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提出如下意见，农业部、国家档案局下发了关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》农经发〔2010〕12号）以下简称《意见》现转发给你并结合我市农村土地承包经营权确权颁证（以下简称农村土地确权颁证）档案管理工作实际。请一并贯彻执行。
一、规范农村土地确权颁证档案整理工作.统一标准。
主要集中在各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）各行政村（社区）各地要按照不同档案门类进行准确区分，农村土地确权颁证工作中形成的大量文件材料。对农村土地确权颁证业务工作中形成的档案材料，应当纳入专门档案管理；对各种会议材料、计划总结、统计汇总等档案材料，应当纳入文书档案管理；对电子声像类档案材料，应当纳入电子档案、声像档案管理。
一）文书档案类文件材料
包括机构成立、意见、方案、指导性通知、计划、总结、简报、会议记录、规划、报告、检查记录、统计汇总等文件材料。1.归档范围。各区县（自治县）人民政府、各镇乡人民政府（街道办事处）农村土地确权颁证工作中形成的文件材料。
分为永久和定期，2.保管期限。按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》国家档案局令第8号）要求。定期一般分为30年和10年。
以“件”为单位，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）整理这部分文件材料时应纳入机关文书档案统一整理归档。按照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）进行整理。
按《市村级档案管理办法》规定，各行政村（社区）整理这部分文件材料时。统一纳入村级文书档案的经济发展类”按照《市文书立卷与案卷构成的一般要求》或《市机关归档文件整理实施细则》要求，以“卷”或“件”为单位进行整理。
二）农村土地确权颁证专门档案类文件材料
1.归档范围。农村土地确权颁证材料包括农村土地确权颁证入户核实（汇总）表、国土“二调”面积核实表、田（土）面积丈量记录表、现场勘界确认材料、承包土地空间位置图、农户委托书、承包土地确认面积公示表、农户签字确认的承包地块及面积分摊表、农户土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权证书登记表、新证领取表、原证注销登记表、公告材料；土地承包情况汇总清册、土地承包经营权登记台账；农村土地确权颁证人员花名册、集体经济组织成员讨论形成的承包面积确认落实方案、村民代表会议决议、会议记录；补充完善的土地承包（流转）合同、依法调整承包土地方案、注销（变更）土地承包经营权申请、登记材料；其他方式承包申请颁发农村土地承包经营权证书申请、登记等材料；其他农村土地确权颁证专门档案材料。
2.保管期限。农村土地确权颁证档案永久保管。
此次农村土地确权颁证工作结束后，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门在农村土地确权颁证工作中形成的农村土地确权颁证档案作为自身全宗内一种专门档案保管。农村土地承包经营权证登记簿一式二份。必须移交区县国家综合档案馆保存一份，农业行政主管部门用作日常登记管理留存一份。
应以各镇乡人民政府（街道办事处）为独立全宗单位，乡镇（街道）级的农村土地确权颁证档案。集中统一整理，参照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）要求，以“件”为单位进行整理。一般以每户形成的且能按户分开的所有文件材料作一件，用线或不锈钢钉装订，同一全宗内以行政村（社区）顺序依次排列，同一行政村（社区）中按村民小组顺序依次排列并从1开始编制顺序号，加盖归档章、编制归档文件目录，装入文书档案盒保管。各镇乡人民政府（街道办事处）形成及整理农村土地确权颁证档案时，可根据需要一式数套。
村（社区）级农村土地确权颁证专门档案参照上述方法整理。
三）电子档案、声像档案类文件材料
农村土地确权颁证工作中形成的电子、声像档案的归档整理按照国家和市相关要求执行。其中电子档案按照《市电子文件归档与管理细则》执行；照片档案按照《市照片档案收集整理实施细则》渝档发〔〕36号）执行；声像档案按照《市档案局关于进一步加强声像档案管理的通知》渝档发〔2010〕43号）执行。
请按《意见》要求，原缺失二轮承包方案、合同、申请书、台账等补充完善材料。分类归档。
二、做好农村土地确权颁证档案移交和利用工作，强化服务。
要按照农业部、国家档案局《意见》要求，各区县（自治县）农业、档案行政主管部门。切实加强对本辖区农村土地承包档案管理工作的指导和服务，充分抓住本次开展农村土地确权颁证工作的有利时机，认真做好相关管理工作，全面规范完善农村土地承包档案。
一、主要做法
突出农民主体，打牢群众基础。坚持“三原则、三体现”，充分保障农民的主体地位。“三原则”：一是依法原则。此项改革应遵循《农村土地承包法》等现行法律法规。二是农民自愿原则。农村土地产权制度改革的宗旨是“还权于民”，农民自愿是改革前提。三是村民自治原则。改革必须坚持农民的事农民做主，充分发挥村议事会、监事会和社审核调解小组作用，将发挥群众主体作用贯穿于改革工作的每个环节和细节，使改革真正做到“三体现”，即体现农民意愿、体现农民智慧、体现农民活力。加强引导服务，有序推进改革。双流县农村发展局作为农村土地承包经营权改革试点工作的牵头部门，成立了以局长为组长的农村土地承包经营权登记及流转管理工作领导小组，农经科专门负责改革的日常工作，并专门抽调业务骨干组成县级宣传督导组、工作指导组、驻试点村工作组，搞好引导服务，做好组织协调。在具体实践中，充分尊重农民意愿，不越俎代庖、不大包大揽。比如，在涉及历史遗留问题或群众争议较大的问题时，不搞一刀切，通过村组议事会，交给群众讨论解决，坚持让农民做主。
狠抓关键环节，确保改革取得实效。一是抓好宣传发动关。采取集中培训与分散指导相结合、理论培训与实地操作相结合、发放宣传资料与进村入户相结合，将改革政策原原本本交给干部群众，让农民了解改革、支持改革、参与改革。通过开展形式多样的宣传发动，提高广大干部群众对农村产权制度改革工作的认识，营造全社会支持改革的良好氛围。二是抓好实测摸底关。采取“县领导、镇组织、村牵头、社负责、农户配合”的“五联动”工作方法，切实做到宣传发动到位、组织领导到位、对口指导到位、分工协作到位、经费保障到位“五到位”，充分发挥农民主体作用，公开、公平、公正对农村承包地进行实测。三是抓好民主公示关。既公示实测结果，也公示群众提出问题的处理结果。当地镇政府对经村社公示无异议的实测结果进行审核后，报县农发局审定，审定无误后，对符合确权登记条件的拟确权相关内容交由村、组（社）进行再次公示，公示期满无异议的，统一发放《农村土地承包经营权证》。
探索固化产权，实行长久不变。在农村土地承包经营权确权颁证的基础上，双流县充分尊重农民意愿，依法探索农村土地承包经营权长久不变改革试点工作。通过试点，探索出“长久不变”工作就是要做好“两固化，一显化”，即：固化集体经济组织成员，固化农村土地承包经营权，显化集体资产收益分配权。截至2013年12月底，全县共238个村（涉农社区）、1803个组（3674个社）、20.31万农户全面完成了承包地“长久不变”的确权颁证工作，并通过司法部门公证，完成了法律意义上的承包地“长久不变”。
制定配套文件，提供政策依据。结合实际，针对确权登记、流转管理、价格评估、流转程序、登记备案、实测方案、实施细则等方面，研究制定了《双流县农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》、《双流县农村土地承包经营权流转价格评估办法（试行）》、《双流县农村承包地手工实测实施细则》《双流县农村集体经济组织确认办法（试行）》等15个相关配套文件，并指导兴隆镇瓦窑村完善了《兴隆镇瓦窑村农村土地承包经营权长不变管理办法（试行）》。成都市在制定《农村土地承包经营权流转价格评估办法（试行）》时，充分借鉴了双流县的农村土地承包经营权价格评估体系，现已全市推广。
二、相关探索与成效
开辟银农合作，破解融资难题。结合农村产权制度改革试点工作，推动农村土地承包经营权抵押贷款取得了突破。双流县宗富枇杷种植专业合作社等四家合作社利用本社社员141亩农村土地承包经营权，向农村信用联社抵押贷款融资100万元，为农民生产经营开辟了新的融资渠道。建立保障机制，防范流转风险。为有效防范农村土地承包经营权在流转过程中的风险，以农村产权制度改革为契机，县农发局与保险机构、金融机构积极探讨土地承包经营权流转保险机制，最大限度地减少流转双方的风险。建立土地流转项目储备制度，建立待流转土地项目、拟流转土地业主信息储备库，搞好土地流转项目筛选、包装，收集农用地流转供求信息，引导流转受让方向现代农业园区集中，促进农业优势产业集约集群发展。搭建信息平台，畅通流转渠道。县农发局积极搭建农村土地流转信息平台，2008年1月，成立了双流县土地承包流转服务中心，各镇（街道）成立了相应的服务机构。中心开通了“双流县农村土地流转信息网”，搭建起农村承包土地流转服务平台。
建立评估机制，实现公平流转。为推动全县农用地规范有序流转，县农发局制定了《双流县农村土地承包经营权流转价格评估管理办法》。自农村土地承包经营制度改革工作开展以来，全县共评估了89宗土地，评估面积2189.81亩，评估总价达9274.22万元，为936户农户提供了方便快捷的服务。推行托管合作，促进农民增收。丘陵地区农村土地大面积种植果树，但因青壮年农民外出务工，劳动力缺失，致使果树疏于管理、效益较低。永兴镇干塘村结合农村产权制度改革，与双流县宗富枇杷种植专业合作社合作，创造性地推出了托管经营方式。即农民将果树托管给合作社，由合作社统一管理和经营，在托管经营期间，不得毁坏果树，合作社每年向农民支付每亩1500元收益。目前，果树托管面积已达320多亩。这种托管经营模式，不但解决了果农技术和管理难题，而且解决了果农和合作社持续增收的问题。探索集体资产股份制改造，推动农民持股进城。黄龙溪镇东岳村在农村土地承包经营权长久不变试点的基础上，将各组（社）经营性资产以及未确权到户的田坎、河滩、荒坡等资源性资产实行股份制改造，实行量化到人、到户，明确“增人不增股、减人不减股”，解决因人口“生老进出”四项变动而造成集体资产管理混乱的问题。同时，该村组建了黄龙东岳现代农业股份有限公司，公司按照企业化运作模式进行经营和管理，农民可以土地承包经营权和现金入股，公司产生的收益按股份分红，2013年入股分红达890万元。如此，有利于让农民放心持股进城，有效促进农村劳动力和其他生产要素的合理流动，推进农村城市化和农民市民化进程。
1、农村土地承包经营权抵押贷款法律法规和配套政策不完善，有待修改和健全。一是农村土地承包经营权确权颁证尚处于试点阶段。目前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作仍在进行试点。到2014年底，河南共有129个县（市、区）开展了确权登记颁证工作试点，涉及454行政村、6.47万hm2承包耕地。鉴于农村承包土地的经营权颁证尚处于试点阶段，金融机构对目前签订的农村土地流转合同的规范性和法律效力心存顾虑；广大农户在没有得到政府颁发的农村土地承包经营权证的情况下，无法吃上定心丸，对土地承包经营权抵押贷款也顾虑重重。二是农村土地承包经营权抵押中介服务机构缺失。首先，农村土地流转价格评估机构缺失。农村承包地估价是抵押融资的重要环节。目前，河南省由金融部门认可的农村承包土地估价机构没有建立，缺少成熟的评估机制、经验和标准，无法对农村流转土地进行有效评估，导致金融机构难以确定合理的贷款抵押率和额度。其次，农村产权综合交易中心不健全。从目前了解的情况看，多数地方尚未建立农村产权综合交易市场，相关权属登记管理、交易服务机制不健全，一旦发生违约，农村土地承包经营权无法通过公开交易方式顺利变现，金融机构难以积极介入农村土地承包经营权抵押融资。再次，农村土地流转服务平台不完善。虽然河南省70%的县建立了农村土地流转服务中心，由于缺经费、缺人员、缺手段，对土地流转合同签订、鉴证及流转用途无法进行有效服务和监管，缺乏有效的土地流转信息平台。三是存在法规法律瓶颈。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物，是否具有法律效力还存在争议。目前，相关政策仅局限于试点办理此类抵质押贷款，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏法律层面的支持。
2、工商资本进入农业领域的准入和监管政策滞后，力度有待加强。一是工商资本进入农业领域审批监管执法主体缺位。目前，从国家和省级层面还未出台工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，也未明确准入审批部门和监管执法部门。比如，工商资本进入农业领域的准入条件具体是由谁制定、是属于前置审批条件还是作为附加参考条件；出现改变耕地用途的情况是由哪个部门监管、违规者处罚的依据、程序及标准等都没有明确规定。二是地方利益驱动导致工商资本进入农业领域监管失软。目前，地方政府受大招商政策的影响，为完成当地招商引资任务，对外来工商资本进入农业领域不愿主动设立门槛，避免因设置准入条件束缚当地手脚，更不可能主动把工商资本挡在门外。同时，限制工商资本经营农业的范围，既影响社会资本投入农业的积极性，又影响当地政府的招商引资。在这种政策导向和利益驱使下，地方政府对制定工商进入农业领域的准入条件不积极，对工商企业长期流转农户土地出现的“非农化”“非粮化”现象监管不到位，个别地方甚至是听之任之，放手不管。
3、农村土地流转风险保障金制度管理办法缺失，认识有待提高。一是土地流转风险保障金制度具体内容不明确。各地对土地流转风险保障金的缴纳比例、资金来源渠道缺乏依据和标准。流转承包土地每667m2需要交纳多少保证金合适无法界定，太多就会增加土地流入方的资金负担，影响正常经营，太少又无法完全规避风险，达不到应有的目的；土地流转风险保障金的收取和监管部门不明确、资金使用程序不清楚；对流入方不愿缴纳土地流转风险保障金的，缺乏强制性执行的依据和手段。二是对土地流转风险保障金制度思想认识上存在偏差。部分地方认为，农村承包土地流转是一种市场行为，在坚持依法、自愿、有偿的基础上，由家庭承包农户与新型农业经营主体或工商企业自发签订流转协议，出现风险原则上应由双方自行解决，政府在土地流转过程中起到指导、规范和服务作用。如果让地方财政拿出一部分资金来建立土地流转风险保障金，由政府对土地流转风险进行“兜底”，地方的积极性不高。对于新型农业经营主体而言，由于缺乏有效抵押物，农业经营贷款难现象普遍存在。在这种背景下，作为农村承包土地的流入方，除要预付流出方土地价款外，如果再要求缴纳一定的风险保证金，无形中加剧了流入方的资金负担。因此，对建立农村土地流转风险保障金认识上还不到位，思想有顾虑。
二、几点建议
推进农村土地流转制度改革，是河南省委全面深化农村改革的重要内容，符合十八届三中、四中全会和中央1号文件精神，符合河南农业农村发展实际。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是盘活农村土地资源和增加农民财产性收入的重要手段；加强工商资本进入农业领域的准入和监管，是降低工商资本进入农业领域“非粮化”比率和杜绝“非农化”、保证农地农用和粮食安全的重要举措；实施农村土地流转风险保障金制度，是规避农村土地流转风险和保护农民土地收益的重要保障。因此，坚定不移推进这项改革，既要积极探索，又要慎重稳妥；要在建立和完善相关制度上下功夫，要在搭建服务平台上下功夫，要在探索和完善运作模式上下功夫。
（一）建议制定完善相关管理办法一是按照已出台的《河南省农村土地承包经营权抵押贷款暂行管理办法》的要求，积极鼓励支持金融机构制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，确保农村土地承包经营权抵押贷款能够顺利推进和规范运行；二是着手研究制定省级工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，鼓励有条件的县（市）先行先试，明确工商资本进入农业领域的具体条件和监管实施细则，强化社会资本长期租用农户土地的监管；三是引导各地制定《农村土地流转风险保障金制度》，明确风险保障金的筹措比例和渠道、使用范围、审批程序和监管办法，促进农村流转土地规范有序。
（二）建议积极稳妥推进改革试点各地要进一步提高认识，加强组织领导，强化部门联动，完善配套政策，积极稳妥开展农村土地流转制度改革相关试点。要选择地方财力比较强、政府推动积极性高、土地流转比较规范的县（市）和承贷积极性高的金融机构，共同开展农村土地承包经营权抵押贷款试点；选择条件成熟的县（市），通过筹措一部分财政资金，收取承租方缴纳的一部分资金，共同建立农村土地流转风险保障基金；选择土地流转比率高的县（市）开展工商资本进入农业领域的准入和监管试点，强化工商资本长期流转农户土地的用途管理。省农村土地流转制度改革各成员单位，要加强对试点的指导和服务，强化检查和督导，提升总结经验，逐步扩大试点范围。
（三）建议注重抓好重点环节
1、在农村土地承包经营权抵押贷款方面，一要稳步开展确权颁证，完善登记管理。加快农村土地承包经营权确权进度，适时拓宽确权范围，完善确权登记管理，详尽掌握土地经营权属面积、时限、承包人经营意愿和能力等。对需要办理担保融资的，可试点优先确权颁证，开展担保登记备案工作，建立健全土地台账，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资奠定基础。二要建立产权交易和价格评估机构，完善交易服务。建立农村产权交易中心或充实完善农村土地流转服务中心，开展农村土地承包经营权的抵押登记、信息和流转交易等服务。对于抵押融资的土地权利一旦发生风险,可在农村产权交易中心或农村土地流转服务中心上，通过拍卖方式对担保标的进行处置流转；建立农村土地流转价格评估机构，制定农村土地价值参考标准，开展价值评估服务，简化价值评估程序，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押授信提供依据。三要建立风险防控机制，强化风险补偿。鼓励地方政府成立农业政策性担保公司，为农村土地承包经营权抵押融资业务依法提供担保服务，增强金融机构发放此类贷款的积极性，有效降低贷款风险。鼓励由财政出资设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项基金，用于补偿金融机构贷款出现的合理损失。同时，加大对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的融资担保支持。四是建立激励引导机制，提高承贷银行的积极性。鼓励政府对农村承包土地的经营权抵押贷款给予一定的利息补贴，降低借款人融资成本。加大货币政策、金融监管政策支持。人行利用差别准备金、支农再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放；银监部门实施差异化金融监管政策，适当提高承贷银行涉农贷款不良贷款率容忍度。按照《河南省金融业发展专项奖补资金管理办法》（豫财金〔2014〕34号），对承贷银行给予一定奖补。
2、在工商资本进入农业领域的准入和监管方面，一是建立准入机制。对工商资本在农业领域的生产经营能力、履约能力进行审核，并指定相关部门对其备案，把好“准入关”，对“非农化”以及有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商资本要坚决予以拒绝，挡在门外。二是建立动态监管机制。加强对工商企业从事农业生产的动态监管，重点监管流转土地达到一定规模的涉农工商企业。对工商企业投资农业后的农地使用方向进行监测，避免改变流转土地用途，跟踪农业经营项目的投资进度和政策资金使用情况，防止套取国家支农项目资金；加强对农业生产环境的监测，鼓励工商企业发展生态循环农业，最大限度减少企业涉农项目对农业生态环境的破坏。三是建立引导服务机制。对工商企业涉农在土地利用、农村产业发展、基础设施和公共服务设施建设等方面进行科学规划，在保证粮食安全的前提下，区别不同产业制定差异化政策，通过税收倾斜、财政补贴、用水用电等优惠政策进行相应的引导和扶持，鼓励工商企业注重进入河南省急需资金的农业领域和有助于实现可持续性发展、延伸产业链条的农业领域，重点投向适合企业化经营的种养殖业、农产品精深加工业、农业生产业、农业基础设施建设等。
紧扣“1”，探索工作新思路
为确保“两权”抵押贷款试点工作有序推进，该行采取信贷政策窗口指导、央行专项资金引导、差别存款准备金政策实施、信贷规划调控、涉农信贷政策导向效果评估等综合方式，支持和督促金融机构积极做好“两权”抵押贷款政策在辖内落地。
与此同时，该行积极引导和支持辖内各县市实施一系列金融政策措施，如衡阳县开展“一流转五服务”试点，包括农村土地流转、农业科技服务、农业信息服务、农村金融与风险防范服务、农民素质提升服务和农村市场运行服务；耒阳市开展以金融创新试验区和金融生态示范区为中心的“两区”建设试点，打造“4中心2公司1协会”金融服务“三农”平台，即农村权证服务中心、农村产权评估中心、农村产权交易服务中心、农村信用服务中心、农业融资担保公司、农村资产管理公司、金融消费权益保护协会，形成农村资产确权、评估、担保、交易、处置循环体系。
在村级层面促成建立小额取款服务、金融宣传、打击非法集资工作联络、金融消费者权益保护、反假币工作、农户基本信用信息采集、“三农”贷款协办、“三农”保险服务“八位一体”农村普惠金融服务平台，为农民提供“一站式”服务。
配套“N”，形成试点新合力
通过沟通协调，人民银行衡阳市中支推动辖内县市政府先后出台《农村综合产权抵押贷款管理办法》、《关于开展信贷合作促进新型农业经营主体发展的意见》等制度；指导涉农金融机构制定《农村土地承包经营权贷款实施细则》等相关办法，在贷款对象及条件、贷款申请、抵押登记、债权处置、贷款抵押率等方面，明确每一项服务的具体内容、贷款人需提供的资料、规范的工作流程等，为慎重稳妥推进“两权”抵押贷款业务提供了较为完善的配套制度依据。
为给“两权”抵押贷款试点工作在各阶段提供多品种、全方位的担保服务，该行推动成立市级农业融资担保有限公司，注册资本金2亿元，农行、建行、农信社、邮储银行等6家银行通过与其签约授信，成为合作银行。
突出“P”，拓展融资新模式
组合抵押贷款模式。如耒阳融兴村镇银行使用《土地流转经营权证》和农业机械批量抵押的方式，设计与种养殖业规模和生产周期相匹配的信贷产品，为耒阳市绿联农机专业合作社发放贷款200万元。
一、2010年工作回顾
(一)建立完善农村土地承包纠纷调解仲裁机制，切实维护农民土地承包合法权益
1、开展《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的学习宣传。订购了15本《农村土地承包经营纠纷调解仲裁理论与工作实务》，组织大家自学，深刻领会法律基本精神，营造依法调解仲裁农村土地承包经营纠纷、加强农村土地承包管理工作的良好社会氛围。
2、拟在年底前成立县级农村土地承包仲裁委员会，现正在开展制订仲裁委员会和仲裁员管理制度、仲裁规程等配套制度及相关法律文书，落实仲裁员等相关准备工作。
3、全面启动我县“三项试点”工作。除继续搞好在新盛镇天鹅村8社、9社开展土地经营“小集中”试点外，对拟在区域重点镇(金山镇)开展土地经营“小集中”试点进行了前期准备工作。新盛镇天鹅村8社、9社已按现有的田地按人平均重新落实了承包田地;目前，这两个社的农户，已按重新落实的承包田地种植了小春作物，正在进行机耕道及沟渠整治;这两个社土地经营“小集中”前有田399块、地360块;“小集中”后有田140块、地91块;镇、村、社干部及农户十分支持土地经营“小集中”试点工作。
4、土地股份合作社试点工作。对拟在略坪镇、白马关镇组建土地股份合作社开展了前期准备工作。目前在御营镇响石村3组已组建了县御西土地合作社，该社以御营镇响石村3组79户社员408亩土地19年的经营权为基础招股，按1亩折算1股入社;实行按户投票，按股分红。
5、对拟在金山镇、蟠龙镇和新盛镇建立土地流转服务中心开展了前期准备工作。
6、全县统一印制和使用了规范的土地流转合同文本。
7、参与了我县土地利用开发调查，并撰写了调查报告。
(二)加强农民负担监督管理，确保减轻农民负担和强农惠农政策落到实处
1、健全完善了纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度，强化和落实党政领导责任制和专项治理部门责任制。狠抓了任务的落实，认真履行职责，做好专项任务的牵头和协办相关工作。
2、农民权益义务监督卡在5月底以前发到社100%到户95%以上。全县按市上统一内容、统一格式，统一印制监督卡70543份，并由各镇政府监章后，按要求发到农户。
3、坚持和完善农民负担预决算制度。对全县109个村农民权益义务预算方案进行了严格审核、审批，并对2009年农民负担开展了决算工作。对2个镇(涉及6个村17个社)村内“一事一议”筹资13.13万元进行了严格审核审批。
4、认真做好涉农收费审查备案和涉农收费公示。县农民负担监管办会同县财政局、县物价局和县监察局对全县涉及农民负担的项目依据中央、省、市已出台的法律、法规和政策规定进行了严格审查，共审查涉农收费项目34项，备案保留34项，并及时上报了审查备案情况。
5、开展农民负担检查，及时纠正查处违反农民负担政策和惠农政策的行为。开展了农民权益义务监督卡发放、强农惠农政策落实等方面情况的监督检查，及时纠正违反农民负担和惠农政策的行为。
6、认真做好了粮食直补、农资增支综合补贴和油菜、小麦、玉米、水稻良种补贴面积核实工作。并与有关部门一道对略坪镇联丰村从粮食直补款中抵扣水费等费用一事进行了调查处理，并对群众反映的问题进行了纠正。
7、继续开展了农民负担动态监测工作。在、白马关、御营、新盛4个镇确定20个调查村20户调查农户，开展了农民缴纳税费动态监测工作，并按要求及时上报了监测资料。
(三)加强农民专业合作组织建设
1、理顺管理体制，与供销社、农工办等部门建立了县农民专合社组织建设工作联席会议制度(罗委办发[2010]7号)，明确了各自分工和任务。
2、加强了与专业合作社的联系。确定了略坪蔬菜种植专合社、县大霍山枣子专合社、县天马山翠冠梨专合社等5家专合社为示范社，建立长久联系，保持经常联络，从规范化、标准化、品牌化和市场化4个方面的建设上为其提供帮助指导服务，并积极帮助专合社争取有关项目支持。
3、及时掌握农民专业合作组织发展动态，按时上报了报表;并针对农民专合组织建设与发展的新情况、新问题，提出对策措施建议。
(四)进一步加强了农村“三资”管理
1、加强了村组民主理财小组建设。指导各镇开展对民主理财小组成员的培训，帮助村组建立健全民主理财民主监督有关制度。并就民主理财小组的职责、权利及理财规定等作出了统一要求。
2、积极推行“会计委托制”和财会电算化。对万安、蟠龙等已有7个镇推行的“会计委托制”进行了完善，并在慧觉镇和新盛镇开展了财会电算化试点前期准备工作。
3、继续做好以财务公开为主要内容的村务公开工作。一是按全县统一的公开内容、程序、时间、方式等环节开展了财务公开，并对财务公开工作进行了指导和检查督促。二是配合有关部门将粮食直补、良种补贴的数额计算到户并张榜公布。全县村务公开面达到100%。
4、认真开展农村审计工作。一是指导各镇开展了农村财务、农民负担、村社干部任期和离任经济责任等审计工作。已审计村组数565个占村社总数的42%，审计金额3857.26万元。二是由市、县、镇组成联合审计组，对调元镇双埝村财务收支情况进行了就地审计。通过审计维护了农村正常的经济秩序，强化了村社经济和财务收支约束监督。
5、建立健全村组债权债务台账，及时掌握村组债务动态，为党委政府化解村级债务当好参谋。
6、参与了县政协开展的村级实施民主管理调研活动，并形成了调研报告。
7、加强财务管理制度建设。今年6月，印发了《县村社集体财务管理实施细则》(罗府办发[2010]69号)，从财务公开等方面进行了规范，建立了11个有关农村“三资”管理制度。
(五)认真开展农村经济、农业生产等统计工作
使用统计软件进行了数据处理，按时按质完成了各项统计报表;积极开展统计调查和统计分析，完成了3篇统计分析资料。
(六)其他工作
1、认真办理农民群众来信来访。全年共接待8起11人次有关惠农政策落实、土地承包等方面的来访，并进行了妥善处理，做到了热情接待、耐心解释、认真调查、协调处置、事事有回音，并及时上报了来访回复材料。
2、积极开展农经调研。围绕土地利用、农村“三资”管理、农民增收等内容，共完成了4项专题调研，并形成了调研报告。
二、2011年工作计划
(一)农村土地承包及土地流转管理
1、进一步搞好《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的宣传学习和贯彻落实工作;进一步做好土地承包和土地流转合同的签订指导、审查鉴证、纠纷调解等日常工作。
2、做好县级农村土地承包仲裁委员会日常工作，指导镇建立健全镇级农村土地承包经营纠纷调解工作机制和相关制度。
3、做好土地“小集中”、土地流转服务中心和土地股份合作社相关工作，扩大机制创新成果。
4、进一步完善农村土地承包及土地流转信息化管理系统，建立土地流转信息平台;规范土地承包和土地流转管理。
(二)农民负担管理
1、健全完善纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度，防止农民负担反弹;认真搞好农民负担预决算、监督卡发放、涉农收费审查备案和农民负担专项审计;严格执行“一事一议”制度。
2、开展农民负担明察暗访，加强和完善日常监督检查。
3、将减轻农民负担工作纳入政府综合目标管理考核内容，签订目标责任书。
4、继续在4个镇20个村20户开展农民负担动态监测。
(三)农民专业合作组织建设
1、对确定的5家专合社作为示范社，建立长久联系，保持经常联络，为其提供帮助指导服务;及时掌握农民专合组织发展动态。
(四)农村“三资”管理
1、加强村组民主理财小组建设，提高他们参与民主管理和民主理财的水平和能力。
2、继续推行“会计委托制”和财会电算化。
3、做好以财务公开为主要内容的村务公开工作;继续开展对三分之一以上村社财务审计;市、县镇联审1个村。
4、建立健全村组债务债权台账，及时掌握村组债务动态。
5、继续贯彻实施《县村社集体财务管理实施细则》等规定，抓好各项财务管理制度建设。
（一）建立完善农村土地承包纠纷调解仲裁机制，切实维护农民土地承包合法权益
1、开展《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的学习宣传。订购了15本《农村土地承包经营纠纷调解仲裁理论与工作实务》，组织大家自学，深刻领会法律基本精神，营造依法调解仲裁农村土地承包经营纠纷、加强农村土地承包管理工作的良好社会氛围。
2、拟在年底前成立县级农村土地承包仲裁委员会，现正在开展制订仲裁委员会和仲裁员管理制度、仲裁规程等配套制度及相关法律文书，落实仲裁员等相关准备工作。
3、全面启动我县“三项试点”工作。除继续搞好在新盛镇天鹅村8社、9社开展土地经营“小集中”试点外，对拟在区域重点镇（金山镇）开展土地经营“小集中”试点进行了前期准备工作。新盛镇天鹅村8社、9社已按现有的田地按人平均重新落实了承包田地；目前，这两个社的农户，已按重新落实的承包田地种植了小春作物，正在进行机耕道及沟渠整治；这两个社土地经营“小集中”前有田399块、地360块；“小集中”后有田140块、地91块；镇、村、社干部及农户十分支持土地经营“小集中”试点工作。
4、土地股份合作社试点工作。对拟在略坪镇、白马关镇组建土地股份合作社开展了前期准备工作。目前在御营镇响石村3组已组建了xx县御西土地合作社，该社以御营镇响石村3组79户社员408亩土地19年的经营权为基础招股，按1亩折算1股入社；实行按户投票，按股分红。
5、对拟在金山镇、蟠龙镇和新盛镇建立土地流转服务中心开展了前期准备工作。
6、全县统一印制和使用了规范的土地流转合同文本。
7、参与了我县土地利用开发调查，并撰写了调查报告。
（二）加强农民负担监督管理，确保减轻农民负担和强农惠农政策落到实处
1、健全完善了纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度，强化和落实党政领导责任制和专项治理部门责任制。狠抓了任务的落实，认真履行职责，做好专项任务的牵头和协办相关工作。
2、农民权益义务监督卡在5月底以前发到社100%到户95%以上。全县按市上统一内容、统一格式，统一印制监督卡70543份，并由各镇政府监章后，按要求发到农户。
&nbs 4、认真做好涉农收费审查备案和涉农收费公示。县农民负担监管办会同县财政局、县物价局和县监察局对全县涉及农民负担的项目依据中央、省、市已出台的法律、法规和政策规定进行了严格审查，共审查涉农收费项目34项，备案保留34项，并及时上报了审查备案情况。
5、开展农民负担检查，及时纠正查处违反农民负担政策和惠农政策的行为。开展了农民权益义务监督卡发放、强农惠农政策落实等方面情况的监督检查，及时纠正违反农民负担和惠农政策的行为。
6、认真做好了粮食直补、农资增支综合补贴和油菜、小麦、玉米、水稻良种补贴面积核实工作。并与有关部门一道对略坪镇联丰村从粮食直补款中抵扣水费等费用一事进行了调查处理，并对群众反映的问题进行了纠正。
7、继续开展了农民负担动态监测工作。在鄢家、白马关、御营、新盛4个镇确定20个调查村20户调查农户，开展了农民缴纳税费动态监测工作，并按要求及时上报了监测资料。
（三）加强农民专业合作组织建设 2、加强了与专业合作社的联系。确定了略坪蔬菜种植专合社、xx县大霍山枣子专合社、xx县天马山翠冠梨专合社等5家专合社为示范社，建立长久联系，保持经常联络，从规范化、标准化、品牌化和市场化4个方面的建设上为其提供帮助指导服务，并积极帮助专合社争取有关项目支持。
3、及时掌握农民专业合作组织发展动态，按时上报了报表；并针对农民专合组织建设与发展的新情况、新问题，提出对策措施建议。
（四）进一步加强了农村“三资”管理
1、加强了村组民主理财小组建设。指导各镇开展对民主理财小组成员的培训，帮助村组建立健全民主理财民主监督有关制度。并就民主理财小组的职责、权利及理财规定等作出了统一要求。
2、积极推行“会计委托制”和财会电算化。对万安、蟠龙等已有7个镇推行的“会计委托制”进行了完善，并在慧觉镇和新盛镇开展了财会电算化试点前期准备工作。
3、继续做好以财务公开为主要内容的村务公开工作。一是按全县统一的公开内容、程序、时间、方式等环节开展了财务公开，并对财务公开工作进行了指导和检查督促。二是配合有关部门将粮食直补、良种补贴的数额计算到户并张榜公布。全县村务公开面达到100%。
4、认真开展农村审计工作。一是指导各镇开展了农村财务、农民负担、村社干部任期和离任经济责任等审计工作。已审计村组数565个占村社总数的42%，审计金额3857.26万元。二是由市、县、镇组成联合审计组，对调元镇双埝村财务收支情况进行了就地审计。通过审计维护了农村正常的经济秩序，强化了村社经济和财务收支约
束监督。
5、建立健全村组债权债务台账，及时掌握村组债务动态，为党委政府化解村级债务当好参谋。
6、参与了县政协开展的村级实施民主管理调研活动，并形成了调研报告。
7、加强财务管理制度建设。今年6月，印发了《xx县村社集体财务管理实施细则》（罗府办发[2010]69号），从财务公开等方面进行了规范，建立了11个有关农村“三资”管理制度。
（五）认真开展农村经济、农业生产等统计工作
使用统计软件进行了数据处理，按时按质完成了各项统计报表；积极开展统计调查和统计分析，完成了3篇统计分析资料。
（六）其他工作
1、认真办理农民群众来信来访。全年共接待8起11人次有关惠农政策落实、土地承包等方面的来访，并进行了妥善处理，做到了热情接待、耐心解释、认真调查、协调处置、事事有回音，并及时上报了来访回复材料。
2、积极开展农经调研。围绕土地利用、农村“三资”管理、农民增收等内容，共完成了4项专题调研，并形成了调研报告。
二、2011年工作计划
（一）农村土地承包及土地流转管理
1、进一步搞好《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的宣传学习和贯彻落实工作；进一步做好土地承包和土地流转合同的签订指导、审查鉴证、纠纷调解等日常工作。
2、做好县级农村土地承包仲裁委员会日常工作，指导镇建立健全镇级农村土地承包经营纠纷调解工作机制和相关制度。
3、做好土地“小集中”、土地流转服务中心和土地股份合作社相关工作，扩大机制创新成果。
4、进一步完善农村土地承包及土地流转信息化管理系统，建立土地流转信息平台；规范土地承包和土地流转管理。
（二）农民负担管理
1、健全完善纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度，防止农民负担反弹；认真搞好农民负担预决算、监督卡发放、涉农收费审查备案和农民负担专项审计；严格执行“一事一议”制度。
2、开展农民负担明察暗访，加强和完善日常监督检查。
3、将减轻农民负担工作纳入政府综合目标管理考核内容，签订目标责任书。
4、继续在4个镇20个村20户开展农民负担动态监测。
（三）农民专业合作组织建设
1、对确定的5家专合社作为示范社，建立长久联系，保持经常联络，为其提供帮助指导服务；及时掌握农民专合组织发展动态。
（四）农村“三资”管理
1、加强村组民主理财小组建设，提高他们参与民主管理和民主理财的水平和能力。
2、继续推行“会计委托制”和财会
电算化。
3、做好以财务公开为主要内容的村务公开工作；继续开展对三分之一以上村社财务审计；市、县镇联审1个村。
4、建立健全村组债务债权台账，及时掌握村组债务动态。
5、继续贯彻实施《xx县村社集体财务管理实施细则》等规定，抓好各项财务管理制度建设。
依照企业所得税法规定，垦区国有农场均属于企业所得税的“独立纳税人”。顾名思义，国有农场即其土地完全归国家所有的农业生产组织。20世纪末叶，国有农场实行农业经营体制改革，原农场生产成员即“农工”变成了土地承包经营主体――家庭农场，国有农场则成为国有土地分配、协调、管理者，也是农场社会经济和文化科技建设主体，并履行一定的政府职能。同时，农场依然保留原来的财务机构和会计核算业务。税务机关在实施税款征收和检查所得税，自然需针对农场而非个人“家庭农场”。而农场主要经营收入就是耕地收入，耕地收入究竟是否应该纳税？各地国税机关和税务干部认识不尽一致，给国有农场带来巨大的所得税困惑。所以，系统研究解决国有农场土地承经营收入应遵循的所得税政策问题，就显得十分重要和迫切。
一、国有农场耕地经营收入状况
（一）农场农业经营体制
国有农场，原名“国营农场”，它是国家投资并安排和委派复原官兵等对国有土地进行开发、开垦从事农业生产所设立的农业经济组织。在20世纪80年代初以前，国营农场实行集体生产经营，实行“收支两条线”――农业收入除了缴纳地方政府的农业税和预算项目支出外，全额上缴中央财政，其生产资料和农工工薪等支出均由中央财政预算划拨。1983年国家“第二次利改税”后，农场由上交利润改为上缴企业所得税。自此，农场成为所得税纳税主体。到20世纪90年代，国有企业全面实行“转轨变制”改革，核心就是推动产权与经营权彻底分离，“国有”单位不再是“国营”主体。从此，扣在国企头上四十余年的“国营”帽子永久地摘掉了。农场改革的核心内容就是耕地。虽然其耕地为国有，但毕竟是农垦人赖以生存的“命根子”。原来拥以十几万、几十万甚至上百万亩耕地、具有明显垄断特征的大农场，被要求按农工人头、家庭人口等为依据，划分“劳力田”和“口粮田”等进行分户土地承包，购买农业大机械及配套农机具的大户单独承包成千上万甚至几万亩耕地，被称为“家庭农场”；单纯持有农机或农具的零散农户承包耕地相对少一些，他们相互自发地联合成为农机农具“配套”进行共同经营，同样也形成规模化生产的小农场。这就是全国流传的农垦系统“大农场套小农场”的双层经营体制。
（二）国有农场耕地经营收入范围
国有农场耕地承包认真执行《黑龙江省国有农场土地承包管理办法》规定，将农业土地分为责任田和机动田两种。其中：责任田按农场所在县（市）农民实际二轮土地承包平均面积，以在场户口为依据分给本场农工及其家属，在册农工可适当高于家属；机动田比重不得超过10%，且其承包须按“先农工后家属、先场内后场外”原则执行。由于国有农场耕地规模较大，加之承包后农场还掌握着一定数量的机动田需要落实“自由生产主体”。所以，就出现了农场耕地经营的复杂性：多数耕地承包给场内职工家庭以及无职工身份的家庭经营，农工不承包的机动田等耕地需要对场外招标承包。由此，农场可以获取的耕地经营收入就包括场内职工家庭上交承包费收入、非职工家庭上交承包费收入和场外单位或个人经营农场土地交纳的收入三种。
二、国有农场耕地经营收入适用所得税政策
首先需说明，国家财税主管机关围绕全国农业生产经营制定的相关法规政策条款，特别是针对广大农村专门制定的一系列有关所得税的各种政策，均普遍适用于国有农场。
（一）农林牧渔业所得减免税的一般规定
适合国有农场耕地经营收入的所得税法规定，是《中华人民共和国企业所得税法》第27条及《企业所得税法实施细则》第86条第1款第1项规定，即从事农、林、牧、渔的各项所得，免征或减征企业所得税。其中，适合国有农场的免税范围主要六项：（1）与民生最为贴近的蔬菜、谷物（稻谷、小麦、玉米、高梁、谷子等）、薯类、油料（向日葵、花生、油菜籽、芝麻等）、豆类（大豆和其他杂豆如豌豆、绿豆、红小豆、蚕豆等种植）、棉花、麻类、糖料、水果、坚果的种植；（2）农作物新品种的选育；（3）中药材（不含杀虫和杀菌目植物）的种植；（4）林木的培育、种植和林产品的采集；（5）牲畜、家禽的饲养；（6）灌溉（水利工程建设与管理除外）、农产品初加工、兽医、农技推广、农机作业和维修等农、林、牧、渔服务业项目。涉及农场减半征税的，一是花卉、茶以及其他饮料作物和香料作物的种植，二是内陆养殖。需说明的是，本条款中没有列明的农、林、牧、渔业项目以及国家禁止和限制发展的项目，不得享受企业所得税的税收优惠。
（二）农场职工承包耕地所得免税的专门政策
多年来，国家专门为农垦发展做出的税收优惠极为罕见，而针对黑龙江省农垦耕地经营所得特别进行强调规定的更是寓意深刻，表明在黑龙江农垦区域内有关国有农场耕地收入纳税的税务争议已经上升到国家政策高度。2008年后，黑龙江省国税系统许多基层单位对垦区国有农场进行所得税检查，纷纷要求农场将收取耕地承包费收入调增所得额补缴企业所得税，引起许多农场不满和抗议。为此，黑龙江省国税局致函请示国家税务总局。2009年12月31日，国家税务总局了《关于黑龙江垦区国有农场土地承包费缴纳企业所得税问题的批复》（国税函2009[779]号），明确指出黑龙江垦区国有农场实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。国有农场虽将土地发包给其职工经营，但其对家庭承包户的农业生产经营活动和企业行政实施统一管理，并统一为农场职工上交养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险和农业保险费。家庭承包户以土地承包费名义向农场上缴的收入应属于上交“内部承包费”，本质上不会改变国有农场农、林、牧、渔业生产经营收入性质。为此规定，黑龙江垦区国有农场从家庭农场承包户以“土地承包费”形式取得的从事，属于农场“从事农、林、牧、渔业项目”的所得，可适用企业所得税法及其实施细则规定的企业所得税优惠政策。
三、农场耕地收入的企业所得税政策应用探析
表面看，国有农场有了“国税函2009[779]”保护，似乎就高枕无忧了。但如果深入了解农垦耕地经营实际情况就会发现，国有农场耕地承包对象多种多样，耕地经营收入来源渠道各不相同，是否适合国家明确的所得税政策需要具体问题具体分析。
（一）耕地对场内职工获取收入实行备案免税
企业所得税法规定免税的从事农、林、牧、渔业所得，普遍适用于从事税法规定范围的自负盈亏、独立核算的独立法人单位。结合“国税函2009[779]号”文内容说明就可以看出，法人单位可以是直接从事企业所得税法实施条例规定范围的农林牧渔业并获取所得的企业，也可以是拥有或承包农业土地使用权后再将耕地转包给第三方从事农林牧渔业的企业，但从政策内涵看，土地承包也必须符合企业承包法规定，即只有向企业内部员工承包耕地获取的农林牧渔所得，才符合免征或减征企业所得税政策规定。这就表明，国有农场将土地承包给内部农工（国营农场时期具有农业职工编制享受国企职工待遇的人员）家庭承包收取的承包费收入，完全符合税法规定的农、林、牧、渔所得免税的条件。
（二）向场外租地获取经营收入应依法纳税
改革初期，受政策限制，农场土地全部对内承包经营。这样，农场预留的机动地和无人承包的剩余地，都由农场组织生产经营或强制各级各类管理人员承包经营。随着政策开放和农业生产方式的转变，农场引入了大量外来人员承包耕地。既解决了农场对剩余少量土地统一生产的组织管理压力，降低了生产成本，盘活了土地效益，又引入了地方农村水田种植管理等的先进经验，提高了土地的生产能力。但对农场而言，却出现了场外人员承包国营农场土地所缴纳费用的企业所得税问题――农场认为对耕地进行统一作价对外承包收取费用，签订了承包经营合同，并要求外包户按农场生产作业要求从事农业生产内容，接受农场制度管理，所以其收取费用应按照“承包费”确认为免税的农业生产经营所得。这是对税法和税收政策误解。事实上，耕地对场外名义上用“承包”一词，实际却是将土地这项“资产”租赁给场外使用，其收入性质为“租金”。
（三）农场职工子女承包土地的承包费的所得税
农场职工子女承包土地的租金处理，是目前税收上的一个崭新问题，也是亟待研究解决的所得税政策“盲区”。改革三十四年来，原农垦职工绝大部分已经到退休年龄，逐渐脱离了农场人力资源档案设置的“岗位”，其子女将接替“上岗”。但由于农场并非如地方一样将土地依法固定承包给农民三十年或五十年不变，而是实行一年一承包或至多三年一承包的制度。这样，原农工退休后，其子女每年需向农场重新包地，依照承包合同所交纳的费用，税务机关普遍坚持认为，农场职工子女并非“农工”，农场也不为之缴纳社保费，因此不能适用“国税函2009[779]号”文规定，农场应就此收入缴纳企业所得税。目前，黑龙江省各地税务机关正紧锣密鼓地检查各农场此项所得。农场对此找不到可靠政策依据却又认为按照“管理成本”核收的承包费缴税不合理，且因税务机关也不能出示明确的税收政策而拒绝支付所查补或追缴的所得税款。这样，征纳双方一直处于十分紧张的“僵持状态”。笔者认为，税务机关针对职工子女交纳的农场土地承包费查征企业所得税，缺乏必要和充足的法定依据，单纯依照简单的专业判断对纳税人做出征税决定是不恰当的，也容易引发纳税人对国家税收的反感情绪。虽然农场不再确认新一代农垦人的“职工身份”，也不承担起社会保险和住房公积金缴纳责任，但其包地费用应仍属于“承包费”，同农场收取的场外包地“租金”，有着本质区别。所以，农场对内部职工子女、家属以及有农场户籍而无职工身份人员承包土地所获取的经营收入，应符合所得税法及相关政策精神享受免征所得税待遇。
此外，根据2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“土地承包法”）第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农场职工子女承包本场土地，是接替其父亲承担起赡养家庭的责任和义务，即所承包土地收入是全家生活的来源。因此，与农村的“农户”承包具有同样意义，也应同农村承包农户享有同等法定权益。作为新一代“农垦人”，他们是农场一级“集体经济组织”的家庭承包成员，不仅拥有依法对本场土地的优先承包权，而且理所当然就是农场法人内部的非法人生产单位“而非个人，即属于作为农场职工家庭的代表，依法书立《土地承包合同》，依法在场内从事农业生产；同时，《土地承包法》第20条规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地；耕地的承包期为三十年，草地的承包期为30―50年，林地的承包期为30―70年；第27条规定承包期内，发包方不得调整承包地。2005年9月1日起实施的《土地承包法司法解释》第5条规定，采取家庭承包方式的农村土地，承包期为国家规定的法定期限。这说明，农场职工作为“家庭农场主”承包土地，符合采取“家庭承包方式”的农场土地，其承包期应自《土地承包合同》书立年份或者2003年土地承包法生效开始，达到土地承包法规定的期限。农场职工或其子女从事生产经营均为家庭承包土地的生产者，农场职工或其子女是家庭承包户的代表。虽然农场从有效管理土地角度出发实行一年一承包，但不影响家庭承包期和土地实际经营权。农场职工子女只要在法定承包期内在农场从事农业生产经营，均为家庭承包土地，其所上交的承包费也就属于农场从事农、林、牧、渔项目所得，因此应该享受免税。
“推进农村市场化改革，加快农村产权制度改革是关键和基础。”政协委员刘佩智，长期以来关注成都农村产权制度改革的探索。他认为，作为全国统筹城乡综合改革的“实验田”，成都农村产权制度改革的步伐应再加快。
通过深入调研，刘佩智总结了成都试验区农村产权制度改革的四点主要做法。一是开展农村土地和房屋确权工作。明确农村集体土地所有权、使用权和农户的土地承包经营权、林权、宅基地使用权、房屋所有权，并对农村集体和农户发放相应的权证。二是创新耕地保护机制，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。由市、县两级政府长期坚持每年从财政预算安排26亿元设立耕地保护基金，为承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，切实保护耕地。三是建立农村产权交易所，推进农村产权流转。依托市国资委直接监管的国有控股企业成都联合产权交易所，建立成都农村产权交易所，作为农村产权流转信息和组织交易的综合性平台，主要开展林权、土地承包经营权、农业类知识产权等农村产权流转和农业产业化项目投融资服务。四是结合灾后重建推进灾后农村土地、房屋产权抵押担保贷款。受灾农户自建住房需要贷款的，可以申请利用确权后集体建设用地使用权证或新建房屋所有权，向农村产权担保公司抵押，获得灾后自建住房的贷款。
在农村产权制度改革方面，成都迈出了可喜的步伐，但也面临着很多问题。刘佩智认为，如何进一步调动农民和社会资本投入现代农业的积极性，健全现代农业多元化投入机制，怎样实现集体建设用地与国有土地享有平等权利，是当前成都试验区改革面临的主要问题。
关键词：耕地保护补偿；试点成效；共管机制
一、海宁市2013年度试点工作的主要政策、做法与成效
1、主要政策
海宁市耕地保护补偿机制工作启动较早，2009年印发了《海宁市基本农田保护激励资金使用管理试行办法》（海政发[2009]67号），2012年海宁市委、市政府印发《关于进一步加强和完善耕地（基本农田）保护共同责任机制建设的意见》（海委[2012]16号）。2013年3月省财政厅、国土资源厅批复《海宁市耕地保护补偿机制试点工作实施方案》（浙土资厅函[2013]279号后，市政府印发《海宁市耕地保护补偿机制实施细则》（海政办发[2014]64号）。
①试点范围。海宁市耕地保护补偿机制试点范围为全市行政区域内全部集体所有的耕地，耕地面积以年度土地变更调查成果为准。试点期限为2012-2013年。
②补偿对象。耕地保护补偿机制试点补偿对象为承担耕地保护直接责任的村（社区）集体经济组织和拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户。
③补偿标准。耕地保护补偿费发放标准为100元/亩・年，并根据社会经济发展水平，适时提高发放标准。原则上，50%直补到拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，50%直补到农村集体经济组织作为耕地保护专项资金。耕地保护补偿费发放与“两违”遏控、“无违建”创建、粮食生产功能区保护和破坏耕地等违法违规用地行为直接挂钩。
④补偿方式。年度耕地保护补偿费在下一年度第一季度经耕地面积核定、“两违”遏控和耕地保护情况确认、媒体公示后，由市财政局和市国土资源局联合审定报市政府同意，行文发放年度耕地保护补偿费。
⑤试点资金拨付情况。全市承担耕地保护责任的村（社区）169个，2012年承担耕地保护责任且没有发生违法占用土地的村（社区）经公示无异议后，发放耕地保护补偿资金3860万元。2013年度耕地保护补偿资金共计4353万元。
2、主要做法
①组织保障。耕地保护补偿机制建设试点工作任务重、涉及面广、要求高、时间紧，市政府成立海宁市耕地保护补偿机制试点工作领导小组，领导小组下设办公室，负责耕地保护补偿试点工作具体事务。各镇（街道）在市耕地保护补偿机制试点工作领导小组统一领导下，建立相应的耕地保护补偿试点工作机构，及时解决试点中的重大问题，做好与相关工作的衔接，顺利推进试点工作的开展。
②明确违法违规用地认定途径和认定标准。违法违规用地发现途径为年度土地卫片执法检查发现的、土地执法巡查发现的、举报查实的、农业生产检查发现的和其他经查实的违法违规用地行为。当年发生未经批准的建设占用土地、超标准农村道路、设施农用地 、临时用地、改变粮食生产功能区种植结构、破坏耕地耕作层等认定为违法违规用地行为。
③规范耕地保护补偿资金发放程序。首先，市国土资源部门根据年度土地变更调查成果，核定当年度各村（社区）集体所有耕地面积；其次，市耕地保护补偿机制试点工作领导小组办公室和各镇（街道）确认村（社区）“两违”遏控和粮食生产功能区保护等耕地保护情况，对无违法违规用地行为的村（社区）在《海宁日报》进行公示，接受全社会监督；第三，市耕地保护补偿机制试点工作领导小组办公室核定各村（社区）耕地保护补偿费总额；第四，各镇（街道）汇总上报有关村（社区）耕地保护补偿费发放明细；最后，市财政局和市国土资源局联合审定后报市政府同意，行文发放年度耕地保护补偿费。
3、取得的成效
①通过耕地保护补偿机制的建立，调动了农民保护耕地的积极性，特别是村级组织耕地保护意识明显增强，对比两个年度的违法违规行为，2013年度违法违规用地比例明显下降。
②通过耕地保护补偿机制的实施，建立起镇、村、农户保护耕地的共同责任机制和长效管理机制，使耕地保护得到了动态管理。
③进一步巩固了海宁市基本农田保护示范区建设成果，促进了耕地的保护。
二、完善耕地保护补偿机制
1、完善耕地保护补偿机制，实行差别化补偿政策。已经出台了《海宁市耕地保护补偿机制实施细则》（海政办发[2014]64号）。根据实际保护责任、耕地利用结构由村（社区）确定土地承包经营农户耕地保护补偿费，实行差别化补偿政策。土地承包经营农户耕地保护补偿费向粮食生产功能区、高标准基本农田保护示范区和种植粮食类作物的耕地倾斜，在核定的村（社区）耕地保护补偿费总额以及村（社区）耕地保护专项资金内调控。
2、资金保障。2014年度耕地保护补偿资金已经纳入2015年度市级财政预算。今年海宁市耕地保护补偿资金预计为4550万元，比去年4353万增加197万元。
3、加强资金监管。2013年度耕地保护补偿工作已经完成耕地面积核定、“两违”遏控和耕地保护情况确认，媒体公示。已拨付耕地保护补偿资金4353万元，国土资源局会同财政局、农业经济局对下拨的耕地保护补偿资金的到位、使用情况进行督查，使农户真正得到实惠，村级补偿资金要按规定使用资金，实行专款专用。
三、有关建议
1、严格目标考核，落实共同责任。加强耕地保护工作，不仅要用法律手段、行政手段，更重要的是要强化经济手段。要进一步落实党政主要领导为耕地保护第一责任人。切实提高耕地保护工作考核占对地方政府考核的权重，提高耕地保护工作考核中经济手段的权重。
