等教育财政支出的绩效状况不能不令人担忧，这些问题的存在要求我们必须对高等教育支出进行绩效评价。
20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所谓经济性（Economy），是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性（Efficiency），是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性（Effectiveness），是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适应高等教育财政支出绩效的评价工作。鉴于目前我国高等教育财政资金使用过程中，由于资金使用单位对支出绩效认识模糊或者缺乏认识，导致高等教育支出在某些支出项目中忽视最终的目标和效果而单纯追求支出的经济节约；或不顾效果单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾财政资源情况，最终影响综合效果等。因此，要对财政高等教育资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，就不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，从而达到综合评价的目的。
二、高等教育财政支出绩效评价存在的问题
我国高等教育财政支出绩效评价工作尚处于起步阶段，还未建立完善的绩效评价体系。由于高等教育财政支出绩效评价的激励和约束机制尚未建立，高等教育财政性资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，加上财经领域存在着“重改革，轻管理”、“重分配，轻监督”等一些不正常现象，导致高等教育财政资金困难与损失浪费并存，高等教育财政支出效益低下等。目前我国在高等教育财政支出的绩效评价上存在的问题大致有以下四个方面。
（一）未形成合理的高等教育财政支出讲效益的制度环境，绩效评价缺少应有的法律和制度保障。我国财政支出绩效评价制度建设和改革虽然取得了一定进展，但目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设却近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效评价工作的深入开展和整体成效。从目前我国高等教育财政支出绩效评价的具体情况来看，制订绩效评价体系及评价标准，制定绩效评价的有关政策、制度、办法，组织、协调绩效评价工作开展，建立相应的报告制度和评价结果监督制度等都需要政府相关部门制定一系列的制度或政策才能有效开展。从国外高等教育财政支出绩效评价工作的发展实际来看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。
（二）未形成有效的高等教育财政支出讲效益的监督机制。目前高等教育财政支出监督制度改革虽然取得了一定进展，如一些地方开始在高校实行国库集中支付制度，但仍然存在着一些问题。首先在对高等教育财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价；其次对高等教育财政支出审查的目标仍仅限于鉴证形式，只是审查高等教育财政支出管理上存在的问题，而未转变为发现管理中存在问题并找出原因，提出政策建议，从而提高教育财政支出使用效益和支出效率；另外对高等教育财政支出审查的方式仍是提供审计式的鉴证形式和财务报告的事后审查，未能形成事前确定目标、事中监督和事后评价的方式。
（三）许多高校对高等教育投资责任和支出绩效不够重视，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程中。高等教育财政支出预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。绩效预算管理要求以成果为导向，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。但目前许多高校在预算资金的分配上只是着眼于把钱花出去而忽视了预算资金能够取得的绩效，更没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成一定的监督和追究机制。
（四）未建立科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系。高等教育财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，目前在我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整的、科学的、规范和合理的评价体系。我国的高等教育财政支出绩效评价体系建设主要存在以下几个问题，首先是如何对高等教育财政支出进行科学分类。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大学本科教育支出、高职教育支出，也有校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研支出，还有人员开支、公用支出等等，同一类支出中的不同项目具也有很大差异，这给高等教育财政支出进一步细化带来很多麻烦；其次是如何解决评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性特征，使我们短期内很难找到合适的指标来覆盖所有的项目，也很难找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析；三是如何制定合理的标准值。其突出表现在由于不同地区、不同高校采用不同的会计核算方法和会计核算软件，使得高等教育财政支出缺乏应有的基础数据，加上各类学校的具体情况不同，其间的差异和个性特征导致制定评价标准难度进一步加大。
三、高等教育财政支出绩效评价的对策分析
在建立健全高等教育财支出绩效评价制度大框架下，构建基于高等教育财支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价过程中，并积极探索，分步实施高等教育财支出的绩效评价工作。结合具体国情，我国高等教育财支出绩效评价体系的构建可以从以下几个方面着手。
（一）建立健全高等教育财支出绩效评价制度。建立高等教育财政支出进行绩效评价制度不仅仅是对财政支出管理改革的要求，更是对高等教育财支出的制度约束和控制手段。目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快高等教育财支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财支出绩效管理的要求，加强对高等教育财支出管理的约束力，强化高等教育财支出绩效评价的手段，为开展高等教育财支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。其次，要统一制定有关高等教育财支出评价规章和制度，明确高等教育财支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。
（二）构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，建立面向绩效评价的预算管理体系，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价的整个过程中。有效的会计信息是高等教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制的建立是高等教育财政支出绩效评价的信息资源平台。但是目前我国现行高校会计系统由于收付实现制的会计核算方式和过于简单的财务报告制度等原因，无法满足高等教育财政支出绩效评价的需求。要有效实施高等教育财政支出绩效评价工作，就必须构建基于绩效导向的高校会计系统，改革现有的高校会计核算和财务报告制度，并在预算管理中全面引入绩效预算管理思想，增强预算编制的绩效性，优化预算资金分配，并以绩效为目标严格控制预算执行，增强预算的严肃性，同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
（三）积极探索，分步实施高等教育财支出绩效评价工作。考虑到高等教育财支出绩效评价工作的复杂性，与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间。因此，我国的高等教育财政支出绩效评价工作应借鉴国外的先进经验，本着分步实施、逐步试点的方针来进行。首先在评价目标选择上，基于高等教育项目支出的特殊性，应先以高等教育项目支出的绩效评价为切入点，再推广到其他支出的绩效评价。二是在绩效评价的组织实施方面，应选择一些有代表性的重点高校作为试点单位，方案成熟后再过渡到其他高校。三是在评价方式和评价体系建立上，应先推行高校自评或考评为主，财政和教育主管部门选择重点进行评价，并积极协调高校共同制定绩效评价的指标体系、标准体系和方法等相关评价制度，并逐步过渡到以财政、审计以及社会中介机构为主的评价方式。
（四）努力做好高等教育财政支出绩效评价工作的配套改革。首先财政和教育主管部门应建立高等教育财政支出绩效评价工作的信息资源库，搭建便于统一会计核算信息的网络平台，以便于监测高校预算支出的完成过程，收集、查询高校预算支出信息，反馈绩效评价结果。其次财政和教育主管部门以及高校要科学合理地对高等教育财政支出进行分类，并能形成统一的会计核算制度、体系，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。另外要加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，逐步形成高等教育财政支出讲绩效和有绩效的良好氛围。
[参考文献]
[1]宋友春等．财政支出绩效评价面临的问题及对策[J]．预算管理与会计，2005，（2）．
[2]王敏．中国财政教育支出绩效评价探析[J]．财政研究，2005，（6）．
教育支出不仅是一个有利于个人的支出项目,也是一个有利于国家与社会的支出项目。如果完全由市场提供,教育的投资主体由于不可能获得教育的外在收益,他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平,因而必须有政府的介入,将市场收费与政府拨款结合起来,并根据不同层次教育的边际社会效益与边际社会成本的对比关系来决定政府参与的份额,使教育的提供在最大程度上满足社会的需要。
一、我国财政教育支出存在的主要问题
1、教育支出总量不足
从表1中我们看到，虽然从1995年以来我国的财政性教育经费占GDP的比重逐年递增，但总体水平还很低。
2、教育支出结构不合理
教育支出结构不合理主要表现在两个方面:一是初等教育、中等教育和高等教育的支出不合理。这三种教育的收益率是不同的,其外部性也不同,应该根据其特点安排教育支出的比重。国际上普遍的做法是加大对初等和中等教育的支出,减少对高等教育的支出。我国在最近几年虽然加大了对大学等高等教育的收费力度,但是对中小学的拨款却仍然不足,低于世界平均水平;二是地区、城乡之间的义务教育支出结构不合理。教育具有正的外部性,并且这种正的外部性不会因为受教育者所处地区的不同而有所改变,国家对各个地区的义务教育水平应该是相当的。而我国目前各地区与城乡之间义务教育支出水平严重不平衡,发达地区和城市的水平远远高于落后地区和农村的水平,这就进一步加大了收入差距,不利于国民经济健康发展。从政府对东、中、西部小学和初中生人均拨款来看，经济发达的京津沪地区和东部地区的政府拨款远远高于中、西部地区，而人均GDP最少的西部地区小学和初中生人均政府拨款并不是最少的，中部地区的小学生，初中生人均政府拨款，都低于西部地区。
3、教育支出方式不合理
教育支出主要采取三种形式，即学费补助、收入补助和定额补助。学费补助不是直接补助给学生本人,而是补助给学校。收入补助实际上是政府转移性支出的一部分,它是通过福利性开支增加某些低收入家庭的收入水平，以相应提高其教育方面的消费。定额补助的目的，是让居民享受到一定数额的免费教育。
不同的形式对教育支出的效率产生不同的结果。对义务教育而言,最理想的方式自然是定额补助,这样可以使适龄儿童接受免费义务教育。而我国目前对中小学教育拨款明显不足,家庭负担仍然沉重,尤其是经济落后地区,还存在失学儿童;对非义务教育而言,我国对高等教育的学费补助与其他国家相比仍然较高,国家应逐步减少对高等教育的补助,把节余下来的经费用于义务教育。
二、教育支出不足的主要原因
第一，从教育支出总量来看，总量投入受中央和地方政府财力约束。虽然近几年GDP绝对数额直线上升，但由于我国正处于转轨时期，需要政府投入资金的项目很多，中央和地方政府在安排财力时也难免“捉襟见肘”。此外，重复建设、政府机构臃肿，大量政府外收入游离于预算外，造成我国财政收入占GDP比例不高，这些都是教育经费总量投入不足的原因。
第二，从投入结构来看，存在着三级教育结构不合理、地区投入比重不均衡等问题。从三级教育结构来看，基础教育涵盖了我国最广泛的受教育人口群体，它在整个教育体系中占据十分重要的地位，而高等教育更注重的是在此基础上的质的提升，是所谓的“精英教育”。在实际执行中，对基础教育投入过少，政府更多的看到的是高科技、信息化给社会带来的收益，并且期冀能在短时间内迅速达到发展中国家领先水平，甚至超过部分发达国家，在这种目光和理念下，我们的教育正走向一个难以突破的“瓶颈”。
第三，从地区差异来看，各地区经济发展水平不同，对教育投入的大小也不同。东部地区经济发达，投入教育的经费相应较多，同时经费的其他来源也较为充裕。中西部地区，经济相对落后，教育经费主要由财政进行拨款，而财政收入本来就不足，使得经费严重短缺，进一步拉大地区间教育投入的差距。
第四，从义务教育领域来看，转移支付的平衡效应十分有限。为了缓解区域间义务教育投入和发展的不平衡，中央政府和省级政府纷纷加大对贫困地区义务教育支出的力度。但是由于原体制的一些弊端使得发达地区受益颇丰，贫困地区的问题仍然没有得到解决。此外，中央和地方政府事权范围划分不清，导致贫困地区的专项转移支付应有功能没有充分发挥。
三、完善我国财政教育支出的对策建议
1、从总量上加大对教育的投入。应加强税收征收工作，严格税收执法力度，避免逃、漏税，保证国家税收的足额稳定。
可以通过发行公债等方式扩大筹集教育资金的渠道，从总量上加大对教育的投入。
2、优化教育支出结构。在保证财政性教育投入规模不断增长的情况下，加大初、中等教育的投资力度，与此同时，高等教育的投资也不能减少，即必须在扩大财政性教育投资规模的同时调整教育支出结构。政府用于教育投资的财政资源是有限的，在财政教育投资重点逐步转向初、中等教育的前提下，政府用于高等教育投资的财政资源必然会相应减少。这就要求我们必须采取各种方式，促进高等教育投资实现多元化。
